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天然林資源保護工程是一項涉及面廣、龐大復雜，具有綜合性、長期性的系統(tǒng)工程，在全國全面實施天然林資源保護工程方面，我們要做好各方面的工作，包括天然林、水源林和防護林等等。
1 天然林工程的主要內(nèi)容
以現(xiàn)代林業(yè)理論、“林業(yè)分工論”、可持續(xù)發(fā)展理論為指導思想，結(jié)合社會對森林的生態(tài)和經(jīng)濟的不同需求，以及森林多種功能主導利用方向的不同，按照自然條件、地理位置、水系、山脈特征將林業(yè)用地劃分為生態(tài)公益林和商品林兩類。其中，生態(tài)公益林又根據(jù)保護程度的不同將其劃分為重點保護的生態(tài)公益林和一般保護的生態(tài)公益林，并分別按照各自特點和規(guī)律確定其經(jīng)營管理體制和發(fā)展模式，以充分發(fā)揮森林的多種功效。
1.1重點公益林 主要包括水源涵養(yǎng)林和水土保持林等為主的防護林和以國防林、母樹林、種子園和風景林為主的特種用途林。對重點生態(tài)公益林區(qū)實行禁伐，禁止對所有天然林及人工林的采伐。實行重點投入，集中治理區(qū)域內(nèi)的水土流失，加快治理速度，優(yōu)先安排坡耕地的還林建設(shè)，以封山育林為主，人工造林、人工促進天然更新多種方式相結(jié)合，加快宜林地的造林綠化進程。
1.2一般公益林 根據(jù)可采資源狀況，進行適度的經(jīng)營擇伐及撫育伐，以促進林木生長及提高林分質(zhì)量。一般生態(tài)公益林管護要采取生物資源管護實驗區(qū)的管理方式，堅持因地制宜、用地養(yǎng)地、豐富物種、綜合治理、穩(wěn)產(chǎn)高效的建設(shè)方針，對增強森林資源保護管理的同時，積極開展科學研究、大力發(fā)展生物資源、合理進行森林多資源的開發(fā)利用，實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
1.3商品林 采取集約經(jīng)營的方式，以較少的土地和較短的周期，定向培育具有適度規(guī)模的以工業(yè)原料林為主的速生豐產(chǎn)用材林和經(jīng)濟林等，能解決森林資源接續(xù)，增加木材供給，提供市場所需林產(chǎn)品，培植新的林業(yè)經(jīng)濟增長點，使天然林資源切實得到保護。
2 我國天然林資源的保護措施工程體系的建立
2.1商品林建設(shè) 通過高強度集約經(jīng)營、定向培育、基地化建設(shè)、規(guī)?；a(chǎn)，發(fā)展以速生豐產(chǎn)用材林、工業(yè)原料林及珍貴大徑級用材林等為主的商品林基地建設(shè)，特別是提高現(xiàn)有中幼齡林的集約經(jīng)營強度，為重點地區(qū)長期發(fā)揮木材生產(chǎn)基地的作用奠定基礎(chǔ)，從根本上解決木材供需矛盾，提高森材資源利用率和木稠綜合利用率。
2.2轉(zhuǎn)產(chǎn)項目建設(shè) 轉(zhuǎn)產(chǎn)項目建設(shè)是天然林保護工程建設(shè)的重要—環(huán)，是妥善分流和安置好富余人員的有效途徑，是解決林區(qū)人口對森林資源過分依賴的有效措施，它不僅是實施天然林保護工程的必要保障，而且也直接關(guān)系到林區(qū)的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定。目前，林區(qū)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)項目普遍存在著布局重復、結(jié)構(gòu)雷同、經(jīng)濟規(guī)模偏小、技術(shù)含量低、所有制單一等問題。因此，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，對現(xiàn)有企業(yè)進行改組與改造，增加科技含量，盤活不良資產(chǎn)是轉(zhuǎn)產(chǎn)項目建設(shè)的當務之急。
2.3健全隊伍網(wǎng)絡 各基層組織應該在得到當?shù)攸h委、政府和上級林業(yè)主管部門的支持下，組建專門護林隊伍，健全護林網(wǎng)絡。具體做法為：一是“確定一站”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站加掛“天然林保護站”的牌子，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站在實施天然林保護工程中的職責和任務，確定專職人員負責本區(qū)域內(nèi)的天然林保護工作。二是“選好一批人”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站在當?shù)攸h委、政府和上級林業(yè)主管部門的領(lǐng)導下，按照“公開招聘，競爭上崗”的原則，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組選擇熱愛林業(yè)事業(yè)、責任心強、身體健康、遵紀守法，在群眾中有較高威信、具有—定文化水平的人員，擔任專、兼職護林員。三是“劃好一片山”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站在搞好現(xiàn)場實際勘測的基礎(chǔ)上，認真做好天然林保護工程區(qū)森林資源管護作業(yè)設(shè)計，并根據(jù)森林資源的分布狀況和管護難易程度，劃定管護責任區(qū)，明確管護小班面積。
森林按起源不同分為天然林和人工林。天然林是由天然下種或萌芽而長成的森林。根據(jù)其演替階段的不同又可分為原始林、原生次生林、次生林。狹義地說,天然林保護是保護天然林分不被破壞,維持其林分的結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)力,并使其資源得以發(fā)展。廣義地講,是對天然林與可以恢復天然林的地段進行科學經(jīng)營,使現(xiàn)有天然林具有更完善的生態(tài)結(jié)構(gòu),生態(tài)環(huán)境得到改善,生產(chǎn)力與生物多樣性得以提高,使跡地得以天然更新或按適地適樹原則建立較好的人天混群落。保護的目的是在維持與提高森林生態(tài)系統(tǒng)功能的基礎(chǔ)上,發(fā)揮森林更高的防護作用、生產(chǎn)能力與文化功能,滿足社會經(jīng)濟發(fā)展與人們生活的需要。從這一天然林保護的含義可以看出,天然林保護實質(zhì)上是保育,不等同于一棵樹也不準砍的保護,除了對劃為公益林的那部分天然林停止采伐外,生產(chǎn)木材與非木質(zhì)產(chǎn)品的天然林應該加強撫育管理,加大更新力度,擴大森林面積,提高森林質(zhì)量。實現(xiàn)可持續(xù)利用的目標。
天然林保護除了對江河源頭的水源涵養(yǎng)林、山脊險坡與河流兩岸的防護林,以及國家森林公園、風景游憩林、資源保護區(qū)的核心區(qū)域緩沖區(qū)的森林實行封禁,不讓人為干擾外,其他的森林都應給以科學的各種不同的培育措施。隨著對原始森林的采伐與開發(fā),我國原始森林的面積在逐漸縮小,而次生林的面積逐漸增多。據(jù)統(tǒng)計資料顯示,目前我國次生林面積占全國森林面積的46.2%,占全國森林蓄積的23.3%。在北方,次生林面積多于原始林。特別是小興安嶺林區(qū),在50后代初期到80年代末,為國家的基本建設(shè)輸出了近5億立方米木材以后,伴隨著的是可采資源的枯竭和原始森林面積減少。就東北而言,次生林是目前林區(qū)森林的主體,其面積占有林地面積的近70%。次生林能否得到合理經(jīng)營與保護,是天然林保護的關(guān)鍵。華北地區(qū)的天然林已全是次生林,天然林保護主要是提高林分質(zhì)量問題。由于這些次生林都有良好的立地條件,但是缺乏優(yōu)良的用材樹種,因此需要“栽針保闊”與引進珍貴的闊葉用材樹種。
天然林資源保護工程的經(jīng)營技術(shù)就集中體現(xiàn)在對天然次生林的經(jīng)營和培育上。通常,次生林的演替方向不定,林相較為復雜,林齡較低,生長迅速,壽命短,具有較好的經(jīng)營條件。為了合理地經(jīng)營次生林,必須做好次生林的分類。目前,林區(qū)在經(jīng)營次生林時,常常根據(jù)優(yōu)勢樹種或經(jīng)營措施劃分,也有根據(jù)立地條件或立地條件加優(yōu)勢樹種劃分。從反映自然條件的科學性來講,以經(jīng)營措施劃分是能夠適應生產(chǎn)的需要,且實事求是。從原則來講,必須立足于優(yōu)勢樹種加立地條件來劃分次林類型。因為優(yōu)勢樹種是經(jīng)營的主要對象,而立地條件是影響林木生活和開展經(jīng)營活動的因子,它們都是經(jīng)營措施制定所必須依據(jù)的?？梢哉f,經(jīng)營措施的合理程度和實施效果的有效性,都建立在合理分類的基礎(chǔ)上。
一、東北區(qū)域按優(yōu)勢樹種劃分的主要次生林類型
櫟類次生林:以蒙古櫟為主,在紅松林破壞后的干燥瘠薄立地上發(fā)生。林分組成單純,多代萌生,下林以杜鵑、胡枝子為多。其生產(chǎn)力不高,繼續(xù)破壞容易退化為草坡,易造成水土流失。
楊一樺林:面積公次于棟類次生林,目前在東北地區(qū)面積呈上升趨勢。楊一樺林不穩(wěn)定,大多數(shù)林下出現(xiàn)中性或耐陰樹種,但立地較肥濕,生產(chǎn)力較高。
硬闊葉林:以水曲柳、胡桃楸、黃波羅為主,多布于溝谷。其土壤肥濕,林分穩(wěn)定,生產(chǎn)力較高,雖然是應大力發(fā)展的樹種,但其分布的面積較小。
其他雜木林:軟闊葉林為多,立地較好,因經(jīng)營不合理呈現(xiàn)各種狀態(tài)。
灌叢:主要有榛叢、胡枝子叢、柳叢等,面積很大,具有水土保持意義,是林分改造的對象。
二、天然次生林經(jīng)營技術(shù)措施
天然次生林生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營技術(shù)包括:
1.上層撫育(砍大留小)經(jīng)營系統(tǒng)。在天然次林,特別是白樺一落葉松混交林中,存在著許多不同齡級的霸王,而林下的次林或更新層都非常好。對于這種林相,可將胸徑28cm以上的樹木砍掉,解放次林層的樹木,其余樹木完全保留。在撫育采伐中,應注意林分中樹木分布的均勻性,如果某些地段符合采伐徑級的樹木較多,且集中分布時,應只采伐其中的部分樹木,以使林分中的樹木頒布保持相對均勻。在白樺林中,注意保存一定數(shù)量的落葉松,而在落葉松林中,注意保存一定數(shù)量的白樺。凡是有紅松幼樹和幼苗的林分,應遵循保留不采伐的原則。這種經(jīng)營措施的目的是對能達到加工利用的樹木加以采伐,以滿足林區(qū)經(jīng)濟的需求,同時為保留的樹木留出營養(yǎng)空間,促進其生長。這種方法適用于大徑級較多的林分。
