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一、 農(nóng)村土地征收概述
土地征收是征收的下位概念，對(duì)土地的征收是國家財(cái)產(chǎn)權(quán)征收的最主要形式，同時(shí)由于土地本身在一國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要地位，因而土地征收也就成為國家征收的最重要內(nèi)容。依據(jù)征收的定義，土地征收可以界定為：國家強(qiáng)制取得他人土地所有權(quán)或者對(duì)他人土地權(quán)利過度限制的行為和制度。就我國而言，由于國家實(shí)行土地二元化所有制度，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，因此，不存在國家對(duì)城市土地的征收問題，只有對(duì)農(nóng)村土地的征收一種情形，即單向性的農(nóng)民集體所有土地被征收為國家所有的土地。由此，可以將農(nóng)村土地征收定義為：國家強(qiáng)制取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)或?qū)r(nóng)民集體土地權(quán)利過度限制的一種行為和制度。
二、 農(nóng)村土地征收過程中存在的問題
土地征收權(quán)利只有在符合公共目的時(shí)才能為法律和社會(huì)所接受，土地征收權(quán)利不能濫用。但在實(shí)際運(yùn)作過程中，借土地征收的機(jī)會(huì)隨意侵犯被征收者合法權(quán)益的情形時(shí)有發(fā)生，從而引發(fā)了一系列矛盾。
（一）農(nóng)村土地征收范圍過寬
土地征收作為一項(xiàng)重要的政府公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)保證公權(quán)公用。但是，在我國土地征用實(shí)踐中，一些征地范圍已經(jīng)突破了法律的界限，造成了濫用土地征用權(quán)的現(xiàn)象。個(gè)別非國家建設(shè)用地也是沿用國家建設(shè)用地征用土地的辦法獲得的。非公共利益的征地已經(jīng)涉及住宅、娛樂場(chǎng)所、廠房等商業(yè)用地。與土地征用權(quán)相關(guān)的公共利益，內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生改變，使得一些經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域開始打著公共利益的旗號(hào)牟利。
（二）農(nóng)村土地征收法律程序缺乏系統(tǒng)的專門規(guī)定
目前，我國尚無一部專門規(guī)范征收的法律法規(guī)，更談不上專門規(guī)范征收程序的法律法規(guī)。由于缺乏系統(tǒng)且專門的農(nóng)地征收程序法律法規(guī)，致使實(shí)際的農(nóng)地征收過程中出現(xiàn)大量的違法違規(guī)問題。《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)于農(nóng)地征收的規(guī)定比較原則化，致使農(nóng)地征收中的很多程序性規(guī)定根本無法實(shí)施，有損國家的權(quán)威性。同時(shí)，我國各地制定的農(nóng)地征收程序也是五花八門，有的甚至與《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的程序相左，特別是有利于農(nóng)民的規(guī)定大打折扣，從而導(dǎo)致“合法”地侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象大量發(fā)生。
（三）農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低
我國土地征用補(bǔ)償項(xiàng)目主要是土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)等。征用補(bǔ)償項(xiàng)目存在的問題是：
1、土地補(bǔ)償費(fèi)是按農(nóng)地收益來計(jì)算，并沒有反應(yīng)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的預(yù)期土地收益，單純以被征用土地年均產(chǎn)值為依據(jù)來確定和計(jì)算補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的方法并不科學(xué)。因?yàn)槲覈r(nóng)業(yè)已由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化，種植方法科技含量提高，這使得土地年產(chǎn)值有很大的不確定性，從而造成了征地補(bǔ)償安置費(fèi)的差異性和不確定性。
2、征地低價(jià)位補(bǔ)償與供地高價(jià)位出讓反差明顯。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地用途的變化將直接帶來經(jīng)濟(jì)效益的變化。除國家按規(guī)定用途采用劃撥方式工地之外，凡是采用出讓方式供地的，土地出讓價(jià)格都明顯高于征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。這就造成了同一土地因法律調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)不同產(chǎn)生的不平等。
三、農(nóng)村土地征收問題的解決措施
（一）健全農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督制約機(jī)制
嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營性建設(shè)用地和公共利益用地，明確界定公共利益的范圍。經(jīng)營性用地確實(shí)需要土地的，其行為屬于市場(chǎng)交易行為，受民事法調(diào)整。對(duì)于公共利益作狹義解析，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況考慮對(duì)其做明確的列舉式規(guī)定，以防止對(duì)公共利益的不當(dāng)解釋。對(duì)于征收的土地嚴(yán)格限定公用，建立專門的舉報(bào)監(jiān)督機(jī)制，如果發(fā)現(xiàn)借公用名義予以私用的現(xiàn)象，取消其用地資格，并且處以罰款，對(duì)相關(guān)責(zé)任人追究法律責(zé)任。
（二）統(tǒng)一農(nóng)地征收補(bǔ)償法律程序的制度體系
1、盡快頒布實(shí)施《土地征收法》，對(duì)農(nóng)地征收主體的實(shí)體性權(quán)利義務(wù)和程序性權(quán)力義務(wù)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。其中，對(duì)于農(nóng)地征收程序中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的規(guī)制。
2、進(jìn)一步修改《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政監(jiān)察法》、《行政許可法》等法律，完善涉及農(nóng)地征收的相應(yīng)法律程序，確保被征地主體獲得有效的權(quán)利救濟(jì)，確保土地執(zhí)法嚴(yán)格、公正，確保農(nóng)地征收違法行為得到有效的追究。
（三）細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，實(shí)行可得利益補(bǔ)償和土地附屬利益補(bǔ)償原則。土地征用是依法定事由發(fā)生的合法而不可抗辯的強(qiáng)制，對(duì)土地所有人來說，它所導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)關(guān)系變化 而非自然原因可預(yù)測(cè)、法定原因可預(yù)期，其突發(fā)性往往使土地權(quán)利人、相關(guān)投資者始料不及，財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)也大于一般的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，這里的風(fēng)險(xiǎn)不僅指土地及附著物的直接損失，而且包括因征用而發(fā)生的可預(yù)期利益，相鄰?fù)恋厣虡I(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化。按國際通行的征地補(bǔ)償管理理論，這些都屬于特定權(quán)利人為征用而所負(fù)擔(dān)的普通民事主體所未能負(fù)擔(dān)的特別犧牲，所以，只有對(duì)預(yù)期利益、附帶的商業(yè)利益如殘余的分割損害、征用發(fā)生的必要費(fèi)用等可物化、量化的財(cái)產(chǎn)損失給予補(bǔ)償，才能符合被征用個(gè)體為公共利益而負(fù)擔(dān)特別犧牲的精神，才能使國家與民眾的關(guān)系更公正、民主。
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廣東省陸豐市東海鎮(zhèn)烏坎村村委會(huì)從上世紀(jì)九十年代開始通過以地入股、出賣土地等形式與外商合作開發(fā)本村集體土地，改善經(jīng)濟(jì)狀況；但由于村中涉地問題往往由村委會(huì)少數(shù)人決策，致使土地的經(jīng)營管理存在著違法用地、損害土地資產(chǎn)權(quán)益、拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償款等嚴(yán)重問題。2011年9月21日，隨著最后一塊土地的“破土動(dòng)工”，“烏坎事件”爆發(fā)。筆者認(rèn)為，烏坎事件的導(dǎo)火索是烏坎村村民對(duì)土地處分的知情權(quán)被無視，土地收益權(quán)受侵犯；而究其根源，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體虛位才是造成烏坎事件嚴(yán)重后果的根本原因。
土地所有權(quán)是土地所有制的核心，權(quán)利主體是否明確直接關(guān)系到相關(guān)財(cái)產(chǎn)是否能得到法律的有效保護(hù)。但現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)權(quán)利主體界定并不明晰，突出體現(xiàn)為農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)利主體的界定不明，而這就直接造成了主體虛位的問題。
1.烏坎事件反映出的主體虛位問題
在烏坎事件發(fā)生前，烏坎村民的土地掌握在村委會(huì)手中，由村委會(huì)經(jīng)營管理，因此，農(nóng)民名義上是集體土地的所有人，但只能通過村委會(huì)去間接經(jīng)營管理[1]；而在這個(gè)過程中，村委會(huì)及村黨支部的部分干部獨(dú)享了對(duì)集體土地的各項(xiàng)權(quán)利，沒有遵照民主的決策程序，直接忽略了對(duì)土地處分方案既無博弈空間也無博弈能力的村民的意見，甚至支配和掌握了大部分的賣地所得，致使最終決策的結(jié)果迎合了決策者利益，卻使村民權(quán)益受損。因此，烏坎事件根本上是由農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位而引發(fā)的農(nóng)村“”。
2.農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位的產(chǎn)生原因
2.1農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度不健全
農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位問題的直接原因是我國相關(guān)法律法規(guī)不完善、不健全。目前，我國在《憲法》第10條、《民法通則》第74條、《農(nóng)村土地承包法》第12條、《土地管理法》第8條、《物權(quán)法》第59條中對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體都進(jìn)行了規(guī)定，但這些法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的界定存在兩大方面問題：
2.1.1法律法規(guī)本身對(duì)權(quán)利主體界定不清
首先，在所有權(quán)主體方面，雖然法律規(guī)定了農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體是包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)農(nóng)民集體三種類型的“農(nóng)民集體”，但“集體”是一個(gè)什么樣的組織，屬于哪一類民事主體，是自然人還是法人，法律上并沒有做出明確的規(guī)定[2]。其次，在行使所有權(quán)的組織方面，上述條文規(guī)定了三種農(nóng)民集體的土地所有權(quán)分別由集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組代為行使，但事實(shí)上鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村的土地同時(shí)也是村或村民小組的土地，土地產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系混亂；而上述組織究竟能不能真正代表農(nóng)民的利益也值得商榷。
2.1.2法律法規(guī)對(duì)主體的界定與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)
法律法規(guī)雖然規(guī)定農(nóng)地屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織，但現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或名存實(shí)亡。同時(shí)，我國法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織分類主要是在尊重歷史的基礎(chǔ)上按地域范圍確定的，缺乏科學(xué)性。
2.2農(nóng)村政治體制架構(gòu)不合理
雖然從我國農(nóng)村政治體制的制度設(shè)計(jì)上來說有利于保障農(nóng)民集體的權(quán)利，但是現(xiàn)實(shí)的政治體制實(shí)踐中并不盡如人意。農(nóng)村干部的權(quán)力通常來自上級(jí)黨政機(jī)構(gòu)，而非村民集體意志；在這樣的權(quán)力邏輯體系下，農(nóng)村干部在根本問題上只會(huì)優(yōu)先對(duì)上級(jí)和自己而非村民負(fù)責(zé)。農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛位從實(shí)質(zhì)上看在于農(nóng)村集體權(quán)利的缺失和轉(zhuǎn)移，集體無法真正實(shí)行權(quán)力，自然就表現(xiàn)為主體的虛無。[5]因此，我國農(nóng)村土地的所有權(quán)主體虛位問題一部分要?dú)w咎于農(nóng)村政治體制改革的滯后。
3.農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位的影響
3.1集體土地所有權(quán)被“內(nèi)部人”所控制
由于法律法規(guī)對(duì)所有權(quán)主體及集體經(jīng)濟(jì)組織等概念界定不清，在實(shí)踐中往往由村委會(huì)行使集體土地所有權(quán)。而其中少數(shù)干部基于行政壓力或自己利益的考慮，或任意處分土地，造成耕地流失，或，導(dǎo)致土地使用分配的不公。而這種可利用土地發(fā)橫財(cái)?shù)臋C(jī)會(huì)，不僅導(dǎo)致了耕地的減少，而且導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的私下交易大量發(fā)生，搞亂了集體土地市場(chǎng)，侵害了農(nóng)民的權(quán)益。
