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時(shí)間：2023-10-05 10:23:36
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關(guān)鍵詞：
事業(yè)單位；規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理
1對(duì)事業(yè)單位現(xiàn)狀的介紹
1.1我國(guó)事業(yè)單位的基本情況
事業(yè)單位在我國(guó)的行政管理工作中起著不可替代的作用，其是政府由國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立的，肩負(fù)著促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和履行社會(huì)職能等眾多功能，主要提供教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會(huì)公共組織。由于事業(yè)單位的特殊性，其不同于政府部門和企業(yè)單位，它沒有自己的經(jīng)濟(jì)來源，主要是依靠政府的財(cái)政撥款，所以事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理是促進(jìn)其履行社會(huì)職能、促進(jìn)其健康穩(wěn)定發(fā)展的前提保證。當(dāng)前，隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型改革和社會(huì)的不斷進(jìn)步發(fā)展，事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理問題也日益成為人們所關(guān)注的焦點(diǎn)。為了保證事業(yè)單位的健康可持續(xù)發(fā)展、增強(qiáng)其為人民和社會(huì)服務(wù)的職能，必須要加強(qiáng)事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理、與時(shí)俱進(jìn)，有效利用政府部門撥給的每一筆款，規(guī)范其財(cái)務(wù)管理的工作，預(yù)防國(guó)有資產(chǎn)的浪費(fèi)和流失，保證每一筆管理費(fèi)用和科研資金的充分利用。
1.2事業(yè)單位進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理是當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇
我國(guó)的事業(yè)單位改革是從1984年開始的，當(dāng)然，那時(shí)的改革對(duì)于人們來說完全是摸著石頭過河，直到今天也依然沒有找到真正的彼岸，因此許多事業(yè)單位已經(jīng)引進(jìn)了經(jīng)營(yíng)管理的概念。那么如何使得事業(yè)單位在保證完全履行其社會(huì)職能和社會(huì)公益服務(wù)的前提下，又能使其在不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下更好的生存、發(fā)展，本文認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急就是規(guī)范事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理。
2事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理中存在的問題
2.1對(duì)外投資管理不規(guī)范、收益低，國(guó)有資產(chǎn)隱性流失
事業(yè)單位為了適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將政府撥給的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行對(duì)外投資，以拓寬其事業(yè)發(fā)展的空間。然而由于管理不規(guī)范，對(duì)投資使用中的國(guó)有資產(chǎn)不計(jì)成本，忽略了貨幣的時(shí)間價(jià)值和固定資產(chǎn)的折舊等因素。同時(shí)，對(duì)于投資后的資產(chǎn)也疏于管理，只單純的一味投資，并沒有進(jìn)行跟蹤考察。一些被投資企業(yè)長(zhǎng)期不進(jìn)行利潤(rùn)分配或者只是少部分的利潤(rùn)分配，投資的事業(yè)單位都置之不理，使得其對(duì)外的投資根本彌補(bǔ)不了資金的時(shí)間價(jià)值及國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。更有一些事業(yè)單位與被投資企業(yè)糾纏不清，將本該屬于事業(yè)單位的費(fèi)用支出拿到被投資企業(yè)列賬，使得被投資企業(yè)的收益減少，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家的稅收和投資收益的減少。
2.2經(jīng)營(yíng)管理不善，容易滋生“小金庫(kù)”
近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)和服務(wù)性收費(fèi)都有所增加，但對(duì)于這部資金收入的管理還不是十分到位，認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一。由于此部分收入并未被列入國(guó)家稅收收入，不歸國(guó)家財(cái)政管理，而是由各個(gè)事業(yè)單位自行進(jìn)行分配，因而造成了對(duì)此部分資金管理的放松，使得一些單位認(rèn)為該部分資金即為本單位自有、自行進(jìn)行分配，而忽視了其合理合法性。因此，容易滋生個(gè)別單位的“小金庫(kù)”，成為違反國(guó)家規(guī)定發(fā)放不合理補(bǔ)貼的來源。
2.3財(cái)務(wù)管理制度不健全
一些事業(yè)單位將國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外投資并不是為了利用國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)更多的收益使其增值，而是為了增加經(jīng)費(fèi)支出拓寬列支渠道、提高員工的灰色收入、增加單位的福利待遇等。從賬面上來看，事業(yè)單位對(duì)外投資的收入幾乎為零，但實(shí)際上卻成為不方便列支經(jīng)費(fèi)開支的主要渠道，財(cái)務(wù)支出隨意且多。也是因?yàn)槭聵I(yè)單位的會(huì)計(jì)制度與企業(yè)有所不同，而且紀(jì)檢監(jiān)察等部門的檢查力度不夠，使得一些事業(yè)單位鉆了財(cái)務(wù)管理的空子，挪用或者隱匿了國(guó)有資產(chǎn)的投資收益。
3規(guī)范事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理的幾點(diǎn)建議
3.1加強(qiáng)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)收益的經(jīng)營(yíng)管理制度
國(guó)有資產(chǎn)投資收益是政府財(cái)政非稅收收入的重要組成部分，各級(jí)財(cái)政及其主管部門應(yīng)該大力加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)投資收益的監(jiān)督檢查管理力度。確保應(yīng)收、盡收國(guó)有資產(chǎn)投資收益及其規(guī)范管理，建立健全資產(chǎn)收益及使用的規(guī)章制度，規(guī)范收入和支出的使用行為。應(yīng)該將其收入扣除相關(guān)稅費(fèi)后及時(shí)全額的上繳國(guó)庫(kù)，嚴(yán)禁挪用和隱匿國(guó)有資產(chǎn)的投資收益。并且要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定、規(guī)范進(jìn)行處理。
3.2建立健全財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)資金使用風(fēng)險(xiǎn)的防范意識(shí)
無論是一個(gè)企業(yè)還是事業(yè)單位，要想保證其規(guī)范的經(jīng)營(yíng)管理，都必須要有一個(gè)建立健全、完善的財(cái)務(wù)管理制度，這是一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能夠順利進(jìn)行的前提保障。我們應(yīng)該結(jié)合當(dāng)前的國(guó)家政策規(guī)定及事業(yè)單位所獨(dú)有的特點(diǎn)制定完善和規(guī)范資金的使用、和收益收回制度，避免國(guó)有資金的隱性流失，對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)開銷的列支嚴(yán)格把關(guān)。建立資金及固定資產(chǎn)使用的風(fēng)險(xiǎn)控制體制，健全資金使用的審核和批準(zhǔn)制度，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)管理辦法，有效的避開資金使用過程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。
3.3加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位投資的專項(xiàng)審計(jì)
加強(qiáng)事業(yè)單位對(duì)國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外投資的審計(jì)工作，嚴(yán)禁某些單位和個(gè)人以不合理的手段列支經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目，虛增費(fèi)用開支。定期對(duì)對(duì)外的被投資企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的審計(jì)工作，通過敲山震虎的方式加強(qiáng)對(duì)被投資企業(yè)的經(jīng)費(fèi)列支進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，保障國(guó)有資產(chǎn)投資的全部收益，杜絕一切可能腐敗的根源。這樣才能保證事業(yè)單位對(duì)外投資收益的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，才能確保國(guó)有資產(chǎn)收益不流失，足額全部上繳國(guó)庫(kù)。使得事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理也更加規(guī)范、合理。
作者：蔣曦嫣 單位：浙江公路技師學(xué)院
關(guān)鍵詞：完善管理制度 國(guó)有資產(chǎn) 授權(quán)經(jīng)營(yíng) 法律思考
在《國(guó)務(wù)院關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》中，明確地提出了完善國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理制度這一重要課題，并將其作為深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的重大任務(wù)。03年8月14日《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理辦法》起草工作小組召開了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)立法專家座談會(huì)，從會(huì)上反映的情況來看，在討論中專家意見分歧比較大，[1]在國(guó)內(nèi)，現(xiàn)階段尚缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)、法律理論支撐，因此，有必要繼續(xù)進(jìn)行有益的探索。作者企圖通過本文，談?wù)勛约簩?duì)這一問題的法律思考。
一、對(duì)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的基本認(rèn)識(shí)
（一）、國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的由來
國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理是在組建企業(yè)集團(tuán)的試點(diǎn)工作中，為了組建企業(yè)集團(tuán)，形成以資產(chǎn)為紐帶的母子公司關(guān)系，政府國(guó)有資產(chǎn)管理部門將集團(tuán)緊密層企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)劃撥并授權(quán)給核心企業(yè)，由集團(tuán)核心企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理并承擔(dān)保值增值責(zé)任。其目的是建立以資產(chǎn)為紐帶的母子公司關(guān)系。[2]1992年國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家體改委和國(guó)務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦聯(lián)合下發(fā)的《國(guó)家試點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施辦法》對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)定義為：“國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)是指由國(guó)有資產(chǎn)管理部門將企業(yè)集團(tuán)中緊密層企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給核心企業(yè)（集團(tuán)公司，下同）經(jīng)營(yíng)和管理，建立核心企業(yè)與緊密層企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)紐帶，增強(qiáng)集團(tuán)凝聚力，使緊密層企業(yè)成為核心企業(yè)的全資子公司或控股子公司，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)”。隨著產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深入以及企業(yè)集團(tuán)發(fā)展的實(shí)踐，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的認(rèn)識(shí)又有了新的發(fā)展。
（二）、國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的相關(guān)規(guī)定
早在1993年制定《公司法》時(shí)，在公司立法中，就對(duì)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理有過明確規(guī)定?！豆痉ā返谄呤l規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)管理制度健全、經(jīng)營(yíng)狀況較好的大型的國(guó)有獨(dú)資公司，可以由國(guó)務(wù)院授權(quán)行使資產(chǎn)所有者的權(quán)利?！彪S著不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，為了積極探索國(guó)有資產(chǎn)管理的有效形式，黨的十六大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革作出了重大決策，國(guó)務(wù)院按照黨的十六大和十六屆二中全會(huì)精神，制定了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，確立了國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本框架。該條例第二十八條第一款對(duì)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定為：“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)所出資企業(yè)中具備條件的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)?！鄙鲜鲆?guī)定，是確立國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理制度的基礎(chǔ)，同時(shí)，也為進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理制度提供了基本依據(jù)。
（三）、國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的主要內(nèi)容
1、國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的目的是探索國(guó)有資產(chǎn)管理的有效形式，建立以資產(chǎn)為紐帶的母子企業(yè)關(guān)系，使國(guó)有資產(chǎn)出資人到位并履行好出資人的職責(zé)，建立科學(xué)有效的國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、運(yùn)營(yíng)體系和機(jī)制。
2、國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的主體，授權(quán)方是國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)；被授權(quán)方是所出資企業(yè)中具備條件的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司。
3、國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的核心是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)授權(quán)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司“經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)”，被授權(quán)企業(yè)在授權(quán)范圍內(nèi)，的國(guó)有資產(chǎn)依法經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管，對(duì)其全資、控股或參股企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)行使所有者職能。
4、國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)要由授權(quán)方與被授權(quán)方簽訂授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議，明確授權(quán)內(nèi)容，使被授權(quán)企業(yè)做到權(quán)利與責(zé)任的統(tǒng)一，被授權(quán)企業(yè)在享有經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。
（四）、國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的主要作用