2.下層撫育(去小留大)經(jīng)營系統(tǒng)。這種經(jīng)營的目的是砍伐過密的次林層樹木或更新層樹木。例如,在楊一樺林中伐除小徑木,以便留出營養(yǎng)空間空間,促進上層的針葉樹或目的的樹種的生長。這種系統(tǒng)也可專門用于培育某些大徑級樹木,以滿足未來林業(yè)對可采木資源的需求。
另外,在落葉松一白樺混交的次生林中,將落葉松徑級小于4cm,白樺徑級小于6cm的樹木部分伐掉(砍伐比例在30%左右),留出營養(yǎng)空間以利于保留木的快速生長。將砍伐的樹木全部截成碎段,散放或堆放或堆放于林地,使其分解出養(yǎng)分,供保留木生長利用。上述方法適用于林分較密,大徑木較少的林分。
3.綜合撫育(大、小)經(jīng)營系統(tǒng)。在同一林分中,采伐一部分徑級較大的樹木(14~16cm以上)以供經(jīng)濟利用,同時伐除徑級小于6~8cm的過密樹木,并將其截成碎段堆放于林地。這種經(jīng)營系統(tǒng)的目的是為中等大小樹木留出營養(yǎng)空間,促進其生長。此方法適用于林分較密,但有一定數(shù)量大徑木的林分。
4.帶狀撫育無人工更新的經(jīng)營系統(tǒng)。在天然次生林分中,無明顯培育價值的林分中,以7m(平均樹高的一半)為間隔帶,隔帶進行上層、下層或綜合撫育。保留帶內(nèi)采伐一定的樹木,以獲取木材,或促使保留木快速生長期。另外,撫育帶內(nèi)可以培養(yǎng)食用菌,一些地區(qū)的實踐證明,結(jié)合次生林撫育培養(yǎng)食用菌是和種很好的方法。
5.帶狀采伐加人工更新的經(jīng)營系統(tǒng)。在天然次生林內(nèi)無明顯培育價值的林分中,以7mo 間隔帶,將采伐帶內(nèi)的樹木全部皆伐,在其中栽植2~3行落葉松、紅松或云杉大苗。保留帶內(nèi)不采取任何經(jīng)營措施,以保持生物的多樣性。目的是在采伐帶內(nèi)培育針葉純林人工林,對其進行集約經(jīng)營,培育速生工業(yè)用材林。同時、在景觀上仍然保留一部分天然次生林生態(tài)系統(tǒng),形成人工林與天然次生林的帶狀鑲嵌。這種經(jīng)營方式適用于生長量較低或小徑木過密的林分,即分類中的雜木林和灌叢,屬于次生林改造的范疇。
6.模擬自然天窗的人工更新經(jīng)營系統(tǒng)。在天然次生林中,根據(jù)林分密度不均勻的特點,采用每隔10m采伐(皆伐)出一個面積為40~60平方米的空地(一般是圓形或圓形),在其中營造紅松或云杉,以植生組造林形式為好,每2~3株為一組,組間距為2mx2m。通過人為的干預,使現(xiàn)有次生林中生長著不定期密度的目的樹種,并對其進行集約經(jīng)營,目的是培育后備木材資源,同時可維持次生林結(jié)構(gòu)和生物多樣性。
三、天然次生林經(jīng)營技術(shù)發(fā)展趨勢
由于次生林是原始林遭到破壞后形成的,原始林的多樣性奠定了次生林的多樣性;更主要的是因為破壞原因和程度不同,以及次生林所處的歷史時期和演替階段不同,所以形成的次生林類型也各不相同。次生林的分布既反映著自然特點,又反映著社會因素。在東北潮濕(甚至沼澤化)落葉松林分布區(qū),落葉松林被破壞后,形成樺木林;小片肥沃的立地處,森林站破壞后,山場林優(yōu)先占據(jù)地盤;櫪類次生林則多出現(xiàn)于干燥陽坡和貧瘠的山頂。由于原始林的破壞是以人類因素為主導,所以生林大多分布在氣候、土壤、地形、交通等綜合條件都比較良好的地區(qū)。隨著經(jīng)濟活動的發(fā)展,交通深入林區(qū),形成村寨和林區(qū)插花性的分布,這是經(jīng)營次生林的有利條件。但是必須強調(diào),在所有撫育經(jīng)營方式中應注意下列幾點:
均勻性原則:注意使林分的每個地段樹木分布盡量均勻,對于某些只有大徑林或只有小徑木的地段,應保留一些樹木,以維持這些地段有樹木分布,確保不出現(xiàn)空地。
保留紅松原則:在所有經(jīng)營系統(tǒng)中,對天然更新的所有紅松和硬闊葉樹一律保留。
直闊混交原則:在落葉松林中出現(xiàn)的白樺或云杉,應予以保留,在白樺林中應保留一部分落葉松或云杉,以便于未來的林分形成針闊混交林。
人類傷害了自然，自然必將懲罰人類！不信，請看：海嘯、地震、沙塵暴肆虐全球，氣候不斷變暖，南極洲冰川漸漸融化，森林面積急劇減少，土地大量沙漠化…… 人類受到了空前的災難！
回想以前的大自然，沐浴在自然的靈光里，鋪開廣闊的草原，撒下五彩的鮮花，“天似穹廬，籠蓋四野”；山泉汩汩〔gǔ gǔ〕涌出，跌宕出生命的旋律；小河流水潺潺，訴說著自然的美麗……這是多么另人神往的境界??！然而，這般美麗的大自然是如何變成了今天的慘狀呢？環(huán)境的污染———這幾個毀滅性的字眼害了地球、害了人類！人類，別再無休止地搜刮自然了！
人類傷害了自然，自然必將懲罰人類！不信，請看：海嘯、地震、沙塵暴肆虐全球，氣候不斷變暖，南極洲冰川漸漸融化，森林面積急劇減少，土地大量沙漠化……人類受到了空前的災難！
回想以前的大自然，沐浴在自然的靈光里，鋪開廣闊的草原，撒下五彩的鮮花，“天似穹廬，籠蓋四野”；山泉汩汩〔gǔgǔ〕涌出，跌宕出生命的旋律；小河流水潺潺，訴說著自然的美麗……這是多么另人神往的境界?。∪欢?，這般美麗的大自然是如何變成了今天的慘狀呢？環(huán)境的污染——這幾個毀滅性的字眼害了地球、害了人類！人類，別再無休止地搜刮自然了！
一、自然資源耗費嚴重與早期的自然保護活動
美國幅員遼闊,自然資源豐富:有廣袤肥沃的可耕地;地下礦產(chǎn)蘊藏量之大、種類之多,世界上只有極少數(shù)國家可以與之匹敵;太平洋和大西洋兩大水系的許多河流,提供了豐富的水力資源,既可灌溉農(nóng)田,又可用于水力發(fā)電;在平原、山區(qū)和森林中,還有大量野生動物棲息繁衍。但到了19世紀后期,隨著工業(yè)迅速發(fā)展,對自然資源的浪費和破壞達到了極為嚴重的程度。
首先遭到破壞的是森林。在西進運動中,移民焚燒森林開荒、修建房屋消耗了大量木料。進入19世紀后半期,汽輪和鐵路的發(fā)展加大了對木材的需耗,對森林的破壞更加嚴重。到20世紀初,美國的原始森林面積剩下不足2億英畝[1]。
美國的礦產(chǎn)豐富,但是礦產(chǎn)不同于其他資源,一旦浪費就不能再生。在工業(yè)化初期,石油、煤、金屬和天然氣等都以極為浪費的方式開采挖掘著。西部“無煙煤的開采浪費率達到50%―100%”[2],開采金屬礦和石油時的浪費同樣十分驚人[3]。
美國野生動物資源的破壞也令人吃驚。19世紀中葉,鐵路線向西延伸,鐵路公司專門雇獵手屠殺野牛;軍隊為了斷絕印第安人的食物來源,也大量屠殺野牛。進入70年代后,用野牛皮制造皮鞋和馬鞍回報豐厚,這也使野牛的種群數(shù)銳減。由于無節(jié)制的濫殺,1883年美國國家博物館考察隊在西部找到的野牛不足200頭,1903年只找到34頭野牛[4]。
空氣與水的污染是19世紀后期日趨嚴重的問題之一。內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后,美國城市興建工廠,工業(yè)的廢水廢物大量排入江河,造成嚴重的水質(zhì)污染,危害人類健康;有害氣體的排放也是嚴重的公害,使城市生活條件惡化。
從19世紀中期開始,美國的一些科學家和有識之士對自然資源的浪費與破壞深感憂慮。他們提出了保護自然資源和環(huán)境的看法,有些還付諸行動。喬治?伯金斯?馬什是一位對19世紀后期有關(guān)資源保護運動影響較為深遠的學者。他于1864年出版了《人與自然》一書,提出對某一種資源的過分使用必然會對其他的自然資源產(chǎn)生重大影響,所以必須保持生態(tài)平衡,重視森林的作用。他通過努力,喚起了美國人民對自然資源遭到嚴重破壞的后果的關(guān)注。約翰?韋斯利?鮑威爾是另一位在資源保護方面作出突出貢獻的人。從1867年起,他率領(lǐng)一批科學家去美國西南部考察,弄清了當?shù)氐耐恋睾退Y源情況。通過調(diào)查資料,他提出了建立灌溉系統(tǒng)和進行資源保護等極有價值的意見,啟發(fā)人們對西部予以科學認識。博物學家約翰?米爾大力提倡保持自然景觀。在他的努力下,1890年時任美國總統(tǒng)哈里遜簽署立法,在加利福尼亞建立了紅山和約塞米蒂兩個國家公園。這是繼1872年建立的黃石公園之后兩個重要的自然保護區(qū)。此外,還有其他學者和政府官員就環(huán)境保護問題提出見解、采取措施,這些都推動了西奧多?羅斯福的自然資源保護運動的開展和實施。
二、西奧多?羅斯福的自然資源保護運動
西奧多?羅斯福在就任總統(tǒng)期間,實行積極的資源保護政策,明確提出以發(fā)展、持續(xù)、公平、效率為指導原則,以森林保護為中心環(huán)節(jié),對水、土、森林、牧場、礦產(chǎn)資源和野生動植物,甚至包括文明古跡進行全面保護;大力制止劫掠、浪費、破壞自然資源;提倡節(jié)制使用資源,為美國日后自然、經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展作出了重大貢獻,開創(chuàng)了美國和世界環(huán)境保護史的先河。
1.保護森林資源。
羅斯福認為保護森林是整個資源保護的中心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵所在。因此,他在就任總統(tǒng)后,開展的首要工作就是保護森林,防止水土流失。他采取了一系列具體措施。第一,1905年在農(nóng)業(yè)部下設(shè)立森林局,由著名的森林學教授吉福德?平肖擔任局長,主要負責管理國家的森林及林地,宣傳森林采伐和植樹造林知識,提供森林管理、保護的建議。第二,為防止森林火災和盜賊,政府修建各種交通設(shè)施通往林區(qū),建立各項防火措施;在許多州建立森林委員會等[5]。第三,1908年5月,成立了全國自然資源保護委員會,下設(shè)水利、森林、土地和礦產(chǎn)資源四個局,由平肖負責兼管,負責就水源、森林、土壤和礦藏提出報告,成為羅斯福的重要智囊團。第四,1907年,政府成立了內(nèi)陸水道委員會,此后又成立了全國水道委員會,委員會的任務就是研究森林、河流及其他自然資源之間的關(guān)系,以備綜合治理;制定改善和管理國內(nèi)河流的計劃。委員會通過對內(nèi)陸水道的調(diào)研和修正,減少了水災,使得內(nèi)陸水道交通量大為增加[6]。第五,為保護森林中珍貴的野生動物資源,建立了55個野生動物保護區(qū),創(chuàng)建了4個國家公園,確立了51個國家鳥禽保護地,分布于17個州及領(lǐng)地[7]。