3.2農(nóng)民與土地相關(guān)的其他權(quán)利受到損害
筆者認(rèn)為，農(nóng)民作為所有權(quán)主體可享有的權(quán)利，除了對(duì)所承包土地的使用和收益外，還包括在農(nóng)村土地處分、土地征收等過程中的知情權(quán)、參與權(quán)、聽證權(quán)等，以及在土地征收或處分后獲得補(bǔ)償收益的權(quán)利。當(dāng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)落入“內(nèi)部人”手中后，如果相關(guān)干部或領(lǐng)導(dǎo)民主意識(shí)匱乏或?yàn)槔嫠杀?，便?huì)有意無意地忽略農(nóng)民在土地利用、征收等過程中的意見，致使農(nóng)民參與決策的種種權(quán)利被損害乃至喪失。
3.3農(nóng)民對(duì)集體所有土地產(chǎn)生了疏離感
集體土地所有權(quán)主體虛位，又常為內(nèi)部人控制，使得農(nóng)民模糊了土地是歸國家所有還是歸集體所有的概念，導(dǎo)致目前農(nóng)村中認(rèn)為土地屬于國家的農(nóng)民占絕大多數(shù)。[6]因此，農(nóng)民不認(rèn)為自己是土地的主人，不利于農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高，不利于耕地的保護(hù)和改良，也不利于緩解農(nóng)村勞動(dòng)力大量流入城市而耕地荒蕪的趨勢(shì)。
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作者簡(jiǎn)介：
李金展（1992-），女，吉林吉林人，漢族，北京師范大學(xué)管理學(xué)院公共事業(yè)管理專業(yè)本科生；
改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，大量的農(nóng)村土地被征用，隨之產(chǎn)生在農(nóng)民土地征收中的利益問題也越來越突出，矛盾糾紛和沖突也在不斷加劇，嚴(yán)重阻礙了我國社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展。尤其是在民族地區(qū)，情況更為特殊若不妥善處理勢(shì)必影響農(nóng)村和諧、民族團(tuán)結(jié)。如何調(diào)處好在土地征收中所產(chǎn)生的矛盾工作，也成為了基層工作人員的一條難題。筆者以張家川回族自治縣為例，對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村土地征收中所出現(xiàn)的一系列問題和解決方法進(jìn)行探討。
一、民族地區(qū)農(nóng)村土地征收中存在的問題
（一）土地征收中的補(bǔ)償費(fèi)用。在農(nóng)村，耕地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)生活資料。我國征地補(bǔ)償是按被征用土地原用途產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算，是對(duì)農(nóng)民原有土地從事農(nóng)業(yè)收益補(bǔ)償。農(nóng)民依賴土地種植，收獲之后一部分維持家庭自給，一部分進(jìn)行商業(yè)交易。而如果土地被征用，這就意味著農(nóng)民喪失了生活的基礎(chǔ)。以前種植農(nóng)田收益低，尤其是在張家川地區(qū)，由于自然條件的限制，種田收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足家庭生活需求，農(nóng)民對(duì)種田缺乏積極性。
（二）土地權(quán)歸屬。《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組為屬權(quán)個(gè)體，這也就造成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不確定性，對(duì)集體土地權(quán)難以進(jìn)行有效的歸屬劃分。直到現(xiàn)在為止，農(nóng)村中耕地和宅基地都還沒有明確的界定和劃分，農(nóng)民期盼的證明自己土地所有權(quán)的“紅本本”至今還未有。這是一個(gè)巨大的隱患，有時(shí)候甚至?xí)?yán)重影響著農(nóng)村鄰里的和睦相處。
（三）拆遷安置。拆遷安置分配是農(nóng)村土地征收環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵問題和熱點(diǎn)，土地征收中的補(bǔ)償問題也是一個(gè)黑洞，這都成為了各種矛盾的交點(diǎn)。在施行征收土地的過程中，出臺(tái)的征收標(biāo)準(zhǔn)和鄉(xiāng)村干部的工作過程中，也會(huì)出現(xiàn)只講情面，不講社會(huì)公理，致使分配不公平的現(xiàn)象發(fā)生，安置中可以享受條件的農(nóng)民沒有達(dá)到安置的標(biāo)準(zhǔn)，和村鎮(zhèn)工作人員有關(guān)系的農(nóng)民安置超標(biāo)，這種現(xiàn)象在群眾中造成了極大地反響，這樣以來，在工作的施行中、完成程度上和想要達(dá)到的目的中都大大的提高了工作難度。
（四）土地款使用。《土地管理法》規(guī)定，土地征用后，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以提取土地補(bǔ)償費(fèi)和部分安置補(bǔ)助費(fèi)及集體提留的資金由村統(tǒng)一納入集體經(jīng)濟(jì)組織管理范圍。土地款發(fā)放中，鄉(xiāng)村干部與鎮(zhèn)鄉(xiāng)工作部門握有很大的自也會(huì)因監(jiān)督不力，造成款項(xiàng)挪用，款項(xiàng)去向不明的問題，為廣大農(nóng)民帶來了很多損失，也激化了干群之間的矛盾。
二、民族地區(qū)農(nóng)村土地征收中的矛盾調(diào)處策略
（一）加強(qiáng)土地法律法規(guī)的普及。宣傳普及法律法規(guī)，更正農(nóng)民群眾心里的錯(cuò)誤意識(shí)，緩和干群矛盾。國家出臺(tái)法律法規(guī)，為的是滿足廣大人民群眾的物質(zhì)文化需求，只有普及和宣傳，才會(huì)讓農(nóng)民了解和認(rèn)識(shí)到自己的義務(wù)和存在的必然性，從而懂得以大局為重。
（二）完善征地程序，維護(hù)農(nóng)民的利益。完善和制定一套完整的土地征收程序，實(shí)行公告制度，所有程序都曝光化，讓農(nóng)民群眾看得見，這樣以來也可以避免暗箱操作。村務(wù)公開，財(cái)務(wù)公開，征地款項(xiàng)使用分配情況公開，讓群眾參與監(jiān)督，舉報(bào)，賦予所有人以知情權(quán)和參與的資格。最重要的是利用法律手段維護(hù)好農(nóng)民群眾的最大利益，保證農(nóng)民群眾失地的補(bǔ)償與安置，提供必需的法律援助，最好是與法律部門聯(lián)合辦公。
（三）堅(jiān)持以人為本原則。土地征收中存在的最大問題就是補(bǔ)償，所以國家應(yīng)該提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以人為本，以至少達(dá)到可以滿足農(nóng)民生活的必要條件。提到以人為本，國家應(yīng)該考慮民生問題，連帶的就是補(bǔ)償?shù)膯栴}，其中多與少的關(guān)系就應(yīng)該另行考慮了，這個(gè)問題尤為關(guān)鍵，我們可以從征地使用中獲得的利益來界定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。
（四）合理界定土地歸屬權(quán)。土地權(quán)屬牽扯到農(nóng)村集體、農(nóng)民自己、國家。經(jīng)濟(jì)利益分配是征地矛盾核心問題，征地中對(duì)土地權(quán)屬不詳?shù)?，要依?jù)尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)原則，依法確權(quán)。在此過程中既要考慮農(nóng)民利益，又要考慮集體利益，在各種利益碰撞時(shí)，要本著以人為本原則，讓利于民。在早期開展農(nóng)村集體土地歸屬權(quán)調(diào)查工作，為后期的征地工作奠定基礎(chǔ)。
（五）設(shè)立農(nóng)村土地征用矛盾排查調(diào)處辦法。思路決定出路。土地征收中的種種矛盾往往是干部的工作沒有細(xì)化，方法簡(jiǎn)單，和農(nóng)民群眾產(chǎn)生激化矛盾引起的。還有就是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，農(nóng)民群眾想方設(shè)法要達(dá)到自己心目中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而做的干群沖突問題等等。這是，領(lǐng)導(dǎo)干部就應(yīng)該站出來，設(shè)立一些矛盾調(diào)查辦法，排查和排除矛盾，有效的化解矛盾。這樣，農(nóng)村土地征收才會(huì)順利的進(jìn)行和完成。
中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，是指在農(nóng)村集體土地上，由享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或村委會(huì)單獨(dú)或聯(lián)合開發(fā)商開發(fā)建設(shè)住宅，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或村委會(huì)制作房屋權(quán)屬證書向城市居民銷售的房屋。但雙方約定沒有國家的土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，只有村集體發(fā)放的房屋所有證明，所以其不具法律效力。
一、“小產(chǎn)權(quán)房”暴露出的土地制度缺陷
1、土地所有權(quán)主體不清晰。我國法律規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于農(nóng)民集體所有。”根據(jù)土地管理法規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營和管理?！苯Y(jié)合以上兩條，集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)有權(quán)對(duì)村民集體所有的土地進(jìn)行經(jīng)營和管理，因此在集體土地上開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)當(dāng)屬于合法行為。但土地管理法同時(shí)又規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)地建設(shè)?！睆倪@一點(diǎn)來看集體組織開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”又屬于違法行為。由此可見，現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在明顯缺陷。
我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，是八十年代初農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)確立起來的，主要形式為家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營。此經(jīng)營方式改變了原來時(shí)期有名無實(shí)、殘缺不全的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在當(dāng)時(shí)曾經(jīng)極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性。但是，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營中，土地所有權(quán)和使用權(quán)缺乏嚴(yán)格的界定，未形成明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
我國的法律規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于農(nóng)民集體所有。”從這條規(guī)定可以看出，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是集體，但是屬于哪一級(jí)集體所有，集體成員的邊界有多大，集體所有者包括哪些權(quán)利和義務(wù)等卻不是很清楚。法律規(guī)定的不明確導(dǎo)致所有權(quán)主體缺位。盡管新《土地管理法》第十條規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”。這些規(guī)定表面上確定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體，但集體概念的多樣性導(dǎo)致了農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊不清的現(xiàn)象。這種土地產(chǎn)權(quán)主體的多元化必然導(dǎo)致三級(jí)產(chǎn)權(quán)主體為爭(zhēng)奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，造成對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的隨意侵害，農(nóng)民也形不成有效的、穩(wěn)定的預(yù)期，必然降低土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性。
2、土地征收制度不健全?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”是農(nóng)民將集體所有制土地用于房地產(chǎn)開發(fā)，并且是由村民委員會(huì)辦理房屋產(chǎn)權(quán)證。而改變農(nóng)村集體所有制土地用途，必須要按照法律程序辦理審批手續(xù)，“小產(chǎn)權(quán)房”這種變相轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為，顯然是違法的。然而另一方面，政府卻通過征收補(bǔ)償?shù)姆绞?，先將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，再出讓給開發(fā)商用于商品房開發(fā)，以獲得高額財(cái)政收入。這明顯是對(duì)農(nóng)民權(quán)利和利益的剝奪，也暴露出目前我國農(nóng)村土地征收制度的缺陷。
《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”，也就是說農(nóng)村集體土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，必須先征為國有，然后再行出讓?！锻恋毓芾矸ā返诙l又規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收?！闭畡t根據(jù)用地的需要，以《土地管理法》中的這些規(guī)定為依據(jù)，對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行強(qiáng)制性征收，完全不考慮農(nóng)民的意愿。在農(nóng)戶的利益沒有得到足夠重視的情況下，他們便在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，即利用小產(chǎn)權(quán)住房的開發(fā)獲取利益。