1、在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與被授權(quán)企業(yè)之間，明確被授權(quán)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)利和責(zé)任，有利于維護(hù)被授權(quán)企業(yè)的法人主體地位和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)被授權(quán)企業(yè)的出資人地位。一方面，被授權(quán)企業(yè)享有有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的企業(yè)經(jīng)營(yíng)自，對(duì)其經(jīng)營(yíng)管理的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)承擔(dān)保值增值責(zé)任；另一方面，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)，依法履行出資人職責(zé)，依法對(duì)授權(quán)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。
2、在被授權(quán)企業(yè)和其子企業(yè)之間，明確被授權(quán)企業(yè)對(duì)其子企業(yè)履行出資人職責(zé)，有利于母子企業(yè)層面上的出資人到位，使被授權(quán)企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，做到管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合，從而有利于子企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)后，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不再直接對(duì)被授權(quán)企業(yè)的子企業(yè)行使股東的資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者的權(quán)利。
（五）國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的不足之處
1、從1992年國(guó)務(wù)院四部門聯(lián)合下發(fā)的《國(guó)家試點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施辦法》以來，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生了重大的變化，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，公司制度的確立，國(guó)有大中型企業(yè)在現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)、公司和企業(yè)集團(tuán)發(fā)展的實(shí)踐中，積累了大量豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別是黨的十六大以來，新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的確立，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理中又出現(xiàn)了新的些問題，從總體來說，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理制度有待進(jìn)一步完善。
2、目前，由于國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的理論還不是十分成熟，因此，有必要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的定義，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的主體，包括授權(quán)人、被授權(quán)人，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的客體，包括所有者權(quán)益，股東權(quán)益，企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的對(duì)象、范圍等等進(jìn)行深入的探討和研究，使之形成一種比較完善理論，并轉(zhuǎn)化為一種健全制度，使之有利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，有利于深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，有利于發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。
二、對(duì)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的法律分析
（一）、國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的定義
經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，可以說對(duì)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)有了新的認(rèn)識(shí)。作者認(rèn)為，可以將國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)定義為：“國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)是指政府及政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)將自己以各種形式直接投資到企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)授權(quán)給國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司統(tǒng)一持有，以確立母子企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。母企業(yè)依據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系成為授權(quán)范圍內(nèi)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的出資人，依法行使國(guó)有資產(chǎn)出資人的職能，即：資產(chǎn)受益、重大決策、選擇管理者等權(quán)利。統(tǒng)一對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值、增值負(fù)責(zé)。”
在上述定義中，產(chǎn)權(quán)指的是國(guó)有股權(quán)中的國(guó)家股權(quán)，不包括國(guó)有法人股權(quán)。
國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的主體包括授權(quán)人和被授權(quán)人兩個(gè)方面，授權(quán)人是指政府及政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，被授權(quán)人是指政府及政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)所出資企業(yè)中具備條件的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司。國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的客體是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的持股權(quán)，而不是經(jīng)營(yíng)權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的對(duì)象是授權(quán)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司持股的成員企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)，被授權(quán)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司依據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系成為授權(quán)范圍內(nèi)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的出資人，依法行使國(guó)有資產(chǎn)出資人的職能。
（二）、國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的主體
國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的主體，指的是國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的授權(quán)人和被授權(quán)人。
1、關(guān)于授權(quán)人。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化而有所變化。在《公司法》的規(guī)定中，授權(quán)人主要指的是國(guó)務(wù)院，該法第七十二條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)管理制度健全、經(jīng)營(yíng)狀況較好的大型的國(guó)有獨(dú)資公司，可以由國(guó)務(wù)院授權(quán)行使資產(chǎn)所有者的權(quán)利?！备鶕?jù)公司法的該條規(guī)定，我們可以理解為在公司制企業(yè)中，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的授權(quán)人是政府，而且只能是中央一級(jí)的人民政府即國(guó)務(wù)院。
黨的十五屆四中全會(huì)決議對(duì)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的授權(quán)人，在理論上又有了新的發(fā)展，確立了國(guó)家所有、分級(jí)管理的原則，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的授權(quán)人雖然仍然堅(jiān)持只能是政府，但在中央和地方政府分級(jí)管理國(guó)有資產(chǎn)的原則指導(dǎo)下，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的授權(quán)人范圍有所擴(kuò)大，即國(guó)務(wù)院可以授權(quán)，省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府也可以授權(quán)。黨的十五屆四中全會(huì)決議指出：“積極探索國(guó)有資產(chǎn)管理的有效形式。要按照國(guó)家所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營(yíng)運(yùn)體系和機(jī)制，建立健全嚴(yán)格的責(zé)任制度。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，中央和地方政府分級(jí)管理國(guó)有資產(chǎn)，授權(quán)大型企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和控股公司經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)?！眹?guó)家經(jīng)貿(mào)委在《國(guó)有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范》中進(jìn)一步規(guī)定，“國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)。國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模較大、公司制改革規(guī)范、內(nèi)部管理制度健全、經(jīng)營(yíng)狀況好的國(guó)有大型企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)公司，經(jīng)政府授權(quán)，對(duì)其全資、控股、或參股企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)行使所有者職能。中央管理的企業(yè)由國(guó)務(wù)院授權(quán)，地方管理的企業(yè)由各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府授權(quán)……。”
黨的十六大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革作出了重大決策，確立了新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本框架，新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制體現(xiàn)了以下特點(diǎn)：一是在堅(jiān)持國(guó)有資產(chǎn)由國(guó)家統(tǒng)一所有的前提下，規(guī)定由中央人民政府和地方人民政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。二是明確要求在國(guó)務(wù)院、省級(jí)、市（地）級(jí)人民政府設(shè)立專門的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)同級(jí)人民政府授權(quán)，依法履行出資人職責(zé)，并按照“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人管事相結(jié)合”的原則，規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和義務(wù)。三是明確要求各級(jí)人民政府實(shí)行政資分開，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職責(zé)，政府其他部門、機(jī)構(gòu)不履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)。在新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的授權(quán)人，主要指的是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。該條例第二十八條規(guī)定：“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)所出資企業(yè)中具備條件的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)。被授權(quán)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司對(duì)其全資、控股、參股企業(yè)中國(guó)家投資形成的國(guó)有資產(chǎn)依法進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、管理和監(jiān)督?！?/p>
在新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，現(xiàn)在的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)國(guó)資委，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理有相當(dāng)大的局限性，目前，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍，主要是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。首先，金融性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，不在國(guó)資委的監(jiān)管范圍之內(nèi)；其次，即便是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)（非金融類），比如煙草、鐵道、郵政等特殊壟斷行業(yè)的資產(chǎn)，事實(shí)上并不歸國(guó)資委監(jiān)管。企業(yè)改革重組過程中大量發(fā)生的，與金融類資產(chǎn)、資源類資產(chǎn)和部份經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與重組，可以說，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是鞭長(zhǎng)莫及，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不可能成為上述國(guó)有資產(chǎn)的授權(quán)人。
2、關(guān)于被授權(quán)人。主要是指國(guó)有獨(dú)資企業(yè)和國(guó)有獨(dú)資公司。
國(guó)有獨(dú)資企業(yè)是指企業(yè)全部資產(chǎn)歸國(guó)家所有，國(guó)家依照所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)依法取得法人資格，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算，以國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任。國(guó)有獨(dú)資企業(yè)是按照《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》規(guī)定登記注冊(cè)的非公司制的經(jīng)濟(jì)組織，不包括有限責(zé)任公司中的國(guó)有獨(dú)資公司。
國(guó)有獨(dú)資公司是指按照《公司法》規(guī)定，由國(guó)家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門單獨(dú)投資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資的有限責(zé)任公司。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，公司法實(shí)施前已設(shè)立的國(guó)有企業(yè)，符合公司法規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司條件的，單一投資主體的，可以依照公司法改組為國(guó)有獨(dú)資的有限責(zé)任公司。
國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以作為國(guó)務(wù)院規(guī)定的投資公司、控股公司，享有公司法第十二條規(guī)定的權(quán)利；可以作為國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)，享有公司法第二十條規(guī)定的權(quán)利。
非國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司的大型企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和控股公司如果要作為國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的主體，即被授權(quán)人，必然會(huì)引起企業(yè)其他股東的股權(quán)比例發(fā)生變化，因此，授權(quán)人在采取國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)時(shí)，必然會(huì)受到其他條件的限制，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)將處于不確定狀態(tài)。
