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中圖分類號 S435.72 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 B 文章編號 1007-5739（2016）04-0139-01
Occurrence Regularity and Control Strategy of Tobacco Weather Fleck in Fengdu County
PENG Jun
（Fengdu Branch of Chongqing Tobacco Company，Chongqing 408200）
Abstract In order to efficiently prevent occurrence and epidemic of tobacco weather fleck，the epidemic law，reasons and control strategy of tobacco weather fleck were analyzed in 2015，so as to provide theoretical basis and technical support for controlling tobacco weather fleck.
Key words tobacco weather fleck；occurrence regulation；control strategy；Fengdu Chongqing
煙草氣候斑點?。╳eather fleck）主要是由空氣的臭氧、氮化合物等引起的一種生理性病害，是世界煙草主要病害之一[1]。煙草氣候性斑點病主要發(fā)生于團(tuán)棵期至旺長期的中下部葉片上，病癥主要分為白點型、褐斑型和環(huán)斑型3種類型[2]。研究表明，溫度驟降引起煙葉質(zhì)膜透性變化是該病害發(fā)生的主要誘因，同時由于施肥不當(dāng)導(dǎo)致煙株發(fā)育不良，煙株抗逆性差也是該病害發(fā)生的重要原因[3-5]。近年來，由于環(huán)境污染的日益加劇，煙草氣候斑點病在全國的發(fā)生有加劇的趨勢[6]。2011―2014年，重慶市豐都縣煙草氣候斑點病的發(fā)生面積在333.33 hm2左右，占種植計劃的10%左右，成為影響豐都縣烤煙產(chǎn)業(yè)發(fā)展和煙農(nóng)增收的重要制約因素。因此，在2015年對煙草氣候斑點病發(fā)生規(guī)律進(jìn)行了調(diào)查研究，以期為該區(qū)煙草氣候斑點病的有效防治提供參考。
1 2015年豐都縣氣候斑點病發(fā)生概況
2015年豐都縣烤煙種植面積達(dá)2 800 hm2，由于感病階段遭遇冷空氣襲擊，導(dǎo)致該病的發(fā)生與流行重于一般年份。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計：2015年豐都縣煙草氣候斑點病發(fā)生面積為533.33 hm2，占種植計劃的19.05%，發(fā)病程度屬于中等偏重年份。病害發(fā)生嚴(yán)重地區(qū)主要位于太平壩鄉(xiāng)、都督鄉(xiāng)、暨龍鄉(xiāng)、南天湖鎮(zhèn)等幾個重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)，海拔主要分布在1 000～1 200 m之間。此外，氣候斑點病造成中下部煙葉烤后質(zhì)量較差，中下部售煙均價較2014年降低10%左右，加上防治農(nóng)藥成本投入增大，煙農(nóng)損失也隨之加大。
2 煙草氣候斑點病發(fā)生因素
2.1 烤煙品種
煙草氣候斑點病的大面積發(fā)生與常年種植相對感病品種有關(guān)，豐都縣烤煙主要種植品種為云煙87、云煙97和K326，上述3個品種抗性較弱，也是煙草氣候斑點病發(fā)生流行的一個重要原因。
2.2 烤煙移栽期
豐都縣主要煙葉種植區(qū)域分布在海拔851～1 540 m之間，年均氣溫18.5 ℃，烤煙移栽期集中在4月25日至5月15日之間[7]。2015年全縣在5月初出現(xiàn)長期低溫寡日照天氣，移栽后不能早生快發(fā)，出現(xiàn)煙苗長勢不一，煙株嫩弱，抗逆性差，容易感病。
2.3 降雨
2015年全縣主要種植區(qū)域在團(tuán)棵期至旺長期出現(xiàn)大規(guī)模降雨天氣，大部分煙區(qū)連續(xù)降雨達(dá)到80 mm以上，其中都督鄉(xiāng)降雨量達(dá)159 mm。大規(guī)模降雨造成煙株根系生長受阻、煙田營養(yǎng)流失，形成有利于氣候斑點病大暴發(fā)的煙田小氣候環(huán)境。
2.4 冷空氣
2015年7月豐都縣種煙區(qū)域月平均溫度為19.8 ℃，最低溫度為12 ℃。特別是7月初突降冷空氣襲擊導(dǎo)致太平壩鄉(xiāng)氣候斑點病發(fā)病率40%左右，發(fā)病面積超過200 hm2。綜上所述，感病階段降水日數(shù)偏多，日照時數(shù)持續(xù)偏少，田間濕度增大，氣溫適宜，充分滿足了氣候斑點發(fā)生流行對氣象條件的需求，從而使病害的發(fā)生與危害程度加大[7]。
3 防治措施
根據(jù)影響煙草氣候斑點病的發(fā)生因素，防治煙草氣候斑點病應(yīng)該緊緊圍繞提高煙株的抗逆性，從種植抗病品種、加強(qiáng)栽培管理、科學(xué)配方施肥和及早藥劑防治等諸多方面入手。
3.1 選用抗病品種
國內(nèi)先后培育和引進(jìn)了一批抗病或耐病品種，并已在不同階段和地區(qū)進(jìn)行示范推廣，其中云煙97、紅花大金元、NC89和翠碧一號等品種 抗病效果較好[8]。
3.2 加強(qiáng)栽培管理
由于氣候性斑點病主要發(fā)生在下部葉和中部葉，有效栽培管理措施包括以下幾個方面：一是打掉2片腳葉和下部2～3片不適用煙葉，以有效地改善田間小氣候，降低土壤濕度，減少該病的發(fā)生；二是中耕培土，做到土壤疏松，促進(jìn)煙草根系生長，提高煙株抗逆性；三是保持田間衛(wèi)生無雜草，改善行間通透性。
3.3 科學(xué)水肥管理
按照控制氮肥，增施磷、鉀肥的施肥原則配方施肥，避
免煙株暴長，做到施肥時氮、磷、鉀配比平穩(wěn)，同時增施有機(jī)肥和農(nóng)家肥，改善煙田土壤性質(zhì)，以提高煙株抗性[9]。
3.4 藥劑防治
氣候斑點病是生理性病害，普通的殺菌劑對該病無效，但生產(chǎn)上可以采用一些保護(hù)性殺菌劑。在大田零星出現(xiàn)癥狀時，從團(tuán)棵期起，葉面噴施磷酸二氫鉀或波爾多液，也可用代森鋅500倍液或甲基托布津700倍液葉面噴霧[10]。
4 參考文獻(xiàn)
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[2] 陳錦云.福建煙草氣候斑點病病斑病狀的分型認(rèn)定研究[J].福建農(nóng)業(yè)科技，1998（4）：8-9.
[3] 胡人杰，劉文杰，黃云生，等.烤煙氣候斑點病發(fā)生規(guī)律調(diào)查[J].江西農(nóng)業(yè)科技，1991（2）：19-20.
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[5] 許廣愷，程仲記，李海江，等.煙葉氣候斑點的發(fā)生及其原因分析[J].煙草科技，2000（6）：41-43.
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[7] 譚曉華，岑小紅，彭軍，等.豐都縣煙草黑脛病的發(fā)生規(guī)律與綜合防治技術(shù)研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014（15）：4690.
我國市場經(jīng)濟(jì)得到了深入發(fā)展，科學(xué)技術(shù)也隨之迅速發(fā)展，科學(xué)技術(shù)在現(xiàn)代工程質(zhì)量監(jiān)管中的應(yīng)用不斷加深，工程質(zhì)量是建筑工程的核心，也是企業(yè)的主要競爭力，但是近些年來，工程質(zhì)量問題頻發(fā)，不僅影響了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，也影響了企業(yè)的社會效益，因此需要不斷的強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)制，這樣才能有效的促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展。
1 路橋工程質(zhì)量監(jiān)測行業(yè)現(xiàn)狀
路橋工程質(zhì)量監(jiān)測行業(yè)是隨著時代的發(fā)展以及建筑行業(yè)的進(jìn)步興起的，距今已有二十余年，在這短十年內(nèi)，路橋工程質(zhì)量監(jiān)測行業(yè)的得到了快速的發(fā)展，行業(yè)發(fā)展規(guī)模逐漸擴(kuò)大，工作類型也逐漸豐富，成立了一大批的監(jiān)測機(jī)構(gòu)，這主要包括企業(yè)試驗室、監(jiān)督檢測機(jī)構(gòu)以及科研院校的監(jiān)測機(jī)構(gòu)，企業(yè)試驗室是對企業(yè)生產(chǎn)的建筑工程的相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行檢測，保障企業(yè)產(chǎn)品的競爭能力，但是通常情況下，企業(yè)試驗室的可信程度較低，相關(guān)的設(shè)備有限，經(jīng)濟(jì)實力以及監(jiān)測能力處于劣勢，因此在監(jiān)測市場上所占的市場份額較少；監(jiān)督檢測機(jī)構(gòu)是各級政府成立或者承認(rèn)的檢測機(jī)構(gòu)，其成立時間較短，但是由于自身的優(yōu)勢，已經(jīng)成為了市場的主流，受到各界的認(rèn)可，目前已經(jīng)處于壟斷優(yōu)勢，但是也存在一定的弊端，主要是其壟斷地位決定了他們的服務(wù)意識較差，適應(yīng)市場的能力較差，技術(shù)水平有限，工作效率低下；隨著事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的不斷深入，科研院校加大了檢測的業(yè)務(wù)的投入，這些科研院校的設(shè)備先進(jìn)，技術(shù)力量比較強(qiáng)，主要的技術(shù)來源于國家對于科研的投入，有著設(shè)備和技術(shù)的優(yōu)勢，因此市場競爭能力較強(qiáng)，更符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
2 路橋工程質(zhì)量監(jiān)測行業(yè)存在的問題
2.1 政策風(fēng)險
路橋工程質(zhì)量監(jiān)測行業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展都受政到了策影響，由于我國監(jiān)測行業(yè)起步晚，因此受到傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)的影響比較深，因此監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)以及檢測規(guī)范以及執(zhí)行都無法達(dá)到國際發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)，且差距較大，目前我國政府規(guī)定的建筑行業(yè)的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范還是早年使用的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)既不能滿足現(xiàn)在我國社會發(fā)展的需要，而無法與國際接軌，但是隨著我國加入世界貿(mào)易組織，很多的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)也在不斷的縮小與國際標(biāo)準(zhǔn)之間的距離，這種政策的變動需要改進(jìn)或者更換原有的檢測設(shè)備、提高監(jiān)測技術(shù)，給整個行業(yè)帶來了一定的沖擊。
2.2 立法的滯后性
我國現(xiàn)有的規(guī)范監(jiān)測行業(yè)的立法比較少，目前現(xiàn)有的《路橋工程之間監(jiān)測工作的規(guī)定》和《關(guān)于加強(qiáng)工程質(zhì)量檢測工作的若干意見》都不屬于法律層面，法律的空白制約了路橋工程檢測行業(yè)發(fā)展；建筑行業(yè)的發(fā)展中涉及的范圍比較廣，增加了立法的難度，加上建筑行業(yè)發(fā)展迅速，很多新的建筑材料和施工技術(shù)不斷的更新完善，難以預(yù)料，因此立法的預(yù)見性較差，現(xiàn)有的法規(guī)只能針對路橋施工中存在的問題進(jìn)行規(guī)范，因此法律具有嚴(yán)重的滯后性，自從我國加入世界貿(mào)易組織后，國際上很多先進(jìn)的法律法規(guī)也傳入我國，我國相關(guān)的部門需要不斷的吸取相關(guān)的經(jīng)驗，提高我國法律法規(guī)的預(yù)見性。
2.3 現(xiàn)行法律法規(guī)不完善
目前我國關(guān)于路橋工程質(zhì)量檢測方面的法律法規(guī)不夠完善和全面，目前的《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國招投標(biāo)法》以及《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》中都涉及到了關(guān)于路橋工程質(zhì)量的相關(guān)事項，但是這些法律法規(guī)的規(guī)定都很片面，缺少系統(tǒng)性，甚至有些地方彼此矛盾，例如路橋工程的驗收主要是由監(jiān)督站負(fù)責(zé)，如果山品的購買人員對于路橋工程存在懷疑，申請重新審核時結(jié)果還是一樣的，這主要是由于驗收人員即是審核人員也是監(jiān)督人員，現(xiàn)行的工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制存在弊端，法律法規(guī)不完善，影響了質(zhì)量檢測行業(yè)的發(fā)展。