3、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不完善?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的大量出現(xiàn)，有其一定的必然性?，F(xiàn)如今城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)火暴，房?jī)r(jià)快速上漲，利用集體所有的土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)可以獲得相當(dāng)可觀的收益，這也成為農(nóng)村集體開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的根本動(dòng)力。但是，這種將集體土地轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)方式只看到了眼前利益，而沒有考慮未來市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，造成諸多隱患?，F(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的不完善，主要表現(xiàn)在相關(guān)法律法規(guī)制度的不健全。盡管我國現(xiàn)有的法律制度也規(guī)定了農(nóng)村的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但對(duì)于轉(zhuǎn)讓的具體范圍、形式、程序、價(jià)格等等，都缺乏專門的法律法規(guī)約束。
二、對(duì)農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新性思考
1、明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革入手，創(chuàng)新土地集體所有的組織形式，確立農(nóng)民是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體?，F(xiàn)行法律雖然規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但在集體所有制下，誰真正擁有土地實(shí)際上并不明晰，集體與農(nóng)民之間的權(quán)益關(guān)系很模糊。
考察農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新遲滯的深層原因，主要是土地所有權(quán)與使用權(quán)兩者之間的本末倒置思維，這也是影響農(nóng)民合法土地權(quán)益得到切實(shí)保障的關(guān)鍵之一。不可否認(rèn)，多年來政府出臺(tái)和修改了許多相關(guān)的法律法規(guī)，以保障農(nóng)民的土地權(quán)益，如“承包經(jīng)營權(quán)”、“繼承權(quán)”、“占有權(quán)”、“轉(zhuǎn)讓權(quán)”等權(quán)利。但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民的合法權(quán)益卻得不到保障，被大肆地侵害。究其原因，主要是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來沒有準(zhǔn)確把握土地所有權(quán)和使用權(quán)兩者的因果關(guān)系。其實(shí)，土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)是兩個(gè)性質(zhì)不同的權(quán)益，前者是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的根本問題即歸屬問題，后者是從前者分解出來的單個(gè)具體權(quán)益問題；后者從屬于前者，是前者的派生物?；煜?cái)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)區(qū)別或?qū)烧呋鞛橐徽?、或滿足于條文詞匯上的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，卻置農(nóng)民土地所有權(quán)于不顧而侈談所謂農(nóng)民土地權(quán)益及如何保障農(nóng)民土地權(quán)益問題，怎能找到保障農(nóng)民土地權(quán)益問題的正確方案？因此，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中，應(yīng)當(dāng)改變長(zhǎng)期以來在土地所有權(quán)與使用權(quán)兩者之間本末倒置的思維，明確農(nóng)村土地本來就歸農(nóng)民，讓農(nóng)民真正擁有土地權(quán)益是目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵所在。
2、改革征地制度。在工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，這是一種必然趨勢(shì)。但在目前形勢(shì)下，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須由政府征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾笤俪鲎屖褂脵?quán)，顯然，這與目前的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)，需要進(jìn)行改革。
首先，要明確界定“公共利益”的含義，從而對(duì)政府動(dòng)用征地權(quán)的項(xiàng)目范圍做出嚴(yán)格的限制，將土地征用真正限定在公益性的公共設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)上?？s小政府征地的范圍，控制土地的征用規(guī)模，從根本上摒棄侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的非公共利益目的的征地行為。其次，從法律上規(guī)定集體土地所有權(quán)和國家所有權(quán)在地位上是平等的，集體土地可以上市流轉(zhuǎn)。這樣，就為經(jīng)營性建設(shè)用地來源提供了制度保證，土地使用者可以不再僅僅依賴于國有土地，使用土地的公司、企業(yè)、房地產(chǎn)經(jīng)營者可以直接與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織交易，真正由市場(chǎng)來調(diào)控土地的供求平衡，這一制度安排，可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)公平和效率雙重目標(biāo)。
3、進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。工業(yè)化進(jìn)程與農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，能夠?yàn)檗r(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，但為了促進(jìn)土地的規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，今后土地的流轉(zhuǎn)形式也需要多樣化。可以參照國際上通用的一些做法，如買賣、租賃、招標(biāo)、抵押、入股等等，然后根據(jù)各地自身情況選擇合適的土地流轉(zhuǎn)方式。同時(shí)，政府也應(yīng)該加強(qiáng)宏觀調(diào)控，完善相關(guān)的法律法規(guī)，建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)作與管理方法。嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地，規(guī)范土地審批制度，制止以各種名義圈地的違法行為。如果小產(chǎn)權(quán)房得不到控制繼續(xù)發(fā)展下去，將會(huì)有更多的土地被惡意侵占用來搞房地產(chǎn)開發(fā)，耕地面積將無法得到保障。
Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation
Xie Peng，Zhang Da-jiang
（Jinan City Land Reserve CenterJinanShandong250099）
【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability； on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.
【Key words】Rural land；Land expropriation；Compensation；Countermeasures
1. 農(nóng)村土地征收的立法現(xiàn)狀
土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。我國征收集體土地的所依據(jù)的法律法規(guī)目前，是在國家根本大法《憲法》的指導(dǎo)下，以《中華人民共和國土地管理法》等為主，同時(shí)根據(jù)各省、市級(jí)人民政府制定的一些法律規(guī)章、地方法規(guī)。
2. 農(nóng)村土地征收存在的問題
2.1公共利益界定不清，土地征收濫用嚴(yán)重。
我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。然而何為公共利益？我國相關(guān)法律并沒有作出規(guī)定，這無疑擴(kuò)大了政府的自由裁量權(quán)，易造成濫用土地征收權(quán)力的現(xiàn)象。
2.2補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償分配不合理。
首先，我國的《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等規(guī)定，中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，同樣“集體”的具體內(nèi)容也沒有明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”，進(jìn)而導(dǎo)致在征地補(bǔ)償費(fèi)的利益歸屬上存在著很多問題。[1]；其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，補(bǔ)償費(fèi)在被征地農(nóng)民個(gè)體之間分配混亂。村委會(huì)根據(jù)村規(guī)民約確定被分配人員資格及分配辦法。在發(fā)放數(shù)量上，有的全部發(fā)放，有的村集體先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]
2.3土地征收程序不完善，缺乏有效監(jiān)督管理。
我國土地征收程序主要包括征收土地公告和征地補(bǔ)償、安置方案公告，以及辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀龋珡膶?shí)際操作上看仍存在諸多不足：
（1）征收補(bǔ)償程序可操作性不強(qiáng)，關(guān)于土地征收程序的一些重要事項(xiàng)上規(guī)定的模糊不清。例如《土地管理法實(shí)施條例》第 25條規(guī)定：“征地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起 3個(gè)月內(nèi)全部支付”，但在實(shí)踐中，并未參考這一期限，大都滯后發(fā)放。
（2）補(bǔ)償糾紛發(fā)生后，缺失救濟(jì)程序。對(duì)于補(bǔ)償決定，《土地管理法實(shí)施條例》中規(guī)定由政府行使裁決權(quán)，缺乏應(yīng)有的中立性。
（3）農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，失地農(nóng)民社會(huì)保障堪憂。土地對(duì)于農(nóng)民而言具有生產(chǎn)資料和社會(huì)保障兩種功能，征地與拆遷補(bǔ)償定價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制充分考慮土地自身價(jià)格和未來社保價(jià)格，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)基本價(jià)值規(guī)律科學(xué)確定征地與拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。[3]現(xiàn)有的征地a償標(biāo)準(zhǔn)在于用過去的物權(quán)數(shù)值測(cè)算未來的物權(quán)權(quán)益，沒有包含未來社會(huì)保障價(jià)值。
（4）據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)2942戶的農(nóng)民調(diào)查，耕地被征收前人均純收入平均為2765元，土地被征收后人均純收入為2739元，約下降了1%。再看支出，土地被征前農(nóng)戶的家庭消費(fèi)支出相對(duì)較低，有些農(nóng)產(chǎn)品如糧食、蔬菜等還可以自給自足；土地被征后農(nóng)戶面臨與城鎮(zhèn)居民相同的消費(fèi)環(huán)境，生活支出大大增加，不僅所有商品都需要從市場(chǎng)購買，一些大項(xiàng)消費(fèi)如住房、子女入學(xué)、大病就醫(yī)等更增加了普通農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)。由此可見，征地后農(nóng)民的生活水平總體是下降的。[4]
（5）補(bǔ)償方式簡(jiǎn)單趨同，缺乏長(zhǎng)效性。我國現(xiàn)行的法律中，關(guān)于土地征收的規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國憲法》中，但兩法對(duì)于土地征收補(bǔ)償問題僅一筆帶過，沒有明確規(guī)定，造成以下問題：各征收補(bǔ)償單位在實(shí)踐中基本上都是以現(xiàn)金補(bǔ)償為唯一方式，未考慮到被征地人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。一夜暴富后的失地農(nóng)民的生存都將面臨嚴(yán)重困難。
3. 對(duì)我國農(nóng)村土地征收過程中出現(xiàn)問題的對(duì)策
筆者認(rèn)為，解決上述問題，可以從以下幾個(gè)方面入手：
3.1界定“公共利益”的范圍。
筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過概括的基礎(chǔ)上加以列舉的方式明確“公共利益”的范圍。梁慧星在其主編的《中國物權(quán)法草案建議稿》中，對(duì)公益作出了列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。” [5]
3.2嚴(yán)格土地征收程序與監(jiān)管。
（1）建立土地征收部門對(duì)征收是否符合公共利益需要的認(rèn)定程序。以法律形式大致明確其內(nèi)涵和外延。
（2）提高征地信息的公開程度。征地政府應(yīng)當(dāng)通過多種渠道普及征地法律政策和征地公告。公告內(nèi)容應(yīng)包括征地原因、征地單位、征地范圍、征地時(shí)間、補(bǔ)償方式等，以增強(qiáng)征地工作的公開性和透明度。
（3）引進(jìn)司法救濟(jì)程序。在土地征收法律制度中應(yīng)賦予在征地糾紛案中保持相對(duì)中立的法院或其他仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)案件的管轄權(quán)，在案件的審理中，確保農(nóng)民的合法權(quán)益的到保護(hù)，確保審判結(jié)果的公正。[6]
3.3提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)充分考慮被征地農(nóng)民的基本生活要求確保其原有生活水平不降低。