此外，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍之內(nèi)的以外國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司，如，煙草、鐵道、郵政等特殊壟斷行業(yè)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司；政府其他部門、機(jī)構(gòu)，如其他工業(yè)、交通、水利等管理的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司；華融、長(zhǎng)城、東方、信達(dá)4家資產(chǎn)管理公司通過債轉(zhuǎn)股后，也存在大量經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。作者認(rèn)為，上述國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司作為被授權(quán)的主體資格是不容忽視的。
（三）、國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的客體及對(duì)象
國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的客體應(yīng)該說，是企業(yè)的產(chǎn)權(quán)（股權(quán)），而不是經(jīng)營(yíng)權(quán)或企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的實(shí)質(zhì)是授予國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司的持股權(quán)。政府及政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)通過授權(quán)明確國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司與非產(chǎn)權(quán)關(guān)系的企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，即確認(rèn)母子企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的對(duì)象是授權(quán)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司持股的企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)，而這些國(guó)有資產(chǎn)不僅僅指存在于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)，還包括控股公司、參股公司中的國(guó)有資產(chǎn)。被授權(quán)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司在未授權(quán)之前，與授權(quán)人的全資、控股、參股公司之間沒有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，這些企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)也不屬于未被授權(quán)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司，經(jīng)政府及政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)授權(quán)后，與集團(tuán)公司之間確立為母子公司，從沒有產(chǎn)權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橛挟a(chǎn)權(quán)關(guān)系，從某種意義上理解，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)是政府及政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在組建發(fā)展企業(yè)集團(tuán)中的行政行為，是一種非市場(chǎng)方式的產(chǎn)權(quán)重組方式。政府及政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)通過國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)，從法律的角度，對(duì)產(chǎn)權(quán)的劃撥予以確認(rèn)，從而形成母子公司之間的產(chǎn)權(quán)連接紐帶關(guān)系。目前，各級(jí)政府的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)所管理的企業(yè)之間進(jìn)行的重組主要采用的是這種方式。
在我國(guó)提出國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的要求后，國(guó)有資產(chǎn)管理工作被推進(jìn)到一個(gè)新的發(fā)展階段，國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革又成為新的熱點(diǎn)問題。國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革，是一個(gè)影響面巨大的工程，國(guó)有資產(chǎn)管理體制的有效運(yùn)行是中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、穩(wěn)定增長(zhǎng)最重要的基礎(chǔ)之一。國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)，是對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)關(guān)系的根本性調(diào)整，這必將在更深層次下觸動(dòng)原有的行政格局和利益格局，是一個(gè)復(fù)雜而艱巨的過程。
一、概念和主要內(nèi)容
1.經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的概念
經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是指從事生產(chǎn)、流通、經(jīng)營(yíng)服務(wù)等領(lǐng)域，以盈利為目的，依法經(jīng)營(yíng)或使用，其產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家所有的一切財(cái)產(chǎn)。經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)一般包括三部分：一是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)；二是行政事業(yè)單位占有資產(chǎn)；三是國(guó)有資源中投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程的部分。
2.經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的主要內(nèi)容
經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的主要內(nèi)容包括基礎(chǔ)管理、投資管理、運(yùn)營(yíng)管理、收益管理和績(jī)效管理五個(gè)方面。其中基礎(chǔ)管理主要包括產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估、清產(chǎn)核資、綜合評(píng)價(jià)及管理方式的管理等；投資管理包括：投資方向的確定、投資方式的選擇等；運(yùn)營(yíng)管理包括經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式管理和產(chǎn)權(quán)交易管理等；收益管理主要指國(guó)有資產(chǎn)管理部門依法對(duì)其出資企業(yè)的收益權(quán)進(jìn)行的一系列管理活動(dòng)，其內(nèi)容主要包括對(duì)國(guó)有資產(chǎn)收益界定、收繳形式的確定、收益分配及國(guó)有資本預(yù)算管理，同時(shí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門應(yīng)按照出資比例，對(duì)所出資企業(yè)收繳凈利潤(rùn)，并同時(shí)進(jìn)行預(yù)算管理；績(jī)效管理主要包括企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)、經(jīng)營(yíng)者的業(yè)績(jī)考核、經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)約束機(jī)制的建立和薪酬管理等方面的管理內(nèi)容。
二、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理存在的問題
1.相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后，產(chǎn)權(quán)管理不規(guī)范
我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理立法較為滯后，立法的系統(tǒng)性不強(qiáng)，層次也不高，缺乏應(yīng)有的連續(xù)性和權(quán)威性。目前國(guó)有資產(chǎn)管理立法的最高層次是以國(guó)務(wù)院的《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，其他有關(guān)法規(guī)全是一些部門規(guī)章。并且正是由于立法層次低，各部門自行立法，還加劇了部門間的利益爭(zhēng)奪，導(dǎo)致立法的不統(tǒng)一，相互間難以協(xié)調(diào)甚至發(fā)生沖突。到目前為止，作為規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)管理運(yùn)行和使用的基本法律《國(guó)有資產(chǎn)法》尚未頒布，使國(guó)資委的功能定位、管理模式以及與財(cái)政、發(fā)改委等相關(guān)利益主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系無法明確界定，致使國(guó)資委在工作受阻時(shí)，工作難以深入開展。
2.管理和操作上存在漏洞，造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失
近年米，國(guó)有企業(yè)改制過程中存在的管理層收購(gòu)不規(guī)范的問題。管理層收購(gòu)作為一種資產(chǎn)重組方式在國(guó)外已經(jīng)廣泛使用，在我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改制中近年來也被使用。在具體操作過程中，收購(gòu)者憑借自己得天獨(dú)厚的條件，在國(guó)有資產(chǎn)部門監(jiān)管不力的環(huán)境下，不僅不按規(guī)定履行有關(guān)程序，而是千方百計(jì)設(shè)法壓低收購(gòu)價(jià)格，并通過隱匿、轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)，操縱企業(yè)利潤(rùn)，隱瞞應(yīng)披露信息等手段，減少企業(yè)凈資產(chǎn)來完成收購(gòu)行為。與此同時(shí)，政府在推進(jìn)國(guó)有企業(yè)體制改革中，卻沒有出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)，來規(guī)范國(guó)企改制的法律環(huán)境，這就給一些不法分子可乘之機(jī)，從而造成了國(guó)有資產(chǎn)大量流失。
三、完善經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制及有效監(jiān)管的具體措施
1.進(jìn)一步完善經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制
首先，建立人人對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制；其次，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)化，真正實(shí)現(xiàn)政資、政企分開。具體可以參照以下策略(1)科學(xué)合理地劃清政府管理者職能和所有者職能的具體界線，搞好國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理部門與各級(jí)政府部門之間的分工。(2)建立產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體的硬約束機(jī)制。在私有制條件下，由于各個(gè)私有者對(duì)自己資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)好壞要承擔(dān)直接責(zé)任，終極所有者財(cái)產(chǎn)硬約束的存在直接構(gòu)成了產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)中各個(gè)責(zé)任主體的硬約束。
2.加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，提高監(jiān)管效果
在加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管工作中可以著重從以下幾方面人手：
(1)通過建立和完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系，營(yíng)造良好的監(jiān)管環(huán)境，要求：(2)加快相關(guān)法律建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)規(guī)范化管理，(3)加快建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任；(4)建立健全經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效考核制度；(5)建立良好的資產(chǎn)評(píng)估社會(huì)中介機(jī)構(gòu)；(6)建立完善的資本市場(chǎng)。
3.設(shè)置中央層面國(guó)有資產(chǎn)代表機(jī)構(gòu)
2012年5月1日，國(guó)資委的《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》（國(guó)資委令第28號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“境外投資監(jiān)管辦法”）正式實(shí)施。隨同2011年實(shí)施的《中央企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》（國(guó)資委令第26號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法”）和《中央企業(yè)境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》（國(guó)資委令第27號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“境外產(chǎn)權(quán)管理辦法”）一起，三個(gè)“辦法”構(gòu)成了國(guó)資委對(duì)中央企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“央企”）境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的制度體系。三項(xiàng)制度的頒發(fā)對(duì)我國(guó)央企大舉實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》共七章四十條，主要內(nèi)容是：明確了國(guó)資委、央企對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理職責(zé)；提出了央企境外投資及后續(xù)管理過程中各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理要求；明確了境外企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中各項(xiàng)基礎(chǔ)管理工作的原則性要求；規(guī)定了境外企業(yè)重要經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)的報(bào)告程序、內(nèi)容和時(shí)限；從企業(yè)內(nèi)部管理和外部監(jiān)督兩個(gè)層面提出了境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作內(nèi)容和要求。
《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》共二十條，主要內(nèi)容是：規(guī)范了境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)登記和評(píng)估項(xiàng)目管理，對(duì)境外企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)事項(xiàng)的審核權(quán)限、基本程序、轉(zhuǎn)讓價(jià)格、轉(zhuǎn)讓方式、對(duì)價(jià)支付等做出了具體規(guī)定；明確了紅籌上市公司國(guó)有股權(quán)管理的基本原則；規(guī)范了個(gè)人代持境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)、設(shè)立離岸公司等事項(xiàng)。
《境外投資監(jiān)管辦法》共十八條，主要內(nèi)容是：通過定義境外投資的概念，明確了《境外投資監(jiān)管辦法》適用的范圍；明確了國(guó)資委、央企對(duì)境外投資監(jiān)管的職責(zé)；提出了境外投資活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守的原則；要求央企建立健全境外投資管理制度；規(guī)定了央企境外投資計(jì)劃報(bào)送制度；明確了主業(yè)境外投資項(xiàng)目備案和非主業(yè)境外投資項(xiàng)目審核的程序和內(nèi)容；對(duì)提高境外投資決策質(zhì)量和加強(qiáng)境外投資風(fēng)險(xiǎn)防范提出了要求。
整個(gè)監(jiān)管制度體系從內(nèi)部控制制度建設(shè)、境外投資與經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、重大事項(xiàng)報(bào)備、監(jiān)督考核等方面，對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管做了詳細(xì)要求和規(guī)定，對(duì)維護(hù)境外國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益、防止境外國(guó)有資產(chǎn)流失提供了充足的法律依據(jù)，使央企對(duì)外投資有法可依，一定程度上保障了境外投資行為和國(guó)有境外資產(chǎn)的安全、可靠。
1.加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)