3 如何提高路橋工程的健康監(jiān)測
3.1 嚴(yán)格審核施工單位的資質(zhì)
施工單位的施工資質(zhì)是施工企業(yè)是否具有施工條件和施工能力的主要評價標(biāo)準(zhǔn)，因此在進(jìn)行施工資質(zhì)審核的過程中要嚴(yán)格按照工作流程和施工標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，對于施工資質(zhì)不夠的施工企業(yè)一律不發(fā)施工資質(zhì)證明，沒有施工資質(zhì)的施工單位不允許進(jìn)行施工，建筑施工監(jiān)督部門對于施工的各個階段都要嚴(yán)格進(jìn)行檢查，保障各個環(huán)節(jié)的有效運行，這樣才能有效的保障施工質(zhì)量。
3.2 嚴(yán)格規(guī)范建設(shè)行政主管部門的行為
目前我國的行政主管部門是主要的監(jiān)督建筑工程質(zhì)量的部門，因此想要提高建筑施工質(zhì)量監(jiān)督，最主要的是要強(qiáng)化行政主管部門的監(jiān)督行為，規(guī)范監(jiān)督流程，強(qiáng)化監(jiān)督手段，嚴(yán)格項目的審批制度，同時還要明確職責(zé)，建立專項負(fù)責(zé)的制度，對于出現(xiàn)的質(zhì)量事故既要追究施工單位的責(zé)任，同時也要追究行政部門相關(guān)人員的責(zé)任；同時行政部門針對在建工程項目要進(jìn)行定期的檢查，對于出現(xiàn)的問題要及時的查處，杜絕犯罪行為的發(fā)生。
3.3 完善相關(guān)的法律法規(guī)
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建筑行業(yè)的進(jìn)步面臨著各種各樣的沖擊，因此需要健全的法律法規(guī)，保障建筑行業(yè)的發(fā)展，由于我國法律法規(guī)在建筑行業(yè)具有一定的滯后性，因此需要不斷的健全和完善相關(guān)的法規(guī)，尤其是在質(zhì)量監(jiān)督領(lǐng)域，法律法規(guī)的制定，需要掌握市場的實際情況，對于建筑市場中存在的問題要進(jìn)行詳細(xì)的了解，這樣制定的法律法規(guī)才具有一定的針對性；同時法律法規(guī)的制定還具有一定的預(yù)見性，避免法律法規(guī)的滯后性的問題，這樣才能提高法律的約束性，提高了法律法規(guī)的可操作性，最終提升工程質(zhì)量。
參考文獻(xiàn)：
在經(jīng)濟(jì)管理過程中，會計管理制度是必不可少的核心組成要素。社會市場經(jīng)濟(jì)制度、現(xiàn)代企業(yè)制度二者深化完善浪潮中會計管理制度優(yōu)化勢在必行。我國要從不同方面入手客觀分析會計管理制度問題，采取可行的優(yōu)化策略，深化構(gòu)建的會計管理制度，提升會計管理整體水平。
一、會計管理制度中的問題
(一)法律法規(guī)體系有待完善，會計管理制度建設(shè)意識不強(qiáng)
在一系列因素作用下，我國會計法律法規(guī)體系應(yīng)用中存在漏洞，影響企業(yè)各方面會計管理工作的合理化開展，存在盲目性、滯后性等特點，影響企業(yè)日常運營管理成本的動態(tài)把控，急需要進(jìn)一步深化。法律法規(guī)體系單一化，各方面問題不斷顯現(xiàn)，影響會計管理制度的優(yōu)化完善以及會計管理水平提高。在此過程中，部分企業(yè)對會計管理制度建設(shè)缺乏深層次認(rèn)識，將重心一味地放到經(jīng)濟(jì)利潤獲取方面，沒有及時根據(jù)日常會計工作開展情況，優(yōu)化會計管理制度，導(dǎo)致其具有滯后性特點，影響會計管理整體水平提高。
(二)崗位責(zé)任制度模糊化
在會計管理制度方面，崗位責(zé)任制度是不可輕視的一項重要制度。部分企業(yè)并沒有根據(jù)內(nèi)部相關(guān)崗位工作性質(zhì)、工作內(nèi)容等，圍繞會計管理制度內(nèi)涵，制定可行的崗位責(zé)任制度，其模糊化、籠統(tǒng)化，會計人員崗位職責(zé)不清楚，會計管理工作開展中出現(xiàn)“一人多崗”或者“一崗多人”現(xiàn)象，使會計管理中各方面出現(xiàn)的問題無法得到及時解決。
(三)風(fēng)險控制體系不規(guī)范，監(jiān)督管理制度不科學(xué)由于企業(yè)內(nèi)外部運行環(huán)境復(fù)雜化，會計管理制度實施過程中不可避免會出現(xiàn)各類風(fēng)險因素，急需要構(gòu)建操作性較強(qiáng)的風(fēng)險控制體系。但部分企業(yè)并沒有根據(jù)會計管理制度實施情況，科學(xué)構(gòu)建會計管理風(fēng)險控制體系，導(dǎo)致會計管理制度實施過程中各方面隱患問題不斷顯現(xiàn)，會計管理成效不高。同時，監(jiān)督制度是否規(guī)范、合理會在一定程度上影響會計管理制度具體實施。部分企業(yè)沒有根據(jù)會計管理重難點，優(yōu)化監(jiān)督管理制度，沒有動態(tài)監(jiān)督會計管理制度實施各個環(huán)節(jié)，實施中出現(xiàn)的各類問題沒有及時得到科學(xué)處理，出現(xiàn)會計信息失真問題，影響會計管理工作效率提高。
二、會計管理制度優(yōu)化策略
(一)深化會計法律法規(guī)，增強(qiáng)會計管理制度建設(shè)意識
在新形勢下，我國要從會計管理制度實施情況入手，客觀剖析會計法律法規(guī)漏洞問題，結(jié)合最新會計管理法律法規(guī)，實時完善已構(gòu)建的會計法律法規(guī)，適當(dāng)刪減的基礎(chǔ)上并增加會計管理制度內(nèi)容，促使會計管理方面的法律法規(guī)更具有效性，能夠為日常企業(yè)會計管理制度的優(yōu)化完善提供重要的法律基礎(chǔ)。在此過程中，企業(yè)也需要深層次認(rèn)識會計管理制度建設(shè)，將其和日常戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)放在同等重要位置，增強(qiáng)會計管理制度建設(shè)意識，通過多樣化路徑深化會計管理制度，提升會計管理整體水平。
(二)優(yōu)化崗位職責(zé)制度與會計成本核算制度
在優(yōu)化會計管理制度中，企業(yè)要根據(jù)會計管理重點與難點，圍繞會計管理崗位具體要求與內(nèi)容，優(yōu)化崗位職責(zé)制度，科學(xué)細(xì)化的同時將其落實到具體會計管理崗位上，促使會計管理問題及時得到合理解決。企業(yè)要借助崗位職責(zé)制度，明確不同崗位人員在會計管理方面具體化職責(zé)，深化會計管理各個環(huán)節(jié)，及時根據(jù)具體化會計管理制度，科學(xué)處理會計管理問題，順利提高會計管理整體水平。此外，在日常運營管理過程中，會計成本核算是企業(yè)不可忽視的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到運營效益的提高。企業(yè)要根據(jù)會計管理要點，優(yōu)化會計管理制度過程中完善已構(gòu)建的會計成本核算制度，科學(xué)調(diào)整會計成本核算具體化內(nèi)容，將可行的會計成本核算方法以及手段靈活應(yīng)用到會計成本核算各個環(huán)節(jié)，有效提高會計成本核算準(zhǔn)確率。企業(yè)可以在分析會計成本核算信息數(shù)據(jù)中進(jìn)行規(guī)范化決策，進(jìn)一步深化會計管理制度，包括預(yù)算管理制度，促使預(yù)算編制、分析等各環(huán)節(jié)更加規(guī)范化，在開展一系列經(jīng)濟(jì)活動中將各方面支出有效控制在預(yù)算范圍內(nèi)，深化資金鏈的基礎(chǔ)上提高會計管理效率以及質(zhì)量。
(三)構(gòu)建風(fēng)險控制體系，深化監(jiān)督管理制度
在會計管理制度方面，企業(yè)要深層次把握生產(chǎn)經(jīng)營中出現(xiàn)的各類風(fēng)險，合理構(gòu)建風(fēng)險控制體系，在風(fēng)險“識別、預(yù)警、評估”等過程中加強(qiáng)會計管理，及時發(fā)現(xiàn)會計管理制度建設(shè)以及實施中存在的問題，高效處理的基礎(chǔ)上優(yōu)化會計管理制度內(nèi)容以及形式，提升會計管理整體層次。同時，企業(yè)要從會計管理制度建設(shè)與實施角度出發(fā)，深化監(jiān)督管理制度，和構(gòu)建的監(jiān)督管理系統(tǒng)相互作用，隨時動態(tài)監(jiān)督會計管理制度建設(shè)以及實施各個環(huán)節(jié)，促使會計管理制度內(nèi)容符合當(dāng)下新時期會計管理新要求，真正落實會計管理工作。企業(yè)可以借助監(jiān)督管理制度，隨時全方位了解會計管理各方面情況，及時優(yōu)化調(diào)整已構(gòu)建的會計管理制度，有效防止其存在漏洞問題，實時發(fā)揮會計管理制度具體化功能功能作用。
三、結(jié)語
二、我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)存在的主要問題
1.法律法規(guī)建設(shè)滯后，難以服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較晚，但是發(fā)展速度較快，在僅僅的幾十年時間內(nèi)就取得了巨大的發(fā)展成就，使得我國成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國之一。但是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)卻存在嚴(yán)重的滯后性，在僅有的法律法規(guī)框架下，其對市場經(jīng)濟(jì)的服務(wù)能力十分有限，比如在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和工商監(jiān)管等方面，相關(guān)的審批程序過多，雖然十八屆三中全會以來對其進(jìn)行了完善，但是其制定和實施存在一定的時滯性，這在很大程度上難以全面服務(wù)于我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的阻礙作用，很多中小企業(yè)也難以借助現(xiàn)有的法律法規(guī)政策實現(xiàn)突破性的發(fā)展，因此市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展顯得舉步維艱。
2. 法律法規(guī)干預(yù)過多，難以充分發(fā)揮市場的決定作用。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理來看，在整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，市場在資源配置方面必須要發(fā)揮決定性的作用，才能提升資源配置的效率。但是，由于我國長期處于計劃經(jīng)濟(jì)時代，其各項思想受到計劃經(jīng)濟(jì)的影響十分嚴(yán)重，各項法律法規(guī)政策的制定嚴(yán)重受到計劃經(jīng)濟(jì)思想的影響，因此長期以來其對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力度較大，難以充分發(fā)揮市場的決定性作用。雖然十八屆三中全會以來我國政府不斷強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的決定性作用，但是，其各項法律法規(guī)政策的完善還沒有全面得到落實，相關(guān)的法律法規(guī)體系還處于不斷完善過程中，因此市場的決定性作用暫時得到不充分的發(fā)揮。
3. 法律法規(guī)建設(shè)不完善，對市場經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管力度不足。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有其自身的規(guī)律，同時又存在諸多的弊端，其在發(fā)展過程中必須要有相關(guān)法律法規(guī)政策的監(jiān)督，以此完善市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府作為一只看得見的手，其在市場經(jīng)濟(jì)監(jiān)管方面具有十分重要的作用，其主要是通過相關(guān)的法律法規(guī)政策來實現(xiàn)這一目標(biāo)的。但是，當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中，相關(guān)的法律法規(guī)政策還不完善，因此其對市場經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管力度不足，導(dǎo)致各地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中存在紊亂現(xiàn)象，嚴(yán)重干擾了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的秩序，使得市場經(jīng)濟(jì)自身的諸多弊端不斷顯現(xiàn)，最終不利于提升我國市場經(jīng)濟(jì)的健康長期發(fā)展。
