首頁 > 優(yōu)秀范文 > 人民銀行資金監(jiān)管
時間：2023-09-12 09:23:18
序論：速發(fā)表網(wǎng)結(jié)合其深厚的文秘經(jīng)驗，特別為您篩選了11篇人民銀行資金監(jiān)管范文。如果您需要更多原創(chuàng)資料，歡迎隨時與我們的客服老師聯(lián)系，希望您能從中汲取靈感和知識！
中圖分類號：F832．31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1007－4392（2009）03－0051－03
一、商業(yè)銀行集中支付業(yè)務(wù)弊端
這種模式的資金核算方式為：財政部門對商業(yè)銀行下達(dá)各預(yù)算單位的資金撥付額度，行接到撥款明細(xì)清單后，按額度墊付資金，向商品供應(yīng)商匯劃資金。之后，再向人民銀行國庫進(jìn)行資金清算。
這種模式的資金核算方式為：財政部門對人行國庫下達(dá)各預(yù)算單位的資金撥付額度，人行國庫部門在接到撥款明細(xì)后，按額度直接向商品供應(yīng)商匯劃資金。
（一）商業(yè)銀行國庫集中支付方式存在的弊端
1．銀行既得利益不明顯，服務(wù)質(zhì)量有待提高。一是銀行手續(xù)費收益低廉，積極性不高。實行國庫集中支付后，銀行的業(yè)務(wù)量成倍增加，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，忻州市轄內(nèi)各縣市區(qū)，財政部門支付的手續(xù)費非常少，甚至沒有，相反銀行還無償提供場地、設(shè)備、人員和技術(shù)，銀行并沒有得到相應(yīng)的利益補(bǔ)償。二是銀行為規(guī)避風(fēng)險，不愿意墊付資金。國庫集中支付實行由銀行先墊付資金，然后于日終前與人民銀行國庫單一賬戶進(jìn)行清算的方式，如果當(dāng)天不能及時與國庫單一賬戶清算，會造成銀行墊付資金的事實，這既違背了《支付結(jié)算辦法》規(guī)定的先收后付、銀行不墊款的結(jié)算原則，也使銀行容易產(chǎn)生墊付資金風(fēng)險，因此各銀行都不愿意墊付資金。為了規(guī)避風(fēng)險，銀行要求財政部門預(yù)存定量資金用作保證金或不墊付資金，與改革的初衷不符。三是銀行為拉客戶，難免產(chǎn)生違規(guī)操作現(xiàn)象。根據(jù)改革辦法規(guī)定，零余額賬戶日終不能留有余額，因此銀行根本得不到可用資金，并無利可圖。而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各商業(yè)銀行又在激烈地爭奪權(quán)，原因是財政存款乃各商業(yè)銀行的主要存款來源，銀行更多考慮的是通過與財政建立合作關(guān)系來拉到財政支付保證金或其他財政專用資金存款，出于這種原因，必然影響到服務(wù)的質(zhì)量。
2．銀行零余額賬戶使用不規(guī)范，“零余額”要求難達(dá)到。零余額賬戶的設(shè)立和使用是集中支付改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)改革的資金支付管理辦法規(guī)定，財政部門在銀行開立了相應(yīng)的零余額賬戶，但是零余額賬戶使用不規(guī)范。一是原預(yù)算單位基本存款帳戶未停用。從調(diào)查情況看，多數(shù)預(yù)算單位把零余額賬戶，作為與原基本存款帳戶清算的過渡戶，形成了財政部門兩個零額賬戶并存的局面。二是零余額賬戶不為零，不是真正的零余額賬戶。財政部門為了保證銀行日常支付，有意在銀行賬戶上預(yù)留部分資金，作為銀行直接支付的保證金或預(yù)算單位零余額賬戶清算的備付金。例如某縣財政部門與銀行達(dá)成協(xié)議，在銀行開設(shè)了一個專用賬戶，從預(yù)算內(nèi)撥付資金500萬元，作為零余額賬戶支付的保證金。三是零余額賬戶墊付資金無法當(dāng)日清零。由于縣級人民銀行沒有開通實時清算，每天只有一場手工清算，銀行在錯過當(dāng)天清算時間后墊付的資金無法在日終前與國庫進(jìn)行資金清算，因此零余額賬戶難以實現(xiàn)“零余額”。