（1）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最根本的是需要建立市場(chǎng)化的土地評(píng)估制度，制訂區(qū)片綜合地，考慮地類、產(chǎn)值、地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等市場(chǎng)因素合理確定土地價(jià)格。
（2）創(chuàng)新農(nóng)地使用制度。嘗試讓集體經(jīng)濟(jì)組織保留部分土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，通過辦市場(chǎng)、建標(biāo)準(zhǔn)廠房和商業(yè)用房、造停車場(chǎng)等予以出租，也可以在國家、省、市重點(diǎn)工程及企業(yè)集團(tuán)用地中，把集體土地產(chǎn)權(quán)作價(jià)入股收取年租金，使農(nóng)民有穩(wěn)固的收入和就業(yè)機(jī)會(huì)。[7]
3.4S富土地征收補(bǔ)償方式。
豐富土地征收補(bǔ)償方式能夠進(jìn)一步確保農(nóng)民獲得充分的安置。筆者建議采取以下幾種補(bǔ)償方式：
（1）貨幣安置。主要有分期、一次性和終身貨幣安置。相比于一次性貨幣安置方式，終身和分期貨幣安置更適合農(nóng)民利益的保護(hù)，采取終身和分期貨幣安置方式能夠避免由于物價(jià)上漲而產(chǎn)生的問題，按照物價(jià)變化情況定期調(diào)整補(bǔ)償費(fèi)用。
（2）農(nóng)業(yè)安置。劃分一定面積或質(zhì)量較好的土地給農(nóng)民，使其能夠繼續(xù)開展農(nóng)業(yè)活動(dòng)，自給自足，或者轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌r(nóng)業(yè)方式。
（3）提供免費(fèi)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或提供工作崗位。只有將生存技能教給農(nóng)民，才能實(shí)現(xiàn)真正的脫貧。
（4）企業(yè)補(bǔ)貼安置。若是為了建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而占用農(nóng)村土地，可以提供當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)。
4. 結(jié)語
土地征收事關(guān)失地農(nóng)民之生存，事關(guān)社會(huì)之穩(wěn)定。在不斷推進(jìn)城市化、加速推進(jìn)和諧社會(huì)的進(jìn)程中，我們必須從根本上保障農(nóng)民權(quán)益，結(jié)合本國國情，結(jié)合各地實(shí)際情況，通過完善法律法規(guī)、政策調(diào)整，彌補(bǔ)和改進(jìn)當(dāng)前土地征收制度中存在的缺陷和不足，構(gòu)建具有中國特色的土地征收補(bǔ)償制度。
參考文獻(xiàn)
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一、引言
城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國由農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)的巨大推動(dòng)力，是解決我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的根本出路，更是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求。而新型城鎮(zhèn)化是指堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。
二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀綜述
（一）新型城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系
所謂新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。
（1）合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
（2）合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的重要條件。
（3）合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。
（二）新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地流轉(zhuǎn)弊端
（1）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)制度不健全
首先，流轉(zhuǎn)權(quán)限規(guī)定不明。
其次，土地流轉(zhuǎn)方式的相關(guān)規(guī)定亦不明確具體。
第三，權(quán)利的設(shè)立與流轉(zhuǎn)公示方式不明。
（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不完善
目前，我國缺乏完善的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。另一方面，我國現(xiàn)行法規(guī)不利于解決土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的糾紛。
（3） 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范
第一，在農(nóng)民之間土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范；第二，有的農(nóng)戶與專業(yè)化農(nóng)業(yè)公司簽訂的合同缺乏必要的法律支撐；第三，在所簽訂的關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合同文本中，存在著與國家現(xiàn)行法律抵觸的內(nèi)容，合同文本缺乏規(guī)范性，未經(jīng)司法部門的司法鑒定。第四，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制缺乏規(guī)范，存在較大的隨意性。
（4）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰
長(zhǎng)期以來，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰、產(chǎn)權(quán)虛置、管理工作混亂、農(nóng)民的合法土地權(quán)利缺乏法律保障，導(dǎo)致了很多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民不愿放棄農(nóng)村土地，土地資源很難進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流通或流轉(zhuǎn)。土地資源長(zhǎng)久閑置，造成巨大浪費(fèi)，也影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
三、實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律保障
（一）改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度
土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化發(fā)展有賴于土地產(chǎn)權(quán)制度的明晰，賦與土地使用者真正意義上的流轉(zhuǎn)權(quán)利，建立起權(quán)責(zé)明晰、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。
（二）充分發(fā)揮政府職能
土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體雙方應(yīng)當(dāng)?shù)匚黄降龋⒃谧栽傅幕A(chǔ)之上，政府的介入失去了實(shí)質(zhì)的意義。
（三）規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度
針對(duì)我國現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度中存在的問題，應(yīng)出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，明確土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序。
（四） 修訂和完善 《土地管理法》
根據(jù)現(xiàn)行法律，當(dāng)農(nóng)戶承包的土地被國家依法征用時(shí)容易引起爭(zhēng)議。因此，適時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)中存有互相矛盾的條款，并明確集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的權(quán)益分成，對(duì)于促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有重要意義。
四、健全土地流轉(zhuǎn)制度改革的對(duì)策及建議
（一）完善農(nóng)村社會(huì)保障體系
我國農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的滯后，影響著農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要加速推進(jìn)農(nóng)村土地資本化流轉(zhuǎn)就有必要建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，大力提高農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老的保障力度。
（二）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制環(huán)境
政府門要盡快出臺(tái)有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律、法規(guī)，特別是關(guān)于土地流轉(zhuǎn)合同書的規(guī)范格式，制定出關(guān)于土地流轉(zhuǎn)申報(bào)、審批、登記的一系列配套程序，以及對(duì)于合同糾紛的調(diào)解辦法，為依法有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)造有序、明確、統(tǒng)一的法律政策依據(jù)。
（三）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制
（1）完善農(nóng)民利益表達(dá)的溝通機(jī)制。
具體措施包括：加強(qiáng)法律宣傳，讓農(nóng)民了解知曉關(guān)于農(nóng)村土地的法律法規(guī)，提高農(nóng)民的法制意識(shí)；關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的重大事項(xiàng)，要由農(nóng)民統(tǒng)一投票決定，并進(jìn)行村務(wù)公開，細(xì)化程序、細(xì)則，進(jìn)行民主監(jiān)督。
（2）完善農(nóng)民利益的法律保障機(jī)制。
利益保障機(jī)制的核心就是依法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。具體說來主要包括三個(gè)方面：依法保護(hù)、受損補(bǔ)償和受害保護(hù)。
（四）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)體系
政府相關(guān)職能部門應(yīng)積極培育成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，成立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)流轉(zhuǎn)信息進(jìn)行統(tǒng)一收集與，對(duì)農(nóng)戶和業(yè)主進(jìn)行咨詢與指導(dǎo)。
五、結(jié)論與展望
土地資源是農(nóng)民基本的生活資料，亦是農(nóng)民最重要的社會(huì)保障，同時(shí)也是農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及的法律問題已成為關(guān)系到農(nóng)民切身利益，社會(huì)和諧發(fā)展的重大問題，對(duì)此，應(yīng)盡快完善相關(guān)法律的構(gòu)建，同時(shí)加強(qiáng)政府職能，提高農(nóng)民的法律意識(shí)，以保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
（參與課題1：黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃年度項(xiàng)目；項(xiàng)目名稱：新型城鎮(zhèn)化過程中土地征收法律問題研究；項(xiàng)目編號(hào)：13B022；參與課題2：2013年哈爾濱商業(yè)大學(xué)研究生創(chuàng)新科研項(xiàng)目；項(xiàng)目名稱：新型城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究；項(xiàng)目編號(hào)：YJSCX2013-269HSD ）
參考文獻(xiàn)：
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農(nóng)村土地糾紛的大量發(fā)生和存在，已引起社會(huì)各界的普遍關(guān)注，然而由于相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定不夠完善和統(tǒng)一，絕大多數(shù)糾紛是通過行政權(quán)的介入來解決。從而使得此類糾紛在法律層面上缺少衡量的根本標(biāo)準(zhǔn)。而農(nóng)村土地糾紛的當(dāng)事人，由于涉及利益重大，往往表現(xiàn)的情緒激烈，非理性的表達(dá)自己的訴求，極易引起集體上訪而激化矛盾，直接影響社會(huì)穩(wěn)定。以何種方式處理農(nóng)村土地糾紛，需要我們建立起法律層面的邏輯性，進(jìn)而引導(dǎo)建構(gòu)和諧的社會(huì)關(guān)系?？v觀農(nóng)村土地問題的制度安排，雖然政策調(diào)控痕跡明顯，但法治化的軌跡亦清晰可辨。而且這種法治化的進(jìn)程正與日俱增。司法救濟(jì)已經(jīng)成為解決涉農(nóng)土地糾紛的重要手段。我們有責(zé)任對(duì)涉農(nóng)土地糾紛的司法實(shí)踐進(jìn)行認(rèn)真的總結(jié)和思考，借以提高農(nóng)村土地糾紛法律救濟(jì)的效率和水平。
一、農(nóng)村土地糾紛主要表現(xiàn)形態(tài)
農(nóng)村土地利益關(guān)系復(fù)雜，因此糾紛表現(xiàn)形態(tài)多樣。在司法實(shí)踐當(dāng)中，比較常見和影響較大的糾紛主要有：
l、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)糾紛
農(nóng)村集體土地征用的補(bǔ)償費(fèi)在實(shí)質(zhì)上是被重用土地所有權(quán)定價(jià)中的問題。被征地的當(dāng)事人對(duì)土地征用補(bǔ)償、拆遷安置補(bǔ)償政策表現(xiàn)出來的激烈情緒，實(shí)際上就是對(duì)征用土地一方給出的價(jià)格表示不滿。此類糾紛固然可以通過行政權(quán)參與后，以強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，但被征地的當(dāng)事人利益受到來自不同方面的干擾和侵害之后，所選擇的集體上訪、群體訴訟，使得此類糾紛在很長(zhǎng)的一段時(shí)間之內(nèi)總處于一種不確定的狀態(tài)之中，期待從土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓 之后獲得的利益亦將不穩(wěn)，社會(huì)成本隨之加大。