4.法律法規(guī)執(zhí)行力度不足，難以有效遏制尋租等行為。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，相關(guān)的法律法規(guī)政策重在執(zhí)行，當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中，政企不分現(xiàn)象依舊得不到有效的解決，相關(guān)的法律法規(guī)政策執(zhí)行力度不足，導(dǎo)致很多國有企業(yè)在發(fā)展的過程中違背市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，其借助于自身所掌握的壟斷權(quán)利，不斷出現(xiàn)尋租等違反市場經(jīng)濟(jì)和相關(guān)法律法規(guī)的行為，這不僅使得社會資源受到浪費，還在很大程度上阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。十以來，我國政府不斷強(qiáng)化對相關(guān)法律法規(guī)政策的執(zhí)行力度，不斷加大對國有企業(yè)的改革，但是尋租行為依舊難以得到遏制，這是當(dāng)前我國政企分離過程中需要解決的重要問題之一，也是我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須要面臨和解決的關(guān)鍵問題。
三、完善我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中相關(guān)法律法規(guī)的對策建議
1.更新理念，以市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向進(jìn)行法律法規(guī)的建設(shè)。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，要想充分完善和發(fā)揮相關(guān)法律法規(guī)政策對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用，必須要全面更新理念，以市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向，對相關(guān)的法律法規(guī)政策進(jìn)行完善。一方面，要摒棄傳統(tǒng)的法律法規(guī)制定和實施思想，以全新的視角和理念制定和實施相關(guān)的法律法規(guī)政策，使其全面符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。另一方面，要充分吸收和借鑒發(fā)達(dá)國家在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)經(jīng)驗，并根據(jù)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀對其進(jìn)行修正和完善，使其能夠充分服務(wù)于當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2.減少法律法規(guī)的過多干預(yù)，充分發(fā)揮市場職能，市場在資源配置中的決定性作用是否能夠得到充分的發(fā)揮，是判斷一個國家市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的重要標(biāo)志之一。我國的計劃經(jīng)濟(jì)體制給市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)都留下了深刻的影響。因此，必須要全面借助于十八屆三中全會的思想，以減少政府和相關(guān)法律法規(guī)的干預(yù)，充分發(fā)揮市場的決定性作用，使其能夠在社會資源配置方面的決定性作用能夠得到充分有效的發(fā)揮，進(jìn)一步強(qiáng)化政府對市場經(jīng)濟(jì)的服務(wù)職能，減少相關(guān)法律法規(guī)對當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不合理干預(yù)，使其能夠充分有效的服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，積極轉(zhuǎn)變政府職能，以現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展為理念和方向，全面完善相關(guān)法律法規(guī)等制度的建設(shè)，以有效促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
3.完善法律法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督管理職能，一般而言，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有其自身的諸多弊端，因此要想保證國民經(jīng)濟(jì)的健康長期發(fā)展，必須要完善相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，強(qiáng)化其對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的監(jiān)督管理職能，充分發(fā)揮政府的監(jiān)管作用。充分結(jié)合我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，通過完善相關(guān)的法律法規(guī)政策建設(shè)，為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展指明方向，使其能夠在合理的法律框架下取得自由的發(fā)展，避免各地區(qū)為了提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量而出現(xiàn)膨脹發(fā)展，保證我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實現(xiàn)健康有序進(jìn)行，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中充分發(fā)揮市場和政府應(yīng)有的作用。
二、我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)存在的主要問題
1.法律法規(guī)建設(shè)滯后,難以服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較晚, 但是發(fā)展速度較快,在僅僅的幾十年時間內(nèi)就取得了巨大的發(fā)展成就, 使得我國成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國之一。但是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時,相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)卻存在嚴(yán)重的滯后性,在僅有的法律法規(guī)框架下, 其對市場經(jīng)濟(jì)的服務(wù)能力十分有限, 比如在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和工商監(jiān)管等方面,相關(guān)的審批程序過多,雖然十八屆三中全會以來對其進(jìn)行了完善, 但是其制定和實施存在一定的時滯性,這在很大程度上難以全面服務(wù)于我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,甚至對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的阻礙作用, 很多中小企業(yè)也難以借助現(xiàn)有的法律法規(guī)政策實現(xiàn)突破性的發(fā)展,因此市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展顯得舉步維艱。
2.法律法規(guī)干預(yù)過多,難以充分發(fā)揮市場的決定作用。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理來看,在整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,市場在資源配置方面必須要發(fā)揮決定性的作用,才能提升資源配置的效率。但是,由于我國長期處于計劃經(jīng)濟(jì)時代, 其各項思想受到計劃經(jīng)濟(jì)的影響十分嚴(yán)重, 各項法律法規(guī)政策的制定嚴(yán)重受到計劃經(jīng)濟(jì)思想的影響,因此長期以來其對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力度較大,難以充分發(fā)揮市場的決定性作用。雖然十八屆三中全會以來我國政府不斷強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的決定性作用, 但是, 其各項法律法規(guī)政策的完善還沒有全面得到落實,相關(guān)的法律法規(guī)體系還處于不斷完善過程中,因此市場的決定性作用暫時得到不充分的發(fā)揮。
3.法律法規(guī)建設(shè)不完善,對市場經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管力度不足。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有其自身的規(guī)律,同時又存在諸多的弊端, 其在發(fā)展過程中必須要有相關(guān)法律法規(guī)政策的監(jiān)督, 以此完善市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府作為一只看得見的手, 其在市場經(jīng)濟(jì)監(jiān)管方面具有十分重要的作用, 其主要是通過相關(guān)的法律法規(guī)政策來實現(xiàn)這一目標(biāo)的。但是,當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中,相關(guān)的法律法規(guī)政策還不完善,因此其對市場經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管力度不足,導(dǎo)致各地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中存在紊亂現(xiàn)象, 嚴(yán)重干擾了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的秩序, 使得市場經(jīng)濟(jì)自身的諸多弊端不斷顯現(xiàn),最終不利于提升我國市場經(jīng)濟(jì)的健康長期發(fā)展。
4.法律法規(guī)執(zhí)行力度不足,難以有效遏制尋租等行為。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,相關(guān)的法律法規(guī)政策重在執(zhí)行,當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中,政企不分現(xiàn)象依舊得不到有效的解決,相關(guān)的法律法規(guī)政策執(zhí)行力度不足,導(dǎo)致很多國有企業(yè)在發(fā)展的過程中違背市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律, 其借助于自身所掌握的壟斷權(quán)利,不斷出現(xiàn)尋租等違反市場經(jīng)濟(jì)和相關(guān)法律法規(guī)的行為,這不漢使得社會資源受到浪費,還在很大程度上阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。十以來,我國政府不斷強(qiáng)化對相關(guān)法律法規(guī)政策的執(zhí)行力度,不斷加大對國有企業(yè)的改革, 但是尋租行為依舊難以得到遏制,這是當(dāng)前我國政企分離過程中需要解決的重要問題之一,也是我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須要面臨和解決的關(guān)鍵問題。
三、完善我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中相關(guān)法律法規(guī)的對策建議