2.開發(fā)、灌溉西部土地。
西部地區(qū)土壤破壞比較嚴重。早年政府制定優(yōu)惠政策大量往西部移民,不少移民在半干旱地帶和沙漠地帶筑起了小型灌溉工程,發(fā)展農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)。1878年國會頒布《木材石料法》,將西部不宜農(nóng)業(yè)而宜植樹的土地低價出售。結(jié)果把大量國有土地賣給私人以后,造成土地投機,反而不利于植樹造林。羅斯福就任總統(tǒng)之后,大力開發(fā)西部貧瘠土地。1902年,《紐蘭茲法》經(jīng)羅斯福簽署生效。該法規(guī)定從1902年7月1日起,聯(lián)邦政府把西部16個州和領(lǐng)地出售公有土地所得用來修建水庫和水壩等灌溉工程。到1906年已修建了28項水利工程。比較著名的是桑利亞納州在羅斯福大壩、華盛頓州的科羅拉多河上修建的布爾德攔水大壩及哥倫比亞河上的大古力工程。
3.將礦產(chǎn)資源的所有權(quán)收歸國家。
工業(yè)化的推進依賴于技術(shù)的改進和礦產(chǎn)資源的利用。在西部,由于沒有掌握科學的采掘方法,礦工們一般“采用最舊最浪費的辦法獲取地下寶藏”[8],對礦產(chǎn)資源的使用進行科學規(guī)劃勢在必行,這也意味著國家對其進行統(tǒng)一管理。羅斯福指出:“我們喜歡說我們的資源取之不盡、用之不竭,但情況并非如此。國家的礦藏如煤、鐵、石油、天然氣等等是不能自行再生的,因此最后必將枯竭。目前我們浪費礦物資源,將使我們的后裔比在正常情形下提前一兩代就感到資源枯竭?！盵9]為此,當時的政府規(guī)定聯(lián)邦政府“應當保留所有貯藏磷礦、天然氣、石油和煤炭的土地,并且保留政府可能出售的其他土地上的一切礦藏的所有權(quán)”,付諸實施后,將大約7000萬英畝的土地劃為礦產(chǎn)保留地。
4.發(fā)起第一次全國性的自然資源保護運動。
為了調(diào)動全社會關(guān)心與保護自然資源與環(huán)境的熱情,羅斯福于1908年5月在白宮召開了一次保護自然資源的會議,邀請各州州長、各部部長、國會議員、法官和專業(yè)技術(shù)人員參加,目的是制定一個全國性的自然資源保護計劃,強調(diào)聯(lián)邦政府來保護和開發(fā)利用國家的自然資源,調(diào)動全社會的力量保護自然環(huán)境和資源。以此為契機,興起了美國歷史上第一次全國性的自然資源保護運動,36個州相繼成立了自然資源保護委員會[10]。次年,羅斯福又發(fā)起召開了北美自然資源保護會議,將保護自然資源的問題放到了一個更為寬泛的視角進行協(xié)商合作。
西奧多?羅斯福實行的以上措施卓有成效。首先,在他任內(nèi),美國的森林保護及植樹造林工作取得了極大的成績。在美國的21個州建立了138塊林地,成功地保留了約6000萬公頃的林地[11],這樣就使森林面積從4300萬英畝增加到了19400萬英畝[12]。其次,西部灌溉工程的實施,使許多沙漠地區(qū)變成了農(nóng)業(yè)區(qū),數(shù)百萬英畝的土地恢復了耕種力,增加了糧食的產(chǎn)量,為配合工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)的需要奠定了基礎(chǔ)。最后,保護了地下資源,包括地下水和金屬礦藏。在1906年封閉了6400萬英畝的公有土地,在1908年又封閉了14000萬英畝的公有土地[13],有效地保護了這些土地上的林地、水利設(shè)施和礦藏?？傊?羅斯福進行的自然資源保護運動緩解了開發(fā)自然資源的無政府狀態(tài)和浪費現(xiàn)象,“它標志著從開拓時期的開發(fā)理論過渡到一個成熟的人民的保護理論的時期,此刻,他們對于原有的繼承下來的物產(chǎn)是否足以應付現(xiàn)在及未來時代的需要表示關(guān)切了”。[14]如今,可持續(xù)發(fā)展問題是最為熱議的問題之一,各個國家從全人類的共同福祉出發(fā)就環(huán)境保護和治理進行有關(guān)的商討和研究的活動越來越多,普通人們的環(huán)保意識也在日益增強,畢竟,我們只有一個地球,對地球的長遠發(fā)展負責就是為人類自己負責,保護自然環(huán)境就是保護我們賴以生存的根基。
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中圖分類號：S759.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2013）-06-0159-1
1 自然保護的歷史
在中國，很早就注意利用自然資源的同時也保護自然資源?！兑葜軙ご缶燮酚浻袀髡f中的大禹所述：“春三月，山林不登斧，以成草木之長。夏三月，川澤不入網(wǎng)罟，以成魚鱉之長?！泵髂┣宄跬醴蛑敦瑝簟酚浻校骸巴翉V人稀之地，如六安、英霍，接汝黃之境，及南漳以西，白河以南，夔府以東，北接淅川、內(nèi)鄉(xiāng)之界，有所謂‘禁山’者?！闭f明17世紀秦嶺東端、巫山、荊山、武當山、桐柏山、大別山、霍山等山地均被列為“禁山”。此外，許多地方有“風水山”“風水林”“神林”等，雖然有封建迷信的色彩，但起著保護自然資源、保持山林植被的作用。
2 自然保護的必要性
人類經(jīng)過200萬年的進化和發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)達到60億人口，成為地球上占統(tǒng)治地位的物種。人類要生存和發(fā)展，必然要大量開發(fā)和利用土地、森林、草原、水資源、能源和礦產(chǎn)等各種自然資源，從而對地球上的環(huán)境資源產(chǎn)生巨大的影響。自然環(huán)境是指客觀存在的物質(zhì)世界中同人類、人類社會發(fā)生相互影響的各種自然因素的總和，主要是大氣、水、土壤、生物、礦物和陽光等。按自然資源的地理分類可分為礦產(chǎn)資源（巖石圈）、土地資源（土壤圈）、水利資源（水圈）、生物資源（生物圈）、氣候資源（大氣圈）、海洋資源六大類，按照產(chǎn)生的淵源及可利用性，可分為：非耗竭性資源，又叫無限資源，如太陽能、空氣；耗竭性資源，又叫有限資源，具體分為可更新和不可更新資源兩種，可更新叫再生資源，如動物、植物、土地等，不可更新叫非再生資源，如礦物、燃料等，它的儲量是固定的，在開發(fā)利用中只能不斷減少，不可再生。特別是再生資源一旦開發(fā)超過承載力就會出現(xiàn)資源短缺、環(huán)境污染和生態(tài)破壞，從而產(chǎn)生環(huán)境問題以致于危及人類和其他生物的生存和發(fā)展。保護自然，是當今全世界最矚目的基本問題，世界各國必須采取有力的保護措施來保護我們共同的家園——地球。
3 自然保護的措施
人類經(jīng)過半個世紀的努力在保護自然方面取得了行之有效的方法。
3.1 建立自然保護區(qū)
自然保護區(qū)是指具有自然環(huán)境和自然資源的功能性質(zhì)，包括陸地或海洋大自然保護區(qū)的總稱。保護對象主要是著名的、典型的生態(tài)系統(tǒng)及其所含的動植物。該區(qū)域不能有人為的直接干涉，禁止直接利用任何資源，禁止一切生產(chǎn)經(jīng)營活動；區(qū)域內(nèi)一切都按自然流程進行。
3.2 水產(chǎn)資源繁殖保護
水產(chǎn)資源繁殖保護指對有經(jīng)濟價值的動物和植物的親體、幼體、卵子、孢子等，及其賴以繁殖生長的水域環(huán)境的保護。我國將88種名貴的海產(chǎn)和淡水的動植物列為重點保護對象，規(guī)定水產(chǎn)動物的可捕標準以達到性成熟為原則，嚴禁炸魚、毒魚、濫用電力捕魚，嚴禁向漁業(yè)水體排放有害水產(chǎn)資源的污水、油類、油性混合物等污染物和廢棄物。加強漁業(yè)管理，實行許可證制度，劃定禁止作業(yè)期等。
3.3 森林保護
森林資源包括森林、林木、林地及其所包括的其他生物資源，森林資源是國家重要的可更新資源。保護森林資源的措施包括防火、防治病蟲害、控制林內(nèi)放牧、限制林內(nèi)采集、限量合理采伐木材、及時更新?lián)嵊⒏倪M木材合理利用等。
3.4 景觀保護
景觀是土地地表地理空間的內(nèi)涵，或土地空間的視覺實體，包括地圈、生物圈和智能圈，人類制成物等組成的整體。景觀保護的措施有：①制訂區(qū)域景觀整體保護政策，肯定自然和半自然地區(qū)在大調(diào)節(jié)區(qū)域生命支持系統(tǒng)和緩沖系統(tǒng)中的生物生態(tài)作用；②制訂瀕危性景觀的地點名錄，并向公眾宣傳普及；③加強對有關(guān)專業(yè)人員和決策人員的有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的多方面教育；④制訂多功能的動態(tài)保護對策。
3.5 水源保護
水源保護的對象通常有飲用水源地、風景名勝水體、重要漁業(yè)水體和其他特殊經(jīng)濟文化價值的水體。保護措施是設(shè)置衛(wèi)生防護地帶，禁止在防護帶內(nèi)設(shè)置排污口，不得排入工業(yè)廢水和生活污水；不得堆放廢渣；不得設(shè)置有害化學品倉庫；不得設(shè)置堆積或裝卸垃圾、糞便和有毒物品的碼頭；嚴禁控制化肥施用量；不得放牧和從事可能污染保護區(qū)水質(zhì)的各種活動，杜絕一切威脅水源水質(zhì)的潛在危險。
3.6 水土保持
防止水土流失，保護和合理利用水土資源，改變丘陵、山地、沙化區(qū)面貌，減少水、旱、風沙災害，建立良好的生態(tài)環(huán)境。主要有：①25°以上的陡坡地禁止開墾和破壞原生植被；②風沙危害嚴重地區(qū)，崩山滑坡和泥石流地區(qū)，高原和黃土溝壑區(qū)，以及河流、道路、渠道、水庫、自然保護區(qū)、風景區(qū)、名勝古跡區(qū)等禁止開墾；③嚴禁毀林燒山開荒；④嚴禁濫伐林木，破壞植被；⑤育林育草，保護植被；⑥造林種草，防風固沙；⑦對輪歇坡地增加地面植被，耕地保護等。
3.7 防護林帶
以防御風沙、洪澇等自然災害為目的，營造帶狀的森林。有水源涵養(yǎng)林，水土保持林，防風固沙林，農(nóng)田，牧場防護林，護岸林，護路林等。我國著名的三北防護林工程、東南沿海防護林工程和長江中上游防護林工程都是我國主要的自然保護措施。
參考文獻
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[2]劉天齊.環(huán)境管理.北京：中國環(huán)境科學出版社，1990.