2、農(nóng)村集體土地上的違章建筑
國家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，規(guī)定農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。而事實(shí)上，由于巨大的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，國家的這一強(qiáng)制性規(guī)定，并未能有效遏制農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的“地下交易”，而且愈演愈烈。在此過程中，較為常見的是農(nóng)村集體組織以租賃、聯(lián)營等形式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)，當(dāng)事人沒有到土地部門辦理土地使用權(quán)的相關(guān)手續(xù)，也沒有到城建部門辦理房屋建審手續(xù)，隨意在農(nóng)村集體所有的土地修建建筑物。村民在征地拆遷時(shí)惡意搶建房屋，相關(guān)部門并沒有及時(shí)制止，也沒有及時(shí)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，導(dǎo)致大量違章建筑存在。
3、土地收益分配糾紛
農(nóng)村集體土地征用的補(bǔ)償費(fèi)在實(shí)踐中包括了地上建筑物、附著物的補(bǔ)償費(fèi)以及農(nóng)業(yè)人口安置的補(bǔ)助費(fèi)，在農(nóng)村集體土地征用的補(bǔ)償費(fèi)確定之后還出現(xiàn)針對(duì)該費(fèi)用分配的問題。農(nóng)村集體組織對(duì)某一些村民的待遇進(jìn)行限制，一些因?yàn)樯矸蓐P(guān)系戶籍進(jìn)入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，要求落實(shí)村民待遇。
二、農(nóng)村土地糾紛的司法狀況
無救濟(jì)則無權(quán)利，司法救濟(jì)正是權(quán)利保障的重要方式之一。隨著我國法治建設(shè)的推進(jìn)，解決和處理各類農(nóng)村土地糾紛已被納于法治化的軌道，對(duì)農(nóng)村土地糾紛進(jìn)行司法救濟(jì)顯得尤為重要。
1、人民法院受案范圍不斷擴(kuò)大
人民法院不斷擴(kuò)大受案范圍，使得諸多農(nóng)村土地權(quán)益紛爭(zhēng)和土地行政紛爭(zhēng)能夠通過司法程序得以解決。以銅川市某區(qū)法院受理的一起“入贅婿”要求享受村民待遇參與土地收益分配的案件為例。童××為銅川市某區(qū)自強(qiáng)村二組村民，生有兩個(gè)女兒一童清、童貞。1998年童貞的戶口自銅川市某區(qū)自強(qiáng)村遷出。2008年11月14日，楊成與童清登記結(jié)婚，成為童清的丈夫、童保元的女婿，并一直在自強(qiáng)村二組生活。2008年11月15日，童××即開始通過自強(qiáng)村村委會(huì)及其所在的村民小組向區(qū)農(nóng)副事業(yè)管理局提出申請(qǐng)。請(qǐng)求為楊成辦理戶籍事宜，一直沒有結(jié)果。2006年2月27日，自強(qiáng)村村委會(huì)召開村民代表會(huì)議，會(huì)議紀(jì)要載明：本村姑娘找農(nóng)民女婿的，女婿戶口不能轉(zhuǎn)入自強(qiáng)村。2006年6月25日，童保元向被告自強(qiáng)村村委會(huì)書寫保證書，載明：楊成進(jìn)門入戶口一事，經(jīng)多次與村委會(huì)協(xié)商，因村委會(huì)不同意將場(chǎng)成戶口直接遷入村中，現(xiàn)按村委會(huì)決定，女婿楊成在童保元家中生活，贍養(yǎng)父母，只將戶口遷入童××家，不享受待遇。望村委會(huì)給予辦理，解決楊成戶口問題。2010年6月27日。自強(qiáng)村村委會(huì)主任及村民小組組長(zhǎng)，在童保元向區(qū)農(nóng)副事業(yè)管理局提出的申請(qǐng)書上簽字表示同意遷入。2010年12月13日，楊成的戶籍遷入被告村組。2011年1月17日，自強(qiáng)村第二村民小組在給村民分配2010年度決分款時(shí)沒有給楊成分配。但自強(qiáng)村還有八個(gè)村民因婚姻戶籍遷入該村民小組，一直享受村民待遇。該區(qū)法院受理的諸如此類間接的土地收益糾紛一直處于上升的態(tài)勢(shì)。
2、相關(guān)立法不斷完善
一、《辦法》對(duì)貸款條件限制過嚴(yán)
《辦法》第四條是對(duì)農(nóng)民住房貸款條件的規(guī)定，筆者認(rèn)為，該規(guī)定至少有兩方面的問題：
其一，第三款要求對(duì)于征收范圍的住房不能抵押；該限制實(shí)質(zhì)上并沒有理解抵押法律意義和抵押對(duì)征收的影響，從實(shí)質(zhì)上來說，房屋抵押并不影響征收，也不會(huì)增加征收的財(cái)政負(fù)擔(dān)和難度，這也是《國有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》第十六條沒有將抵押列入其禁止范圍的原因。
其二，第四款要求除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應(yīng)有其他長(zhǎng)期穩(wěn)定居住場(chǎng)所，并能夠提供相關(guān)證明材料；該條款又包含兩個(gè)具體問題，一是什么才是其他長(zhǎng)期穩(wěn)定居住場(chǎng)所？二是誰來提供這個(gè)證明材料？
二、《辦法》對(duì)抵押房屋處置的突破不如預(yù)期
《辦法》第十二條因借款人不履行到期債務(wù)，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權(quán)的，貸款人應(yīng)當(dāng)結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)實(shí)際情況，配合試點(diǎn)地區(qū)政府在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應(yīng)由貸款人優(yōu)先受償。變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。
該規(guī)定實(shí)質(zhì)上沒有達(dá)到和符合《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的精神，該《意見》明確規(guī)定：因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形需要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當(dāng)借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時(shí)，承貸銀行能順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益。對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。
而目前對(duì)于受讓人的規(guī)定按照《土地管理法》第六十二條、第六十三條的規(guī)定，只能限制于本集體成員、且需符合一戶一宅的原則。因此，如果嚴(yán)格按照目前的法律規(guī)定操作，則抵押物的處置可能只能是一紙空文，不能達(dá)到試點(diǎn)的目的，也會(huì)嚴(yán)重影響到金融機(jī)構(gòu)放貸的積極性。
三、應(yīng)對(duì)措施
其一，應(yīng)該刪除僅僅列入征收范圍對(duì)住房抵押的限制，因集體土地的征收目前還適用《土地管理法》和國土部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，且列入范圍到征收生效的期限是不明確的，不能因?yàn)榱腥敕秶拖拗频盅骸?/p>
其二，應(yīng)該盡快明確長(zhǎng)期穩(wěn)定居住場(chǎng)所的定義和證明單位，如其自身名下有其他房屋、或者其直系親屬提供證明愿意提供居住場(chǎng)所，還是進(jìn)城務(wù)工以后租賃房屋證明；或者直接取消該要求。就筆者看來，政府對(duì)于公民有提供最低生活保障的義務(wù)，其包含保障房，但沒有宅基地或者集體土地上的房屋并不代表農(nóng)民就會(huì)流浪街頭，不能通過限制抵押或者轉(zhuǎn)讓的形式來妨礙集體土地及其房屋所有權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性的利用。
中圖分類號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）11-0044-02
土地是農(nóng)民賴以生存的基本生產(chǎn)資料，農(nóng)民失去土地即失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和生活保障。隨著城市化進(jìn)程的加快和工業(yè)化的推進(jìn)，農(nóng)村土地被征用現(xiàn)象普遍存在，致使耕地面積越來越少，由于耕地面積日益減少，失地農(nóng)民問題日顯突出。農(nóng)民權(quán)益與土地息息相關(guān)，近年來，失地農(nóng)民問題已由局部問題擴(kuò)展為社會(huì)普遍問題，并嚴(yán)重制約了中國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益刻不容緩。
我國是一個(gè)有著幾千年歷史的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民與土地問題占據(jù)重要位置。在建設(shè)和諧社會(huì)為主題的今天，解決農(nóng)民失地、失業(yè)，缺乏社會(huì)保障等問題迫在眉睫。因此，如何從實(shí)際出發(fā)，對(duì)失地農(nóng)民生存狀態(tài)進(jìn)行深刻的分析和研究，針對(duì)問題癥結(jié)提出建設(shè)性對(duì)策，進(jìn)一步完善就業(yè)服務(wù)體系，從根本上擺脫農(nóng)民失地、失業(yè)、缺乏社會(huì)保障等問題，對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展提供決策依據(jù)，是亟待解決的重要任務(wù)。
一、失地農(nóng)民調(diào)查意義
自2003年實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略以來，歷經(jīng)十多年發(fā)展，目前城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展時(shí)期。我國的城鎮(zhèn)化率在2011年首次突破了50%，較2002年提高了12.2個(gè)百分點(diǎn)。2011年全國農(nóng)業(yè)人口數(shù)與2010年相比減少了40.53萬人。農(nóng)業(yè)人口數(shù)的減少很大程度上是失地造成的。
我國現(xiàn)有的《土地管理法》等相關(guān)法律制度存在一定的缺陷，對(duì)都江堰市失地農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查研究，有助于地方政府給予失地農(nóng)民更多的關(guān)注，建立科學(xué)的、長(zhǎng)效的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障體系，既保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的土地，又保障了失地農(nóng)民的合法權(quán)益，為相關(guān)法律法規(guī)的完善提供理論支撐。
對(duì)都江堰市失地農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查研究，有助于為政府部門制定就業(yè)政策和措施提供參考意見，可以有效解決好失地農(nóng)民最為關(guān)注的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等問題。規(guī)范失地農(nóng)民生存社會(huì)保障程序，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、加快城市化健康發(fā)展進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)，也是保證我國穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境的決定性因素。
二、失地農(nóng)民調(diào)查結(jié)果
失地農(nóng)民從事的工作。目前有37%的村民“閑在家”，有38%的村民“做生意”，如在小區(qū)租商鋪開小賣部。有25%的人在市區(qū)的餐館等場(chǎng)所打工，雖然工資不高，但有可靠的收入。從失地農(nóng)民的就業(yè)狀況可以看出，他們從事的都是以體力為主的工作。
目前收入來源。筆者在調(diào)查中得知，現(xiàn)在的收入主要是靠打臨工和做些小生意。對(duì)于工地打臨工的人來說，由于當(dāng)前拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，他們的工作收入也是存在風(fēng)險(xiǎn)的。筆者了解到，目前農(nóng)民的收入大部分都用于生活開支了，以前種地里的糧食和蔬菜都是自家的，但是現(xiàn)在地沒了，都得花錢買，生活成本增加很多。
征地款難以維持長(zhǎng)久生活。被問及補(bǔ)償款去向時(shí)，有60%的人選擇“用于生活開支”，40%的人選擇“用于子女教育資金”?？梢娚铋_銷占據(jù)了很大一部分資金，同時(shí)失地農(nóng)民為了改變子女的命運(yùn)，在子女的教育上也投入很多。在調(diào)查中，他們向筆者傳遞相同的擔(dān)憂：征地補(bǔ)償款太低，一家老小的生活開支大，生活的持續(xù)性難以保障。
三、失地農(nóng)民問題分析與對(duì)策研究
（一）失地農(nóng)民問題分析
1.現(xiàn)階段土地制度不完善
現(xiàn)行農(nóng)村土地制度所規(guī)定的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰，是導(dǎo)致失地農(nóng)民權(quán)益受損的直接原因?，F(xiàn)行農(nóng)村土地制度規(guī)定農(nóng)村集體土地歸農(nóng)民集體所有，但“農(nóng)民集體”概念模糊，通常由村委會(huì)充當(dāng)了集體土地產(chǎn)權(quán)主體，而村委會(huì)因在法律上不具備土地所有者的資格，客觀上造成行政權(quán)對(duì)集體土地所有權(quán)的嚴(yán)重侵蝕。
2.農(nóng)民財(cái)產(chǎn)受損
我國《民法通則》規(guī)定農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)力，土地使用權(quán)是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)。土地的收益與土地租賃可使農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)利益，現(xiàn)階段農(nóng)民集體擁有轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)民在被征地后將無法得到應(yīng)有的、合理的收益。農(nóng)民不能繼續(xù)取得合理的土地增值，收益直接受損。
3.立法保護(hù)不充分
我國征用制度存在缺陷，未能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和滿足失地農(nóng)民需求，《憲法》和《土地管理法》對(duì)“公共目的”土地征用補(bǔ)償做出規(guī)定，但對(duì)于“公共利益”，我國現(xiàn)行法律法規(guī)并未做出詳盡劃分。征地權(quán)的運(yùn)用不規(guī)范，導(dǎo)致公共利益概念被擴(kuò)大，外延界定模糊。失地農(nóng)民的基本權(quán)利不能得到有效保障，農(nóng)民被動(dòng)失去土地現(xiàn)象較為普遍。