1.更新理念, 以市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向進(jìn)行法律法規(guī)的建設(shè)。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,要想充分完善和發(fā)揮相關(guān)法律法規(guī)政策對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用,必須要全面更新理念, 以市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向,對相關(guān)的法律法規(guī)政策進(jìn)行完善。一方面,要摒棄傳統(tǒng)的法律法規(guī)制定和實施思想, 以全新的視角和理念制定和實施相關(guān)的法律法規(guī)政策, 使其全面符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。另一方面,要充分吸收和借鑒發(fā)達(dá)國家在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)經(jīng)驗,并根據(jù)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀對其進(jìn)行修正和完善, 使其能夠充分服務(wù)于當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2.減少法律法規(guī)的過多干預(yù),充分發(fā)揮市場職能,市場在資源配置中的決定性作用是否能夠得到充分的發(fā)揮,是判斷一個國家市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的重要標(biāo)志之一。我國的計劃經(jīng)濟(jì)體制給市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)都留下了深刻的影響。因此,必須要全面借助于十八屆三中全會的思想, 以減少政府和相關(guān)法律法規(guī)的干預(yù),充分發(fā)揮市場的決定性作用, 使其能夠在社會資源配置方面的決定性作用能夠得到充分有效的發(fā)揮,進(jìn)一步強(qiáng)化政府對市場經(jīng)濟(jì)的服務(wù)職能,減少相關(guān)法律法規(guī)對當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不合理干預(yù), 使其能夠充分有效的服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,積極轉(zhuǎn)變政府職能, 以現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展為理念和方向,全面完善相關(guān)法律法規(guī)等制度的建設(shè), 以有效促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
3.完善法律法規(guī)建設(shè),強(qiáng)化監(jiān)督管理職能,一般而言,市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有其自身的諸多弊端,因此要想保證國民經(jīng)濟(jì)的健康長期發(fā)展,必須要完善相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè),強(qiáng)化其對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的監(jiān)督管理職能,充分發(fā)揮政府的監(jiān)管作用。充分結(jié)合我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀,通過完善相關(guān)的法律法規(guī)政策建設(shè),為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展指明方向, 使其能夠在合理的法律框架下取得自由的發(fā)展,避免各地區(qū)為了提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量而出現(xiàn)膨脹發(fā)展, 保證我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實現(xiàn)健康有序進(jìn)行,在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中充分發(fā)揮市場和政府應(yīng)有的作用。
【中圖分類號】R197.39 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】B 文章編號：1004-7484（2012）-04-0687-02
社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、醫(yī)院、疾病控制中心等醫(yī)療機(jī)構(gòu)是藥械最主要的使用單位，是藥械消費的最終環(huán)節(jié)，有其特殊性，廣泛性、復(fù)雜性和安全性，關(guān)系著廣大人民群眾的生命健康。加強(qiáng)對醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥械的監(jiān)管不但關(guān)乎國計民生而且是我國藥品監(jiān)管的重要組成部分，2012年全國醫(yī)療器械的監(jiān)管工作任務(wù)繁重，任重而道遠(yuǎn)。我們要以實施“十二五”規(guī)劃為契機(jī)，深入實踐科學(xué)監(jiān)管理念，全面提升藥械監(jiān)管力度，促進(jìn)社會主義小康社會的建設(shè)以及和諧社會戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。
1.藥械監(jiān)管的現(xiàn)狀
近年來，我國的藥品和醫(yī)療器械行業(yè)迅猛發(fā)展，其中醫(yī)療器械不良事件監(jiān)測工作開始于2002年，在我國的北京、上海、廣東等地的多家醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)療生產(chǎn)企業(yè)全面展開，品種包括心血管內(nèi)支架、心臟瓣膜、角膜塑型鏡、骨科植入物等。2004年，我國藥品不良反應(yīng)報告和監(jiān)測管理辦法正式實施并取得了長足的發(fā)展和進(jìn)步。目前，我國藥品不良反應(yīng)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)已覆蓋全國多個省市縣，已實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)在線實時報告。再者，特殊藥品的管理是醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥械管理的重要內(nèi)容，也是我國藥品安全監(jiān)管的重要工作之一。2007年8月，全國特殊管理藥品監(jiān)控信息網(wǎng)絡(luò)正式開通，開始對其實行動態(tài)監(jiān)控。
隨著國家衛(wèi)生部門不斷重視，藥械監(jiān)管取得了可喜的進(jìn)步，但各機(jī)構(gòu)各類監(jiān)管數(shù)據(jù)信息分散而獨立，得不到有效利用。目前各類監(jiān)管數(shù)據(jù)分別由不同職能的科室統(tǒng)計和記錄，而且數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)不一致、關(guān)聯(lián)性差，共享機(jī)制不健全信息不流通。另外，有限的監(jiān)管資源還得不到充分利用，造成資源浪費。管理模式的滯后造成各部門對企業(yè)重復(fù)監(jiān)管效率低下，制約我國藥械監(jiān)管模式建立和完善。
2.我國醫(yī)藥體制的不斷深化和改革，藥品及醫(yī)療器械管理逐步完善，但監(jiān)管部門自身依然存在以下困惑，制約著整個行業(yè)監(jiān)管工作的發(fā)展和進(jìn)步
2.1 監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，知識結(jié)構(gòu)層次不一。藥械監(jiān)管部門對醫(yī)療器械的監(jiān)管起步較晚，相對藥品而言醫(yī)療器械監(jiān)管的技術(shù)含量要高得多且有其自身的特殊性，監(jiān)管人員又不能很好的掌握各類醫(yī)療器械的性能、質(zhì)量要求和操作規(guī)程。再者監(jiān)管人員大多是中專，大專生為主，在檢查中對某些醫(yī)療器械不了解知識結(jié)構(gòu)匱乏，自身也缺乏主動性，阻礙著其監(jiān)管的力度和效度。
2.2 多頭監(jiān)管制約著醫(yī)療器械的有效性。藥品和醫(yī)療器械的技術(shù)、行政和衛(wèi)生監(jiān)督設(shè)在多個部門，藥品已建立和實踐了逐級抽驗、送檢、檢驗等一系列監(jiān)管制度和程序，在很大程度上保證了藥品的有效監(jiān)管。而醫(yī)療器械只有國家評價性抽驗，沒有綜合性檢驗機(jī)構(gòu)，日常監(jiān)督抽驗自主性受到限制，在很大程度上制約著醫(yī)療器械的監(jiān)管的有效性。而目前，醫(yī)療器械大多是由醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥劑科管理，特別是二級以下的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，獨立設(shè)置醫(yī)療器械科的醫(yī)院很少。藥師管理醫(yī)療器械，沒有經(jīng)過正規(guī)的醫(yī)療器械相關(guān)知識的培訓(xùn)，只按相關(guān)的法律法規(guī)中的規(guī)定進(jìn)行管理，有其盲目性和局限性。
2.3 藥械監(jiān)管法規(guī)存在不可操作性及滯后性。目前對藥械的監(jiān)管僅有2000年頒布的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》和一些部門的相關(guān)的規(guī)章制度，起步晚同時又存在滯后性和不可操作性，很難適應(yīng)現(xiàn)時期監(jiān)管工作的要求。而美國上世紀(jì)70年代中期，歐共體和澳大利亞80、90年代就已經(jīng)建立起比較完善的法律法規(guī)監(jiān)管體制。
3.對策
3.1 強(qiáng)化監(jiān)管，保障質(zhì)量安全。各類專項檢查相結(jié)合，加大對醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥械質(zhì)量的監(jiān)管力度，點面結(jié)合、明察暗訪，嚴(yán)查醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥械重點環(huán)節(jié)，確保各項制度的嚴(yán)格執(zhí)行。全面開展調(diào)查摸底，掌握各管轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本情況，建立使用單位的數(shù)據(jù)庫，總結(jié)調(diào)研情況，隨時評價監(jiān)管的有效性和可及性并對其再評價。
3.2 加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥械管理人員法律法規(guī)以及業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，并優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。藥監(jiān)部門應(yīng)加強(qiáng)對醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥械人員對相關(guān)法律法規(guī)、專業(yè)知識及業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，并積極引進(jìn)醫(yī)療器械專業(yè)人才，提高管理人員自身素質(zhì)。首先加大培訓(xùn)力度。針對目前現(xiàn)狀，上級監(jiān)管機(jī)關(guān)局應(yīng)以提高基層監(jiān)管人員運用法規(guī)解決實際問題的能力為核心，對其進(jìn)行法律法規(guī)、專業(yè)及業(yè)務(wù)知識進(jìn)行培訓(xùn)，使全體監(jiān)管人員在各方面有個全方位的提高。其次做好基層監(jiān)管人員傳幫帶工作。上級監(jiān)管部門在許可事項現(xiàn)場檢查或日常監(jiān)管時應(yīng)帶上基層局的監(jiān)管人員共同檢查，使基層的監(jiān)管人員能夠理論聯(lián)系實際，不斷提高醫(yī)療器械監(jiān)管水平。最后健全繼續(xù)教育培訓(xùn)機(jī)制，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。鼓勵各級監(jiān)管人員提高學(xué)歷層次和業(yè)務(wù)素質(zhì)，進(jìn)行繼續(xù)教育再學(xué)習(xí)。并與人事管理掛鉤，確保參加在職教育人員的資格認(rèn)可和職稱晉升，使職稱和人員學(xué)歷及崗位責(zé)任相符。
3.3 加強(qiáng)相關(guān)部門溝通與協(xié)作。目前，我國實施的分級審批許可制度導(dǎo)致了產(chǎn)品審批與管理之間安全管理鏈條的分割和脫節(jié)，因此，各部門應(yīng)以產(chǎn)品安全為主線，有效整合監(jiān)管資源明確職責(zé)，分工協(xié)作，統(tǒng)一行動，聯(lián)合執(zhí)法，做到權(quán)責(zé)利統(tǒng)一，形成監(jiān)管合力，以形成與WTO相銜接的規(guī)范的藥械監(jiān)管體系，促進(jìn)我國醫(yī)藥事業(yè)的全面發(fā)展。
3.4 完善藥械監(jiān)管法律法規(guī)。《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》已很難適應(yīng)當(dāng)前藥械監(jiān)管的要求，國家及相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)我國醫(yī)藥現(xiàn)狀，應(yīng)與時俱進(jìn)進(jìn)一步完善補(bǔ)充和深入，加快建設(shè)相關(guān)的藥械監(jiān)管法規(guī)規(guī)章體系，更好的適應(yīng)我國衛(wèi)生發(fā)展趨勢，建立綜合的、全方位的、多層次的、規(guī)范的、和我國物質(zhì)文明和精神文明相適應(yīng)的監(jiān)管體系。
參考文獻(xiàn)
［1］ 石國勝.醫(yī)療器械監(jiān)管存在三大問題［N］.人民日報，2008，204，202(014)：1.