(1)重視森林資源保護工作,加強管理。對于森林資源的保護要突出兩個工作中心,即林地保護和林權(quán)管理。此外更要加強對森林利用、林地林權(quán)以及森林經(jīng)營方面的管理,對森林資源的整體情況進行實時的監(jiān)控,充分保證森林生態(tài)系統(tǒng)在正常的狀態(tài)下運營。與此同時,要將森林覆蓋率、林地保有量等列入制約國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要指標,作為政府的考核指標。同時需要有實際行動的配合才能保證森林生態(tài)系統(tǒng)的平衡,采取合理的措施最大限度的減少水土流失,防風固沙,促進森林資源的合理再生和高效利用。
(2)促進高效林業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。要實現(xiàn)高效林業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,就要采取全方面的的措施,不僅要從森林資源使用的自身優(yōu)勢來考慮,更要采取相應的配套措施。首先,加快林木種苗工程建設(shè)的進程,主要發(fā)展經(jīng)濟林木產(chǎn)業(yè)。經(jīng)濟林木產(chǎn)業(yè)不僅具有特色,又兼具時效性,若其發(fā)展順利,將成為林業(yè)產(chǎn)業(yè)中新的經(jīng)濟增長點。其次是不斷推廣新經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè),同時也要注重發(fā)展名、特、優(yōu)經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè),根據(jù)林木地方種植特點做到有針對性有選擇性地大力推廣種植。
(3)統(tǒng)籌兼顧,做好荒漠森林生態(tài)系統(tǒng)保護及管理工作。在進行荒漠治理時,重建和封禁保護工作要同時進行,這樣才能更好的促進荒漠生態(tài)系統(tǒng)的修復,取得更進一步的優(yōu)化。同時,生態(tài)系統(tǒng)的保護工作要與經(jīng)濟的發(fā)展相協(xié)調(diào),在保護森林資源的同時,為人們發(fā)家致富提供了一條道路。完善森林生態(tài)效益補償機制。生態(tài)效益補償制度是自然資源有償使用制度的重要組成部分之一。有償使用制度就是指在利用生態(tài)資源產(chǎn)生利益的過程中,自然資源的使用權(quán)人對自然資源的所有權(quán)人為保護生態(tài)環(huán)境支付一定的費用。這種制度有兩方面的含義:一是自然資源具有一定的經(jīng)濟價值,自然資源的使用權(quán)人向自然資源的所有權(quán)人支付一定的費用是對自然資源價值的體現(xiàn),也是自然資源所有權(quán)人獲得經(jīng)濟效益的一種手段;二是自然資源的所有權(quán)人為保護自然資源付出了一定的努力和代價,理應得到相應的經(jīng)濟補償,而自然資源的使用者也無權(quán)免費的使用經(jīng)改善的生態(tài)環(huán)境,也應當進行相應的經(jīng)濟補償。
(4)不斷完善森林資源保護體系。就目前的森林保護體系來說還存在著諸多問題,這就需要采取相應的措施來不斷的完善。首先,完善法律法規(guī),將森林資源保護與管理條例列入明確的法律條文,以此來規(guī)范森林保護與管理中的工作細節(jié),使得森林資源保護與管理體制更規(guī)范化和現(xiàn)代化。其次,對限額的森林資源要嚴加管理,嚴格進行“三總量”控制。最后也是最為重要的就是加強林區(qū)的綜合治理工作,并定期的進行執(zhí)法檢查,對于毀林開荒等違法行為要嚴懲,從根本上確保森林資源的安全。同時要加強森林資源保護力度。近幾年來。我國在保護生態(tài)環(huán)境的領(lǐng)域取得了一定成績,各地區(qū)林業(yè)部門對森林資源都加大了保護力度,尤其是加大了對非法砍伐樹木、開墾農(nóng)田的打擊力度,挽回國家經(jīng)濟損失,加大了對退耕還林工程實施情況的監(jiān)督,增加了森林面積。但是,部分地區(qū)的監(jiān)管力度仍然不夠,如缺乏對林地用途的審核制度,無法及時發(fā)現(xiàn)破壞林地的行為,對各種案件的監(jiān)察力度也未落到實處。
中圖分類號：F81 文獻標識碼：A
收錄日期：2013年7月11日
一、我國資源稅現(xiàn)狀
資源稅，是對在我國境內(nèi)開采應稅礦產(chǎn)品、生產(chǎn)鹽的單位和個人征收的一種稅。從1949年起，我國在很長一段時間內(nèi)實行的是資源無償開采制度；1984年9月我國頒布了《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，開始征收資源稅，鑒于當時的一些客觀原因，資源稅稅目只有煤炭、石油和天然氣三種；1994年我國進行了全面稅制改革，對資源稅也進行了調(diào)整，確定了沿用至今的資源稅基本框架；為了強化資源稅的征收力度，財政部、國家稅務總局自2004年起先后調(diào)高了煤炭、原油、天然氣等多種資源的資源稅稅額；自2010年6月1日起，財政部和國家稅務總局開始了以新疆為試點，逐步擴展到全國的資源稅改革。這項試點改革措施的核心是將原油、天然氣資源稅的計征由從量定額計征改為從價定率計征，稅率為產(chǎn)品銷售額的5%?，F(xiàn)行資源稅具體內(nèi)容如下：
（一）納稅義務人。現(xiàn)行資源稅的納稅義務人是指在中華人民共和國境內(nèi)開采應稅資源的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的所有單位和個人。
（二）納稅范圍?，F(xiàn)行資源稅的稅目包括7大類，在7個稅目下又設(shè)有若干個子目，如表1所示，主要是根據(jù)資源稅應稅產(chǎn)品和納稅人開采資源的行業(yè)特點設(shè)置的。（表1）
（三）計稅依據(jù)和計征辦法。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，我國資源稅實行從價定率和從量定額兩種征收方式，即資源稅應納稅額按應稅資源產(chǎn)品銷售額（或課稅數(shù)量）和規(guī)定的稅率（或單位稅額）計算，計算公式為：
應納稅額=銷售額×適用稅率
或應納稅額=課稅數(shù)量×單位稅額
（四）稅收優(yōu)惠。資源稅實行普遍征收、級差調(diào)節(jié)的基本原則，規(guī)定的減免稅項目比較少，主要有以下幾方面的內(nèi)容：開采原油過程中用于加熱、修井的原油免稅；納稅人開采或者生產(chǎn)應稅產(chǎn)品過程中，因意外事故或者自然災害等原因遭受重大損失的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府酌情決定減稅或者免稅。
（五）征收管理。資源稅由國家稅務局系統(tǒng)負責征收和管理。根據(jù)國務院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的規(guī)定，海洋石油企業(yè)繳納的資源稅歸中央政府享有，而其余的資源稅則歸地方政府。一般而言，凡是繳納資源稅的納稅人，都應當向應稅產(chǎn)品的開采或者生產(chǎn)所在地國家稅務局繳納稅款。但如果納稅人應納的資源稅屬于跨省開采，其下屬生產(chǎn)單位與核算單位不在同一省、自治區(qū)、直轄市的，對其開采的礦產(chǎn)品一律在開采地納稅。
（六）資源稅收入發(fā)展變化。1994～2011年資源稅收入及占稅收收入總額的比重變化情況如表2、圖1所示。（表2、圖1）
我國資源稅收入絕對額從1994年開始呈逐年上漲的趨勢，其數(shù)額從最初的45.50億元飆漲到了2011年的598.81億元，在18年的時間里增長了近12.16倍。與此同時，增長幅度不斷擴大，特別是自2005年以來增長極為迅猛，在2010年開始改革試點后，增值速度又出現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。但資源稅收入占我國稅收收入總額的比重卻一直處于較低的水平，其比重始終不足1%，最高為1995年的0.92%，最低僅為0.39%，而且在2004年以前呈逐年下降的趨勢，2004年后有所回升。資源稅（海洋和石油資源除外）屬于地方性稅收，因此資源稅收入的增加會全數(shù)增加資源所在地政府的稅收收入，也會在一定程度上增加當?shù)氐呢斄?，對當?shù)毓参锲返奶峁?、?jié)能減排乃至當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展都會有一定的作用。但由于資源稅在我國財政收入中所占的比重并不高，從總體來看，我國資源稅的財政收入功能并不是很明顯。
二、國外資源稅介紹
國外資源稅的開征目的，主要是為了減少自然資源的開采、保護自然資源與生態(tài)資源。各國資源稅相關(guān)情況如下：
（一）為了保護自然資源，各國或地區(qū)都根據(jù)自身自然資源的稟賦差異制定了資源稅的涵蓋范圍。如，美國路易斯安那州對自然資源產(chǎn)品征收資源開采稅，其自然資源包括各種礦物、其他天然礦床、巖鹽、海鹽、各種木材等。有些國家如加拿大、菲律賓以及美國路易斯安那州等還特別對林業(yè)產(chǎn)品征稅，法國則對森林砍伐征森林砍伐稅，泰國單獨對柏木征稅。有些國家還對一些特殊資源征稅，如安哥拉對鉆石征稅，泰國對燕窩、水產(chǎn)征稅等。丹麥是一個資源并不是非常豐富的國家，因此該國利用對國內(nèi)各種資源征收資源稅，提高了資源使用效率，起到了節(jié)能減排的作用。丹麥的資源稅系統(tǒng)覆蓋了幾乎所有一次和二次能源，包括電能、輕重油、煤炭、天然氣等，不僅促使資源使用效率提高，而且引導民間研究力量致力于礦物燃料的替代產(chǎn)品開發(fā)。
（二）為了推動企業(yè)對自然資源的合理開采和有效使用，美國還實行了開采稅，該稅是對自然資源的開采征收的一種稅，目前已經(jīng)有38個州開征了這種稅，現(xiàn)以俄亥俄州的開采稅為例進行說明。該稅的納稅義務人是在俄亥俄州的土壤和水域中開采自然資源的單位或個人；開采稅稅基為從俄亥俄州的土壤或水域中開采的自然資源的重量或體積。稅目有氣體、石油、木材、礦物等。澳大利亞的資源稅特別重視對石油資源的征稅，其征稅對象是開采項目的盈利高于一定水平的部分，資源稅在公司所得稅前征收，其稅款在計算公司所得稅時扣除。將項目的所有投資及操作費用以一定百分率復利累計，從項目生產(chǎn)收入中扣除，未扣除部分繼續(xù)復利累計。全部扣除后的盈余部分為計稅基礎(chǔ)，實行比例稅率，稅率為45%，累計支出的百分率為聯(lián)邦公債利率加15個百分點，目前為30%。
（三）根據(jù)資源稅的征稅目的，各國的資源稅都實行了專款專用的原則。如俄羅斯的水資源稅，目前征收的稅目包括：使用地下水資源稅，開采地下水的礦物原料基地再生產(chǎn)稅，工業(yè)企業(yè)從水利系統(tǒng)取水稅和向水資源設(shè)施排放污染物稅，征收的稅款專門用于水資源的保護和開發(fā)。同時，俄羅斯還開征了土地稅，土地稅是地方稅，但卻是在整個俄羅斯必須交納的稅種。征收的稅款只能用于土地規(guī)劃和整治、土地保護和提高土地肥力、開墾新土地等措施的撥款，用來補償土地使用者用于上述目的的費用。林業(yè)稅是俄羅斯國家林業(yè)資源使用者繳納的稅。林業(yè)稅作為國家預算的收入來源，其主要用途之一是補償國家用于木材再生產(chǎn)的開支。