與1999年財(cái)政部頒發(fā)的《境外國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》相比，國(guó)資委針對(duì)央企出臺(tái)的境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法中對(duì)制度建設(shè)提出了一系列規(guī)定，要求央企加強(qiáng)內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，建立健全境外資產(chǎn)管理相關(guān)制度，保證境外投資和經(jīng)營(yíng)管理有章可循、合規(guī)合法。
《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》指出，央企應(yīng)當(dāng)：“建立健全境外企業(yè)監(jiān)管的規(guī)章制度及內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制”，“建立健全境外國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任體系，對(duì)境外企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任”，“建立健全境外出資管理制度，對(duì)境外出資實(shí)行集中管理，統(tǒng)一規(guī)劃”，“建立健全離岸公司管理制度，規(guī)范離岸公司設(shè)立程序，加強(qiáng)離岸公司資金管理”，“建立境外大額資金調(diào)度管控制度，對(duì)境外臨時(shí)資金集中賬戶的資金運(yùn)作實(shí)施嚴(yán)格審批和監(jiān)督檢查”，“建立外派人員管理制度，明確崗位職責(zé)、工作紀(jì)律、工資薪酬等規(guī)定，建立外派境外企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員的定期述職和履職評(píng)估制度”，“按照屬地化管理原則，統(tǒng)籌境內(nèi)外薪酬管理制度”，“依據(jù)有關(guān)規(guī)定建立健全境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理制度，明確負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)和工作責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理”，“建立和完善會(huì)計(jì)核算制度，會(huì)計(jì)賬簿及財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)當(dāng)真實(shí)、完整、及時(shí)地反映企業(yè)經(jīng)營(yíng)成果、財(cái)務(wù)狀況和資金收支情況”，“建立健全境外企業(yè)重大事項(xiàng)管理制度和報(bào)告制度，加強(qiáng)對(duì)境外企業(yè)重大事項(xiàng)的管理”。
《境外投資監(jiān)管辦法》中也規(guī)定，“中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)國(guó)際化經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略需要制定境外投資規(guī)劃，建立健全企業(yè)境外投資管理制度，提高決策質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)防范水平”，“中央企業(yè)各級(jí)子企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法建立健全境外投資管理制度，嚴(yán)格遵守中央企業(yè)境外投資管理規(guī)定，加強(qiáng)境外投資決策和實(shí)施的管理”。
隨著我國(guó)各項(xiàng)改革特別是財(cái)政體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，交通國(guó)有企業(yè)所占有、使用國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模也不斷膨脹。如何加強(qiáng)交通國(guó)有資產(chǎn)管理，防止交通國(guó)有資產(chǎn)流失，提高交通國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益，確保交通國(guó)有資產(chǎn)保值增值，也成為擺在我們面前的一項(xiàng)重要、復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。
1、交通國(guó)有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀
交通國(guó)有資產(chǎn)包括兩塊主要內(nèi)容，一是交通行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理，二是交通國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理。
交通行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理，主要包括日常的資金管理和固定資產(chǎn)管理，固定資產(chǎn)管理方面，除日常必須的辦公設(shè)施和設(shè)備管理以外，還包括閑置的辦公用房管理，這些主要通過交通資產(chǎn)管理公司，集中統(tǒng)一對(duì)外公開招租，收入納入財(cái)政預(yù)算。日常維護(hù)由資產(chǎn)公司統(tǒng)一操作，經(jīng)費(fèi)由資產(chǎn)公司承擔(dān)。截止2012年12月31日，我局共對(duì)161處資產(chǎn)對(duì)外進(jìn)行了公開招租，年租金收入620萬(wàn)元，全部繳入財(cái)政專戶。
交通國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理，主要包括各企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)管理和重大投資、重大固定資產(chǎn)購(gòu)置和報(bào)廢處置以及企業(yè)閑置資產(chǎn)和設(shè)備的盤活等內(nèi)容。目前我局共有國(guó)有或國(guó)有資本占控股地位的各類企業(yè)20個(gè)，分為三類，第一類是管理性公司，主要包括交通資產(chǎn)管理公司；第二類是為交通建設(shè)服務(wù)的企業(yè)，主要包括交通建設(shè)集團(tuán)，路通監(jiān)理公司、路通設(shè)計(jì)院、質(zhì)量檢測(cè)中心以及公路和航道養(yǎng)護(hù)公司；第三類是交通運(yùn)輸服務(wù)企業(yè)，主要包括公路客運(yùn)公司，通聯(lián)出租公司，交通職校駕校，宏達(dá)汽車性能檢測(cè)中心等。截止2012年末，交通國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)10.7億元，負(fù)債總額7.2億元，凈資產(chǎn)3.5億元。
多年來，我局在交通國(guó)有資產(chǎn)管理中緊緊圍繞“確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值”這一主線，不斷健全管理制度，努力提升管理水平，在交通國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中探索出一條可持續(xù)發(fā)展的路子。目前，交通國(guó)有資產(chǎn)效用明顯，各資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體呈良性發(fā)展態(tài)勢(shì)。
1.1、服務(wù)功能發(fā)揮明顯
我局下屬的20家企業(yè)，共有職工3000多名，2011和2012年合計(jì)對(duì)上貢獻(xiàn)近8千萬(wàn)元，其中上繳流轉(zhuǎn)稅4千多萬(wàn)元，企業(yè)所得稅3千多萬(wàn)元。這些企業(yè)分別承擔(dān)著全市公路、航道施工和養(yǎng)護(hù)、旅客運(yùn)輸、車輛技術(shù)服務(wù)、交通技術(shù)人才培養(yǎng)等相關(guān)職能，所有企業(yè)基本上都是為大交通建設(shè)和發(fā)展所配套服務(wù)的，企業(yè)在注重經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，更注重各項(xiàng)服務(wù)職能的發(fā)揮。我市交通現(xiàn)代化建設(shè)所取得的成就離不開這些企業(yè)作用的發(fā)揮。
1.2、盈利能力普遍較強(qiáng)
2012年20家企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入達(dá)8億元，凈利潤(rùn)4千多萬(wàn)元。除公路賓館等少數(shù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損外，絕大部份企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理狀況良好，自主發(fā)展能力較強(qiáng)。如公路客運(yùn)有限公司主動(dòng)適應(yīng)日趨激烈的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，加大資源整合力度，積極開拓新的客運(yùn)線路，優(yōu)化內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理模式，健全內(nèi)部考核激勵(lì)機(jī)制，全年實(shí)現(xiàn)盈利近2千萬(wàn)元。又如交通駕校，通過狠抓內(nèi)部管理，樹立品牌形象，不斷擴(kuò)大市場(chǎng)占有份額，全年盈利達(dá)700多萬(wàn)元。
1.3、資產(chǎn)管理規(guī)范有效
近年來，交通國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了保值增值，2012年末與2006年末相比，凈資產(chǎn)增加了52120萬(wàn)元，年平均增長(zhǎng)25%。成立了專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，制訂和完善了5項(xiàng)管理制度和規(guī)定。幾年來，沒有發(fā)生一起資產(chǎn)流失或不按規(guī)定出租和處置事件。
2、交通國(guó)有資產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)做法
近年來，我局始終把交通國(guó)有資產(chǎn)管理作為全系統(tǒng)重要的工作內(nèi)容來抓，在組織管理、制度建設(shè)、日常管理、監(jiān)督考核上積極探索，不斷創(chuàng)新，開創(chuàng)了一條適合交通實(shí)際的資產(chǎn)管理新路子。
2.1、不斷健全資產(chǎn)管理制度
多年來，我局根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》及其他相關(guān)規(guī)定，切實(shí)加強(qiáng)資產(chǎn)管理的制度建設(shè)，先后出臺(tái)了《宜興市交通國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定》、《宜興市交通系統(tǒng)采購(gòu)管理規(guī)定》、《宜興市交通系統(tǒng)國(guó)有資產(chǎn)出租暫行辦法》、《宜興市交通國(guó)有資產(chǎn)出租操作辦法》和《企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任考核辦法》等一系列的管理規(guī)定，基本構(gòu)建起了健全的國(guó)有資產(chǎn)投資、處置、監(jiān)管、考核規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)管理的制度化。
2.2、不斷強(qiáng)化資產(chǎn)管理責(zé)任
我局從構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度出發(fā)，努力構(gòu)建管理體系，明晰主體責(zé)任。一是理順了投資主體。以宜興市交通資產(chǎn)管理有限公司和交通產(chǎn)業(yè)投資管理有限公司為主體，全系統(tǒng)所有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)全部劃歸其所有，改變了以往投資主體散而多的局面，由交通資產(chǎn)管理公司全面承擔(dān)投資主體責(zé)任，履行投資主體監(jiān)管職責(zé)。截止2012年底，交通資產(chǎn)公司投資企業(yè)20家，總投資額21.9億元。二是理清了資產(chǎn)管理責(zé)任。初步構(gòu)建起了由局資產(chǎn)管理委員會(huì)、交通資產(chǎn)管理公司、各經(jīng)營(yíng)主體組成的三級(jí)管理體系。為加強(qiáng)資產(chǎn)管理，局成立了專門的資產(chǎn)管理委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)局屬單位重大設(shè)備購(gòu)置和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的購(gòu)置、招租和處置的審核審批和實(shí)施過程的監(jiān)督。資產(chǎn)公司具體組織實(shí)施重大設(shè)施設(shè)備的采購(gòu)、招租和處置。各單位具體負(fù)責(zé)管理、使用和維護(hù)各種設(shè)施設(shè)備，并做好各類資產(chǎn)類收入的處置工作。三是強(qiáng)化主體管理責(zé)任。由市財(cái)政和審計(jì)部門對(duì)交通整個(gè)資產(chǎn)管理進(jìn)行監(jiān)督，局資產(chǎn)管理委員會(huì)對(duì)資產(chǎn)公司的資產(chǎn)管理實(shí)施監(jiān)督，局財(cái)務(wù)審計(jì)和監(jiān)察相關(guān)責(zé)任科室，牽頭對(duì)各單位相關(guān)資產(chǎn)管理每年進(jìn)行檢查和考核，局專門制定了經(jīng)營(yíng)責(zé)任考核辦法，進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)的管理責(zé)任。
2.3、不斷規(guī)范資產(chǎn)運(yùn)作流程
一是規(guī)范采購(gòu)行為。我局專門制定了《宜興市交通系統(tǒng)采購(gòu)管理規(guī)定》。對(duì)50萬(wàn)元以下物資采購(gòu)和工程招標(biāo)，根據(jù)“依法采購(gòu)、公開公正、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、規(guī)范有序、廉潔高效”的原則統(tǒng)一組織實(shí)施公開招標(biāo)，今年以來，共組織實(shí)施公開采購(gòu)招標(biāo)10起，節(jié)約資金25萬(wàn)元。二是從最大限度地提高資產(chǎn)效用角度出發(fā)，對(duì)非主流資產(chǎn)和部分閑置資產(chǎn)實(shí)施公開招租和經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)拍。今年以來共組織公開招租26起，組織競(jìng)拍1次，全系統(tǒng)對(duì)外招租閑置用房計(jì)56041.47。候車亭廣告位對(duì)外招租共85只，其中城區(qū)候車亭51只，農(nóng)村候車亭（宜金線、川善線）34只。取得租金收入130萬(wàn)元，使每一份資產(chǎn)都能取得實(shí)實(shí)在在的收益。
3、交通國(guó)有資產(chǎn)管理下階段工作打算
交通國(guó)有資產(chǎn)管理是項(xiàng)系統(tǒng)而又復(fù)雜的工作。下階段，我局將立足長(zhǎng)效管理，從健全資產(chǎn)管理常態(tài)化工作機(jī)制出發(fā)，著重抓好兩方面的工作。
3.1、進(jìn)一步明確資產(chǎn)管理責(zé)任，全面構(gòu)建資產(chǎn)管理規(guī)范
一是全面落實(shí)《宜興市交通國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定》、《宜興市交通局國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》和《宜興市交通行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理意見》，強(qiáng)化交通資產(chǎn)管理有限公司在國(guó)有資產(chǎn)管理中的主體地位和責(zé)任；二是進(jìn)一步完善《宜興市交通運(yùn)輸局采購(gòu)管理規(guī)定》和《宜興市交通系統(tǒng)國(guó)有資產(chǎn)出租管理暫行辦法》，細(xì)化具體的操作辦法；三是健全管理規(guī)定，要擬定“交通國(guó)有資產(chǎn)投資管理辦法”、“交通國(guó)有資產(chǎn)處置辦法”。通過不斷完善各項(xiàng)規(guī)章制度，來規(guī)范交通國(guó)有資產(chǎn)的管理行為。
3.2、努力構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管常態(tài)化的工作機(jī)制
中圖分類號(hào)：F230 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）28-0205-02
國(guó)有企業(yè)怎樣改革，國(guó)有資產(chǎn)如何管理，一直是政府、企業(yè)及廣大群眾關(guān)注的問題。因?yàn)?，它關(guān)系經(jīng)濟(jì)體制改革的大局，關(guān)系廣大人民群眾的切身利益。然而，由于中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理不夠完善、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率低下等原因造成國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。那么，究竟怎樣才能確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)就成為中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理的核心內(nèi)容。國(guó)有資產(chǎn)保值增值是國(guó)有資產(chǎn)保值與國(guó)有資產(chǎn)增值的合稱，國(guó)有資產(chǎn)保值是指國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的成本補(bǔ)償，維持規(guī)模不變的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，而國(guó)有資產(chǎn)增值是指在國(guó)有資產(chǎn)保值基礎(chǔ)上通過國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而實(shí)現(xiàn)了最大化的經(jīng)濟(jì)學(xué)收益，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)。
一、中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的現(xiàn)狀