現(xiàn)代社會，作為民眾基本生存和生活狀態(tài)的體現(xiàn)，民生和民主、民權(quán)越來越相互倚重，人民群眾的切身利益在民生檔案中最為明顯地反映出來。隨著信息的公開化，民生檔案開放利用的程度加大，關(guān)于民生檔案的政策法規(guī)也陸續(xù)出臺，但任何形式和內(nèi)容的法規(guī)都必須跟得上時代的步伐，滿足得了社會發(fā)展的需要，民生檔案的法制建設(shè)仍然落后于社會發(fā)展的需要，極大地制約了民生檔案的利用，阻礙了民生檔案價值的發(fā)揮，因此從利用角度來談民生檔案的法制建設(shè)成為本文的出發(fā)點。
一、與民生檔案利用相關(guān)的法律法規(guī)尚不完善
民生檔案利用服務(wù)水平的提高與軟硬件的配備息息相關(guān)，如果說硬件設(shè)施的配備是前提，那么法律制度這一軟件層面的完善就是民生檔案得到有效利用的保證。就目前來說，法律法規(guī)仍然存在諸多不足，加上網(wǎng)絡(luò)時代的到來給民生檔案的利用帶來新契機(jī)的同時，更是給民生檔案法律法規(guī)提出了新的挑戰(zhàn)。
1.現(xiàn)有的民生檔案法律規(guī)章在利用方面存在盲區(qū)。
眾所周知，我國民生檔案歸屬不一，種類較多，包括了婚姻檔案、醫(yī)保檔案、軍人安置檔案、低保檔案等等。目前，《婚姻登記檔案管理辦法》、《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定》等作為國務(wù)院部門檔案規(guī)章已經(jīng)出臺，對歸檔范圍和歸檔要求兩項內(nèi)容陳述得相當(dāng)詳實，具有一定的指導(dǎo)意義，但是在利用方面卻存在盲區(qū)：
（1）民生檔案的利用方式不夠明確，未考慮到利用主體平民化的特點。
民生檔案受眾面較廣，利用主體大多是最基層的群眾，隨著現(xiàn)代化步伐的加快，利用方式也呈現(xiàn)出多樣化的特點，各地紛紛采取館室聯(lián)動、跨館出證以及遠(yuǎn)程服務(wù)等措施，促進(jìn)民生檔案的服務(wù)工作深入到基層，但在現(xiàn)有的民生檔案法律法規(guī)中并未將民生檔案的利用方式細(xì)化，無論傳統(tǒng)的還是現(xiàn)代化的都未加以規(guī)范，只是著重強(qiáng)調(diào)了利用手續(xù)，不利于民生檔案新型服務(wù)方式的合法化。
（2）未注重民生檔案利用中公民隱私的保護(hù)。
民生檔案最為貼近民生，利用率自然最高，據(jù)不完全統(tǒng)計，青島市北區(qū)檔案館2007年以來的利用統(tǒng)計中，民生檔案的利用占95%以上[1]。利用率之高除了因其受眾面較廣，更是由于現(xiàn)代社會公民物質(zhì)性權(quán)益意識的提高。同時公民對個人隱私的保護(hù)意識也伴隨著權(quán)利意識的提高而提高，作為檔案工作者也更有義務(wù)保護(hù)公民的隱私。但在已有的民生檔案規(guī)章制度中對于公民隱私的保護(hù)卻過于籠統(tǒng)，例如《婚姻登記檔案管理辦法》第十五條第六點“利用婚姻登記檔案的單位、組織和個人，不得公開婚姻登記檔案的內(nèi)容，不得損害婚姻登記當(dāng)事人的合法權(quán)益”，對侵犯公民隱私權(quán)的環(huán)節(jié)并未加以細(xì)化，也未對處罰措施進(jìn)行詳細(xì)的說明。
2.與民生檔案利用相關(guān)的法律制度較為滯后。
社會是運動的，法律卻需保持一定的穩(wěn)定性，否則將給執(zhí)法帶來一定的困難，因此我們需正確看待法的滯后性，但正確看待不代表對其缺陷不去指正，因為只有不斷發(fā)現(xiàn)法律的缺陷，及時對法律進(jìn)行修訂，才能最大限度地改善法律的滯后性。
（1）從客體來看，民生檔案法規(guī)體系覆蓋面較窄。
我國檔案法規(guī)體系是以《中華人民共和國檔案法》為核心，以檔案法規(guī)、規(guī)章為補(bǔ)充的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。①第一層次：檔案法律。與民生檔案相關(guān)的國家專門檔案法律，以及《中華人民共和國檔案法》、刑法、民法等基本法律和其他專門法律中涉及民生檔案利用服務(wù)相關(guān)的規(guī)定目前還沒有。②第二層次：檔案行政法規(guī)。筆者登錄國家檔案局網(wǎng)站進(jìn)行查閱，目前我國已制定和待制定的檔案行政法規(guī)共七項，并無涉及民生檔案的行政法規(guī)。③第三層次：地方性檔案法規(guī)。各省、自治區(qū)、直轄市都有制定地方性檔案法規(guī)，但其法規(guī)內(nèi)容并無明確涉及民生檔案的管理與利用，更無民生檔案的專項法規(guī)。④第四層次：檔案規(guī)章。目前有兩部針對民生檔案的國務(wù)院部門檔案規(guī)章已頒布，分別是《社會保險業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定》和《婚姻登記檔案管理辦法》，涉及其它種類的民生檔案部門規(guī)章尚處于待制定狀態(tài)。由四川省省長魏宏于2014年11月17日簽署命令進(jìn)行公布的《四川省國家檔案館管理辦法》是四川省第一部明確涉及民生檔案利用服務(wù)的地方政府檔案規(guī)章，同時在全國各省、自治區(qū)、直轄市此類政府規(guī)章中也是開創(chuàng)先河的。
（2）從內(nèi)容來看，民生檔案服務(wù)型規(guī)定少于管理型規(guī)定。
我國關(guān)于檔案利用的法律規(guī)章多于上世紀(jì)90年代出臺，21世紀(jì)以來檔案利用政策多于領(lǐng)導(dǎo)講話和專門檔案管理規(guī)定中體現(xiàn)，針對利用服務(wù)工作的專項政策增加幅度不大[2]?，F(xiàn)有的法規(guī)內(nèi)容中對于檔案利用的規(guī)定是少之又少，《上海市檔案條例》僅在第39、41、44條中對利用工作做出字?jǐn)?shù)不多的規(guī)定，雖然適用于各類檔案，但并無專指，其中第44條的處罰措施也較為籠統(tǒng)，對利用面較廣的民生檔案而言，違規(guī)程度的界定和處罰力度的把握都是不易的。在此大環(huán)境之下，民生檔案的規(guī)章制度也存在同樣的問題，甚至有過之而無不及。隨著《關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見》在各級部門的實施，各地也逐步制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，如上海市《關(guān)于規(guī)范婚姻登記檔案管理的通知》，天津市漢沽區(qū)《實施宅基地?fù)Q房檔案管理暫行辦法》等，但這些文件百分之九十的篇幅都是管理型的規(guī)定，雖然也提到了利用事宜，卻僅僅停留在利用手續(xù)方面，顯然不夠全面，可見現(xiàn)有的民生檔案法律法規(guī)以及規(guī)范性文件中的“管理型”規(guī)定十分強(qiáng)勢，而“服務(wù)型”規(guī)定卻相對弱勢。
二、基于利用角度對民生檔案法制建設(shè)的設(shè)想
將民生檔案信息利用到社會各個領(lǐng)域、各個層面，維護(hù)公民的根本利益是民生檔案發(fā)揮作用的最終目的，那么民生檔案利用服務(wù)的水平就成為關(guān)鍵，而任何一次檔案利用服務(wù)的飛躍都離不開法制建設(shè)的支撐，民生檔案自然也不例外，法制建設(shè)越明確、具體、與時俱進(jìn)，就越能推動民生檔案利用工作的進(jìn)步，以及民生檔案價值的發(fā)揮。
1.提升民生檔案立法層面。
我國現(xiàn)有的民生檔案法律法規(guī)處于檔案法律體系的第四個層次及以下，多為檔案規(guī)章和檔案規(guī)范性文件，而我國民生檔案歸屬不一，利用工作面臨的問題也是紛繁復(fù)雜，需要國家從更高的立法層面給予規(guī)范和保障。
（1）檔案法律所調(diào)節(jié)的對象都具有普遍性的特征，因此民生檔案作為涉及領(lǐng)域最廣的一類檔案，需要我國檔案領(lǐng)域的根本大法———《中華人民共和國檔案法》從宏觀層面上增加開放與利用的條款。
（2）檔案行政法規(guī)所調(diào)節(jié)的對象都具有專指性的特征，所以對于門類眾多的民生檔案而言，需制定檔案行政法規(guī)加以規(guī)范，對民生檔案信息資源建設(shè)、開放與利用等環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)定。
（3）國務(wù)院部門規(guī)章是檔案法律和行政法規(guī)具體化的產(chǎn)物，更具操作性，是我國民生檔案法制建設(shè)的一個重要方面。目前，應(yīng)會同各專業(yè)主管部門，盡快解決《勞動保障檔案管理辦法》、《低保檔案管理辦法》、《醫(yī)保檔案管理辦法》等各類民生檔案管理辦法在國務(wù)院部門檔案規(guī)章中待制訂的狀態(tài)[3]。
（4）根據(jù)需要，將部分民生檔案規(guī)范性文件上升為檔案法規(guī)、規(guī)章。規(guī)范性文件是指由行政機(jī)關(guān)的對某一領(lǐng)域范圍內(nèi)法律范疇以外的具有約束力的非立法性文件[4]。如2007年國家檔案局印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見》是一部從整體上把握民生檔案工作的規(guī)范性文件，引起各級檔案部門對于民生檔案的關(guān)注，考慮到民生檔案工作涉及面廣，難度較大，又關(guān)乎公民權(quán)益、社會穩(wěn)定、檔案和政府的威信，筆者認(rèn)為有必要將此規(guī)范性文件上升到檔案法規(guī)規(guī)章層面，為其他民生檔案規(guī)章制度的制定提供法律依據(jù)。
2.增補(bǔ)檔案法律法規(guī)中對民生檔案“服務(wù)型”的規(guī)定。
筆者在上文中提到我國檔案法律法規(guī)中民生檔案“服務(wù)型”規(guī)定正處于弱勢，有必要針對民生檔案的利用工作增加一些專指性、操作性、執(zhí)行性較強(qiáng)的條款。目前四川省在此方面已有初步的進(jìn)展，該省第一部地方政府檔案規(guī)章———《四川省國家檔案館管理辦法》中對民生檔案的利用就作了明確的規(guī)定，其中第31、34條提到“對公民利用記載有關(guān)本人婚姻登記、計劃生育、學(xué)籍、學(xué)歷、工齡、職稱、獲獎榮譽、離退休、房產(chǎn)等證明性未開放檔案，國家檔案館應(yīng)當(dāng)提供便利”，“國家檔案館之間可以開展婚姻證明、房產(chǎn)權(quán)屬、社會保險等與民生相關(guān)檔案的異地查檔和跨館服務(wù)，逐步以數(shù)字化檔案等代替原件提供利用，實現(xiàn)檔案信息的遠(yuǎn)程利用”[5]。另外，也明確提出可以通過信函、電子郵件等途徑查詢。四川省出臺的這一檔案政府規(guī)章值得全國各省市學(xué)習(xí)借鑒，但是筆者認(rèn)為我國檔案法律法規(guī)中關(guān)于民生檔案利用的條款在此基礎(chǔ)上還應(yīng)更加完善：
（1）由于民生檔案歸屬不一的特性，使得民生檔案的利用工作不僅僅局限于國家檔案館，還與各業(yè)務(wù)主管部門息息相關(guān)，因此國家檔案館應(yīng)采取措施與各業(yè)務(wù)主管部門檔案室、各專業(yè)檔案館多方協(xié)作，共同開展民生檔案的跨館服務(wù)和遠(yuǎn)程利用。
（2）民生檔案的利用工作涉及多個行業(yè)、多個部門，規(guī)章制度中應(yīng)明確各部門的檔案工作內(nèi)容，將民生檔案的利用工作納入各部門基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)中，與國家檔案館共同接受國家檔案行政管理部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。
（3）明確民生檔案利用工作中的法律責(zé)任和不作為行為，并提出處罰措施，引起各部門的重視，將民生檔案利用工作落實到位。法律法規(guī)既是引領(lǐng)民生檔案利用工作的導(dǎo)航，又是追究責(zé)任的準(zhǔn)繩，服務(wù)水平的提高必定有政策法規(guī)的變革作為支撐，增加民生檔案利用服務(wù)的條款，切實做到有法可依，降低了利用工作中的主觀因素的影響程度，真正地促進(jìn)民生檔案利用服務(wù)的優(yōu)化。
3.重視民生檔案利用中公民隱私的保護(hù)。
《山西晚報》中曾刊登這樣一則新聞：一名女子敲開太原王先生的家門，讓他們?nèi)姨顚憽熬用窠】禉n案”，還說是區(qū)衛(wèi)生局要求的，王先生看了一下，表格需填寫個人詳細(xì)資料，擔(dān)心上當(dāng)泄露個人信息，就沒敢貿(mào)然填寫。一則新聞體現(xiàn)出我國公民對自我隱私的保護(hù)意識正在逐步提高，然而我國對隱私權(quán)的研究和在隱私權(quán)保護(hù)方面的立法明顯不足，并且民生檔案的服務(wù)終點在于公民，涉及公民的眾多個人信息，因此對于公民隱私的保護(hù)是民生檔案法制建設(shè)的一個重要方面。