（四）促進節(jié)能減排的附加稅收優(yōu)惠體系。美國聯(lián)邦和各州政府除了建立基本的節(jié)能減排稅收體系之外，還通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)、個人使用更多的低能耗產(chǎn)品，其政策措施包括：1、針對能源企業(yè)的減稅政策。美國早在20世紀六十年代，就對研究污染控制技術(shù)的企業(yè)給予減免企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策。從20世紀九十年代早期開始，半數(shù)以上的州政府對企業(yè)購買循環(huán)經(jīng)濟設(shè)備采取免征銷售稅的優(yōu)惠。自2006年起，美國政府將向石油、天然氣、煤氣和電力等企業(yè)提供高達150億美元的減稅額度，用于鼓勵這些企業(yè)采取環(huán)保節(jié)能措施；2、鼓勵再生資源開發(fā)利用的稅收政策。美國聯(lián)邦政府1992年出臺了兩項優(yōu)惠政策，即生產(chǎn)抵稅和可再生能源生產(chǎn)補助，它規(guī)定風能和閉合回路生物質(zhì)能發(fā)電企業(yè)自投產(chǎn)之日起10年內(nèi)，每年生產(chǎn)1千瓦時的電，可享受從當年的個人或企業(yè)所得稅中免交1.5美分的待遇。美國在2003年把抵稅優(yōu)惠額度提高到每千瓦時1.8美分，并從原來的兩種擴大到風能、生物質(zhì)能、地熱、太陽能、小型水利灌溉發(fā)電工程等。
綜上所述，國外資源稅的涵蓋面很廣，對自然資源的保護力度相對較好；有些國家都已經(jīng)建立起了完善的資源稅和綠色稅收體系，其內(nèi)容涉及到了經(jīng)濟生活的方方面面；有些國家的節(jié)能減排稅制體系將基本稅收制度和稅收優(yōu)惠相結(jié)合，不僅控制了事后，更重要的是將稅制貫通于企業(yè)的事前和事中投資；有些國家的稅收大比重地參與了資源產(chǎn)品的價格形成，通過稅收提高了資源的使用成本，引導了企業(yè)節(jié)約資源，也就是說稅收和價格共同構(gòu)成了市場信號對使用能源和排放行為進行了間接調(diào)控。
三、我國現(xiàn)行資源稅的局限性
（一）定位不準確，不能有效地保護資源?，F(xiàn)行資源稅開征的主要目的是調(diào)節(jié)資源級差收入，對能源節(jié)約和環(huán)境保護的功效不大，不能符合可持續(xù)發(fā)展的需要。為了更加有效地保護資源和合理利用資源，其他國家多采用普遍征收為主、調(diào)節(jié)級差為輔的原則，而我國則恰恰相反，這嚴重限制了資源稅應有的節(jié)能減排的作用。
（二）征稅環(huán)節(jié)過于單一，不能讓企業(yè)有效地使用資源。資源稅規(guī)定在生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)納稅，這種單環(huán)節(jié)的征稅方式存在著對資源保護不利的問題：首先，在銷售行為實際發(fā)生或應稅產(chǎn)品移送當日才發(fā)生納稅義務，這意味著，企業(yè)可以無節(jié)制地開采資源產(chǎn)品，因為只要應稅產(chǎn)品不被銷售和移送就不會發(fā)生納稅義務，同時，資源對保存條件的要求很低而且在短時期內(nèi)無法再生，這樣更刺激開采企業(yè)進行掠奪式的開采。其次，資源稅的稅額標準較低，而且又是價內(nèi)稅，無法給資源的消費者以直觀的刺激，消費者在使用資源時也不需要納稅，這在一定程度上也造成了資源使用中浪費和效率低下的問題。
（三）征收面過窄，不能全面地保護自然資源。我國僅對7類資源類產(chǎn)品征稅，對大部分需要保護的資源類產(chǎn)品都沒有征稅，征收范圍大大小于世界其他國家資源稅的征收范圍。以非應稅資源為主要原料的下游產(chǎn)品的價格也偏低，從而導致企業(yè)對非應稅資源及其下游產(chǎn)品的需求畸形增長，使自然資源遭受嚴重掠奪性開采，影響了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
（四）計稅依據(jù)不合理，不能很好地保護資源。目前，我國資源稅的計稅依據(jù)為：納稅人開采和生產(chǎn)應稅產(chǎn)品銷售的，以銷售量為課稅依據(jù)；納稅人開采和生產(chǎn)應稅產(chǎn)品自用的，以自用數(shù)量為課稅依據(jù)。這使企業(yè)對開采未銷售或自用而積壓的資源不需要付出任何稅收代價，變相鼓勵了企業(yè)對資源的過度開采，造成大量資源的積壓與浪費。
（五）單位稅額過低，導致了資源產(chǎn)品的浪費。目前的資源稅只是部分地反映了資源的級差收入，使得應稅資源的市場流通價格不能反映其內(nèi)在價值，造成資源的過度使用。據(jù)統(tǒng)計，我國企業(yè)產(chǎn)值能耗比率是美國的4.67倍，是日本的12倍。除了反映我國技術(shù)落后之外，這也從另一個側(cè)面反映了過低的資源價格使企業(yè)不重視資源使用效率的問題。另外，低價資源大量用于出口，所以我國的低價資源實際上是在補貼世界其他國家。
（六）無差別稅率，導致資源產(chǎn)品的價格缺乏彈性?，F(xiàn)行的資源稅稅率為統(tǒng)一稅率，稅率的設(shè)計缺乏對價格的反應機制，為了促進資源節(jié)約和有效使用，應該考慮設(shè)置一些彈性稅制來對積極履行社會責任的企業(yè)作為獎勵。
（七）稅收優(yōu)惠措施不全面，不能有效推動企業(yè)社會責任的履行。資源稅實行普遍征收、級差調(diào)節(jié)的基本原則，規(guī)定的減免稅項目比較少。僅對開采過程中使用的資源產(chǎn)品以及因為一些原因受到重大損失的資源有減免優(yōu)惠，而對企業(yè)開展節(jié)能減排，積極履行社會責任并沒有相應的優(yōu)惠措施，讓企業(yè)看不到節(jié)能減排的實惠。
主要參考文獻：
[1]晁坤.對資源稅制度改革的思考.太原理工大學學報（社會科學版），2012.2.
概述：為了確保在現(xiàn)代化建設(shè)中合理利用各種資源，保護自然環(huán)境、防止任何組織或個人用任何手段進行侵占或破壞，的自然資源和良好的環(huán)境能滿足不斷增長的物質(zhì)和文化生活的需要，使現(xiàn)代化建設(shè)能順利進行，我們必須加強自然保護的法制建設(shè)。
自然保護的法制建設(shè)包括立法和執(zhí)法兩個方面。自然保護的法制就是把自然保護的原則、政策條文化、法律化，把它們上升為法律規(guī)范，以國家強制力保證這些原則和政策的實施，大家對自然保護有統(tǒng)一認識、統(tǒng)一步調(diào)和統(tǒng)一行動。因此，自然保護法制在自然保護中起著極其重要的作用。只有有了完整的、適合本地的自然保護的法制，自然保護工作才能得到保障。
1.泰來縣自然保護法制建設(shè)的基本情況
縣林業(yè)部門根據(jù)《中華人民共和國森林法》，從事森林管護，野生動物的保護，林地權(quán)屬專項管理工作。為加強林木管理，強化林業(yè)執(zhí)法嚴厲打擊濫砍濫伐林木行為，嚴格管理林木資源，縣林業(yè)執(zhí)法人員和公安部門密切配合，經(jīng)常到基層進行檢查和宣傳《森林法》。130多名專職護林員常年上崗，巡查在管護區(qū)域內(nèi)，防止人畜毀林。2000年，《泰來縣森林資源管理辦法》出臺，印制2000份發(fā)到全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯。對林木管護采取誰造誰管，統(tǒng)造分管、分造分管、齊抓共管，封山育林等多種管護措施，有效保護了林木生產(chǎn)。2001，舉辦全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站人員林木執(zhí)法培訓班，利用世界活動日宣傳《森林法》、《野生動物保護法》，出動宣傳車20多次，發(fā)宣傳材料1000份。
縣畜牧局依據(jù)《中華人民共和國草原法》縣草原管理站成立執(zhí)法隊伍，依法查處各種違反草原法律法規(guī)的行為。
縣土地局按照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，明確全縣土地所有權(quán)和使用權(quán)的確認、登記、發(fā)證工作，逐步形成的土地權(quán)屬管理為核心，結(jié)合土地登記、調(diào)查、統(tǒng)計、分等定級、地籍檔案為一體的地籍管理體系。
按照《全國土地分類》試行，縣內(nèi)土地變更調(diào)查由原來的8大類（耕地、園地、林地、牧草地、居民點及礦用地、交通用地、水域、未利用土地）過渡到三大類（農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地）。
全縣總幅員面積5，883，522畝，其中農(nóng)用地4，433，096畝，建設(shè)用地349，526畝，未利用地1，100，899畝，與上年比較總幅員面積保持不變，農(nóng)用地增加，2，805畝，建設(shè)用地增加27畝，未利用地減少2，832畝。
2.自然保護法制建設(shè)的利用情況
泰來縣1988年，對全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)濫砍濫伐林木行為進行了專項執(zhí)法大檢查，4起濫伐、3起濫伐林木行為全立案、全處理。1990年，15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)對林地毀林行為開展10天的執(zhí)法檢查，其中嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由縣林業(yè)執(zhí)法人員協(xié)助執(zhí)法清查。共查出牲畜毀林306株、濫伐林木38株，盜伐11株。對濫伐盜伐毀林行為進行立案處理，其它毀林行為也做出相應處理，并訂立護林公約，對不負責任的護林員進行撤換。1991年以后，對濫砍濫伐林木行為加大打擊力度，做到發(fā)現(xiàn)一起、處理一起，全立案、全處理。1996年—1999年4年間，發(fā)現(xiàn)并查處濫砍、盜伐林木、非法采用林地、毀林開荒案件15起，江橋鎮(zhèn)寶隆村毀林2起13.1畝，大興鎮(zhèn)良種場1.5畝林地改變用途的案件較為嚴重，在行政處罰的同時加強經(jīng)濟制裁，并退耕還林。2001年，查處濫伐案件5起、盜伐案件4起、違法征用林地案件1起、違法運輸木材案件3起，取締木材黑加工點5處。2002年，抽調(diào)執(zhí)法人員對違法運輸木材現(xiàn)象進行專項治理?？h林業(yè)局會同有關(guān)部門成立木材經(jīng)營加工單位清理整頓工作組，對全縣木材經(jīng)營加工單位進行四查，即是否有證（照）經(jīng)營、規(guī)模和設(shè)備、木材來源、有無違法經(jīng)營現(xiàn)象。對原有98個木材經(jīng)營加工單位清理后留存61個。當年查處濫伐案件11起、盜伐案件2起，違法征地占用林地案件1起，非法運輸木材案件2起。2003年，加強對《森林法》的宣傳，加大林政案件的處理力度。查處濫伐案件9起、盜伐案件3起、違法征占用林地案件1起、非法運輸木材案件1起、取締木材黑加工點3處。2004年，查處濫伐案件11起、盜伐案件3起、違法征占用林地案件1起、違法運輸木材案件2起、取締木材黑加工點2處。2005年，在全縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展為期1個月的全縣森林資源執(zhí)法大檢查，逐村、逐屯、逐戶、逐單位清查。對2003年下半年以后的積案以罰代刑的各種破壞森林資源案件全面清理和復查，并查處2003年下半年以后未被查出的濫砍濫伐、人畜毀樹違法從及木材經(jīng)營加工等違法案件，共查處濫伐17起、濫伐林木案件2起、違法征占用林地案件2起、非法運輸木材案件3起。同年，更新修訂《泰來縣森林資源管理辦法》，加強對森林資源的管理。
對野生動物的保護，縣林政部門深入宣傳《森林法》和《野生動物管理條例》，深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯執(zhí)法檢查林木管護的同時，檢查濫捕、濫獵情況，就地宣傳《野生動物管理條例》，使農(nóng)民和過去的獵戶不再有狩獵工具和狩獵習慣，濫捕、濫獵行為絕跡，農(nóng)貿(mào)市場不再有出售野生山雞、野兔等獵物現(xiàn)象。