據(jù)國(guó)家審計(jì)署調(diào)查，僅在2002年中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)由于違規(guī)擔(dān)保投資、借款以及決策失誤等原因所造成的流失就高達(dá)72.3億元，更可怕的是國(guó)有資產(chǎn)還在以每天近1.3億元的速度繼續(xù)流失。然而這種國(guó)有資產(chǎn)流失并不是國(guó)有資產(chǎn)的總量減少，而是一種相對(duì)減少。根據(jù)財(cái)政部2013年1月18日企業(yè)財(cái)務(wù)快報(bào)顯示，2012年，全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)總收入423769.6億元，同比增長(zhǎng)11%。國(guó)資委成立以來，中央企業(yè)銷售收入每年平均增長(zhǎng)13 000億元，每年利潤(rùn)平均增長(zhǎng)1 500億元，中央企業(yè)銷售收入和資產(chǎn)總額平均每年分別增加1.1萬(wàn)億元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)平均每年增加1 000多億元，上繳稅金平均每年增加近1 000億元。因此中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的總量在不斷增加，而國(guó)有資產(chǎn)流失實(shí)質(zhì)是由于體制的缺陷或人為的原因而造成的國(guó)有資產(chǎn)的相對(duì)減少。
二、逐步完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制對(duì)策
1.理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確產(chǎn)權(quán)責(zé)任。管好國(guó)有資產(chǎn)，最關(guān)鍵的一個(gè)問題是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使國(guó)有財(cái)產(chǎn)有人管，管得住。對(duì)此，要堅(jiān)定不移地按照國(guó)家所有、分級(jí)管理、分工監(jiān)督、委托營(yíng)運(yùn)的原則，去做好這項(xiàng)政策性很強(qiáng)、難度很大的工作。具體地說，就是國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理局受國(guó)務(wù)院委托，經(jīng)營(yíng)管理各地的國(guó)有資產(chǎn)。國(guó)有企業(yè)作為國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)的最基本單位，應(yīng)按照《公司法》的規(guī)定，建立企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度，企業(yè)依法獨(dú)立支配國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)。在此情況下，企業(yè)要建立資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的激勵(lì)和約束機(jī)制。已實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)將企業(yè)財(cái)產(chǎn)保值增值指標(biāo)納入承包指標(biāo)體系，在廠長(zhǎng)（經(jīng)理）任期滿后要依法對(duì)此進(jìn)行審計(jì)，以確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。在界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系的工作中，要按照國(guó)有資產(chǎn)管理局下發(fā)的《產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理辦法》明確產(chǎn)權(quán)歸屬，以維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。
2.強(qiáng)化監(jiān)督制約，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。強(qiáng)化投資決策監(jiān)督制約，堅(jiān)持民主集中制，即要通過民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主的方式，來對(duì)某一投資決策項(xiàng)目進(jìn)行廣泛深入的調(diào)查、分析、論證，只有這樣，才能使投資決策真正做到科學(xué)、合理，從而避免投資失誤；加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督，注重內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合。加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，依靠和利用廣大人民群眾、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)輿論和市場(chǎng)等社會(huì)力量的監(jiān)督作用。
3.完善會(huì)計(jì)操作規(guī)則和監(jiān)督制度。首先要明確會(huì)計(jì)委派職責(zé)。委派會(huì)計(jì)要嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)計(jì)法規(guī)、制度，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確組織會(huì)計(jì)核算，如實(shí)反映企業(yè)經(jīng)營(yíng)和盈虧情況，積極參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，當(dāng)好“四員”：一是核算員，為經(jīng)營(yíng)者服務(wù)，及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)反映各單位的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果，履行好核算職責(zé)；二是監(jiān)督員，認(rèn)真落實(shí)主管部門有關(guān)監(jiān)管工作的要求，監(jiān)督所在單位國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)情況；三是服務(wù)員，參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理工作，協(xié)調(diào)落實(shí)信貸資金等有關(guān)財(cái)務(wù)政策，當(dāng)好企業(yè)的參謀，樹立服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)水平；四是信息員，發(fā)揮橋梁作用，加強(qiáng)與企業(yè)、銀行、稅務(wù)等部門的溝通聯(lián)系，做好上情下達(dá)、下情上報(bào)。然后要實(shí)行會(huì)計(jì)人員的回避制度和定期輪換制度。對(duì)委派者和經(jīng)營(yíng)者有親屬關(guān)系或經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的，必須實(shí)行委派回避制。為了避免會(huì)計(jì)人員在一個(gè)部門定期工作產(chǎn)生利益關(guān)系，影響其正常履行職責(zé)，根據(jù)監(jiān)管要求和企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)量的大小，對(duì)委派會(huì)計(jì)進(jìn)行定期交叉輪崗。其次充分發(fā)揮內(nèi)審作用，實(shí)行事后監(jiān)督，專設(shè)委派審計(jì)崗位，每月對(duì)所有經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的審核和復(fù)查，做到發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)指出，限期整改，盡可能將各種管理漏洞和失誤消滅在萌芽狀態(tài)，把企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和損失降低到最低，形成會(huì)計(jì)和審計(jì)的雙重監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制。最后按照新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則要求，制定資產(chǎn)管理制度，保證國(guó)有固定資產(chǎn)及流動(dòng)資產(chǎn)的獲取、耗費(fèi)、維護(hù)、處置等會(huì)計(jì)記錄符合國(guó)家新會(huì)計(jì)制度的規(guī)定。
4.強(qiáng)化國(guó)家對(duì)中介市場(chǎng)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的準(zhǔn)確評(píng)估。政府加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估工作，應(yīng)當(dāng)遵循未來收益原則、貢獻(xiàn)原則、市場(chǎng)原則、替代原則、外在性原則。資產(chǎn)管理部門應(yīng)該嚴(yán)把資產(chǎn)評(píng)估關(guān)，更新資產(chǎn)評(píng)估管理體制，對(duì)不同所有制主體之間的聯(lián)營(yíng)要嚴(yán)格審查，確保各投資主體的出資價(jià)客觀、公正、公平、合理。明確界分非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。引入“市場(chǎng)禁入制度”，加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的管理。各級(jí)資產(chǎn)評(píng)估管理部門應(yīng)嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)評(píng)估中介組織的監(jiān)督管理，尤其是對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)能力、執(zhí)業(yè)道德等方面的審查。對(duì)于實(shí)施違法行為的資產(chǎn)評(píng)估人員，限制其在一定期間內(nèi)不得從事相關(guān)資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重的，終身不得從事資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)。
5.健全國(guó)有資產(chǎn)保值增值考核指標(biāo)。現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)保值增值考核指標(biāo)仍然存在著一些不足，并不能十分科學(xué)有效地反映國(guó)有資產(chǎn)的保值增值情況。為了克服所存在的這些問題，我們?cè)谶@里將目前國(guó)際上流行的EVA概念運(yùn)用到考核指標(biāo)之中。EVA即經(jīng)濟(jì)增加值，其基本含義是指公司的剩余收入必須大到能夠彌補(bǔ)投資風(fēng)險(xiǎn)，或者說是企業(yè)凈經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)減去所投入的所有資本成本（包括債務(wù)成本和權(quán)益成本）后的差額。其計(jì)算公式是：EVA=NOPAT-C%（TC）。其中，NOPAT是稅后凈利潤(rùn)，C%是資本成本系數(shù)，TC是使用的全部資本。EVA的計(jì)算比較簡(jiǎn)便，但其包含的財(cái)務(wù)信息卻相當(dāng)完整。若EVA為正，表明公司資產(chǎn)使用效率高，公司價(jià)值增加；若EVA為零，說明公司的盈利僅能滿足債僅人和投資者預(yù)期獲得的最低報(bào)酬；若EVA小于零，即使會(huì)計(jì)報(bào)表上的凈利潤(rùn)為正值，也表明公司的經(jīng)營(yíng)狀況并不理想，公司的價(jià)值在減少，出資人的財(cái)富受到侵蝕。這樣一來，基于EVA的國(guó)有資本（所有者權(quán)益）扣除了資本成本，有利于真正反映了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值狀況。
6.加強(qiáng)無形資產(chǎn)管理，防止無形資產(chǎn)流失。無形資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，是國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重要內(nèi)容。對(duì)無形資產(chǎn)應(yīng)加強(qiáng)宏觀管理，完善相關(guān)立法，健全無形資產(chǎn)的評(píng)估和保護(hù)，制定專門的法律和條例，為企業(yè)無形資產(chǎn)的保護(hù)提供良好的條件；企業(yè)應(yīng)從內(nèi)部加強(qiáng)無形資產(chǎn)的核算管理；建立人才保護(hù)體制，防止人才流失。
7.完善高級(jí)管理人員的考核及激勵(lì)制度。國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，在這種委托鏈中要保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值，國(guó)有資產(chǎn)的出資人代表和企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的作用舉足輕重。公司要制訂《經(jīng)營(yíng)者薪酬管理暫行辦法》，依據(jù)效率優(yōu)先與兼顧公平、激勵(lì)與約束相統(tǒng)一、新酬與責(zé)任相一致、經(jīng)營(yíng)者年薪收入與其他員工相分離、先考核后兌現(xiàn)的基本原則，以經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表的實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)為考核基數(shù)，對(duì)公司經(jīng)營(yíng)者實(shí)行年薪制。充分調(diào)動(dòng)出資人代表和企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性、創(chuàng)造性，使其與國(guó)有資產(chǎn)所有者的目標(biāo)趨于一致，從而能夠像所有者一樣去思考問題和采取行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。
8.提高全社會(huì)維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的意識(shí)。培養(yǎng)珍惜和保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的意識(shí)和責(zé)任感，讓全社會(huì)都認(rèn)識(shí)到國(guó)有資產(chǎn)是社會(huì)主義制度的基礎(chǔ)和保障，事關(guān)黨和國(guó)家生死存亡，與廣大干部群眾的利益息息相關(guān)，消除各種不利于國(guó)有資產(chǎn)保值的消極心理，形成健全的防范意識(shí)。
9.建立和完善國(guó)有資產(chǎn)法律體系。加快立法進(jìn)程，完善國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)法律體系；嚴(yán)格執(zhí)法，加大打擊力度，強(qiáng)化法律責(zé)任。總理在十屆人大第四次會(huì)議的政府工作報(bào)告中提出，要著力完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理結(jié)構(gòu)和激勵(lì)約束機(jī)制，完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核體系和國(guó)有資產(chǎn)重大損失責(zé)任追究制度；規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。因此，我們必須探索有效的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制和方式，堅(jiān)持政企分開，實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，使企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，這也是現(xiàn)實(shí)中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的一項(xiàng)重大任務(wù)。
參考文獻(xiàn)：
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如何實(shí)現(xiàn)縣域國(guó)有資產(chǎn)由非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)向經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理、由閑散資產(chǎn)向集聚效益的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，提升國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理水平和實(shí)效，亟需探索新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制，落實(shí)出資人職責(zé)，解決所有者權(quán)益?，F(xiàn)狀分析
我縣國(guó)有資產(chǎn)構(gòu)成主要是經(jīng)營(yíng)性企業(yè)和非經(jīng)營(yíng)性行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)。近年來，我縣高度重視國(guó)有資產(chǎn)管理工作，建立健全了專門的國(guó)資管理工作機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了國(guó)資管理隊(duì)伍建設(shè)，不斷創(chuàng)新國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)堅(jiān)持“國(guó)退民進(jìn)”原則，通過招商引資、吸納社會(huì)資金等形式，盤活了大量閑置國(guó)有資產(chǎn)，同時(shí)，部門預(yù)算改革，加強(qiáng)了對(duì)行政事業(yè)單位臨街門面、閑置辦公用房、設(shè)備出租收益的管理和調(diào)控，避免了國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入的流失。截止====年底，全縣國(guó)有資產(chǎn)賬面價(jià)值=====萬(wàn)元，其中，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)====萬(wàn)元，主于分布于廣元杭利公司、九龍制藥廠、糧食企業(yè)、汽車站、自來水公司、武當(dāng)市場(chǎng)等；行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)=====萬(wàn)元，分布于===個(gè)行政單位和===個(gè)事業(yè)單位，主要是房產(chǎn)、交通工具、設(shè)備資產(chǎn)等。行政事業(yè)單位實(shí)有凈資產(chǎn)=====萬(wàn)元，其中，行政單位擁有凈資產(chǎn)=====萬(wàn)元，占==％；事業(yè)單位擁有凈資產(chǎn)=====萬(wàn)元，占==％。
主要問題
一是管理制度不健全。部分單位國(guó)有資產(chǎn)占有使用管理制度不健全，責(zé)任難落實(shí)。國(guó)有資產(chǎn)存量不清，責(zé)任不明，賬賬、賬實(shí)不符。
二是國(guó)有資產(chǎn)配置不平衡。國(guó)有資產(chǎn)被各單位分散占有和使用，有些單位通過各種關(guān)系爭(zhēng)取大量資金建辦公樓，購(gòu)置大量辦公設(shè)備，辦公條件得以改善，有些單位辦公地點(diǎn)陳舊、狹窄，辦公設(shè)施落后，資源配置不平衡。