（1）明確開放與保密的責(zé)任。上文中提到要追究民生檔案利用過程中各部門及人員不作為行為的責(zé)任，筆者認(rèn)為還應(yīng)追究利用主體泄密的責(zé)任。在民生檔案中很多公民信息是以表格的形式記載的，也就是說公民如果合法利用個人這一形式的檔案信息，檔案本身就會涉及他人的隱私，例如各省招生考試辦公室簽字蓋章的高等學(xué)校錄取新生名冊，由于該名冊清楚地記載著公民的身份證號碼、錄取專業(yè)、學(xué)制、培養(yǎng)方式、培養(yǎng)類別、高考成績等個人信息，利用率較高，對于公民個人而言利用本人的檔案信息是合法的，但是如果泄露檔案中他人的隱私或者將他人隱私作為他用就是違法的，那么民生檔案的法律法規(guī)中就必須明確開放與保密的責(zé)任，增加責(zé)任追究條款，為正確處理民生檔案利用過程中兩者之間的矛盾提供法律依據(jù)。
（2）完善關(guān)于隱私權(quán)的檔案法律法規(guī)。民生檔案中個人隱私的泄露主要是由于工作人員不當(dāng)行為、公民個人或組織有意盜用或無心之失?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的到來更是讓公民的隱私保護(hù)問題凸顯出來，亟須法律法規(guī)施以援手。2009年頒布的《侵權(quán)責(zé)任法》雖然提及隱私權(quán)，但不是一部專門針對隱私權(quán)的法律規(guī)范，僅僅停留在了宏觀層面[6]。當(dāng)前情況下將隱私權(quán)納入憲法還比較困難，可以在現(xiàn)有的檔案法律中增加關(guān)于隱私權(quán)的條款和出臺專門的隱私權(quán)檔案法律法規(guī)。通過法律途徑，將民生檔案利用過程中范圍、侵權(quán)行為、責(zé)任追究以及隱私權(quán)的保護(hù)方法、權(quán)利救濟(jì)渠道等內(nèi)容加以規(guī)范，確保民生檔案信息安全有效，保證民生檔案利用中隱私主體的權(quán)利。通過民生檔案法制建設(shè)，促進(jìn)民生檔案利用工作更加規(guī)范地進(jìn)行，有助于民生效益的發(fā)揮和社會需求的滿足，不過法律畢竟不是工作指南，多多少少會呈現(xiàn)出原則性的特點，造成可操作性的規(guī)范不夠明確，那么普法工作就成為民生檔案法制建設(shè)不可或缺的一部分，在完善民生檔案法規(guī)體系的同時，也需讓公民懂得如何行使自己的合法權(quán)利和維護(hù)自己的合法權(quán)益，共同推動民生檔案利用工作的順利開展。
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(一)市場監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)。從過去監(jiān)管工作的經(jīng)驗和教訓(xùn)看，我們在監(jiān)管工作中比較容易犯兩個方面的錯誤。一是管死。一旦強(qiáng)調(diào)監(jiān)管，就從各個方面從嚴(yán)，片面地死搬硬套條款，簡單機(jī)械地執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)章，不越雷池半步，對監(jiān)管工作總是習(xí)慣于“管死”或簡單地認(rèn)為是查辦案件等，以限制為主，即使法律法規(guī)沒有禁止的，也不從解放和發(fā)展生產(chǎn)力的角度出發(fā)，大膽的讓被管理對象去試、去闖。二是亂放。一旦強(qiáng)調(diào)發(fā)展，就重發(fā)展輕監(jiān)管，政府或企業(yè)要求什么就放什么，一些法律法規(guī)規(guī)章確定的基本條件也可以放，認(rèn)為管嚴(yán)了，環(huán)境就差了，發(fā)展就慢了，待發(fā)展后再來逐步規(guī)范，執(zhí)法的隨意性較大。其結(jié)果，法律法規(guī)的嚴(yán)肅性得不到較好地維護(hù)，導(dǎo)致外部干擾較多，與被管理對象矛盾突出，監(jiān)管失控，監(jiān)管工作只能是被動應(yīng)付式地開展，也不能有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。
究其原因，就是我們在開展市場監(jiān)管工作中，沒有真正掌握和運用好“解放思想、實事求是”的思想路線，不從客觀實際出發(fā)，沒有做到在嚴(yán)格依法行政的執(zhí)法原則前提下，以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為標(biāo)準(zhǔn)，樹立非禁即允及人性化、創(chuàng)新性、探索性的執(zhí)法工作理念，辯證地認(rèn)識和處理市場監(jiān)管和行政執(zhí)法工作中的具體問題。“摒棄五種思想、樹立五個觀念”是解決、克服我們在監(jiān)管工作中易犯“管死”或“亂放”兩個方面錯誤的有效方法，也是對我們以前的監(jiān)管經(jīng)驗和教訓(xùn)的客觀總結(jié)，使我們能更好地履行市場監(jiān)管和行政執(zhí)法工作職責(zé)。
(二)應(yīng)對法律法規(guī)滯后性的需要。現(xiàn)行法律法規(guī)存在的相對的合理性和局限性，主要表現(xiàn)為：一是現(xiàn)行法律法規(guī)不完善。我國改革開放以來，經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，社會主義法制建設(shè)取得了質(zhì)的飛躍，但在由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌過程中，由于經(jīng)濟(jì)運行狀態(tài)的不定型、不穩(wěn)定，使得法律法規(guī)難以面面俱到。為此，我們在開展市場監(jiān)管和行政執(zhí)法工作中，遇到有些經(jīng)營行為和服務(wù)行為不能找到相應(yīng)的規(guī)定來對其進(jìn)行約束和規(guī)范，對這些行為的管理缺乏法律依據(jù)，在一定程度上存在無法可依的現(xiàn)象。二是現(xiàn)行法律法規(guī)滯后性。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)雖已按市場經(jīng)濟(jì)的要求有了較大的變化，但仍有計劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，對市場主體的管理比較注重資質(zhì)的事前審批，導(dǎo)致企業(yè)在注冊登記時存在手續(xù)繁鎖和復(fù)雜，而對企業(yè)經(jīng)營過程和經(jīng)營行為的管理存在相對較弱的現(xiàn)象。三是現(xiàn)行法律法規(guī)帶有部門色彩。在現(xiàn)行法律法規(guī)中不僅帶有部門利益的色彩，而且法律法規(guī)打架的問題也屢見不鮮，給建立現(xiàn)代企業(yè)制度、規(guī)范市場主體生產(chǎn)經(jīng)營和服務(wù)行為帶來了不利。四是現(xiàn)行工商行政管理的法律法規(guī)仍需進(jìn)一步完善。工商行政管理現(xiàn)行法律法規(guī)其本身也不能有效地調(diào)整市場監(jiān)管和行政執(zhí)法工作中的一些矛盾和問題，對這些矛盾問題也沒有相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)范和約束，在法律法規(guī)不完善的情況下，只能是根據(jù)上級部門的要求采取一些行政措施來進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾怼，F(xiàn)行法律法規(guī)存在的相對的合理性和局限性導(dǎo)致了我們的行政執(zhí)法工作產(chǎn)生了執(zhí)法難、到位難等問題。
現(xiàn)行法律法規(guī)存在的相對的合理性和局限性給我們履行市場監(jiān)管和行政執(zhí)法工作帶來的弊端，決定了我們在開展市場監(jiān)管和行政執(zhí)法工作時，既要研究考慮如何嚴(yán)格依法行政及全面履行法定職責(zé)、規(guī)范執(zhí)法行為，又要研究考慮如何放寬搞活、支持市場主體和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要解決和處理好這些矛盾、問題及關(guān)系，說到底就是要堅持貫徹執(zhí)行“解放思想、實事求是”的思想路線，在遵循法律法規(guī)原則性、嚴(yán)格性的前提下，克服強(qiáng)勢執(zhí)法、執(zhí)法就是執(zhí)罰、監(jiān)管就是查辦案件等簡單片面的行政執(zhí)法思想，以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為目的，樹立人性化、創(chuàng)新性、探索性、非禁即允的行政執(zhí)法工作理念，實事求是地對市場監(jiān)管和行政執(zhí)法工作中遇到的具體問題作具體分析和恰當(dāng)處理。只有這樣才能克服、彌補(bǔ)現(xiàn)行法律法規(guī)存在的相對的合理性和局限性給市場監(jiān)管和行政執(zhí)法工作帶來的矛盾、問題和不足，我們的市場監(jiān)管和行政執(zhí)法工作才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展、才能使科學(xué)發(fā)展觀得到較好的貫徹落實。
二、“摒棄五種思想、樹立五個觀念”是構(gòu)建社會主義和諧社會的客觀要求
構(gòu)建社會主義和諧社會是一項龐大的系統(tǒng)工程。工商行政管理機(jī)關(guān)作為國家主管市場和行政執(zhí)法的重要職能部門，在促進(jìn)構(gòu)建社會主義和諧社會中有著不可或缺的作用。從我國社會系統(tǒng)賴以存在的環(huán)境來看，經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生活環(huán)境和生存環(huán)境的和諧是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)條件。從目前看。由經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生活環(huán)境、生存環(huán)境所引發(fā)的社會不和諧現(xiàn)象非常突出。因此，構(gòu)建好經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生活環(huán)境、生存環(huán)境的和諧，對于構(gòu)建社會主義和諧社會具有非常重要的現(xiàn)實意義和歷史意義，由此也必然成為工商行政管理機(jī)關(guān)在構(gòu)建社會主義和諧社會中的主要責(zé)任。一是營造公平、有序的市場環(huán)境。市場環(huán)境屬于經(jīng)濟(jì)環(huán)境，目前許多社會矛盾和不和諧問題都是由經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的不和諧因素所引發(fā)的，工商行政管理部門作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的主管機(jī)關(guān)，營造好公平有序的社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序是我們義不容辭的職責(zé)，為此，我們必須全面高效地履行好法定職責(zé)，才能為市場主體提供透明有序、公平競爭的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，維護(hù)合法經(jīng)營者的利益，實現(xiàn)好經(jīng)濟(jì)環(huán)境的和諧。二是營造安全的消費環(huán)境。生活環(huán)境常常與市場環(huán)境糾合在一起而呈現(xiàn)出許多不穩(wěn)定的因素，產(chǎn)生許多矛盾和沖突，影響著社會和諧。消費環(huán)境是生活環(huán)境中最重要的環(huán)境，與廣大人民群眾密切相關(guān)，并且最終影響社會環(huán)境的穩(wěn)定與和諧。因此，必須充分履行好市場監(jiān)管和行政執(zhí)法工作職責(zé)，才能為廣大人民群眾提供安全的消費環(huán)境，維護(hù)消費者的合法權(quán)益，實現(xiàn)好生活環(huán)境的和諧。三是營造綠色的自然環(huán)境。自然環(huán)境問題與所有人的生存空間、生存質(zhì)量都有著直接關(guān)系，是人類的生存環(huán)境。保護(hù)好人類的生存環(huán)境，以實現(xiàn)人與自然的和諧相處，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容之一。工商行政管理機(jī)關(guān)必須充分發(fā)揮職能作用，對影響到環(huán)境和資源的產(chǎn)業(yè)或經(jīng)營行為進(jìn)行抑制，維護(hù)好自然環(huán)境安全，實現(xiàn)好人與自然的和諧。
經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生活環(huán)境、生存環(huán)境是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)條件。營造好公平有序的市場環(huán)境、安全的消費環(huán)境、綠色的自然環(huán)境是我們工商行政管理機(jī)關(guān)的應(yīng)盡之責(zé)。而構(gòu)建好經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生活環(huán)境、生存環(huán)境的和諧是一項龐大的系統(tǒng)工程，對我們來說是一項新的工作，其涉及到社會的方方面面，不但政策性強(qiáng)、涉及面廣、情況復(fù)雜，而且現(xiàn)行法律法規(guī)可供操作性也不強(qiáng)，也沒有現(xiàn)存的做法和經(jīng)驗可借鑒，為此，在市場