4.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理
現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)過于簡(jiǎn)單。如《憲法》第10條中規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可依法對(duì)土地實(shí)行征用并給予補(bǔ)償。但如何補(bǔ)償，卻沒有明確原則，使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法可依；《土地管理法》補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未考慮土地價(jià)格受多重因素影響，缺乏合理性和科學(xué)性，忽略了對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老、勞動(dòng)力安置和醫(yī)療等方面。如都江堰市耕地年產(chǎn)值，若按750元/畝計(jì)算，政府給予的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)兩項(xiàng)之和在8 000元～12 000元，即使達(dá)到政策規(guī)定的“不超過30倍”標(biāo)準(zhǔn)，也不會(huì)超過每畝2萬元，而政策的補(bǔ)償僅限于對(duì)所征用土地的直接損失，不包括失地農(nóng)民就業(yè)成本和從事新職業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。
5.安置辦法滯后
失地農(nóng)民隨土地被征用，失去了保障。雖然被轉(zhuǎn)換成非農(nóng)戶口，卻很難享受與城市居民一樣的社會(huì)保障。事實(shí)上，失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)，則基本上或完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或農(nóng)民承擔(dān)。失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)沒有穩(wěn)定的資金保障。都江堰市近年來的“土地?fù)Q社保”，使失地農(nóng)民既不能延續(xù)土地帶來的保障，也很難納入城市社會(huì)保障體系，特別是年齡偏大的失地農(nóng)民，更是“種地?zé)o田，就業(yè)無崗，社保無份”。
（二）對(duì)策研究
針對(duì)失地農(nóng)民問題分析和都江堰市失地農(nóng)民實(shí)地調(diào)查情況，改善城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民生活，應(yīng)解決以下幾個(gè)問題。
1.完善法律法規(guī)
明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體權(quán)利，是完善土地征用制度的前提。應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)中有悖于市場(chǎng)規(guī)律的條款進(jìn)行修訂，進(jìn)一步完善土地征用制度，使征地有法可依、有章可循。我國《土地管理法》應(yīng)立足于國情，重新科學(xué)劃定公共利益范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營性土地，借鑒加拿大、日本等征地經(jīng)驗(yàn)，分別列出公益性用地和商業(yè)經(jīng)營性用地，對(duì)二者之間的用地，引入聽證機(jī)制。健全社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督政府征地行為，保證征收過程中農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，確保土地征用程序的合理性、合法性。嚴(yán)格規(guī)范征地程序，完善落實(shí)征地公告，建立征地聽證程序，增強(qiáng)征地行為透明度，保證征地的公正性。
2.完善土地征收補(bǔ)償制度
從調(diào)查得知，我國現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理難以維持失地農(nóng)民基本生活、補(bǔ)償程序不規(guī)范，未考慮土地的增值以及物價(jià)上漲等因素。應(yīng)基于失地農(nóng)民權(quán)益保障建立公平的補(bǔ)償機(jī)制，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律為基礎(chǔ)，參照當(dāng)前土地價(jià)格、充分考慮發(fā)展因素和兼顧地方政府經(jīng)濟(jì)狀況，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。二戰(zhàn)后的英國制定了一部《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā?，該法?guī)規(guī)定，所有強(qiáng)制征收應(yīng)通過議會(huì)，征地部門應(yīng)有充分的證據(jù)證明所建項(xiàng)目是“令人信服的、符合公眾利益的項(xiàng)目”；法規(guī)最大限度地為土地所有者考慮，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行直接或間接損失補(bǔ)償，賠償包括該塊土地市場(chǎng)價(jià)值所體現(xiàn)的征用費(fèi)和政府的賠償費(fèi)。半個(gè)多世紀(jì)以來，英國的《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā纷鳛橥恋卣魇昭a(bǔ)償成功的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了深刻的影響并引起了越來越廣泛的關(guān)注，也為我們提供了有力的理論基礎(chǔ)和制度支撐。
3.構(gòu)建良好的社會(huì)保障體系
失地農(nóng)民失去了能夠保障生活的土地，受傳統(tǒng)觀念、自身文化程度和就業(yè)技能等限制，大部分自謀生路，只能從事流動(dòng)性強(qiáng)、勞動(dòng)強(qiáng)度大、薪酬低的體力勞動(dòng)，很難享受相應(yīng)的社會(huì)保障。應(yīng)建立健全失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度，盡快將失地農(nóng)民納入養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等基本社會(huì)保障體系。良好的社會(huì)保障體系能解決失地農(nóng)民后顧之憂，綜合考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和發(fā)展水平，建立適應(yīng)其發(fā)展的失地農(nóng)民最低生活保障制度，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，對(duì)于年齡偏大、體力較弱、失去勞動(dòng)能力的群體應(yīng)給予特別的政策關(guān)懷。繳納和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，使失地農(nóng)民既能分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，又有能力履行參保繳費(fèi)義務(wù)。
4.轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的就業(yè)觀念
以市場(chǎng)為導(dǎo)向的勞動(dòng)用工制度，對(duì)應(yīng)聘者的年齡、知識(shí)、技能和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)都提出了較高的要求。應(yīng)幫助失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念，培養(yǎng)自主就業(yè)，樹立憑借自身能力，通過合法的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獲取報(bào)酬的就業(yè)就是正確的現(xiàn)代就業(yè)觀。倡導(dǎo)失地農(nóng)民團(tuán)結(jié)互助，成立失地農(nóng)民團(tuán)體，更好地幫助失地農(nóng)民改善自身的生存和發(fā)展處境，也可為用工部門提供人員渠道，尊重失地農(nóng)民的勞動(dòng)和人格，增強(qiáng)他們的就業(yè)自信心，加強(qiáng)失地農(nóng)民與社會(huì)的融合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)和諧。
5.加大失地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)力度
因地制宜地對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)應(yīng)體現(xiàn)多樣化、個(gè)性化的原則，都江堰市失地農(nóng)民可依托城市發(fā)展，創(chuàng)辦特色旅游、發(fā)展農(nóng)家樂休閑業(yè)；建立培訓(xùn)與就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過對(duì)外勞務(wù)合作渠道，組織勞務(wù)輸出，拓展收入來源；根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展需求，讓更多的失地農(nóng)民參與到服務(wù)行業(yè)中。建立農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)基地，開展形式多樣的培訓(xùn)，建立以政府主導(dǎo)，培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的綜合培訓(xùn)體系，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行再教育，以企業(yè)的用工條件和市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，提高他們城市就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，使其盡快完成角色轉(zhuǎn)換，以滿足市場(chǎng)需求。提倡社會(huì)人文關(guān)懷，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況，扶持勞動(dòng)密集型企業(yè)，鼓勵(lì)大量吸納失地農(nóng)民，拓寬失地農(nóng)民就業(yè)渠道，最大限度地?cái)U(kuò)大就業(yè)容量，使失地農(nóng)民優(yōu)先就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)。
四、結(jié)語
綜上所述，失地農(nóng)民的生活狀況是一個(gè)重大的社會(huì)問題，必須充分認(rèn)識(shí)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的緊迫性，從城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，對(duì)影響失地農(nóng)民生存現(xiàn)狀的因素進(jìn)行深刻的分析和研究，尋找符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的方法和對(duì)策，才能切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益，改善和提高失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀，更好地推進(jìn)我國城市化發(fā)展進(jìn)程。
參考文獻(xiàn)：
從2008年浙江省政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決辦公室辦理的案件來看，被征地農(nóng)民與當(dāng)?shù)卣拿芑怆y度大，原因是多方面的，不僅有法律制度層面的因素，也有政府征地政策落實(shí)不到位的執(zhí)行層面因素。
首先，從國家立法層面看，土地管理法律法規(guī)確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低?！锻恋毓芾矸ā飞袥]有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“以農(nóng)補(bǔ)工，’傳統(tǒng)理念束縛，第47條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。即使以前三年平均年產(chǎn)值為1500元／畝來計(jì)算，征收一畝土地的補(bǔ)償費(fèi)用最多就是4.5萬元，這點(diǎn)補(bǔ)償費(fèi)用從當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活消費(fèi)水平來說確實(shí)太低了。雖然國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(即31號(hào)文件)明確要求“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則”，但是“原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”標(biāo)準(zhǔn)含糊，缺乏可操作性，因此各地仍然以《土地管理法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，更有甚者是以法定的最低標(biāo)準(zhǔn)來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
其次，國家重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算中的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比浙江省區(qū)片綜合價(jià)低得多，而地方政府在實(shí)施國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目征地時(shí)，缺乏補(bǔ)足兩者之間差價(jià)的動(dòng)力，這就直接導(dǎo)致國家項(xiàng)目和省內(nèi)項(xiàng)目同地不同價(jià)，吃虧的被征地農(nóng)民因此就會(huì)上訪，征地矛盾無法緩解。
第三，從地方制度層面看，2009年1月1日起浙江省新的區(qū)片綜合價(jià)開始實(shí)施，但是新標(biāo)準(zhǔn)提高的幅度與五年來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度還是有一定差距，與群眾的心理預(yù)期相距甚遠(yuǎn)。浙江省大多數(shù)市縣政府制定區(qū)片綜合價(jià)是在2003年左右，而2003年至今，浙江省經(jīng)濟(jì)取得了飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量以每年兩位數(shù)的速度增長(zhǎng)，農(nóng)民人均純收入五年來快速增長(zhǎng)，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格也持續(xù)上漲，但是絕大多數(shù)地方的區(qū)片綜合價(jià)卻并未隨著耕地年產(chǎn)值、經(jīng)濟(jì)生活水平和物價(jià)的上漲而提高。即使按照新的區(qū)片綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也與政府征地后的出讓土地價(jià)格有天壤之別。被征地農(nóng)民心理落差太大，導(dǎo)致征地越來越難。即使征下來，后續(xù)的糾紛卻不斷，政府又不得不花費(fèi)大量的人力、物力去做善后工作。