3．支付資金清算環(huán)節(jié)增多，資金流動速度減慢。實行集中支付后，財政資金撥付過程較以前更加復(fù)雜，環(huán)節(jié)增多，一筆撥款至少要通過四道環(huán)節(jié)才能最終到達(dá)用款單位賬上。財政部門月初向國庫提交財政直接支付匯總清算通知單、財政授權(quán)支付清算通知單，向銀行提交財政授權(quán)支付通知單，撥款時向銀行傳遞財政直接支付憑證、財政授權(quán)支付憑證，銀行辦理支付后，要填制銀行申請劃款憑證及其附件、申請財政資金劃款匯總清單、申請財政資金劃款清單，并傳遞到國庫部門，國庫部門清算資金后將回單提交給銀行，行記入財政部門或預(yù)算單位零余額賬戶。其間手續(xù)復(fù)雜、交接繁瑣，影響該筆資金的及時撥付且容易出現(xiàn)差錯。另外，票據(jù)傳遞人員每天往返于財政部門、國庫與銀行之間，疲于憑證、清單的傳送、交接，資金隨票據(jù)來回往返，流動速度減慢，使用效率降低。
（二）商業(yè)銀行方式使國庫監(jiān)管職能被削弱，不利于國庫資金風(fēng)險的控制
1．國庫角色被弱化，監(jiān)管職能受損。實行國庫集中支付后，按照現(xiàn)行操作程序，先由銀行墊付資金，然后與人民銀行國庫單一賬戶進(jìn)行資金清算，形成了事實上的銀行經(jīng)理國庫，人民銀行卻由主動劃撥變成了被動清算的角色，國庫監(jiān)管形同虛設(shè)，這與《中國人民銀行法》賦予人民銀行經(jīng)理國庫的職能相背離。
2．資金運行程序顛倒，國庫無法實時監(jiān)管。一是國庫資金先用后批，國庫審核監(jiān)督難。國庫部門在辦理日常支付業(yè)務(wù)時，只有財政部門的支付額度作為依據(jù)，在銀行辦理資金支付后向國庫申請劃款時，對撥款的政策依據(jù)、合法性以及當(dāng)天是否實際支付等方面無從審核，造成國庫對財政資金監(jiān)管的邊緣化，甚至是銀行墊付資金后，倒逼國庫清算資金。二是國庫被置身事后，實時監(jiān)督難。銀行聽命于財政支付指令，只能提供支付服務(wù)，無監(jiān)督管理職權(quán)，人民銀行有監(jiān)督職權(quán)又處于支付事后，實時監(jiān)督作用無法有效發(fā)揮。如果出現(xiàn)非法撥款，資金已經(jīng)流出，造成了事實的風(fēng)險，銀行也因已墊付資金而產(chǎn)生資金損失。
3．銀行無法監(jiān)管，資金風(fēng)險控制無保障。銀行作為企業(yè)，以利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)，能夠國庫集中支付卻無法國庫監(jiān)督職能。既無權(quán)監(jiān)管，也不會對預(yù)算單位利用零余額賬戶套取資金等不合規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，而只會盡量滿足預(yù)算單位的要求，甚至為了自身利益而不惜違規(guī)操作，形成資金風(fēng)險隱患。
二、人民銀行直接辦理集中支付的可行性
（一）人民銀行直接辦理集中支付已具備了條件
一是人民銀行國庫部門經(jīng)過多年的實踐，已建立起嚴(yán)密、完善的內(nèi)控制度體系，積累了豐富的工作經(jīng)驗，且專業(yè)人員素質(zhì)較高，完全有可能把國庫集中支付辦好。二是人民銀行是金融系統(tǒng)資金清算的組織者，而國庫作為人民銀行內(nèi)設(shè)職能部門，是大額支付系統(tǒng)的直接參與者，又有同城票據(jù)交換席位，具備先進(jìn)的資金匯劃渠道。預(yù)算單位零余額賬戶的核算利用國庫會計核算系統(tǒng)，將國庫單一賬戶及“預(yù)算單位零余額賬戶”設(shè)立在一套核算系統(tǒng)中，實現(xiàn)了資金清算簡單、快捷、方便和安全。人民銀行辦理零余額賬戶業(yè)務(wù)，既解決資金匯劃中出現(xiàn)的各類問題，還能避免由商業(yè)銀行辦理預(yù)算單位“零余額賬戶”發(fā)生的資金墊付問題，同時也杜絕了以往存在的擠占、轉(zhuǎn)移和挪用財政資金現(xiàn)象的發(fā)生，可確保財政資金的完整性。三是隨著人民銀行職能轉(zhuǎn)換，基層人民銀行人員充足，完全有能力直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)。