全縣草原面積109萬畝，退耕還牧面積0.6萬畝。草原的基本情況是天然草原減少，人工改良草場增多；改牧區(qū)減少，采草區(qū)增多；低產(chǎn)草場面積減少，高產(chǎn)面積增加；優(yōu)質(zhì)牧草增多；劣質(zhì)牧草減少，草原的改良和更新初見成效。
泰來縣土地管理事業(yè)不斷發(fā)展，土地管理方面的法律、法規(guī)不斷健全。1987年是全面實施《中華人民共和國土地管理法》的第一年，泰來縣重視土地管理法的宣傳工作，在突出基本國策、突出統(tǒng)一管理土地、突出土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和土地審批權(quán)加大宣傳力度。組織學習貫徹《土地管理法》經(jīng)驗交流會，推動《土地管理法》的貫徹實施。
1989年8月，下發(fā)《泰來縣城、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地管理具體辦法》，進一步加強縣城和建制鎮(zhèn)土地管理，確保合理用地、節(jié)約用地、保障城市總體規(guī)劃的實施。依照《土地管理辦法》規(guī)定，1992年4月印發(fā)《泰來縣土地使用暫行辦法》開始實行國有土地有償使用制度，1993年制定全縣基準地價，將全縣國有土地分為三個等別，結(jié)束了建國40多來縣內(nèi)土地無償使用的歷史。1995年，下發(fā)《泰來縣人民政府關(guān)于加強國有土地使用權(quán)管理決定》進一步加強國有土地的管理。1996年，為加強國家建設(shè)征用地的管理，制定并下發(fā)《泰來縣人民政府關(guān)于調(diào)整國家建設(shè)征用土地補償費、安置補助費標準暫行規(guī)定》。1997年《泰來縣土地利用總體規(guī)劃實施辦法》和《基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃實施辦法》，同時出臺《泰來縣農(nóng)村宅基地管理辦法》，依照法定用地標準，劃定宅基地控制區(qū)強調(diào)村屯建設(shè)原則上不得向外擴展，不得占用耕地。同年，在《關(guān)于進一步加強土地管理，切實保護耕地決定》中，確定對國有農(nóng)用土地實行有償使用，由行洪區(qū)灘涂、灘地擴大到荒山、荒地、荒草等所有國有農(nóng)用土地，同時在全縣范圍內(nèi)對國有農(nóng)用土地使用狀況進行全面清查，并與確權(quán)、登記、收費結(jié)合起來。2000年4月，修訂《泰來縣土地有償使用暫行辦法》，進一步深化土地使用制度改革，加強國有土地資產(chǎn)和資源管理，規(guī)范土地市場秩序，并再次更新基準地價，把全縣國有土地按照商業(yè)用地、住宅用地、工企用地和辦公用地四大用途劃分為10級區(qū)域價和6級路線價。2005年5月，再次修訂《泰來縣國有土地有償使用暫行辦法》將全縣國有土地按照商業(yè)用地、住宅用地和工業(yè)用地劃分為4級。
3.存在問題
3.1法制不系統(tǒng)、不完備、不全面
3.1.1.還未形成一個由憲法、自然保護基本法和單行自然保護法組成的自然保護立法系統(tǒng)。而且對許多至關(guān)重要的自然資源如水資源、大氣資源、動物資源、珍惜植物資源、風景資源以及一些具有特殊經(jīng)濟文化價值的區(qū)域的保護和利用，至今尚無立法?？傊匀槐Ｗo立法體系中還有許多空白。
3.1.2.有些重要的自然資源雖有立法，但往往就某種資源論某種資源，忽略了一種資源與另一種資源之間密不可分的聯(lián)系。因此這些立法不能很好地起到保護自然資源的作用。
3.1.3.立法不統(tǒng)一。如有些資源原由幾個部門管理，各管理部門常常各自頒布行政法規(guī)，而這些行政法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)，致使對該資源的管理工作互不協(xié)調(diào)，甚至互相沖突。
3.2執(zhí)法不嚴
要保護自然資源，不僅要有系統(tǒng)的、全面的、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的立法，而且要嚴格執(zhí)法。目前自然保護法規(guī)執(zhí)行情況不能人滿意，有法不依、執(zhí)法不真的現(xiàn)象比較嚴重。不僅是行政管理機關(guān)沒有真正行使自己實施法律職責，而且有的司法機關(guān)對保護法規(guī)的實施也不很重視，以致出現(xiàn)了卻無人實施或?qū)嵤┎涣?，知違法行為而不予追究的現(xiàn)象。
3.3群眾自然保護法制觀念薄弱
人們習慣于認為自然資源是無限的、無主的，可以任意開發(fā)利用，加之法律宣傳教育不夠，保護自然觀念淡薄，很多明明的侵犯國家所有權(quán)、濫用乃至破壞自然資源的違法行為，人們卻往往不以為是違法的。這種自然保護法制觀念薄弱情況是導致自然環(huán)境及自然資源被污染和破壞的重要原因。
4.應采取自然保護法制建設(shè)對策
鑒于上述情況，為了更好的保護資源，當務之急是加強自然保護的法制建設(shè)，使自然保護工作真正進入法治階段。應當采取法律建設(shè)行動是：
4.1加快立法步伐
要盡快地建設(shè)適合自然保護立法體系，尤其抓緊制訂自然保護基本法以及主要的自然資源保護法規(guī)，如野生動物法等。
4.2嚴格執(zhí)法
自然保護區(qū)建設(shè)是保護自然資源和自然環(huán)境的重要措施之一，尤其是國家級自然保護區(qū)，由于其主要保護對象在全國乃至全球具有極高的科學、文化和經(jīng)濟價值，因而在自然資源和自然環(huán)境的就地保護方面作用更為顯著。
1 管護設(shè)施建設(shè)
1.1 保護管理站。護管理站數(shù)量及其管理范圍應該確保工作人員能夠迅速控制進出自然保護區(qū)的主要交通路口，到達保護區(qū)內(nèi)主要人為活動區(qū)域。保護管理站的設(shè)置應根據(jù)自然保護區(qū)的類型、主要保護對象的分布、保護管理任務、自然地理條件、交通條件、人為活動特別是居民點的分布狀況確定。保護管理站應當建立在居民點、人為活動頻繁地區(qū)及人員和車（船）經(jīng)常進出自然保護區(qū)的道路路口或其他要塞處。配備辦公、消防、野外調(diào)查、日常巡護、執(zhí)法、通訊、交通及必要的生活設(shè)施設(shè)備，在進出保護區(qū)的重要路口和要塞處可設(shè)立保護管理點、哨卡和檢查站等,保護管理站的設(shè)置應考慮生活污水和垃圾無害化處理。
1.2 界碑界樁。自然保護區(qū)應在人為活動頻繁地區(qū)以及主要道路相交處、轉(zhuǎn)向點設(shè)置界碑界樁，充分發(fā)揮指示、警告、宣傳的作用。自然保護區(qū)應設(shè)置完善的邊界范圍及核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)范圍的界樁、界碑。具體制作按照《自然保護區(qū)管護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)規(guī)范》執(zhí)行。自然保護區(qū)及不同功能區(qū)的四周邊界上必須樹立界樁，標明"核心區(qū)界"、"緩沖區(qū)界"和"保護區(qū)界"。水域應通過在地圖、海圖、航道圖等標注自然保護區(qū)應在人為活動頻繁地區(qū)以及主要道路相交處、轉(zhuǎn)向點設(shè)置界碑界樁，充分發(fā)揮指示、警告、宣傳的作用。自然保護區(qū)應設(shè)置完善的邊界范圍及核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)范圍的界樁、界碑。具體制作按照《自然保護區(qū)管護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)規(guī)范》執(zhí)行。自然保護區(qū)及不同功能區(qū)的四周邊界上必須樹立界樁，標明"核心區(qū)界"、"緩沖區(qū)界"和"保護區(qū)界"。水域應通過在地圖、海圖、航道圖等標注。
1.3 交通設(shè)施。自然保護區(qū)應建設(shè)路網(wǎng)、碼頭等必要的交通設(shè)施，能夠滿足保護區(qū)巡護、防火、監(jiān)測和日常管理的需要。不得以管護為名鋪設(shè)旅游道路，破壞生態(tài)環(huán)境。路網(wǎng)包括干道、便道和巡護步道。干道用于連結(jié)自然保護區(qū)和國家或地方交通干線，路面等級應滿足晴雨通車要求。便道用于連接自然保護區(qū)管理局處、保護管理站、瞭望塔臺、監(jiān)測點和居民點等，標準應達到通車或人員便利通行要求。自然保護區(qū)還可根據(jù)巡護需要，依自然地勢設(shè)置自然道路或人工修筑階梯式道路作為巡護步道。海洋和內(nèi)陸水域自然保護區(qū)，可根據(jù)需要設(shè)立碼頭。
1.4 巡護執(zhí)法設(shè)備。自然保護區(qū)應配備必要的巡護、執(zhí)法、取證設(shè)備，主要包括交通工具、通訊工具、執(zhí)法裝備等。巡護和執(zhí)法設(shè)備應能夠滿足巡護、執(zhí)法和應急反應的需要。
1.5 防火設(shè)施設(shè)備。自然保護區(qū)可根據(jù)實際情況，設(shè)置瞭望塔、防火道和防火隔離帶，配備滅火設(shè)備，以滿足預防和及時撲滅火災的需要。在自然保護區(qū)內(nèi)制高點及易發(fā)生火災地區(qū)，應設(shè)置瞭望塔，瞭望半徑應覆蓋高火險地區(qū)，數(shù)量能夠滿足防火需要。瞭望塔內(nèi)應配備瞭望、監(jiān)控、報警和通訊設(shè)備。自然保護區(qū)內(nèi)森林或草原植被較多、人為活動頻繁、火險等級較高的區(qū)域，宜設(shè)置防火隔離帶，阻止火災蔓延。
1.6 野生生物保護設(shè)施。因野生動植物及其棲息地保護的需要，自然保護區(qū)可以建設(shè)生態(tài)廊道、動物通道、人工洞穴、巢箱、人工魚礁等設(shè)施，配備動物救護、病蟲害檢疫防治等設(shè)備。
2 科研監(jiān)測設(shè)施建設(shè)
2.1 科研中心和站。具有一定科學研究與監(jiān)測基礎(chǔ)的國家級自然保護區(qū)，可建科研中心和站。自然保護區(qū)的科學研究應盡量與有關(guān)科研院所、高等院校等單位合作開展。可包括實驗室、科技資料室，并配備各種調(diào)查、試驗、科研輔助設(shè)備。
2.2 定位監(jiān)測站和點。國家級自然保護區(qū)可根據(jù)需要設(shè)置定位監(jiān)測站和點，以監(jiān)測自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動植物種群、生態(tài)環(huán)境及自然遺跡的動態(tài)變化。自然保護區(qū)內(nèi)生態(tài)、資源、環(huán)境等定位監(jiān)測站和點的布設(shè)，應根據(jù)監(jiān)測、研究的對象、目的及其技術(shù)要求選址，應與保護管理站和點的選址統(tǒng)籌安排。配備相應定位的觀測設(shè)備。
2.3 固定樣地樣線及站位斷面。自然保護區(qū)必須建設(shè)適當數(shù)量的固定樣地、固定樣線或站位斷面，配備相應的野外調(diào)查設(shè)備及動物監(jiān)控設(shè)備，滿足保護區(qū)常規(guī)監(jiān)測的需要。樣地樣線及站位斷面應根據(jù)主要保護對象調(diào)查和監(jiān)測的需要設(shè)置。
3 宣傳教育設(shè)施建設(shè)