第四，市縣政府未按照法律規(guī)定的內(nèi)涵制定征地區(qū)片綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一些地方無論被征收土地上種植的是什么作物，均按照青苗費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)償，一些地方對(duì)多年生經(jīng)濟(jì)作物不區(qū)分種類和種植年限，統(tǒng)一規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這直接導(dǎo)致種植多年生高收益經(jīng)濟(jì)作物、名貴中藥材、綠化苗木的被征地農(nóng)戶前期投入嚴(yán)重虧損。這些有關(guān)青苗費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)違反了《物權(quán)法》有關(guān)保護(hù)公民合法產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，同時(shí)違反了《浙江省實(shí)施(土地管理法)辦法》第二十六條“被征用土地上的青苗補(bǔ)償費(fèi)按照當(dāng)季作物的產(chǎn)值計(jì)算；被征用土地上的樹木和建筑物、構(gòu)筑物、農(nóng)田水利設(shè)施等的補(bǔ)償費(fèi)，按照其實(shí)際價(jià)值計(jì)算”的規(guī)定。
市縣政府制定的區(qū)片綜合價(jià)標(biāo)準(zhǔn)偏低與文件制定過程缺乏有效監(jiān)督、審查是密不可分的。從目前情況來看，區(qū)片綜合價(jià)文件的制定權(quán)在市縣人民政府，一般來說，市縣政府的區(qū)片綜合價(jià)文件標(biāo)準(zhǔn)是符合《土地管理法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的，我們無法也不能對(duì)文件啟動(dòng)合法性審查程序。但是，文件卻可能違背國務(wù)院31號(hào)文對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提出的合理性要求，即補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。此時(shí)對(duì)文件合理性審查應(yīng)由誰來進(jìn)行以及如何審查等，在法律上卻是空白，這樣就使國務(wù)院31號(hào)文能規(guī)定無法得到有效貫徹落實(shí)。
第五，失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系不完善。浙江省較早開始探索建立被征地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，以解除被征地農(nóng)民的生活后顧之憂，但是目前的社會(huì)保障政策僅是失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)于科些失地又無固定生活來源的尚未達(dá)到領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)年齡的青壯年農(nóng)民，目前并未建立任何最低社會(huì)保障。而這個(gè)年齡段人群是失地農(nóng)民中的主力，最低社會(huì)保障政策如果無法解決好這部分人群失地的后顧之憂，則構(gòu)建和諧社會(huì)的努力將大打折扣。
《物權(quán)法》的實(shí)施給征地帶來新要求
一是《物權(quán)法》首次以法律形式確立了征收集體土地時(shí)“保障被征地農(nóng)民生活”的補(bǔ)償原則，這為其他法律規(guī)定補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否合理合法提供了原則性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如何在保持政策連續(xù)性基礎(chǔ)上，對(duì)土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行改革和創(chuàng)新，并體現(xiàn)保障被征地農(nóng)民生活的原則，是各級(jí)人民政府在征地過程中面對(duì)的新課題。
二是《物權(quán)法》規(guī)定了土地用益物權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人的物權(quán)主體地位及補(bǔ)償原則?！段餀?quán)法》第121條規(guī)定了用益物權(quán)人的財(cái)產(chǎn)被征收可獲得相應(yīng)補(bǔ)償，第132條則是關(guān)于對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)人的補(bǔ)償規(guī)定。該條規(guī)定：“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第40條第2款規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償”，這是對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)自身價(jià)值的補(bǔ)償，而非支付給承包經(jīng)營權(quán)人有關(guān)地上青苗附著物的補(bǔ)償，充分體現(xiàn)了用益物權(quán)的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)價(jià)值。
那么，按照現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，征收集體土地政府需要支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗等地上附著物補(bǔ)償費(fèi)給被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民，但是這三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用中的哪一項(xiàng)應(yīng)該屬于對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)人的補(bǔ)償呢，目前法律并沒有明確。《物權(quán)法》第121條和第132條的規(guī)定體現(xiàn)了用益物權(quán)具有優(yōu)先于所有權(quán)效力的特征。長(zhǎng)期以來，我國并沒有明確集體土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)還是物權(quán)有不同的意見，導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)人的權(quán)益不穩(wěn)定，無法以獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到政府征地程序中來?！段餀?quán)法》實(shí)施后，農(nóng)民可以直接以其承包經(jīng)營權(quán)對(duì)抗土地征收行為，從而保障其合法權(quán)益，這給征地中如何維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益帶來新的課題。
三是土地管理法律法規(guī)如何與《農(nóng)村土地承包法》相銜接。為了維護(hù)承包方在承包期提高土地生產(chǎn)能力的積極性，《農(nóng)村土地承包法》第26條第4款規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時(shí)，承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。依此規(guī)定，在承包期內(nèi)，承包地被國家征收，承包方將承包地交回時(shí)，承包方可以依法要求對(duì)其在承包地上提高土地生產(chǎn)能力的投入進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于如何補(bǔ)償，目前土地管理法律法規(guī)對(duì)此并未予以規(guī)定，在征地實(shí)踐中容易產(chǎn)生矛盾。此類矛盾多見于
土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)后獲得承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包方、承租方與實(shí)施征地的當(dāng)?shù)厝嗣裾g。隨著十七屆三中全會(huì)后，各地興起農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)熱潮，此類矛盾必將日漸增多，這是今后修改土地管理法律法規(guī)必須面對(duì)的問題。
政府執(zhí)行層面存在的問題
一是各市縣政府的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決機(jī)構(gòu)尚未建立。市縣人民政府的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決工作基本處于停滯不前的狀態(tài)，這導(dǎo)致被征地農(nóng)民投訴無門，無法及時(shí)行使申請(qǐng)協(xié)調(diào)裁決的法定權(quán)利。即使有的市縣人民政府收到爭(zhēng)議協(xié)調(diào)申請(qǐng)，因?yàn)檎鞯匾呀?jīng)實(shí)施、用地項(xiàng)目已經(jīng)動(dòng)工，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的處理積極性不高，經(jīng)常出現(xiàn)推諉、拖延，嚴(yán)重侵犯被征地農(nóng)民的合法申訴權(quán)。
二是多數(shù)地方政府“重征地審批、重供地、輕征地管理監(jiān)督”。大多數(shù)地方政府十分重視征地審批，以便盡快供地使項(xiàng)目上馬，而對(duì)征地實(shí)施過程的監(jiān)督管理則重視不夠。有的地方政府為了緩和與被征地農(nóng)民之間的矛盾，或者為了緩和被征地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的不滿情緒，公然將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的責(zé)任推卸到省級(jí)政府等有權(quán)批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)，推卸自己做好征地實(shí)施后續(xù)工作(如征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)、做好被征地農(nóng)民思想工作、補(bǔ)償款分配發(fā)放等)的責(zé)任。
三是征地過程中，“確認(rèn)”程序不到位，侵犯被征地農(nóng)民的知情權(quán)，直接導(dǎo)致征地補(bǔ)償爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決無從下手?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第十四條明確規(guī)定，“對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)……要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料”。而現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)市縣政府嫌“確認(rèn)”工作繁瑣，怕麻煩，為了快速完成征地報(bào)件的組件工作，往往忽略“確認(rèn)”程序，對(duì)擬被征土地的地塊地類、面積、種植了什么農(nóng)作物、農(nóng)作物數(shù)量、應(yīng)適用的農(nóng)作物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容未經(jīng)過被征地農(nóng)戶確認(rèn)，直接導(dǎo)致對(duì)地上附著物種類和數(shù)量、對(duì)青苗種類和數(shù)量等產(chǎn)生難以協(xié)調(diào)的分歧。這使得政府日后在進(jìn)行裁決或者處理時(shí)無從下手，一方面對(duì)于被征地農(nóng)民的漫天要價(jià)無法從證據(jù)上予以駁斥，另一方面對(duì)政府侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的行為又無法證明并糾正。
四是市縣人民政府及其國土資源管理部門未在征地公告和征地補(bǔ)償安置方案中告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民有申請(qǐng)協(xié)調(diào)裁決的權(quán)利。這導(dǎo)致被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民申請(qǐng)協(xié)調(diào)裁決的權(quán)利時(shí)效處于延續(xù)狀態(tài)，不利于征地實(shí)施完畢后新的法律關(guān)系的穩(wěn)定。
五是征地補(bǔ)償款發(fā)放的程序不規(guī)范。征地補(bǔ)償款的發(fā)放應(yīng)當(dāng)由市縣人民政府的國土資源管理部門實(shí)施。實(shí)踐中，有些地方為了工作方便和調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助征地工作的積極性，將征地補(bǔ)償款交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道發(fā)放。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道出現(xiàn)截留或者拖延發(fā)放，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織或者被征地農(nóng)民就誤以為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被降低，容易引發(fā)爭(zhēng)議。
還有些地方因?yàn)榍嗝缪a(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)采取一刀切的政策，加之地上附著物、青苗的確認(rèn)工作不到位，為了支付方便直接將被征地農(nóng)民的青苗補(bǔ)償費(fèi)打蟄村集體經(jīng)濟(jì)組織的賬戶里，由村里來發(fā)放。一旦村里發(fā)放的數(shù)額與按照被征地塊上實(shí)際農(nóng)作物計(jì)算的地上附著物或者青苗補(bǔ)償費(fèi)不一致，被征地農(nóng)民就會(huì)以為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降低了，引發(fā)補(bǔ)償爭(zhēng)議。
對(duì)策與建議
一是修改《土地管理法》中有關(guān)征地補(bǔ)償熟定。為了確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，要在征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)中大幅度提高安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金來源、組成等作出詳細(xì)規(guī)定。建立被征地農(nóng)民的社會(huì)保障體系不僅要考慮被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)，還要考慮建立既失地又失業(yè)的農(nóng)民的最低生活保障制度。