（二）人民銀行直接辦理集中支付，可為中央銀行經(jīng)理國庫職能的發(fā)揮開辟新天地
支出信息是財政信息的重要組成部分，支出信息大量分散存儲在商業(yè)銀行，不利于對信息的歸納、整理和運用。不利于對財政資金支出的預(yù)見性的掌握和財政資金管理水平的提高，也不利于國庫現(xiàn)金管理的實施。隨著國庫信息網(wǎng)絡(luò)和處理系統(tǒng)的建設(shè)發(fā)展，人民銀行國庫部門辦理財政所有支付業(yè)務(wù)后，大量分散在商業(yè)銀行的支出信息將得到充分、有效利用，對于加強(qiáng)財政資金管理，提高財政資金使用效率發(fā)揮著重要作用。同時，國庫部門可以結(jié)合財政、貨幣政策，深入開展國庫資金收支的統(tǒng)計、分析和預(yù)測，發(fā)揮國庫促進(jìn)兩大政策工具協(xié)調(diào)配合的職能作用，為中央銀行經(jīng)理國庫職能的發(fā)揮開辟新的天地。
（三）人民銀行辦理國庫集中支付方法
一是成立專門的國庫集中收付結(jié)算機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)辦理國庫集中支付。在人民銀行設(shè)立國庫集中收付結(jié)算中心，與國庫合署辦公，實行一塊牌子兩套人馬，業(yè)務(wù)人員可從相關(guān)業(yè)務(wù)科室抽調(diào)組成。二是重新設(shè)計國庫單一賬戶體系。在人民銀行國庫開設(shè)三類賬戶，即“國庫單一賬戶”、“財政零余額賬戶”、“預(yù)算外資金專戶”，在商業(yè)銀行開設(shè)二類賬戶，即“預(yù)算單位零余額賬戶”、“特設(shè)專戶”用于與國庫單一賬戶清算。三是采取國庫直接支付清算方式。所有財政資金支付通過國庫單一賬戶直接支付。即，財政部門根據(jù)預(yù)算計劃將財政直接支付憑證傳遞至人民銀行國庫集中收付結(jié)算中心，人民銀行國庫集中收付結(jié)算中心根據(jù)要求審核后，通過財政零余額賬戶將資金直接撥付到商品、勞務(wù)供應(yīng)商或收款人賬戶上，業(yè)務(wù)日終前將“財政零余額賬戶”與“國庫單一賬戶”進(jìn)行清算。對于預(yù)算單位小額零星支付，財政部門可以授權(quán)其支付額度，財政部門于每月月底前將次月的預(yù)算單位用款額度以匯總清算額度通知單的方式，通知國庫集中支付結(jié)算中心，并附各單位月度用款明細(xì)清單，當(dāng)預(yù)算單位提出用款申請時，由財政部門出具財政直接支付憑證，或通過電子方式發(fā)出支付指令，并傳遞至人民銀行國庫集中收付結(jié)算中心，人民銀行國庫集中收付結(jié)算中心經(jīng)審核無誤后，將資金直接撥付到“預(yù)算單位零余額賬戶”。
三、實行人民銀行國庫集中支付需要解決的問題
（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，健全和完善相關(guān)法規(guī)制度
根據(jù)集中支付改革的需要，修訂《預(yù)算法》和《國家金庫條例》，賦予人民銀行國庫部門對征收機(jī)關(guān)、財政部門和預(yù)算單位開立非法過渡性賬戶的處罰權(quán)，以及對財政庫款支撥的監(jiān)管權(quán)。同時，進(jìn)一步完善財政國庫管理制度改革方案，盡快制訂適應(yīng)基層的《國庫財政資金清算辦法》、《國庫集中支付財政資金支付管理辦法》，為國庫集中支付實施提供可操作依據(jù)。
（二）完善法律法規(guī)，加快部門預(yù)算推進(jìn)進(jìn)程
[中圖分類號]F832.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672－2426(2011)01－0048－02