三是擅自改變國(guó)有資產(chǎn)使用性質(zhì)。一些行政事業(yè)單位把多占用的國(guó)有資產(chǎn)用來進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)，如出租房屋、開招待所等，為職工謀“福利”；有的用國(guó)有資產(chǎn)投資辦企業(yè)，贏利歸單位所有，虧損由國(guó)家負(fù)責(zé)。單位職工之間苦樂不均，收入差別明顯。
四是國(guó)有資本不能正常保值增值。由于多種原因，企業(yè)科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益不高，國(guó)有資本不能正常保值增值。據(jù)調(diào)查，全縣====萬(wàn)元國(guó)有資本中，增值的僅====萬(wàn)元，其余====多萬(wàn)元的國(guó)有資本每年大約以==％的速度虧損。
對(duì)策建議
一是健全制度，規(guī)范管理。根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，結(jié)合我縣實(shí)際，盡快出臺(tái)《蒼溪縣國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)占有、使用、保管、維護(hù)、報(bào)廢和損壞賠償資產(chǎn)處置進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)我縣國(guó)有資產(chǎn)管理的制度化、規(guī)范化。
二是摸清家底，明晰產(chǎn)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革，將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行了歸并，出現(xiàn)了部分閑置房地產(chǎn)及設(shè)備。應(yīng)由國(guó)資委牽頭，縣財(cái)政局等相關(guān)部門配合，逐單位、逐部門地對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行一次全面、徹底的清理核實(shí)，掌握閑置資產(chǎn)的全面情況，分門別類提出處理意見，對(duì)產(chǎn)權(quán)不清的資產(chǎn)要由占有單位申報(bào)，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，明晰產(chǎn)權(quán)。
國(guó)有資產(chǎn)信托管理作為國(guó)有資產(chǎn)管理的一種方式，在我國(guó)仍然處于探索當(dāng)中，實(shí)踐中涉及的有關(guān)問題需要深入探討。國(guó)有資產(chǎn)信托管理是國(guó)有資產(chǎn)管理的一種方式，在我國(guó)相關(guān)的法律制度還不夠健全的情況下，充分肯定國(guó)有資產(chǎn)信托管理的積極作用，處理好有關(guān)信托當(dāng)事人之間的關(guān)系，準(zhǔn)確認(rèn)定信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利歸屬問題，可以促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)信托管理活動(dòng)的健康發(fā)展。
一、國(guó)有資產(chǎn)信托管理的必要性和可行性
國(guó)有資產(chǎn)信托經(jīng)營(yíng)的獨(dú)特方式，形成了國(guó)有資產(chǎn)信托管理的特殊意義，具有其他國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式所不具備的優(yōu)點(diǎn)。
第一，國(guó)有資產(chǎn)信托管理，可以真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的所有者與經(jīng)營(yíng)者相分離。對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理一直探索走所有者與經(jīng)營(yíng)者相分離的道路，以提高國(guó)有資產(chǎn)的管理水平，更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值與增值。但是，如何才能更好地做到使國(guó)有資產(chǎn)的所有者與經(jīng)營(yíng)者真正相分離，卻是人們一直在探索的問題。實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)信托管理，國(guó)有資產(chǎn)的所有者作為委托人，將國(guó)有資產(chǎn)交給受托人管理，受托人則作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體依據(jù)信托合同從事國(guó)有資產(chǎn)的管理活動(dòng)，這樣可以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的所有者與經(jīng)營(yíng)管理者相分離。
第二，國(guó)有資產(chǎn)信托管理，可以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。國(guó)有資產(chǎn)的信托管理，受托人依法具有獨(dú)立的法律地位和從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體資格，受托人可以依據(jù)信托合同獨(dú)立從事對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理活動(dòng)，防止了委托人對(duì)受托人的不當(dāng)干預(yù)，這就調(diào)動(dòng)了受托人的積極性，這樣受托人就可以在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中充分運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)，發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效力，這就可以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力和影響力。
國(guó)有資產(chǎn)信托的法律依據(jù)及其可行性。我國(guó)現(xiàn)在雖然沒有制定有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)信托管理的具體制度，但可以適用于國(guó)有資產(chǎn)信托管理的基本法律《信托法》卻已經(jīng)存在，可以作為當(dāng)前從事國(guó)有資產(chǎn)信托管理的基本依據(jù)。制定于2001年的我國(guó)《信托法》第2條明確規(guī)定:“本法所稱信托，是指委托人基于對(duì)受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受托人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為?！边@條規(guī)定，是我們理解和處理國(guó)有資產(chǎn)信托的基本法律依據(jù)。根據(jù)這一規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)信托管理就是指國(guó)有資產(chǎn)的委托人依據(jù)信托合同將國(guó)有資產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人的委托為受托人的利益而以受托人的名義進(jìn)行管理或者處分該國(guó)有資產(chǎn)的行為。由此可見，國(guó)有資產(chǎn)的信托管理作為國(guó)有資產(chǎn)的一種管理方式，不同于國(guó)有資產(chǎn)的租賃經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)等常見的經(jīng)營(yíng)方式，更不同于同樣具有委托含義的委托經(jīng)營(yíng)方式。
二、國(guó)有資產(chǎn)信托中的當(dāng)事人認(rèn)定問題
國(guó)有資產(chǎn)信托中的當(dāng)事人主要有委托人、受托人和受益人。由于國(guó)有資產(chǎn)信托管理中的具體情況比較復(fù)雜，涉及到很多主體與部門，在如何認(rèn)定國(guó)有資產(chǎn)信托管理的委托人與受益人的問題上，存在著混亂的現(xiàn)象，這就要求我們根據(jù)具體情況認(rèn)真區(qū)別對(duì)待。
國(guó)有資產(chǎn)信托中的委托人的認(rèn)定問題。信托財(cái)產(chǎn)的委托人，一般情況下應(yīng)當(dāng)是財(cái)產(chǎn)的所有人。我國(guó)《信托法》第19條對(duì)信托中的委托人作了原則規(guī)定:“委托人應(yīng)當(dāng)是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織?！庇捎趪?guó)有資產(chǎn)信托的特殊性，這一原則規(guī)定應(yīng)用到國(guó)有資產(chǎn)信托中時(shí)，還需要認(rèn)真對(duì)待。對(duì)于如何認(rèn)定國(guó)有資產(chǎn)委托人這樣看似簡(jiǎn)單的問題，卻存在著一定的混亂。人們習(xí)慣地認(rèn)為，國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有人是國(guó)家或者全體人民。但在法律上，這樣的認(rèn)識(shí)缺乏現(xiàn)實(shí)性和可操作性。
目前，在我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，從法律角度上看，具有操作意義的是政府各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)。但是，政府各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)并不是國(guó)有資產(chǎn)的所有者，各級(jí)政府作為國(guó)有資產(chǎn)信托的委托人，在實(shí)際操作中不具有實(shí)際意義。各級(jí)政府國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)是專門負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)管理的政府職能部門，可以作為國(guó)有資產(chǎn)信托的委托人，具有實(shí)際操作意義。在國(guó)有資產(chǎn)信托的委托人認(rèn)定上，還需要注意的問題是，國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股公司、國(guó)有持股公司是否可以作為國(guó)有資產(chǎn)信托的委托人。國(guó)有企業(yè)和國(guó)有投資公司，是國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)際持有人，不是國(guó)有資產(chǎn)的所有人，也不是國(guó)有資產(chǎn)的所有者代表，不能作為國(guó)有資產(chǎn)信托的委托人。但是，在特殊情況下，國(guó)有企業(yè)與國(guó)有投資公司可以根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)的授權(quán)行使部分國(guó)有資產(chǎn)委托人的職權(quán)。
國(guó)有資產(chǎn)信托中的受益人的認(rèn)定問題。在信托當(dāng)事人中，存在著信托受益人。根據(jù)《信托法》的規(guī)定，受益人是在信托中享有信托受益權(quán)的人。受益人可以是自然人、法人或者依法成立的其他組織。委托人可以是受益人，也可以是同一信托的唯一受益人。受托人可以是受益人，但不得是同一信托的唯一受益人。在一般的信托中，受益人可以是委托人以外的其他人。但是，在國(guó)有資產(chǎn)信托中，受益人具有特殊性。其一，國(guó)有資產(chǎn)信托中受益人的范圍問題。在一般的信托中，受益人的范圍是沒有限制的，受益人可以包括委托人、受托人以及其他人，也可以不包括委托人。在國(guó)有資產(chǎn)信托中，受益人一定要包括委托人，即國(guó)有資產(chǎn)的代表人一定要是受益人或者受益人之一。只有這樣，才能充分保障國(guó)家利益，保證國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值及不被侵犯。其二，國(guó)有資產(chǎn)信托中受益人的權(quán)益問題。在一般的信托中，受益人的權(quán)益包括:信托利益分配權(quán)、信托財(cái)產(chǎn)管理的監(jiān)督權(quán)、對(duì)不當(dāng)信托事務(wù)的撤消請(qǐng)求權(quán)、損害賠償請(qǐng)求權(quán)、解任受托人請(qǐng)求權(quán)。此外，一般受益人還有權(quán)放棄信托受益權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓信托受益權(quán)。在國(guó)有財(cái)產(chǎn)的信托中，其特殊性在于，作為信托受益人的國(guó)有財(cái)產(chǎn)的代表人，不得放棄信托受益權(quán)，必須認(rèn)真行使和履行國(guó)有資產(chǎn)受益的權(quán)利與職責(zé)。
在認(rèn)定國(guó)有資產(chǎn)信托委托人與受益人的同時(shí)，也要注意處理好委托人與受托人之間的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，在國(guó)有資產(chǎn)信托管理活動(dòng)中，委托人與受托人之間的關(guān)系，是建立在平等基礎(chǔ)之上的，應(yīng)當(dāng)遵循“自愿、公平和誠(chéng)實(shí)信用原則”(《信托法》第5條規(guī)定)。這是處理國(guó)有資產(chǎn)委托人與受托人之間關(guān)系的基礎(chǔ)。正是基于這樣的公平、平等關(guān)系，才使得國(guó)有資產(chǎn)的信托管理不同于以往其他任何國(guó)有資產(chǎn)的管理方式。國(guó)有資產(chǎn)的受托人，享有信托財(cái)產(chǎn)管理權(quán)、信托事務(wù)處理權(quán)、信托報(bào)酬權(quán)、信托受益權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)的委托人，享有信托財(cái)產(chǎn)收益權(quán)、信托財(cái)產(chǎn)管理的監(jiān)督權(quán)、對(duì)不當(dāng)信托事務(wù)的撤消請(qǐng)求權(quán)、損害賠償請(qǐng)求權(quán)、解任受托人請(qǐng)求權(quán)。在這些基本的關(guān)系之外，最重要的問題是，信托財(cái)產(chǎn)的安全問題。信托財(cái)產(chǎn)的安全問題，往往被忽視。由于在國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)入信托領(lǐng)域后，就面臨著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，有來自市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也有來自信托當(dāng)事人的信用風(fēng)險(xiǎn)。各種風(fēng)險(xiǎn)的存在，必然使信托中的國(guó)有資產(chǎn)面臨著安全問題。這就要求國(guó)有資產(chǎn)的信托委托人切實(shí)履行職責(zé)，受托人做到誠(chéng)信盡職，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門加強(qiáng)對(duì)國(guó)有信托財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督管理。
三、信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬與管理問題
信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬問題，涉及到信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利是什么性質(zhì)的權(quán)利問題以及權(quán)利的歸屬問題，是國(guó)有資產(chǎn)信托管理中需要認(rèn)定與解決的重要問題。這個(gè)問題不僅關(guān)系到信托當(dāng)事人的利益，也關(guān)系到國(guó)有資產(chǎn)安全，需要我們認(rèn)真研究對(duì)待。在國(guó)有資產(chǎn)信托管理中，信托財(cái)產(chǎn)是信托活動(dòng)的基礎(chǔ)，也是信托權(quán)利義務(wù)集中指向的對(duì)象。信托財(cái)產(chǎn)在信托關(guān)系成立的前后，其權(quán)屬關(guān)系是不同的，明確信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬直接關(guān)系到信托當(dāng)事人的權(quán)益。
關(guān)于信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)問題，在認(rèn)識(shí)上始終存在著不同的看法，分歧很大，主要存在著信托財(cái)產(chǎn)是所有權(quán)與非所有權(quán)的不同認(rèn)識(shí)。人們一般認(rèn)為信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)是所有權(quán)，即信托人在信托期間對(duì)信托財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)。將信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)定位于所有權(quán)，就可以把國(guó)有資產(chǎn)的信托管理方式與承包經(jīng)營(yíng)等其他財(cái)產(chǎn)管理方式區(qū)分開。的確，國(guó)有資產(chǎn)信托與其他國(guó)有資產(chǎn)管理方式的最明顯的不同，正是受托人對(duì)管理的財(cái)產(chǎn)權(quán)利上的不同。但是，如果把信托財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)理解為一般意義上的所有權(quán)，與其他所有權(quán)沒有什么區(qū)別的話，其結(jié)果必然是，國(guó)有資產(chǎn)在信托期間屬于受托人所有，受托人可以獨(dú)立處理信托財(cái)產(chǎn)，信托財(cái)產(chǎn)脫離了原來的所有人。這樣信托財(cái)產(chǎn)由受托人獨(dú)立處理，不受委托人的制約與監(jiān)督，必然不利于委托人，必然會(huì)出現(xiàn)損害委托人利益的情況，必然會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的流失、被侵吞。這樣的結(jié)果顯然不符合委托人的初衷，不應(yīng)當(dāng)是國(guó)有資產(chǎn)信托的結(jié)果。
實(shí)際上，信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)又不完全等同于所有權(quán)，信托人行使信托財(cái)產(chǎn)權(quán)是受到限制的。所以，認(rèn)為信托財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)是所有權(quán)的理論觀點(diǎn)，在實(shí)踐上不能夠被委托人所接受。信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)，不應(yīng)當(dāng)是一般意義上的所有權(quán)，不應(yīng)當(dāng)是絕對(duì)的所有權(quán)，而應(yīng)當(dāng)是受到約束的有限制的具有所有權(quán)內(nèi)容的財(cái)產(chǎn)權(quán)，只應(yīng)當(dāng)是形式意義上的所有權(quán)。信托財(cái)產(chǎn)的這種權(quán)利，在權(quán)利存在的期間、權(quán)利的范圍、行使的方式等具體內(nèi)容上，都受到信托合同的約束，都不同于一般意義上的所有權(quán)。這樣，信托財(cái)產(chǎn)權(quán)就區(qū)別于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等，也區(qū)別于所有權(quán)。因此， 信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)是非典型的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，可以理解為是形式所有權(quán)，或者是名義所有權(quán)。