監(jiān)管和行政執(zhí)法工作中肯定會遇到許多新情況、新矛盾、新問題，對這些新情況、新矛盾、新問題僅用我們現(xiàn)行涉及的法律法規(guī)規(guī)章是難以調(diào)整、克服和解決的。為了較好地克服和解決好這些新矛盾、新問題，達(dá)到經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生活環(huán)境、自然環(huán)境和諧之目的，“摒棄五種思想、樹立五個觀念”就是要求我們在開展市場監(jiān)管和行政執(zhí)法工作時，堅持“解放思想、實事求是”的思想路線，在嚴(yán)格執(zhí)行依法行政的執(zhí)法原則前提下，努力提高行政執(zhí)法水平，克服執(zhí)法就是執(zhí)罰、監(jiān)管就是查案等簡單僵化及隨意執(zhí)法的思想，做到全面履行好法定職責(zé)、規(guī)范執(zhí)法行為，以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為目的，以構(gòu)建社會主義和諧社會為目標(biāo)，樹立人性化、創(chuàng)新性、探索性的執(zhí)法工作理念，研究考慮和正確處理好嚴(yán)格依法行政與構(gòu)建社會主義和諧社會和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的關(guān)系，辯證地認(rèn)識行政執(zhí)法工作中面對的新情況、新矛盾、新問題，實事求是地對遇到的新情況、新矛盾、新問題作具體分析、恰當(dāng)處置，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生活環(huán)境、人與自然的和諧，最終構(gòu)建社會主義和諧社會。
三、“摒棄五種思想、樹立五個觀念”在市場監(jiān)管和行政執(zhí)法工作中的具體實踐要求
(一)以“摒棄五種思想、樹立五個觀念”恰當(dāng)處理市場監(jiān)管執(zhí)法中的新情況、新問題。我們在面對市場監(jiān)管和行政執(zhí)法工作中的新情況、新問題時。不能簡單地說“不”，也不能用老眼光及傳統(tǒng)習(xí)慣做法來認(rèn)識和對待，不能機(jī)械地死扣條文或簡單地照抄照搬照轉(zhuǎn)法律法規(guī)規(guī)章來處理，要以“摒棄五種思想、樹立五個觀念”努力克服死扣條文、照抄照搬照轉(zhuǎn)法律法規(guī)及限制為主的傳統(tǒng)習(xí)慣做法，堅持“解放思想、實事求是”的思想路線。努力提高行政執(zhí)法水平，做到非禁即允，樹立人性化、創(chuàng)新性、探索性的執(zhí)法工作理念，從客觀實際出發(fā)。對其進(jìn)行認(rèn)真研究，看它是否有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，對其進(jìn)行具體分析和恰當(dāng)處置，方能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。
加強(qiáng)地礦行政管理的建議
目前，我國地礦業(yè)由于宣傳力度不夠、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動、執(zhí)法力度不夠和管理工作滯后等原因，出現(xiàn)秩序混亂，對礦產(chǎn)資源的保護(hù)不到位，難以保障地礦業(yè)有效運行，要使這些問題得到解決，就應(yīng)當(dāng)從以下幾方面進(jìn)行改革。我國目前對礦產(chǎn)資源進(jìn)行保護(hù)的有關(guān)法規(guī)是《礦產(chǎn)資源法》，地礦企業(yè)要使企業(yè)得到長遠(yuǎn)發(fā)展，就必須利用該法律，通過對該法律的宣傳，使人們樹立正確的礦產(chǎn)資源意識，從而促使地礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。加大宣傳力度主要從以下三方面進(jìn)行：其一，讓廣大群眾、干部樹立礦產(chǎn)資源歸國家所有的正確觀念，只有人們深刻認(rèn)識到礦產(chǎn)資源歸國家所有，單位和個人沒有權(quán)力擅自開采礦產(chǎn)資源，這樣礦產(chǎn)資源不會被人們亂開濫采，使得地礦業(yè)得到持續(xù)發(fā)展。其二，增強(qiáng)人們的守法意識。目前地礦業(yè)秩序混亂、礦產(chǎn)資源難以得到有效保護(hù)的原因之一是廣大干部、群眾以及探、采礦者的守法意識不強(qiáng)。在地礦業(yè)行政管理過程中，要增強(qiáng)人們的守法意識，自覺合法開采，并及時繳納有關(guān)稅、費，使地礦企業(yè)得以有序長遠(yuǎn)的發(fā)展。其三，提高全民的礦產(chǎn)資源憂患意識。礦產(chǎn)資源屬于不可再生資源，對礦產(chǎn)資源的浪費是違法的。我國人民長久以來抱有中國是一個"地大物博"的國家的觀念，對資源的保護(hù)難以落實到位。加大宣傳力度，使全民的憂患意識得到樹立，才能保障礦產(chǎn)資源得到有效利用。
一、行政自由裁量權(quán)的相關(guān)概述
（一）行政自由裁量權(quán)的概念
什么是行政自由裁量權(quán)?學(xué)者們的解釋是不一樣的。一些學(xué)者認(rèn)為，自由裁量權(quán)是行政主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自行判斷、自行選擇和自由決定，從而作出公正而適當(dāng)?shù)木唧w行政行為的權(quán)力而有的學(xué)者認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)，或者在法規(guī)無明文規(guī)定亦無習(xí)慣法可循，或者在法律法規(guī)的授權(quán)下由行政機(jī)關(guān)以自由判斷作出適當(dāng)處理的權(quán)利。
總結(jié)上述學(xué)者的觀點，我認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在法律法規(guī)的原則和范圍內(nèi)，根據(jù)法律法規(guī)和行政的目的和精神，自我尋求最佳結(jié)合點，確定事實和法律，并據(jù)此作出或不作出具體行政行為的權(quán)力，具體表現(xiàn)為行政行為的范圍，方式，類型，規(guī)模，權(quán)限等選擇權(quán)。
（二）行政自由裁量的特點
首先，行政自由裁量權(quán)是一種相對自由的選擇權(quán)。在法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)擁有了自由決定管理某項事物的權(quán)利，但這種自由必須受到合理性和合法性的約束。因此，我們可以得出結(jié)論，行政自由裁量權(quán)中的自由并不是絕對的，它的行使必須受到法律法規(guī)的限制和約束。
其次，行政自由裁量權(quán)具有特殊性。行政自由裁量權(quán)只能在特定的情況下使用，是針對個案進(jìn)行的，不能推而廣之，不具有普遍約束力。這主要是由自由裁量權(quán)裁量事項內(nèi)容的多樣性、性質(zhì)的復(fù)雜性造成的。
最后，行政自由裁量權(quán)具有法定性。行政自由裁量權(quán)來源于法律法規(guī)的直接規(guī)定，法律法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)以自由裁量的方式，可以是明示的方式，也可以是默示的方式，它的存在必須是以法律法規(guī)的規(guī)定為前提，否則自由裁量權(quán)的行使是無效的，是違法的。
二、我國行政自由裁量權(quán)法律控制制度存在的問題
（一）法律規(guī)范過于籠統(tǒng)
目前，我國立法條件相對不成熟，法律法規(guī)只是在形式上賦予了行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，讓行政機(jī)關(guān)可以解決一些簡單的行政問題。另外，行政自由裁量權(quán)在立法的語義上也顯得含糊不清，缺乏標(biāo)準(zhǔn)的具體執(zhí)行措施，在設(shè)定行政處罰上，處罰幅度也不完善。例如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十七條中的處罰規(guī)定，由國家海洋行政主管部門予以警告，并根據(jù)造成或者可能造成的危害成果，處十萬元以上一百萬元以下的罰款。此規(guī)定的處罰幅度就顯得比較大了。
（二）缺乏有效限制的程序規(guī)范
控制和規(guī)范自由裁量權(quán)主要依靠的是行政程序法。然而，我國的行政程序法一直不完整，盡管可以在法律法規(guī)中看到部分有關(guān)程序的法律法規(guī)，但是，這些程序法規(guī)僅僅是零零散散的，并沒有強(qiáng)勁的法律約束力。此外，現(xiàn)有行政程序的設(shè)計在很多方面不合理。行政自由裁量權(quán)被濫用的一個重要原因就是程序建設(shè)環(huán)節(jié)上的薄弱。大量事實也證明，行政自由裁量權(quán)的濫用和公民合法權(quán)益的被侵犯，主要原因就是行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反相關(guān)行政程序方面的法律法規(guī)。
（三）司法監(jiān)督的范圍有限
目前，根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或其他組織只有在認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時，才有權(quán)依法向人民法院提起訴訟，而人民法院只是對具體行政行為進(jìn)行審查，而不考慮抽象行政行為。事實上，由于抽象行政行為濫用對象的不確定性和涉及范圍的廣泛性，造成的損害在一定程度上比具體行政行為更為嚴(yán)重。
隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，風(fēng)險意識日漸深入人心，地方財政監(jiān)管風(fēng)險已經(jīng)受到人們的關(guān)注，地方財政監(jiān)管作為財政管理活動的重要組成部分，是按照國家有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行的，但由于受到工作人員自身的局限性以及外界因素的影響，難以保證對有關(guān)財政管理事項的合規(guī)性、效用性作出準(zhǔn)確的判斷，這樣，監(jiān)管行為和法律法規(guī)出現(xiàn)離析、監(jiān)管結(jié)論與客觀實際發(fā)生偏差將會成為可能。這種離析或偏差，可能使財政監(jiān)管主體受到指控，同時可能會對財政管理帶來不利后果，使國家遭受損失。
一、 地方財政監(jiān)管風(fēng)險及誘導(dǎo)因素
（一）地方財政監(jiān)管風(fēng)險透視
1、核查取證風(fēng)險
財政監(jiān)管人員與被監(jiān)管單位占有的信息資料不對稱，財政監(jiān)管人員在取證時處于相對劣勢。由于地方財政監(jiān)管檢查工作有一定的時效性，雖然在進(jìn)行監(jiān)管檢查工作之前，監(jiān)管人員要對被檢查單位進(jìn)行調(diào)查了解，掌握一定的基本資料，但是對被檢查單位的一些隱含經(jīng)濟(jì)活動的真實性還是難以全面、準(zhǔn)確地把握，導(dǎo)致對某一問題不能做出正確的結(jié)論。另一方面，由于各個被檢查單位的性質(zhì)、業(yè)務(wù)類型各不相同，財政監(jiān)管工作的具體操作也不盡相同，需要由監(jiān)管人員根據(jù)自身的經(jīng)驗積累加以判斷，存在由于經(jīng)驗不足、對重大事項的查證不實使問題的實質(zhì)沒有得到完全反映的情況。這兩種情況都會影響地方財政監(jiān)管工作結(jié)果的客觀、公正，對財政監(jiān)管工作的質(zhì)量和成效產(chǎn)生影響，進(jìn)而產(chǎn)生地方財政監(jiān)管風(fēng)險。
2、定性不當(dāng)風(fēng)險
地方財政監(jiān)管工作主要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)章來確定查出問題的性質(zhì)，在問題性質(zhì)比較模糊時容易發(fā)生定性不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險。定性不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險體現(xiàn)在以下幾個方面：一是引用法律法規(guī)和規(guī)章不當(dāng)，由于財政監(jiān)管所依據(jù)的法律法規(guī)比較零散，對一些多種情況復(fù)合在一起的問題的處理處罰，往往會出現(xiàn)法律法規(guī)引用不當(dāng)?shù)那闆r。二是對查出的問題，由于監(jiān)管人員自身的專業(yè)水平而導(dǎo)致判斷、定性不準(zhǔn)。比如成本不真實，造成處理不一致。三是一些違紀(jì)違規(guī)責(zé)任的界定與劃分難以掌握，界定不準(zhǔn)會造成責(zé)任旁落，責(zé)任劃分不清則難以追究責(zé)任。四是對問題性質(zhì)表述不當(dāng)，對問題的嚴(yán)重程度不能準(zhǔn)確把握，夸大了或淡化了問題。