2005年遼寧省開始實施國庫集中支付改革，到2009年末，轄內(nèi)共有6849家預(yù)算單位實行了國庫集中支付，其中省本級1045家，全部實現(xiàn)預(yù)算單位集中支付；地市級有2729家預(yù)算單位實行了國庫集中支付，占市級預(yù)算單位總數(shù)的66％。全省已有7個地市實現(xiàn)市本級預(yù)算單位納入集中支付改革；縣級有3075家預(yù)算單位實行了國庫集中支付，占縣級預(yù)算單位總數(shù)的51％。改革啟動以來，中國人民銀行國庫部門就按照職責(zé)劃分，認(rèn)真履行對銀行辦理集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對國庫集中支付業(yè)務(wù)銀行的檢查，不斷規(guī)范國庫集中支付業(yè)務(wù)，保證了此項改革穩(wěn)步推進(jìn)。
一、國庫集中支付銀行監(jiān)管難點
(一)相關(guān)制度不完善，制約了國庫監(jiān)督作用的發(fā)揮
實行國庫集中支付改革后。銀行辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)已成為國家預(yù)算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)之一。自2001年財政部、中國人民銀行印發(fā)《財政國庫管理制度改革試點方案》以來，各級財政、人民銀行制定了相應(yīng)的管理制度和辦法，不斷出臺許多部門規(guī)章，但是現(xiàn)行制度中仍存在內(nèi)容不完善、職責(zé)不明確等問題。一是一些國庫集中支付業(yè)務(wù)規(guī)章制度可操作性不強(qiáng)，執(zhí)行難度大，致使國庫監(jiān)督不力。如，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國庫監(jiān)管工作的通知》(銀發(fā)[1998]430號)中，對人民銀行國庫監(jiān)管職責(zé)作了明文規(guī)定，但在具體操作中除缺乏相應(yīng)的法律支撐外，受各種因素影響也難以執(zhí)行到位。雖然規(guī)定“人民銀行監(jiān)督銀行財政性資金支付的有關(guān)業(yè)務(wù)”，但銀行的資格是財政部門“確定”和“取消”的，沒有規(guī)定銀行在財政性資金支付業(yè)務(wù)中存在違法、違規(guī)行為后，人民銀行可以采取什么措施進(jìn)行處理，人民銀行對集中支付行的監(jiān)管職能嚴(yán)重弱化。二是現(xiàn)行制度使人民銀行國庫的監(jiān)管職能處于被動、從屬地位，一定程度上制約了國庫監(jiān)管作用的發(fā)揮。按照《財政國庫管理制度改革方案》、《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》和《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金銀行支付清算辦法》建立了國庫單一賬戶體系，這種體系下，國庫只能根據(jù)財政部門填制的“財政直接(或授權(quán))支付匯總清算通知單”來審核銀行是否超額度辦理清算。原來由人民銀行國庫部門行使的財政資金監(jiān)督管理職責(zé)轉(zhuǎn)由銀行行使，人民銀行國庫成為了財政的“出納”，實際上已經(jīng)進(jìn)一步失去了對各級財政預(yù)算收支計劃執(zhí)行情況的監(jiān)管權(quán)。
(二)預(yù)算單位賬戶設(shè)立放開，部分資金脫離國庫監(jiān)督范圍