3.1 宣教場館。自然保護區(qū)可根據(jù)參觀人數(shù)、宣教需要建立宣教場館，滿足環(huán)境教育和生態(tài)旅游活動要求。年實際接待參觀人次在5萬以上的自然保護區(qū)，可設(shè)置宣教中心，年實際接待參觀人次在1萬以上的自然保護區(qū)可設(shè)置宣教館，其他自然保護區(qū)可在管理局內(nèi)設(shè)置宣教室，宣教場館可設(shè)置陳列展覽室、多媒體放映室、圖書資料室等，并配備宣教、通風、除濕、防火防盜等設(shè)施設(shè)備。
環(huán)境問題的重要特點，在于其“外部不經(jīng)濟性”，即市場主體行為對環(huán)境資源的不利影響由該行為主體以外的第三方-他人或后代人承擔。在海洋魚類、公共牧場以及空氣、水等共有資源、公共物品方面，“外部不經(jīng)濟性”表現(xiàn)得非常明顯。如果市場主體均可以任意、無償、無限制地開發(fā)、利用共有資源或向環(huán)境中排放污染物，則從短期來看，每個市場主體都可以不斷地從其過度開發(fā)、利用環(huán)境資源的行為中獲得全部正效益，而由此產(chǎn)生的負效益則分攤給其他的開發(fā)、利用者以及后來者。這樣，在獲利動機的驅(qū)使下，每個市場主體都會無節(jié)制地開發(fā)、利用環(huán)境資源，其結(jié)果，從長遠來看，多個市場主體的共同行為必然導致環(huán)境資源的枯竭、污染、毀滅，對全體開發(fā)、利用者造成不可挽回的損害，這也就是人們所說的“共有物的悲劇”。
顯然，由于環(huán)境問題具有“外部不經(jīng)濟性”，使得市場主體在決定不同層次的生產(chǎn)、投資、消費等活動時，往往只從自己的角度考慮所面臨的各種選擇的成本和收益，而對經(jīng)濟活動中所需的環(huán)境要素（如空氣、水、環(huán)境的納污能力等）的投入和產(chǎn)出，特別是由此產(chǎn)生的廣泛的社會后果（如對財產(chǎn)、人體健康、生產(chǎn)生活活動、環(huán)境舒適性以及環(huán)境美學價值的損害等），卻沒有或沒有完全折合成與該市場主體有關(guān)的成本和收益，因而不能很好地影響其決策。而且，在競爭的壓力下，市場主體即使意識到了其活動給社會造成的環(huán)境成本代價，只要其行為不受社會的嚴厲懲罰，也往往置之不理，而是將該環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給他人和未來。正因為過度開發(fā)利用自然資源的代價不是由開發(fā)利用者承擔，污染環(huán)境的代價不是由污染者承擔，他們就不愿花費大量錢財來保護自然資源、防治環(huán)境污染。由此，保護自然資源、防治環(huán)境污染也就成為市場經(jīng)濟的“盲區(qū)”，而“外部不經(jīng)濟性”則成為產(chǎn)生環(huán)境問題的重要經(jīng)濟根源。
面對市場在環(huán)境資源領(lǐng)域的“失靈”，政府必須加以干預，采取有效措施保護環(huán)境資源，鼓勵環(huán)境資源的有效利用，即通過促使外部不經(jīng)濟性的內(nèi)部化，達到社會所期望的環(huán)境目標。這就是“經(jīng)濟靠市場，環(huán)保靠政府”的道理，也是解決環(huán)境問題、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本思路。
為了促使外部不經(jīng)濟性的內(nèi)部化，由此而設(shè)計的環(huán)境政策與法律體系主要有三種類型：“直接控制型”、“間接調(diào)控型”和“自我調(diào)控型”。所謂“直接控制”，即制定和實施環(huán)境資源法律法規(guī)，其主體是“命令和控制”措施，同時這也為經(jīng)濟計劃、經(jīng)濟手段、宣傳手段等提供法律框架和基本保障。就應用范圍來看，該模式主要應用于污染控制，在自然資源管理中也有一定的應用。其突出特點在于其嚴格性、強制性，即污染環(huán)境者或開發(fā)利用自然資源者必須遵守有關(guān)法律法規(guī)，否則會受到民事、行政乃至刑事制裁?！爸苯涌刂啤笔歉鲊毡椴捎玫沫h(huán)境資源管理模式，美國則是該模式的典型，其“命令和控制”手段可以概括為四個環(huán)節(jié)：確定法規(guī)標準頒發(fā)許可證監(jiān)督實施對違法者進行制裁。
所謂“間接調(diào)控”，即采用經(jīng)濟手段，其實質(zhì)在于按照環(huán)境資源有償使用和“污染者付費原則”，通過市場機制，使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源的生產(chǎn)者、消費者承擔相應的經(jīng)濟代價，從而將環(huán)境成本納入各級經(jīng)濟分析和決策過程，促使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源者從自身利益出發(fā)選擇更加有利于環(huán)境資源的生產(chǎn)、經(jīng)營和消費方式，同時也可以籌集一筆資金，由政府根據(jù)需要加以支配，以支持清潔工藝技術(shù)的研究、開發(fā)、推廣、應用以及區(qū)域環(huán)境綜合整治、重點污染源治理、污染防治基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和某些特殊類型的環(huán)境受害者的救濟等，改變過去無償或低價使用環(huán)境資源并將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會的作法，從而最大限度地實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境、資源協(xié)調(diào)發(fā)展的政策目標。
從理論上看，可持續(xù)發(fā)展的“間接調(diào)控”經(jīng)濟手段主要有征收環(huán)境費制度、環(huán)境稅收制度、財政信貸刺激制度、排污權(quán)交易制度、環(huán)境標志制度、押金制度、執(zhí)行鼓勵金制度以及環(huán)境損害責任保險制度等，其中每一種手段、制度的設(shè)計功能通常為籌資、經(jīng)濟刺激或二者同時兼有。
最后一種模式為“自我調(diào)控”，即通過宣傳、教育、合作與交流等，鼓勵公眾、非政府組織、工業(yè)企業(yè)改變其環(huán)境行為。一般說來，某一國的直接管制越嚴厲，經(jīng)濟技術(shù)水平越高，人們的環(huán)境意識越強，該模式發(fā)揮的作用就越大。
2 完善我國環(huán)境經(jīng)濟法律制度的基本背景
經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國制定和實施了一系列關(guān)于防治環(huán)境污染、保護自然資源的法律法規(guī)，在環(huán)境保護中確立了“預防為主，防治結(jié)合”、“誰開發(fā)，誰養(yǎng)護，誰污染，誰治理”和“強化環(huán)境管理”三大政策，形成了以環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、征收排污費制度、環(huán)境保護目標責任制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、限期治理制度、排污許可證制度、污染集中控制制度等八項制度為基本內(nèi)容的環(huán)境管理體系。上述以行政管理為主的管理體系，側(cè)重于污染物產(chǎn)生后的達標排放，總體上屬于“末端”治理措施。至于“預防為主”原則，雖然早在70年代就已提出，但由于行政管制的力度不夠，又缺乏有效的經(jīng)濟刺激制度，因而并未得到充分落實。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，在強化“直接控制”的同時，完善經(jīng)濟手段以保護環(huán)境資源的呼聲很高。中國政府在《環(huán)境與發(fā)展十大對策》中指出［1 ］：“各級政府應當更好地運用經(jīng)濟手段來達到保護環(huán)境的目的”；在《中國21世紀議程》中指出［2］：“為適應中國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立， 對已有的立法進行調(diào)整，引入符合市場經(jīng)濟規(guī)律和市場機制的法律調(diào)整手段”，“通過調(diào)整各種經(jīng)濟政策，在國家宏觀調(diào)控下，運用經(jīng)濟手段和市場機制促進可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展”?？梢姡媒?jīng)濟手段促進中國的可持續(xù)發(fā)展已被擺到了極為重要的位置。
3 完善我國環(huán)境經(jīng)濟法律制度的途徑
對開發(fā)利用自然資源者收費是世界多數(shù)國家通行作法，我國在有計劃商品經(jīng)濟條件下也已確立了資源補償費制度。例如，《礦產(chǎn)資源法》（1986）明確規(guī)定：“國家對礦產(chǎn)資源實現(xiàn)有償開采。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補償費”；《水法》（1988）規(guī)定：“對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費；其他直接從地下或江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費”。這些措施對提高自然資源的利用效率，促進自然資源的合理利用與保護起到了積極作用。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，其功能逐步加強，但缺陷也日趨明顯。一方面，收取資源補償費的范圍（包括自然資源的范圍和開發(fā)利用者的范圍）狹小，許多國有自然資源仍處于任意、無償使用狀態(tài)；收取的費用遠遠低于自然資源本身的價值，往往無法通過市場供求反映出其稀缺性。這就使得許多自然資源利用效率低下，浪費嚴重，促使生態(tài)環(huán)境的破壞、退化并加劇了環(huán)境污染。另一方面，現(xiàn)實中苦樂不均的現(xiàn)象十分嚴重。由于管理上的缺陷，能收到資源補償費的大多是開發(fā)利用自然資源的國有大中型企業(yè)，如礦山、冶金企業(yè)等，而浪費嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦和私營企業(yè)等小型企業(yè)，由于量多面廣，往往鞭長莫及，難以收取資源補償費。這不僅違背了保護自然資源的初衷，而且造成了市場條件下的不平等競爭。
針對上述情形，一方面，應當擴大資源補償費的征收范圍，提高收費標準，使其能夠反映出資源稀缺性和實際價值；另一方面，必須加強對自然資源補償費征收工作的管理，特別是嚴格審批手續(xù)，強化征收環(huán)節(jié)，保證把應收的資金收上來。同時，應當結(jié)合國家產(chǎn)業(yè)政策，對國家保護的行業(yè)或者開發(fā)、利用自然資源成績突出的企業(yè)實行減免收費、稅收優(yōu)惠或獎勵，做到既不損害本來就相對薄弱的原材料產(chǎn)業(yè)，又能從總體上提高自然資源的利用效率，減輕環(huán)境資源的壓力。