3、處理處罰風(fēng)險
地方財政監(jiān)管部門應(yīng)依法對有關(guān)違紀(jì)違規(guī)事項進(jìn)行處理處罰。若依法應(yīng)該處理處罰而沒有處理處罰，或處理處罰沒有法律依據(jù)或應(yīng)由有關(guān)部門處理處罰，而地方財政監(jiān)管部門沒有以向有關(guān)部門提出建議的形式提請有關(guān)部門處理，而是越權(quán)進(jìn)行處理處罰，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的處理處罰失當(dāng)?shù)姆韶?zé)任，從而產(chǎn)生處理處罰風(fēng)險。
（二）誘導(dǎo)因素探究
地方財政監(jiān)管作為地方財政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督管理，往往受到所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境的影響而誘發(fā)監(jiān)管風(fēng)險。
1、內(nèi)部因素制約
內(nèi)部環(huán)境因素主要是指由于監(jiān)管主體本身某種原因?qū)︼L(fēng)險形成的影響。
（1）財政監(jiān)管工作人員素質(zhì)。地方財政監(jiān)管工作人員綜合素質(zhì)直接影響財政監(jiān)管的風(fēng)險，并與風(fēng)險成反比。財政監(jiān)管各種人員綜合素質(zhì)高，財政監(jiān)管風(fēng)險就容易被控制在低水平；而綜合素質(zhì)低，財政監(jiān)管的風(fēng)險就高。
（2）監(jiān)管的組織管理。盡管有高素質(zhì)的人才資源，但如果管理機(jī)制不健全，仍然可能面對較大的風(fēng)險。這種管理上的風(fēng)險主要來自兩個方面：一是地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管實施機(jī)構(gòu)之間的管理約束機(jī)制；二是地方監(jiān)管實施機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理機(jī)制。
（3）工作過失。主要包括：主觀上的無意行為，未能嚴(yán)格履行職責(zé)；不謹(jǐn)慎或受監(jiān)管客體及其他因素所干擾或蒙騙，產(chǎn)生重大的取證不全、取證錯誤等失誤，從而作出片面或錯誤的判斷，具體裁量標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)、定性不準(zhǔn)。
（4）監(jiān)管方法的影響。現(xiàn)代管理建立在內(nèi)部控制制度基礎(chǔ)上，抽樣檢查是最常用的方法。無論是判斷抽樣，還是統(tǒng)計抽樣，都會因樣本不夠大而存在一定的誤差，特別是判斷抽樣，監(jiān)管人員根據(jù)經(jīng)驗主觀評判，極易遺漏重要事項而形成風(fēng)險。
2、外部環(huán)境的影響
（1）經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響。由于具體進(jìn)行財政監(jiān)管時，地方財政監(jiān)管人員通常是通過對賬務(wù)處理的復(fù)核審核來對被檢查單位進(jìn)行監(jiān)管，而目前所處大環(huán)境中會計信息失真現(xiàn)象較為普遍，這就加大了工作人員的取證難度。另一方面，很多被檢查單位本身屬于財政系統(tǒng)的執(zhí)行部門，在具體運轉(zhuǎn)中有時候會有一些不規(guī)范的行為或做法，內(nèi)部監(jiān)管乏力。
（2）法律環(huán)境影響。一是財政監(jiān)管法律法規(guī)體系不健全。二是現(xiàn)行的財政監(jiān)管法律法規(guī)具有滯后性。法律法規(guī)的制定和完善是一個比較漫長的過程，要經(jīng)過人大立法部門審核等流程，導(dǎo)致法律法規(guī)自產(chǎn)生之日起就具有一定的滯后性。三是部分地方財政監(jiān)管工作沒有相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)，則財政監(jiān)管工作人員很多時候要依賴經(jīng)驗判斷，存在不同人對同一問題不同操作和理解的現(xiàn)象，這就加大了財政監(jiān)管工作的難度，不可避免地產(chǎn)生地方財政監(jiān)管風(fēng)險。
（3）社會環(huán)境影響。在推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，社會誠信薄弱、法律法規(guī)體系有待完善，部門利益因素、執(zhí)法環(huán)境等因素，這些都可能影響財政監(jiān)管責(zé)任的落實，增加財政風(fēng)險。
（4）被監(jiān)管事項的復(fù)雜程度以及內(nèi)控制度設(shè)計和遵循的影響。監(jiān)管風(fēng)險=固有風(fēng)險×控制風(fēng)險×檢查風(fēng)險。固有風(fēng)險是指假定不存在相關(guān)內(nèi)部控制制度時，某一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項本身產(chǎn)生重大錯報、漏報的可能?？刂骑L(fēng)險是指某一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項產(chǎn)生重大錯報、漏報，而未能被內(nèi)部控制制度防止、發(fā)現(xiàn)或糾正的可能。檢查風(fēng)險指某一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項產(chǎn)生重大錯報、漏報，而未能被檢查人員發(fā)現(xiàn)的可能。
二、地方財政監(jiān)管風(fēng)險識別與預(yù)警系統(tǒng)
（一）地方財政監(jiān)管風(fēng)險識別
地方財政監(jiān)管風(fēng)險存在于所有的監(jiān)管業(yè)務(wù)之中，存在于每個環(huán)節(jié)之中。它具有風(fēng)險的一般特性，即風(fēng)險是普遍 的、客觀的；同時，不是所有的財政監(jiān)管風(fēng)險都會導(dǎo)致承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，它可以通過監(jiān)管人員的主觀努力得到控制。它又是或然的（即風(fēng)險存在的可能性和不確定性），即可變的和可以轉(zhuǎn)換的。正因為其具有普遍性、客觀性，所以我們必須正視它；正因為其具有可變性和可轉(zhuǎn)換性，所以我們可以通過識別風(fēng)險、衡量風(fēng)險、控制風(fēng)險，最終達(dá)到降低風(fēng)險的目的。
由于財政監(jiān)管風(fēng)險的內(nèi)外在因素，地方財政監(jiān)管風(fēng)險與其他風(fēng)險相比具有以下特點：
1．成因的復(fù)雜性。由于地方財政監(jiān)管貫穿于財政收支的全過程，相對于社會審計和政府審計，監(jiān)管范圍寬廣、內(nèi)容龐雜。有對財政分配過程的監(jiān)管；有對與財政分配相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)管；還有對注冊會計師的執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管。同時，財政監(jiān)管的形式，有事前審查、事中控制和事后檢查，靈活多樣。財政監(jiān)管風(fēng)險遍布于財政監(jiān)管的內(nèi)部控制和外部檢查的各個要素之中。
2、控制的艱巨性。成因的復(fù)雜性決定了控制的艱巨性。地方財政監(jiān)管資源的投入與風(fēng)險成反比，要降低風(fēng)險必須投入更多的人力物力，但同時資源的投入又與監(jiān)管效率成反比，因此出現(xiàn)了兩難選擇。
3、損失的多重性。地方財政監(jiān)管融入財政管理，同時財政監(jiān)管又代表政府實施經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，所以它的風(fēng)險不同于社會審計，其后果：一是不僅表現(xiàn)為直接的經(jīng)濟(jì)損失或監(jiān)管主體受到指控，更多地表現(xiàn)為財政管理決策失誤，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成危害；二是表現(xiàn)為政府部門在社會信譽、形象等方面的損失，降低政府實施經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的威信
（二）構(gòu)建地方財政監(jiān)管預(yù)警控制機(jī)制
當(dāng)前我國地方財政監(jiān)管仍停留在事后監(jiān)管的層面，監(jiān)管中重執(zhí)法輕服務(wù)、重罰款輕管理。要解決這一問題，在財政監(jiān)管中引人“預(yù)警制”，既是與時俱進(jìn)，實現(xiàn)財政監(jiān)管超前之舉，又是改進(jìn)監(jiān)管方式，提高執(zhí)法水平的大膽探索。
1、建立地方財政監(jiān)管“預(yù)警制”的現(xiàn)實意義
財政監(jiān)管“預(yù)警制”是指在財政監(jiān)管檢查中，對發(fā)現(xiàn)的不良行為傾向于預(yù)先教育、幫助、警示，對尚不構(gòu)成行政處罰的輕微違規(guī)行為預(yù)先進(jìn)行警示并限期進(jìn)行整改，對逾期拒不整改者再實行行政處罰的一種管理制度。“預(yù)警制”是建立在允許對方犯錯誤，更允許對方改正錯誤的基礎(chǔ)上。有必要進(jìn)行“預(yù)警”的錯誤，其定性往往在違法亂紀(jì)之外，這種錯誤處于萌芽狀態(tài)，造成的危害較小。因此，“預(yù)警制”既給了被查單位在規(guī)定的時間內(nèi)一個悔過自新，整改的機(jī)會，同時也給了執(zhí)法部門一次回訪之間搭起一個緩沖區(qū)，避免矛盾激化，為日后整改不力，違法必究，直至繩之以法預(yù)先打下了伏筆。我國的《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第四款關(guān)于“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”的規(guī)定是實行財政監(jiān)管“預(yù)警制”的法律依據(jù)之一。
2、地方財政監(jiān)管“預(yù)警制”的行為對象及操作程序
（1）行為對象。在日常的財政監(jiān)管檢查工作中，利用財政部門財會集中核算管理系統(tǒng)，及時反饋信息，發(fā)現(xiàn)行政、企事業(yè)單位首次有下列情形之一者，對其預(yù)先進(jìn)行警示：①無會計證，不具備從業(yè)資格；②會計檔案管理不規(guī)范；③有少量“白條入賬”現(xiàn)象；④財政票據(jù)使用不規(guī)范，大頭小尾、串票等；⑤財務(wù)簽報手續(xù)不齊全；⑥會計科目入賬有誤，但非惡意；⑦非稅收人進(jìn)專戶存在小的差距；⑧有輕微“以收代罰”、“坐收坐支”行為。
（2）“預(yù)警制”操作程序。實際工作中，財政監(jiān)管“預(yù)警制”可分三步走：
一是監(jiān)督檢查。加強(qiáng)日常財政監(jiān)督檢查力度，根據(jù)群眾舉報和財會集中核算平臺反饋的監(jiān)測信息，及時發(fā)現(xiàn)不良行為苗頭或傾向以及業(yè)已發(fā)生的輕微違規(guī)行為。
二是發(fā)出預(yù)警。根據(jù)上述確定的十種預(yù)警情形，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行評價分析，認(rèn)為適合預(yù)警的對其預(yù)先進(jìn)行警示，向當(dāng)事人發(fā)出《財政監(jiān)管預(yù)警通知書》，明確其違規(guī)行為的性質(zhì)、警示依據(jù)、整改期限、標(biāo)準(zhǔn)要求，同時將預(yù)警情況記錄在《財政監(jiān)管預(yù)警整改登記表》，一式兩份，雙方備案簽字。
三是依法處理。根據(jù)預(yù)留的《財政監(jiān)管預(yù)警通知書》、《財政監(jiān)管預(yù)警整改登記表》的存根，對其進(jìn)行回訪檢查，凡在規(guī)定的期限內(nèi)，按要求進(jìn)行整改，合格的，及時解除警報；對不整改，繼續(xù)從事違規(guī)活動的或整改成效不明顯的，依法予以嚴(yán)罰，并將處罰結(jié)果存檔，以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?，向媒體曝光，警醒其它單位引以為鑒
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