改革初期，根據(jù)《遼寧省省直單位財政國庫管理制度改革試點資金銀行支付清算辦法》(遼財庫[2003]184號)規(guī)定，承辦行為預(yù)算單位開設(shè)預(yù)算單位零余額賬戶，賬戶性質(zhì)為單位基本存款賬戶。出臺此項規(guī)定旨在撤銷預(yù)算單位各類過渡性賬戶，加強(qiáng)預(yù)算單位用款管理。但按照《財政部中國人民銀行關(guān)于零余額賬戶管理工作有關(guān)事項的通知》(財庫[2009]47號)規(guī)定，預(yù)算單位未開立基本存款賬戶，或原基本存款賬戶在國庫集中支付改革后已經(jīng)按財政部門要求撤銷的，經(jīng)同級財政部門批準(zhǔn)，預(yù)算單位零余額賬戶作為基本存款賬戶；除上述情況外，預(yù)算單位零余額賬戶作為專用存款賬戶。這項規(guī)定放開了預(yù)算單位的賬戶管理，使得預(yù)算單位有條件將“零余額”賬戶的預(yù)算資金轉(zhuǎn)往在其它商業(yè)銀行開設(shè)的基本賬戶，在實際操作中出現(xiàn)了大量預(yù)算資金游離于零余額賬戶之外，脫離了人民銀行國庫的監(jiān)督范圍。
(三)資金清算方式改變，國庫對預(yù)算支出監(jiān)管幾乎成為“空白”
由于預(yù)算資金支付方式的改變，使得國庫部門對財政資金支撥的用途無法監(jiān)督。如，國庫部門無法監(jiān)督撥往非預(yù)算單位的資金用途。財政撥往非預(yù)算單位的撥款一直是國庫部門的監(jiān)督重點。改革前，國庫人員通過柜面監(jiān)督。審核撥款憑證上的各個要素，包括收款單位、資金用途等。審查收款單位是否為預(yù)算單位，如果不是，審查是否有相關(guān)文件作依據(jù)，如果不能提供有關(guān)文件證明，則國庫部門會拒絕辦理。改革后，財政部門向人民銀行國庫及銀行同時提供直接支付額度，由銀行接收憑證，并在額度內(nèi)通過財政部門開立的“零余額賬戶”將資金劃往收款單位開戶行，然后向國庫部門清算資金，國庫部門僅對額度進(jìn)行審查。這樣無法有效監(jiān)督撥款的合規(guī)性。
(四)預(yù)算單位大量提現(xiàn)，國庫監(jiān)管陷入窘境
目前，各銀行對現(xiàn)金管理一般實施大額審批制度，但由于現(xiàn)金提取的數(shù)額和頻率沒有明確規(guī)定，銀行為吸引資金和客戶，對現(xiàn)金的具體用途很少過問，導(dǎo)致一些預(yù)算單位利用這一薄弱環(huán)節(jié)，在授權(quán)額度內(nèi)多次、大量提取現(xiàn)金。如，2007年1月29日遼寧省無線電監(jiān)測中心辦理的業(yè)務(wù)全部為提現(xiàn)，金額合計78523.72元。有的預(yù)算單位甚至在相關(guān)憑證上未列明現(xiàn)金用途。而財政部門和人民銀行國庫部門更是無法監(jiān)督預(yù)算單位從零余額賬戶提取現(xiàn)金的具體用途和去向。這成為國庫集中支付業(yè)務(wù)人民銀行國庫部門事前、事中監(jiān)管的盲區(qū)。
(五)銀行違規(guī)操作，國庫監(jiān)管難度加大
一是部分銀行為避免墊付資金，存在“先清算，后支付”的違規(guī)行為。因為財政國庫集中支付系統(tǒng)與銀行自身核算系統(tǒng)沒有制約關(guān)系，銀行業(yè)務(wù)操作有很大的隨意性，它們不需墊款，僅憑財政網(wǎng)上信息就可以從人民銀行申請到上千萬的資金，所以部分銀行清算行常常會在墊付資金與網(wǎng)上信息核對未一致的情況下，與國庫清算資金，而國庫部門卻無從得知。二是部分銀行為預(yù)算單位違規(guī)開設(shè)專用賬戶或一般存款性賬戶。部分銀行在預(yù)算單位開戶手續(xù)不全或未經(jīng)人民銀行核準(zhǔn)的情況下，為預(yù)算單位違規(guī)開設(shè)零余額賬戶，賬戶性質(zhì)有專用存款賬戶或一般存款賬戶。三是退付資金未及時劃退至國庫單一賬戶，一般占用3－5天。這些問題在國庫日常辦理業(yè)務(wù)過程中是不能及時發(fā)現(xiàn)的，只能在實地業(yè)務(wù)檢查時才能發(fā)現(xiàn)。但由于目前銀行數(shù)量龐大，加之人民銀行人力、物力有限等多方原因，人民銀行對銀行的檢查面很難達(dá)到100％，銀行普遍存在僥幸心理。違規(guī)辦理業(yè)務(wù)，加大了國庫監(jiān)督管理難度。
二、對策及建議
(一)建立和完善國庫集中支付制
度