二是做好土地管理法律法規(guī)與《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等的銜接協(xié)調(diào)。要在征地過程中充分體現(xiàn)出集體土地承包戶的物權(quán)人地位，規(guī)定征地前草簽協(xié)議必須有集體土地承包人作為利害關(guān)系一方參加、集體土地承包人作為征地聽證會(huì)的當(dāng)然參加聽證人員、細(xì)化征地補(bǔ)償費(fèi)用中的哪―項(xiàng)或者哪幾項(xiàng)為集體土地承包人所有、征地補(bǔ)償費(fèi)用中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)承包方對(duì)提高土地生產(chǎn)能力投入的補(bǔ)償、確定集體土地承包人作為征地糾紛救濟(jì)權(quán)利主體地位等。
三是完善區(qū)片征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在土地管理法律法規(guī)沒有作出修改之前，我們必須從以人為本理念出發(fā)，按照近年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度等情況，適時(shí)對(duì)區(qū)片征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作必要的提高或完善，以確保被征地農(nóng)民充分享受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的成果。同時(shí)，要進(jìn)―步明確區(qū)片綜合價(jià)的內(nèi)涵和外延，將需要按照實(shí)際價(jià)值補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容排除在外。
四是加強(qiáng)對(duì)調(diào)整區(qū)片征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)工作的審查監(jiān)督。制定政策措施加強(qiáng)對(duì)區(qū)片征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，依職權(quán)組織聽證，加大對(duì)區(qū)片征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合法性審查和合理性審查工作力度，從源頭上減少征地補(bǔ)償爭(zhēng)議的發(fā)生。
五是加快市縣政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決職能的落實(shí)和機(jī)構(gòu)的建立，防止推諉拖延履行協(xié)調(diào)職能的事件發(fā)生。只有建立起履行協(xié)調(diào)裁決職能的機(jī)構(gòu)，才能全面推行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決工作，才能引導(dǎo)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民通過法定渠道化解征地補(bǔ)償矛盾和糾紛。
六是完善征地程序，做好征地糾紛的事前預(yù)防和事后監(jiān)督工作。
規(guī)范“告知”的內(nèi)容。目前征地獲批后，各地對(duì)“兩公告”工作基本上能夠到位，但是對(duì)于在征地依法報(bào)批前，將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民的工作各地進(jìn)展不一，聽證會(huì)也不是很規(guī)范。
做好、做細(xì)征地“確認(rèn)”工作。通過完善程序來預(yù)防實(shí)體爭(zhēng)議的產(chǎn)生，為征地批文執(zhí)行過程中對(duì)地上附著物、青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、補(bǔ)償款的發(fā)放以及為地上附著物、青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的解決提供翔實(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)資料，減少因“確認(rèn)”不到位引發(fā)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議案件。
中圖分類號(hào)：D90-052 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2016）09-0116-03
“生養(yǎng)死葬”、“入土為安”、是中國千百年來廣為流傳的傳統(tǒng)觀念，如今土葬習(xí)俗在農(nóng)村仍舊盛行。當(dāng)下，由于傳統(tǒng)習(xí)俗的阻力和歷史遺留，公墓殯葬在農(nóng)村并未得到有效實(shí)施甚至形同虛設(shè)。觀念的保守對(duì)墳地征收的阻塞和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地大量需求，兩者難以在實(shí)踐中找到利益平衡點(diǎn)，這就不可避免了在國家土地政策和地方政府“三位一體”的發(fā)展模式雙重約束下，配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)行的國家政策和墳地歷史遺留問題的激烈的碰撞和矛盾激化，多方利益難以達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。
一、農(nóng)村墳地征收的困境現(xiàn)狀
（一）現(xiàn)實(shí)困境
我國是一個(gè)民族眾多的國家，多民族呈現(xiàn)大雜居小聚居態(tài)勢(shì)，城市化的發(fā)展促進(jìn)了民族融合，潛移默化的淡化了民族多樣化的習(xí)俗，在殯葬等方面也逐步的同化從而達(dá)到統(tǒng)一有序的管理，但是在各少數(shù)民族在其長(zhǎng)期的歷史傳統(tǒng)背景下，尤其是在農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)，相應(yīng)不同的喪葬習(xí)俗還部分或完整的被世代傳承和保留。
一方面，喪葬問題在農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)普遍呈放逐消極態(tài)勢(shì)，管理措施松懈，墳地的選擇往往是民眾們依據(jù)自身當(dāng)?shù)亓?xí)俗，遵從風(fēng)水原則，自主安排。有的葬在山林中，有的在自留山自留地里，甚至有的安葬在自家田或者通過協(xié)商葬在別人家的田里。具體情況形形，林林總總，多樣而復(fù)雜，難以統(tǒng)一和調(diào)和。而另一方面，自農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城建擴(kuò)大，土地資源逐漸緊缺，同時(shí)隨著農(nóng)村人口的增多，人均土地耕種面積銳減，各地的山地荒地逐步被農(nóng)民開發(fā)耕種，可供葬墳的山地越來越少，但是安葬亡靈對(duì)于普羅大眾而言又是勢(shì)在必行不能回避的問題，因此祖墳山、墳地的祭祀、葬墳用途和經(jīng)濟(jì)用途之間的矛盾愈演愈烈，農(nóng)村墳地問題的整合規(guī)劃和征收也迫在眉睫。在此矛盾上，當(dāng)下很難找到利益平衡點(diǎn)，以至于每每墳地征收運(yùn)動(dòng)都會(huì)受到百姓強(qiáng)烈地阻撓和抵觸，以至于雙方長(zhǎng)期僵持，拖延公共工程進(jìn)度等。為此，就會(huì)出現(xiàn)有些地方強(qiáng)征墳地的狀況，采用激進(jìn)手段，以“平墳復(fù)耕”的名義制定相關(guān)政策，同時(shí)征地通知，強(qiáng)行遷走田間地頭的墳?zāi)埂?/p>
農(nóng)村墳地糾紛，涉及的主體也很是廣泛，前文所提到，因?yàn)檗r(nóng)村的喪葬普遍依照自身風(fēng)俗，據(jù)調(diào)查了解，除去風(fēng)俗之外，人們更遵從風(fēng)水，因此墳地的選擇并不集中且呈現(xiàn)多樣復(fù)雜性。是以，在墳地征收的過程中，若葬在自留山自留地等，主體僅涉及國家和公民雙方，若是葬在他人的田地中，就會(huì)涉及多方主體，矛盾的調(diào)和難度也會(huì)加大。農(nóng)村墳地糾紛案件頻頻發(fā)生，在全國范圍內(nèi)屢見不鮮，處理難度的加大，有時(shí)不及時(shí)化解，更有可能引發(fā)群體性械斗事件，影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定。而同時(shí)涉及到的農(nóng)村墳地糾紛損害賠償，現(xiàn)行法律制度既無法直接明確規(guī)定原告的主體資格認(rèn)定，也無法支持其精神損害賠償訴求，使糾紛進(jìn)入兩難境地。
（二）立法困境
目前，我國土地的所有權(quán)皆為國有或集體所有，但公民土地的使用權(quán)等相關(guān)權(quán)利仍然是值得尊重與保護(hù)的。政府為推進(jìn)農(nóng)村城市化發(fā)展，征收農(nóng)民土地，那么農(nóng)村墳地該何去何從，有沒有一個(gè)合理的安置方式與補(bǔ)償方式，這是我們不容小覷的一個(gè)社會(huì)問題。在殯葬方面，雖然國家出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)，例如《殯葬管理?xiàng)l例》，但是對(duì)于民俗多樣、思想保守且情況復(fù)雜的的農(nóng)村喪葬現(xiàn)狀來說，并非是一朝一夕可以推行實(shí)施以迅速改變的。為了因地制宜，盡管地方相關(guān)為調(diào)節(jié)墳地征收的矛盾也出臺(tái)了相應(yīng)的政策和地方法規(guī)，例如：云南省在2014年5月修訂出的《云南省十五個(gè)州（市）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》，但據(jù)了解，多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)只包括征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，而在青苗物補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、被征地農(nóng)民社會(huì)保障金等費(fèi)用上的規(guī)定少之又少甚至沒有規(guī)定。由此可見，相關(guān)規(guī)定在農(nóng)村墳地征收的調(diào)整上過于籠統(tǒng)和空泛，規(guī)定的情形有時(shí)也和司法實(shí)踐有很大的脫節(jié)，這些都是導(dǎo)致農(nóng)村墳地喪葬亂象一直沒有得到有效的治理和改善的原因，矛盾并未得到普遍緩和，一切都在博弈。
同時(shí)，對(duì)于政府“平墳征地”行為，其合法性與合理性有待重新審視。從立法目的看，2011年國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條首次列舉了符合“公共利益”的六種情形，但是，該《條例》只規(guī)定對(duì)國有土地上房屋征收的補(bǔ)償，沒有規(guī)定土地使用權(quán)的補(bǔ)償。因此《條例》不適用于農(nóng)村土地的征收，更不適用于農(nóng)村墳地的征收。另一方面，土地征收補(bǔ)償原則是對(duì)土地所有權(quán)人因?yàn)楣怖嫠軗p失的一種彌補(bǔ)，這種彌補(bǔ)受制于特定的規(guī)則，完全補(bǔ)償理念不僅是合理的補(bǔ)償原則，也是可具操作性的，并且一定程度上與“公正補(bǔ)償”原則是意義相通的。但是地方征地行為和其行為所依托的標(biāo)準(zhǔn)，并非面面俱到照顧多方利益，有失公平也時(shí)有發(fā)生，這就有悖于我國土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，因此必須受到重視和進(jìn)一步的商榷。
農(nóng)村墳地和殯葬在管理制度也多為空白，若想調(diào)和矛盾，進(jìn)行有效的管理，必須有相對(duì)應(yīng)的有實(shí)行力的管理制度相配合。農(nóng)村墳地登記管理制度缺失，使已有的墳地性質(zhì)無法確定，使用年限無從計(jì)算，導(dǎo)致《殯葬管理?xiàng)l例》中第八條和第十一條的規(guī)定無法落到實(shí)處；另一方面，很多墳?zāi)箤儆谧鎵?，年代久遠(yuǎn)，根據(jù)法無溯及既往原則，所出臺(tái)的有關(guān)于年限登記法律法規(guī)也只能對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整，不能以其年代超出法定而強(qiáng)行進(jìn)行遷墳。然而，現(xiàn)有的墳地征收政策普遍呈現(xiàn)籠統(tǒng)抽象且滯后空白的形態(tài)，很多規(guī)定和實(shí)際狀況脫節(jié)，形同虛設(shè)，在現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐中很難被應(yīng)用解決各類糾紛。
綜上所述，民族地方喪葬習(xí)俗與國家法律法規(guī)相關(guān)政策之間無法找到一個(gè)平衡點(diǎn)，官法與民俗之間的沖突亟須協(xié)調(diào)。
筆者認(rèn)為，判定補(bǔ)償?shù)脑瓌t不應(yīng)當(dāng)極端化，不能一刀切地統(tǒng)一全國標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)在具體案件的判斷標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)當(dāng)以實(shí)際損失為基礎(chǔ)，地方制度的建立和法規(guī)政策的頒布，需要國家宏觀調(diào)控微觀自主，不能全部下放。因此，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)從兩方面入手：一方面地方因地制宜因時(shí)制宜，結(jié)合風(fēng)俗，標(biāo)準(zhǔn)個(gè)體具象化，微觀自主自制來確定實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)情況發(fā)雜多樣化；另一方面國家應(yīng)在地方如何制定以及制定標(biāo)準(zhǔn)范圍、程序、方式等進(jìn)行框架式程序立法規(guī)制，用程序公平促進(jìn)實(shí)體公平，宏觀調(diào)控，兩相促進(jìn)，達(dá)到官民利益動(dòng)態(tài)平衡。
此外，在補(bǔ)償方面，應(yīng)該注重精神損害賠償。墳?zāi)贡旧聿煌谝话愕奈?，死者的近親屬對(duì)墳?zāi)勾嬖谝欢ǖ木窭?。自然人死亡后，其人格要素?duì)其活著的一定范圍內(nèi)的近親屬仍會(huì)發(fā)生影響。對(duì)死者人格的侵害，實(shí)際上是對(duì)其活著的近親屬精神利益和人格尊嚴(yán)的直接侵害，在侵權(quán)類型上，屬于以違反公序良俗的方式致人損害，損害后果表現(xiàn)為使死者近親屬蒙受感情創(chuàng)傷、精神痛苦或人格貶損。墳?zāi)辜耐辛怂勒呓H屬的個(gè)人感情、對(duì)死者的懷念、死者和生者的尊嚴(yán)，對(duì)墳?zāi)沟那址?，也就是?duì)死者近親屬精神利益的侵犯。因此，國家出臺(tái)法律應(yīng)該在精神損害賠償上有具體規(guī)制。
（三）結(jié)語
農(nóng)村墳地是死者的靈魂所在地，寄托著生者對(duì)逝者的哀思，是農(nóng)村宗教生活“慎終追遠(yuǎn)”行為的場(chǎng)所，同樣也是維系農(nóng)民本體性價(jià)值的重要社會(huì)空間；再者，農(nóng)村墳地也是維系鄉(xiāng)村“文化網(wǎng)絡(luò)”的重要手段，是維持集體社會(huì)團(tuán)結(jié)的重要載體，它更是宗族傳統(tǒng)觀念的延續(xù)和集體成員當(dāng)前最重要的一種“隱性”社會(huì)福利和社會(huì)保障。對(duì)于墳地征收的法律規(guī)制建設(shè)，可以借鑒國外法律，完善國內(nèi)立法，將征墳行為納入法治軌道。
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