關(guān)于信托財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬問題，即信托財(cái)產(chǎn)歸誰(shuí)所有的問題，很多人認(rèn)為，信托財(cái)產(chǎn)在信托關(guān)系成立后，財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)由委托人轉(zhuǎn)移到受托人，受托人享有信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。如此認(rèn)為，則信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)在信托關(guān)系成立后發(fā)生了變化。這樣的看法，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)，似乎難以接受，因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)將會(huì)因信托關(guān)系的成立而流失，這與我們一直堅(jiān)持的國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)相背。從我國(guó)《信托法》的規(guī)定上看，法律并沒有規(guī)定信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)因信托法律關(guān)系的成立而發(fā)生轉(zhuǎn)移?！缎磐蟹ā返?條關(guān)于信托財(cái)產(chǎn)的規(guī)定是，信托人“將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為”?？梢姡覈?guó)《信托法》只明確規(guī)定了在信托法律關(guān)系成立后，轉(zhuǎn)移信托財(cái)產(chǎn)的占有，并且信托財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使也由委托人轉(zhuǎn)移到受托人。
在信托法律期限屆滿或者信托法律關(guān)系終止的情況下，信托財(cái)產(chǎn)重新由委托人占有并由委托人直接行使財(cái)產(chǎn)權(quán)。受托人在信托法律關(guān)系存續(xù)期間，行使的財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上包括財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。這樣，從表面上看，信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)屬于受托人，可以認(rèn)為，受托人在形式上是信托財(cái)產(chǎn)的所有人。但是，受托人所行使的信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利是有條件的，是受到信托合同約束的，也是受到委托人監(jiān)督的。所以，受托人所享有或行使的信托財(cái)產(chǎn)權(quán)，不同于具有絕對(duì)性的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，是非絕對(duì)的。因此，受托人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，不是絕對(duì)的傳統(tǒng)意義上的所有權(quán)。
在信托財(cái)產(chǎn)的管理問題上，受托人在信托期間獨(dú)立行使信托財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)。根據(jù)我國(guó)《信托法》的規(guī)定，在國(guó)有資產(chǎn)信托管理中，信托財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，在信托期間，由受托人獨(dú)立行使。信托人不得干涉受托人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的管理與處分，但受托人有權(quán)依據(jù)信托合同監(jiān)督受托人的活動(dòng)。這一點(diǎn)，不同于國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)及其他形式的國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)。至于信托期間信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是否發(fā)生轉(zhuǎn)移，《信托法》沒有明確規(guī)定。這個(gè)問題，無論在認(rèn)識(shí)上有什么不同的看法，都不影響實(shí)際上的信托活動(dòng)，不影響受托人對(duì)受托財(cái)產(chǎn)的管理。
與信托財(cái)產(chǎn)管理相關(guān)聯(lián)的問題是，信托財(cái)產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)與收益問題。在國(guó)有資產(chǎn)信托期間，發(fā)生的與信托財(cái)產(chǎn)有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)與收益應(yīng)當(dāng)如何處理，處理這個(gè)問題的基本原則是:受托人管理信托財(cái)產(chǎn)形成的債權(quán)債務(wù)，以信托財(cái)產(chǎn)來認(rèn)定，即管理信托財(cái)產(chǎn)形成的債權(quán)屬于信托財(cái)產(chǎn)的范圍，其最終屬于委托人，管理信托財(cái)產(chǎn)形成的債務(wù)以特定的信托財(cái)產(chǎn)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。這種處理信托財(cái)產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)與收益問題的原則，是建立在信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立基礎(chǔ)上的。信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立是我國(guó)《信托法》確定的重要制度。信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立，一方面表現(xiàn)為，信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于委托人的其他財(cái)產(chǎn)，與委托人的其他財(cái)產(chǎn)相區(qū)別。另一方面，信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于受托人的財(cái)產(chǎn)，與受托人的其他財(cái)產(chǎn)相區(qū)別。這樣，信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立制度，就可以把信托財(cái)產(chǎn)管理中的相關(guān)問題界定清楚，實(shí)際上，就是確定了信托管理人在信托期間以信托財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)獨(dú)立享有權(quán)利承擔(dān)義務(wù)的基本制度，這樣的制度與法人獨(dú)立承擔(dān)有限責(zé)任的制度是相似的，也可以說是法人有限責(zé)任制度在信托關(guān)系上的體現(xiàn)。
一、引言
我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平穩(wěn)的主要問題是通貨膨脹速度過快，我國(guó)人民銀行連續(xù)多次提高存款準(zhǔn)備金率，通過限制市場(chǎng)資金流動(dòng)促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展降溫，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)自2008年大幅度投資以來對(duì)很多產(chǎn)業(yè)造成了影響，3000億國(guó)有資產(chǎn)投資改變了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，由以前的滯緩發(fā)展變成了飛速發(fā)展，但是相應(yīng)問題和風(fēng)險(xiǎn)也隨之放大，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的投資需要更多的科學(xué)化和系統(tǒng)化的財(cái)務(wù)管理手段，不能只是停留在對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)表面問題的掌控程度，要更加注重內(nèi)在和深層次的問題，解決關(guān)鍵問題。
二、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展概況分析
(一)世界各國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的特點(diǎn)
世界各國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理有如下顯著特點(diǎn)：一是有明確的機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)行使出資人職能。二是嚴(yán)格依法管理國(guó)有資產(chǎn)，各國(guó)針對(duì)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)制訂了專門的法律，如韓國(guó)的《政府投資企業(yè)基本管理法》、《公共企業(yè)改革法》，新西蘭的《國(guó)有企業(yè) 法》，挪威的《公共有限公司法》等等。三是商業(yè)化經(jīng)營(yíng)、專業(yè)化管理，多數(shù)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)出資人僅作為普通股東，政府一般不干涉企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通過國(guó)有企業(yè)的董事會(huì)來實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的影響和控制，國(guó)有企業(yè)按照商業(yè)化規(guī)則來經(jīng)營(yíng)。四是強(qiáng)調(diào)資本的使用效率，強(qiáng)調(diào)資本運(yùn)營(yíng)，依賴專業(yè)的投資經(jīng)營(yíng)人才對(duì)國(guó)有股權(quán)進(jìn)行有效管理，并進(jìn)行科學(xué)的資產(chǎn)組合，持有那些具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)股權(quán)，出售核心競(jìng)爭(zhēng)力下降的企業(yè)股權(quán)；對(duì)產(chǎn)權(quán)投資嚴(yán)格進(jìn)行評(píng)估策劃，對(duì)不具備盈利能力的政府項(xiàng)目不予投資。
(二)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的現(xiàn)狀
自改革開放以來，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)行了在體制上以政企分開為主，在國(guó)有企業(yè)方面以建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度為主的改革。2003年5月27日，國(guó)務(wù)院頒布了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，規(guī)定國(guó)務(wù)院國(guó)資委和各地方國(guó)資委履行國(guó)有資產(chǎn)出資人的職能。但是，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制尚需進(jìn)一步完善。目前在實(shí)踐中主要反映出兩點(diǎn)問題：一是國(guó)資委作為政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，法律上屬于政府機(jī)關(guān)法人，在履行出資人職責(zé)方面與現(xiàn)行法律體系存在一些沖突，國(guó)資委不能像一般投資者一樣 完全直接地行使企業(yè)股東權(quán)利。國(guó)資委人員作為國(guó)家公務(wù)員，按照《公司法》規(guī)定，不能在所出資企業(yè)兼任董事、監(jiān)事職務(wù)。按照《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》，國(guó)資委不能直接持有中外合資企業(yè)及一些海外上市公司的國(guó)有股權(quán)。按照《擔(dān)保法》規(guī)定，國(guó)資委不能為所出資企業(yè)提供融資擔(dān)保。二是由于現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)尚不完備，國(guó)資委在對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督管理方面還較多地采用行政手段，在管資產(chǎn)、管人的同時(shí)還直接管國(guó)有企業(yè)的事，容易變?yōu)椤袄习濉焙汀捌牌拧保绊憞?guó)有企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)。
三、我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)財(cái)務(wù)投資風(fēng)險(xiǎn)存在的問題分析
(一)財(cái)務(wù)管理混亂、財(cái)務(wù)監(jiān)管制度欠缺
國(guó)有資產(chǎn)管理中財(cái)務(wù)部門的職權(quán)管理過于集中，在對(duì)資本使用支配中比較“自我”，國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)務(wù)管理問題表現(xiàn)出的是財(cái)務(wù)監(jiān)管制度的欠缺，不能夠很好的解決和掌握好財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制，那么這種財(cái)務(wù)管理混亂問題就不會(huì)得到徹底的解決。國(guó)有資產(chǎn)管理出現(xiàn)的混亂主要表現(xiàn)為，第一，股權(quán)投資的盈利分紅部分，投資收益代表的是投資回報(bào)率的成果有多少，對(duì)經(jīng)營(yíng)中的分紅大多是按照一定程序配發(fā)，程序過于死板不能靈活運(yùn)用，導(dǎo)致分紅時(shí)少時(shí)多，時(shí)有時(shí)無，這就造成投資公司本身的利潤(rùn)不可能平穩(wěn)上升，現(xiàn)金流也不可能平穩(wěn)，而必然是階段性的、非連續(xù)的，國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)金流波動(dòng)和分紅問題提升了財(cái)務(wù)管理的風(fēng)險(xiǎn)；第二，股權(quán)不能有效降低風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)作，如進(jìn)場(chǎng)和出場(chǎng)時(shí)機(jī)掌握得不好，造成投資風(fēng)險(xiǎn)的加大，引起了投資心理壓力，不能良好的拓展投資業(yè)務(wù)，人員的專業(yè)性較差也限制了重新投資的次數(shù)和信心。
(二)財(cái)務(wù)管理人員缺乏投資專業(yè)性和系統(tǒng)性知識(shí)，綜合素質(zhì)有待提高
國(guó)有資產(chǎn)管理和私有資產(chǎn)管理在企業(yè)和事業(yè)單位中都存在共有現(xiàn)象，無論是股權(quán)的合理掌握，還是投資外匯的風(fēng)險(xiǎn)掌握，還是期貨外債的額度和時(shí)機(jī)把握等這些需要的是高素質(zhì)人才的專業(yè)技能分析，良好的投資依賴于正確的抉擇和投資前的數(shù)據(jù)分析，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的投資前景和市場(chǎng)分析是使國(guó)有資產(chǎn)獲取投資回報(bào)率最高的一個(gè)基礎(chǔ)條件和保障，所以增強(qiáng)財(cái)務(wù)人員素質(zhì)是基礎(chǔ)也是核心。目前財(cái)務(wù)人員基礎(chǔ)薄弱，對(duì)金融市場(chǎng)的了解過于單薄，掌握的只是書本知識(shí)，對(duì)于實(shí)際操作沒有太多經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的變化了解不夠，就想向國(guó)外市場(chǎng)進(jìn)軍，利用國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行投資根本不考慮風(fēng)險(xiǎn)因素，失敗了也覺得跟自己無關(guān)，這是目前最大的問題，財(cái)務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)自身工作崗位和工作內(nèi)容缺乏應(yīng)有的激情，沒有崗位職責(zé)感和歸屬感。作者認(rèn)為應(yīng)該針對(duì)財(cái)務(wù)管理人員的現(xiàn)狀做出分析，在缺失點(diǎn)進(jìn)行彌補(bǔ)和加強(qiáng)。
(三)投資管理不當(dāng)造成的信用風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)危機(jī)
分析國(guó)有資產(chǎn)的投資管理的不合理性，我們可以發(fā)現(xiàn)投資管理不當(dāng)主要有幾個(gè)問題需要解決：第一，國(guó)有資產(chǎn)投資種類繁雜，投資范圍太廣，沒有專門投資領(lǐng)域，造成了投資雜而收益低的現(xiàn)象，加上投資管理人員自身能力較差，所學(xué)習(xí)的專業(yè)知識(shí)和對(duì)投資掌握的專業(yè)技能并不全面，不能適應(yīng)多元化和過度寬廣的投資平臺(tái)，不能滿足投資風(fēng)險(xiǎn)的控制需求，投資風(fēng)險(xiǎn)日益加大，投資管理者不能合理控制風(fēng)險(xiǎn)，最后只能“悲劇”收?qǐng)觯坏诙?，在?guó)有資產(chǎn)對(duì)外融資投資擔(dān)保問題上存在問題，國(guó)有資產(chǎn)投資擔(dān)保關(guān)系存在連帶關(guān)系，委托關(guān)系，遞進(jìn)關(guān)系等，關(guān)系過于復(fù)雜和繁瑣，擔(dān)保關(guān)系不清晰，這些擔(dān)保將項(xiàng)目企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到投資公司身上，它像一顆顆定時(shí)炸彈，一旦項(xiàng)目企業(yè)在生產(chǎn)、銷售等資金鏈的某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，將會(huì)引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)，危及到投資公司的現(xiàn)金流及融資信用，使財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高度膨脹。