對歷年頒布的與國庫集中支付業(yè)務(wù)有關(guān)的制度進(jìn)行整合，將零散的各種制度形成統(tǒng)一的制度體系。進(jìn)一步明確對銀行的資格認(rèn)定的量化指標(biāo)，并要求結(jié)合銀行監(jiān)管部門的評級結(jié)果、檢查結(jié)果進(jìn)行認(rèn)定；對零余額賬戶的性質(zhì)和功能進(jìn)行明確定義，規(guī)范零余額賬戶的使用；明確國庫對各級財政預(yù)算收支計劃執(zhí)行情況的監(jiān)管權(quán)；明確國庫集中支付業(yè)務(wù)違規(guī)處罰辦法，提高商業(yè)銀行違規(guī)成本。
(二)進(jìn)一步清理預(yù)算單位賬戶，堵塞資金風(fēng)險漏洞
零余額賬戶作為國庫集中支付資金的“中轉(zhuǎn)站”，對其加強(qiáng)管理是一項十分必要的工作，財政部和人民銀行應(yīng)進(jìn)一步對預(yù)算單位零余額賬戶進(jìn)行規(guī)范，在資金使用權(quán)和審批權(quán)不變的情況下，對不符合規(guī)定用途的預(yù)算單位賬戶堅決予以撤銷，指定零余額賬戶作為唯一核算賬戶，避免預(yù)算單位將零余額賬戶資金劃轉(zhuǎn)到其開設(shè)的其他賬戶的現(xiàn)象發(fā)生。
(三)完善程序，加強(qiáng)聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)全面監(jiān)管
一是在財政集中支付業(yè)務(wù)系統(tǒng)中增加“資金用途”欄，國庫部門受理額度單時，嚴(yán)格審查額度單中撥款用途，對不符合規(guī)定的支出，不予將額度導(dǎo)人國庫會計核算系統(tǒng)，使銀行與國庫無法進(jìn)行清算。同時，要求銀行在受理預(yù)算單位提供的申請劃款憑證時，必須核對資金的用途，在憑證與額度信息不一致的情況下，不予辦理。二是加快橫向聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，推進(jìn)業(yè)務(wù)處理自動化，努力實現(xiàn)中國人民銀行國庫部門與財政部門預(yù)算資金信息共享，實行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測等非現(xiàn)場監(jiān)管手段來彌補(bǔ)監(jiān)管難度大的不足，全面履行國庫部門對預(yù)算資金的監(jiān)管職能。
(四)以政府推廣公務(wù)卡工作為契機(jī)，嚴(yán)格控制現(xiàn)金支取
實行公務(wù)卡消費不僅用較少預(yù)算資金以現(xiàn)金方式流通，而且在一定程度上限制預(yù)算單位從零余額賬戶大量提取現(xiàn)金，從而避免預(yù)算資金外流，國庫部門應(yīng)以政府推廣公務(wù)卡工作為契機(jī)，充分發(fā)揮國庫監(jiān)督作用，推進(jìn)國庫集中支付改革進(jìn)程。
(五)加大現(xiàn)場檢查力度，有效控制資金風(fēng)險
中圖分類號：F830.35 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）01（c）-0211-02
隨著第三方支付業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展，第三方支付機(jī)構(gòu)的備付金也越積越多，截止2013年第一季度，納入中國人民銀行統(tǒng)計監(jiān)測的269家第三方支付機(jī)構(gòu)共吸收客戶備付金余額881.55億元，同比增長70.81%。然而支付機(jī)構(gòu)在實際運營中卻存在著客戶備付金與自有資金不分、銀行賬戶數(shù)量多且過于分散、資金存放形式多樣、資金賬戶的關(guān)聯(lián)關(guān)系復(fù)雜且透明度低等問題，備付金的監(jiān)管問題自然也成了社會的熱點和焦點。因此，亟待盡快制定并出臺辦法，明確和細(xì)化人民銀行關(guān)于客戶備付金的監(jiān)管要求，強(qiáng)化支付機(jī)構(gòu)的資金安全保護(hù)意識和責(zé)任，以及備付金銀行的監(jiān)督責(zé)任，切實維護(hù)客戶合法權(quán)益。