在利用環(huán)境納污（自凈）能力資源方面，我國于70年代末、80年代初制定了征收排污費制度，這是“污染者付費原則”的具體表現(xiàn)。在現(xiàn)行的環(huán)境資源法律體系中，除了《水污染防治法》對水污染物實行排污收費、超標排污征收超標準排污費外，總的說來實行的是超標排污收費制度，即只是對超過濃度標準排放污染物者征收排污費。雖然該制度對控制污染物的產(chǎn)生和排放，促進排污者加強經(jīng)營管理、節(jié)約和綜合利用資源、治理污染、改善環(huán)境等發(fā)揮了一定作用，并籌集了一部分污染防治資金，但總體上看經(jīng)濟刺激功能極其微弱。首先，收費標準偏低，企業(yè)所交的超標準排污費只相當于污染治理費用的10％～15％［3］， 更遠遠低于污染物的正常處理費用，客觀上鼓勵企業(yè)寧愿交納排污費也不積極治理污染，形成“誰污染、誰受益”的格局；其次，實行單因子收費，即同一排污口有兩種或兩種以上污染物時，按收費最高的一種污染物計算收費數(shù)額，不利于促使排污者削減污染物，也不利于其公平競爭；再者，超標排污收費制度實質(zhì)上是計劃經(jīng)濟體制下以資源分配、無償使用為主要特征的產(chǎn)品經(jīng)濟在環(huán)境保護領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，排污者只要不超過污染物排放標準，就可以無償使用環(huán)境納污（自凈）能力資源，許多排污濃度小但排污量很大、污染嚴重的企業(yè)也可不交排污費，這在很大程度上加劇了資源浪費和環(huán)境污染。而在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟利益成為社會關(guān)系的紐帶，提高環(huán)境資源利用效率以及保持社會公平要求擯棄“環(huán)境資源無價值”的傳統(tǒng)觀念而遵循有價、有償使用的原則，要求提高收費標準和實行多因子累計收費。否則，經(jīng)營者仍會逃避防止、減少和治理污染的責任，這既造成環(huán)境資源的浪費和污染，又使污染治理投入多、排污少的經(jīng)營者與污染治理投入少、排污多的經(jīng)營者處于不平等的競爭狀態(tài)。
隨著經(jīng)濟的大規(guī)模迅速發(fā)展，環(huán)境污染的壓力越來越大，僅污染源排出的未超標部分的污染物就侵占了大部分的區(qū)域環(huán)境容量甚至已經(jīng)超過了該區(qū)域的環(huán)境容量。在這種情況下，如果仍然只對超標排污者征收排污費顯然已無法保證和改善環(huán)境質(zhì)量，遠遠不能滿足環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的要求了。從長遠的觀點來看，以污染物的“總量控制”取代目前的“濃度控制”是必然的趨勢，但考慮到實際需要和條件的限制，污染物的“濃度控制”與有條件的“總量控制”（所謂有條件的“總量控制”，是指針對某些特殊區(qū)域、某些特定種類的污染物實行“總量控制”）將在較長時間內(nèi)共存，最后逐步過渡到“總量控制”。
“總量控制”下應當實行排污即收費、超標排污屬于違法并加重收費的制度。而在實行“濃度控制”的條件下，變現(xiàn)有的超標排污收費制度為達標排污即收費、超標排污加倍收費并予以處罰的制度也同樣是必要的、可行的。首先，其必要性在于消除不同法規(guī)間的不協(xié)調(diào)。根據(jù)《標準化法》的規(guī)定，強制性標準必須執(zhí)行，對違反者要處以罰款甚至追究刑事責任。而現(xiàn)行《環(huán)境法》只要求超標排污者交納排污費，即并不認為超標排污系違法行為。這就直接違反了《標準化法》的規(guī)定，造成法律體系內(nèi)部的不協(xié)調(diào)。此外，現(xiàn)行《環(huán)境法》規(guī)定，對投入生產(chǎn)或使用時未達到建設(shè)項目環(huán)境保護管理要求（包括符合污染物排放標準）的新建、改建、擴建項目，可以依法處罰。這就出現(xiàn)了建設(shè)項目投入生產(chǎn)或使用時超標排污視為違法并予以處罰，而投產(chǎn)后超標排污僅征收超標準排污費、不算違法也不受處罰的自相矛盾的境況。其次，其可行性，可以從我國的法律實踐中得出結(jié)論?，F(xiàn)行《標準化法》、《藥品管理法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品衛(wèi)生法》等法律分別規(guī)定對違反“強制性標準”、“藥品標準”、“保障人體健康和人體安全標準”、“衛(wèi)生標準”的單位和個人予以處罰，即都實行超標違法原則。如果在《環(huán)境法》中實行超標違法并予以處罰的制度，同樣也不會超過一般企業(yè)的承受能力，不會出現(xiàn)處罰面過大、執(zhí)法困難的局面。這是因為國家污染物排放（濃度）標準是根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標準和國家經(jīng)濟技術(shù)條件制定的，其中針對重點污染源或產(chǎn)品設(shè)備的專項標準是根據(jù)國家一般的污染治理水平即最佳實用技術(shù)（bpt）而定的。
當然，在污染物“濃度控制”與有條件的“總量控制”并存的情形下，考慮到企業(yè)的實際承受能力和區(qū)域環(huán)境的具體特點，實行排污收費、超標排污違法并加倍收費制度應當遵循靈活處理、區(qū)別對待、逐步到位的原則。一般地，凡實行“總量控制”的區(qū)域和污染物，新建、改建、擴建、技術(shù)改造的污染源應當立即實行該制度，而對現(xiàn)有的污染源則要根據(jù)國家的產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)自身的經(jīng)濟技術(shù)條件等規(guī)定一定的寬限期。凡實行“濃度控制”的區(qū)域和污染物，應側(cè)重于實行超標排污加重收費，并可責令其限期治理，其中新建、改建、擴建、技術(shù)改造的污染源應立即實行超標排污加重收費，而現(xiàn)有污染源則應逐步地、定期地提高收費標準。此外還應合理調(diào)整污染物排放標準和各污染源的排污量指標，最大限度地保證公平。
環(huán)境稅對開發(fā)、利用、保護和改善環(huán)境資源有著顯著的刺激（鼓勵或抑制）效果。受傳統(tǒng)產(chǎn)品經(jīng)濟的影響，我國的環(huán)境稅收法律制度還比較薄弱。目前對煤、石油、天然氣、鹽等征收的資源稅收及城鎮(zhèn)土地使用稅等，主要目的是調(diào)整企業(yè)間的級差收入、促進公平競爭，對促進環(huán)境資源的合理利用和保護、改善的意義不明顯；在獎勵綜合利用以及節(jié)約能源方面，環(huán)境立法采用了一些稅收調(diào)節(jié)手段，如規(guī)定綜合利用產(chǎn)品在投產(chǎn)5年內(nèi)免交所得稅和調(diào)節(jié)稅， 綜合利用的技術(shù)引進項目和進口設(shè)備、配件可以視為技術(shù)改造項目而享受減免稅優(yōu)惠等。
隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境稅在保護環(huán)境資源中的地位和作用將不斷增強。但是，我們應當汲取西方國家的經(jīng)驗教訓，針對我國的主要環(huán)境問題，通過立法促進環(huán)境稅的分期分批實施。除現(xiàn)有的一些環(huán)境稅收規(guī)定外，目前首先應當對含硫燃料征收硫稅，對嚴重危害環(huán)境的產(chǎn)品如含cfc[，s]的產(chǎn)品征收“污染產(chǎn)品稅”。 這不僅有利于環(huán)境資源的合理、持續(xù)利用和改善，有利于履行有關(guān)保護環(huán)境資源的國際條約和公約，也可以作為環(huán)境基金的一個來源。此外，為了鼓勵污染防治和自然資源的保護，對采用清潔工藝技術(shù)以及安裝“末端”處理設(shè)施的企業(yè)、環(huán)境保護工程項目、生態(tài)恢復工程項目等應當提供減免稅、加速折舊等優(yōu)惠；對嚴重浪費自然資源的行為應當征稅，如征收土地閑置稅等。
在財政刺激方面，除了取消或減少與可持續(xù)發(fā)展目標不相符的各種政策性補貼外，為了加強中央對地方、環(huán)保機關(guān)對企業(yè)等在環(huán)境保護方面的調(diào)控能力，應當建立和完善分級管理的環(huán)境保護基金。該基金應由中央和地方的環(huán)保投資、環(huán)境費、環(huán)境稅、環(huán)境貸款、外國和國際組織的環(huán)保贈款等組成，由環(huán)保部門會同有關(guān)部門統(tǒng)籌安排使用。中央基金主要用于清潔工藝技術(shù)、設(shè)備以及“末端”治理技術(shù)、設(shè)備等的研究、開發(fā)、推廣、應用或以贈款、貼息貸款等形式向有關(guān)企業(yè)、單位提供經(jīng)濟支持和刺激，也可用于幫助地方修建或改進環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施等。地方基金除用于修建、改進環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施、進行區(qū)域環(huán)境綜合整治外，還可用于幫助清潔工藝技術(shù)、設(shè)備以及“末端”治理技術(shù)、設(shè)備等的研究、開發(fā)、推廣、應用，幫助治理重點污染源，用于救濟某些由環(huán)境污染或破壞遭到損害的受害人等。
相對于“命令和控制”措施，排污權(quán)交易制度是一種靈活的污染控制手段。企業(yè)可以根據(jù)自身狀況及市場條件選擇自行削減排污量或到市場上購買排污指標，從而為企業(yè)實施費用最小的排污“達標”方案提供了新的途徑，這不僅可以實現(xiàn)政府既定的環(huán)境目標，而且也可以節(jié)省污染控制的總費用。我國在16個城市開展排放大氣污染物許可證制度試點的同時，也在6個城市進行了“大氣排污交易政策”的試點。結(jié)果表明，該政策為空氣質(zhì)量非達標區(qū)提供了發(fā)展經(jīng)濟的可能性，加快了實現(xiàn)區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量目標的步伐，同時促進了技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和工業(yè)的合理布局，并使區(qū)域大氣污染防治費用趨于最?。?］。因此， 在“總量控制”下的排污權(quán)交易制度也應得到立法的充分確認，特別是在水污染和大氣污染控制方面，對適用范圍、交易規(guī)則、監(jiān)督管理、違法責任等內(nèi)容均應作出明確、具體的規(guī)定。
為了推動建設(shè)項目“三同時”制度以及企業(yè)環(huán)境保護目標責任制度的落實，許多地區(qū)的環(huán)保部門在實踐中探索實行保證金（也有的稱為抵押金或執(zhí)行債券）制度。由于缺乏明確的法律依據(jù)，各地主要根據(jù)國家有關(guān)文件或地方相應規(guī)定執(zhí)行保護金制度，其實施依據(jù)、收取保證金的時間、標準以及財務管理制度、監(jiān)督機制等大都各不相同或極不完備。盡管這項制度存在著這樣或那樣的不足，但提高了“三同時”制度的執(zhí)行率，加強了建設(shè)項目后期的環(huán)境管理，增強了企事業(yè)單位領(lǐng)導的環(huán)境保護意識，促進了污染防治措施的落實，使環(huán)境保護部門在“三同時”和企業(yè)環(huán)境保護目標責任制的管理方面變被動為主動等。因此，環(huán)境立法應當肯定和完善針對“三同時”制度、企業(yè)環(huán)境保護目標責任制度以及啤酒瓶、飲料瓶等而采取的保證金制度。
環(huán)境標志制度作為市場經(jīng)濟條件下強化環(huán)境管理的一項有力措施，已為發(fā)達國家的實踐所證實。從1993年3月起， 我國也開始了環(huán)境標志認證工作，環(huán)境標志制度作為一項引導性政策，目前我國實行的是自愿申請原則，隨著推行清潔生產(chǎn)和污染預防政策以及國際經(jīng)濟一體化的要求，我國的環(huán)境標志產(chǎn)品認證制度要與國際通用標準相銜接，其由非強制性的引導性政策上升為穩(wěn)定、普遍的強制性法律制度。因此，建立完善的環(huán)境標志制度應是我國環(huán)境經(jīng)濟立法的發(fā)展方向之一。
「參考文獻
［1］國家環(huán)保局。環(huán)境與發(fā)展十大對策。中國環(huán)境年鑒（1993），北京：中國環(huán)境出版社，1994。