四、解決我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)財(cái)務(wù)投資風(fēng)險(xiǎn)的措施
(一)建立健全管理制度
建立和完善政府對(duì)國(guó)資委的激勵(lì)約束機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。國(guó)資委接受政府的委托專業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理，國(guó)資委與政府之間也存在委托關(guān)系。為了有效地解決委托問題，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理的效率，提高使用效率，政府應(yīng)該 建立對(duì)國(guó)資委的激勵(lì)約束機(jī)制。同時(shí)，也應(yīng)該由專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)資委管理情況進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督。機(jī)構(gòu)投資者會(huì)定期地向投資人公布其經(jīng)營(yíng)管理效果的信息，接受投資人的有效監(jiān)督。國(guó)有資產(chǎn)管理也應(yīng)該如此，應(yīng)該接受國(guó)有資產(chǎn)真正所有者——全體公民的監(jiān)督。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理應(yīng)該建立定期信息披露的機(jī)制，讓所有公民可以方便地得到國(guó)有資產(chǎn)管理的經(jīng)營(yíng)效果信息。通過建立健全管理機(jī)制可以有效幫助國(guó)有資產(chǎn)財(cái)務(wù)投資降低風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)投資精確程度，保證投資方向的正確。
(二)加強(qiáng)培養(yǎng)財(cái)務(wù)管理人員投資專業(yè)知識(shí)與技能
財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在于財(cái)務(wù)管理部門的各個(gè)方面，存在于國(guó)有資產(chǎn)管控的各個(gè)環(huán)節(jié)，最基本的環(huán)節(jié)就是人員自身的素質(zhì)，綜合素質(zhì)不強(qiáng)造成國(guó)有資產(chǎn)投資的風(fēng)險(xiǎn)過大，因此提升人員素質(zhì)和責(zé)任意識(shí)變得越來越重要。首先，要增強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，要選拔內(nèi)部素質(zhì)高的人才向風(fēng)險(xiǎn)控制較好的企業(yè)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部人員的素質(zhì)；其次，要增強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的軟實(shí)力，這些軟實(shí)力主要體現(xiàn)在財(cái)務(wù)人員的思想，他們集體工作的氛圍，集體價(jià)值觀，集體認(rèn)識(shí)觀，以及心理預(yù)期等等方面，提升這些素質(zhì)的優(yōu)勢(shì)在于可以和國(guó)際化接軌，在逐漸開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，獲取新的利益平衡點(diǎn)。
(三)深化國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革，形成自然有效的股權(quán)制衡機(jī)制
要進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革，形成自然有效的股權(quán)制衡機(jī)制。完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，需要完善現(xiàn)代企業(yè)制度，而產(chǎn)權(quán)制度改革首當(dāng)其沖。改變國(guó)有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)單一、“一股獨(dú)大”現(xiàn)象，進(jìn)行國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是解決國(guó)有資產(chǎn)“所有者缺位”的理想方法。在多個(gè)大股東形成的股權(quán)制衡機(jī)制中，在保證國(guó)有資本回報(bào)率的前提下，國(guó)有股份不一定要控制企業(yè)，即使在所持股權(quán)比例較高的情況下，也可以讓更有效率的大股東來控制企業(yè)。國(guó)資委可以從目前著重對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)理人的監(jiān)管，改為對(duì)其他大股東的監(jiān)督，使監(jiān)管機(jī)制外部化，從而提高對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督效率，提高國(guó)有股份的價(jià)值。
參考文獻(xiàn)：
雖然“國(guó)有企業(yè)”是我國(guó)政策文件中被高頻率使用的稱謂,但是,對(duì)于國(guó)有企業(yè)這個(gè)概念的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵,無論是已有的立法,還是理論界都還沒有形成明確的結(jié)論。
(一)法律、法規(guī)對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定
《民法通則》雖然明確“全民所有制企業(yè)法人以國(guó)家授予它經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任”,“全民所有制企業(yè)對(duì)國(guó)家授予它經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)依法享有經(jīng)營(yíng)權(quán),受法律保護(hù)”,但并未對(duì)全民所有制企業(yè)的內(nèi)涵做出規(guī)定。《憲法》也不可能對(duì)國(guó)有企業(yè)的概念給予界定。只有《企業(yè)法》作為調(diào)整全民所有制企業(yè)的基本法在一定程度上表現(xiàn)出了從法律上界定全民所有制企業(yè)概念的意圖。該規(guī)定只說明了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)地位,而沒有說明企業(yè)與國(guó)家之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系,沒有體現(xiàn)出國(guó)有企業(yè)最重要的特征。此外,1992年的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》第2條規(guī)定描述了全民所有制企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制后的經(jīng)濟(jì)地位和法律地位,相對(duì)于《企業(yè)法》它說明了全民所有制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)地位,是一個(gè)進(jìn)步,但同樣為對(duì)國(guó)家與企業(yè)的關(guān)系做出規(guī)定,而且該規(guī)定反映的是立法者對(duì)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制目標(biāo)的定位,并不是對(duì)全民所有制企業(yè)的現(xiàn)實(shí)界定。
(二)理論界對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定
隨著股份制改革的深化和“國(guó)有企業(yè)”稱謂的正式確立,目前,法學(xué)界一般認(rèn)為國(guó)家全額出資和國(guó)家控股的企業(yè)都屬于國(guó)有企業(yè),但對(duì)國(guó)有企業(yè)是否僅限于國(guó)家絕對(duì)控股、絕對(duì)控股和相對(duì)控股的具體界限如何確定,仍存在較大分歧。概況起來,大致有三種不同的主張:
第一種主張認(rèn)為國(guó)有企業(yè)的全部資產(chǎn)都應(yīng)歸國(guó)家所有。該主張實(shí)質(zhì)上堅(jiān)持國(guó)有企業(yè)就是全民所有制企業(yè)。第二種主張雖然不要求國(guó)有企業(yè)的全部資產(chǎn)歸國(guó)家所有,但要求國(guó)有資本比例必須超過50%。該主張實(shí)質(zhì)上認(rèn)可了國(guó)家絕對(duì)控股企業(yè)的國(guó)有企業(yè)的地位。第三種主張認(rèn)為國(guó)有企業(yè)中國(guó)家所占資本可以低于50%,前提是不影響國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制性地位。該主張實(shí)質(zhì)上承認(rèn)了國(guó)家相對(duì)控股企業(yè)的國(guó)有企業(yè)的地位,它所認(rèn)為的國(guó)有企業(yè)的范圍是最廣泛的。目前,大部分學(xué)者認(rèn)同第三種觀點(diǎn)。
二、國(guó)有企業(yè)改制中涉及的行政法律問題
自現(xiàn)代企業(yè)制度改革以來,國(guó)有企業(yè)法律調(diào)整區(qū)域成熟,已初步形成了國(guó)有企業(yè)法律調(diào)整的體系。這一時(shí)期出臺(tái)的法律法規(guī)以《公司法》為典型。1993年12月頒布的《公司法》規(guī)定了公司的組織形式為有限責(zé)任公司和股份有限公司,確立了公司的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和投資者的股權(quán),從而為國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公司制改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供了法律依據(jù)。1994年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》,明確了國(guó)家轉(zhuǎn)變政府職能,國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一形式對(duì)企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán),在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)行政管理。企業(yè)對(duì)于國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)依法自主經(jīng)營(yíng),享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。
然而,國(guó)有企業(yè)是國(guó)家控股甚至是國(guó)家獨(dú)資的企業(yè),天生就與國(guó)家行政機(jī)關(guān)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。我國(guó)政企難以分離的真正原因是行政權(quán)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的干擾,而這種干預(yù)又常被視作所有權(quán)人對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)人的監(jiān)督,因此,只有抽掉國(guó)家干預(yù)企業(yè)的所有權(quán)基礎(chǔ),將行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)分開,才有可能實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的真正分離。
三、我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的路徑選擇
一、國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革與國(guó)有股權(quán)主體問題，
第一，盡管我們?cè)诓煌瑘?chǎng)合，甚至在公司法中再三強(qiáng)調(diào)公司中國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國(guó)家，但是，既然用公司的形式對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改造，就意味著國(guó)家對(duì)企業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)只能以股權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)；第二，以股權(quán)的方式對(duì)企業(yè)行使權(quán)利，就必須建立相應(yīng)的國(guó)有股權(quán)行使機(jī)制；第三，對(duì)于在公司中持大股的國(guó)家股份而言，其股份保值增殖的基本前提是，國(guó)家股東能象私人股東那樣真正關(guān)心其資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)；第四，為了使國(guó)家股東真正對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)，就必須建立適合公司制運(yùn)行國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，這個(gè)機(jī)制的核心就是：國(guó)有股權(quán)主體（包括機(jī)構(gòu)和個(gè)人）在享有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，承擔(dān)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增殖的義務(wù)，不履行義務(wù)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，包括賠償、行政處分，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)犯罪的，應(yīng)當(dāng)被追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。
上述幾點(diǎn)決定了，建立國(guó)有股權(quán)行使機(jī)制應(yīng)當(dāng)解決的問題至少包括：⒈哪些機(jī)構(gòu)可以通過授權(quán)成為國(guó)有股權(quán)主體？⒉具備哪些條件、通過什么程序可以被授權(quán)或?qū)⑷∠跈?quán)？⒊股權(quán)主體與授權(quán)主體之間關(guān)系如何？與其所投資的公司的關(guān)系如何？⒋股權(quán)主體享有何種法律地位？與其國(guó)有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)營(yíng)宗旨相適應(yīng)，其經(jīng)營(yíng)管理權(quán)有哪些內(nèi)容？⒌當(dāng)國(guó)有股份由于股權(quán)主體的行為遭受損失時(shí)，應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任？
上述問題所涉及的內(nèi)容在法律形式上表現(xiàn)為國(guó)有資產(chǎn)法的制定，和出臺(tái)，但制定國(guó)有資產(chǎn)法的前提是對(duì)現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)管理體制和國(guó)有企業(yè)管理體制的徹底改革。也就是說，對(duì)于由國(guó)有企業(yè)改造而來的公司，國(guó)家不但必須徹底放棄由上級(jí)主管部門以行政方式管理它們的傳統(tǒng)做法，而且還要確定一個(gè)具體的股權(quán)主體體系，由其代表國(guó)家行使股權(quán)。實(shí)際上，這一工作在上個(gè)世紀(jì)八十年代末九十年代初已經(jīng)開始進(jìn)行。如設(shè)立國(guó)家各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門作為國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)的授權(quán)主體，對(duì)一些大的企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)的試點(diǎn)等。但是，由于政府機(jī)構(gòu)體制改革進(jìn)展緩慢，沒有解決政府在國(guó)有資產(chǎn)管理中的職能定位問題，尤其是遲遲沒有解決被授權(quán)主體與授權(quán)主體之間關(guān)系、授權(quán)條件、程序、被授權(quán)的股權(quán)主體對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增殖應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體責(zé)任等關(guān)鍵性的問題，因此改革沒有取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。對(duì)大多數(shù)公司而言，原來的上級(jí)主管部門或變相的上級(jí)主管部門仍然存在，這就產(chǎn)生了企業(yè)形式與企業(yè)管理體制的矛盾，結(jié)果不僅使企業(yè)公司制改革“換湯不換藥”，而且由于國(guó)有資產(chǎn)管理部門不能控制公司，改制后的公司效益仍然低下，國(guó)有資產(chǎn)大量流失，中央又建立企業(yè)工委，并取消國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理部門（將其并為財(cái)政部下屬的司），同時(shí)，派輯查特派員監(jiān)督企業(yè)。上述做法，特別是取消國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理部門實(shí)際上使已經(jīng)開始的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革又退回到原有的體制上。
事實(shí)表明，國(guó)有企業(yè)的公司制改革必然自下而上地要求對(duì)國(guó)家對(duì)企業(yè)的控制體系做出實(shí)質(zhì)性變革。這要求改革的研究者、決策者在觀念上有一個(gè)根本的改變：政府機(jī)構(gòu)及政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理體制改革不能只停留在簡(jiǎn)單設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)或?qū)C(jī)構(gòu)改換名稱的形式主義階段；提高企業(yè)效益是實(shí)實(shí)在在的東西，來不得半點(diǎn)的虛假，否則，政府國(guó)有資產(chǎn)管理改革的形式主義必然帶來國(guó)有企業(yè)公司制改革的“換湯不換藥”。同時(shí)應(yīng)當(dāng)指出，如果要采用公司制經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)，政府體制改革就不能走回頭路，否則，已經(jīng)改革的公司要么會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的內(nèi)部人控制，要么會(huì)走回國(guó)家直接控制的老路上去。而無論哪種情況，最終都將斷送改革的前程。