1 我國第三方支付機(jī)構(gòu)備付金政策的演變
1.1 《支付清算組織管理辦法》征求意見稿，備付金政策的探索階段
2005年6月，中國人民銀行第一次了《支付清算組織管理辦法（征求意見稿）》，按照條款規(guī)定中國人民銀行是支付清算組織的監(jiān)督管理部門，支付清算組織不得吸收存款，不得為參與者辦理清算結(jié)果的資金轉(zhuǎn)賬，應(yīng)按照與參與者的協(xié)議辦理支付清算業(yè)務(wù)，并將支付清算結(jié)果提交給約定的開戶銀行辦理資金轉(zhuǎn)賬。2006年3月中國人民銀行又小范圍地提出新的征求意見稿，該次意見征求集中在內(nèi)部控制上，主要是保證金管理和設(shè)立風(fēng)險基金，規(guī)定保證金應(yīng)專戶存放于商業(yè)銀行，且同一家銀行只能開立一個專戶。在兩次征求意見中，中國人民銀行雖未正式提出備付金的概念，但已初步界定支付清算組織不是銀行，不能吸收存款，只能委托銀行辦理資金轉(zhuǎn)賬，需在商業(yè)銀行開立保證金專戶，且同一家銀行只能開立一個專戶。
1.2 《電子支付指引（第一號）》，回避備付金概念
為了規(guī)范和引導(dǎo)電子支付的健康發(fā)展，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，防范支付風(fēng)險，確保銀行和客戶資金的安全，2005年10月，中國人民銀行公布了《電子支付指引（第一號）》。該規(guī)定主要是從銀行角度出發(fā)，對銀行與電子支付平臺的交易做了一些細(xì)致規(guī)定。按規(guī)定，在電子支付類型、單筆支付金額和每日累計支付金額等方面針對不同客戶做出限制。該電子支付指引所涉及的交易資金主要是銀行結(jié)算賬戶資金，與第三方支付機(jī)構(gòu)的備付金概念不同。
1.3 《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》正式引出客戶備付金
2010年6月中國人民銀行頒發(fā)了《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》，第一次正式引出客戶備付金的概念，辦法主要強(qiáng)調(diào)了客戶備付金的權(quán)屬關(guān)系、存管方式、客戶備付金與實繳貨幣資本的比例等原則性要求。明確了支付機(jī)構(gòu)接受的客戶備付金不屬于支付機(jī)構(gòu)的自有財產(chǎn)，支付機(jī)構(gòu)只能根據(jù)客戶發(fā)起的支付指令轉(zhuǎn)移備付金，禁止支付機(jī)構(gòu)以任何形式挪用客戶備付金，支付機(jī)構(gòu)接受的客戶備付金，應(yīng)當(dāng)在商業(yè)銀行開立備付金專用存款賬戶存放備付金，且與商業(yè)銀行簽署備付金存管協(xié)議，支付機(jī)構(gòu)的實繳貨幣資本與客戶備付金日均余額的比例，不得低于10%。
1.4 《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管暫行辦法》（征求意見稿），針對客戶備付金征求意見
2011年11月，中國人民銀行了《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管暫行辦法》（征求意見稿），主要從備付金的范圍、備付金銀行、備付金銀行賬戶、備付金的使用與劃轉(zhuǎn)、監(jiān)督與管理等方面向社會廣泛征求意見，在該次征求意見稿中，細(xì)化了備付金的范圍及相關(guān)管理規(guī)定，已經(jīng)取得牌照的支付公司和有意向申請牌照的支付公司均有參與討論并交換了意見。
1.5 正式《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》并在第三方支付機(jī)構(gòu)中實施
2013年6月，中國人民銀行正式《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》，對備付金銀行賬戶管理，客戶備付金的存放、歸集、使用、劃轉(zhuǎn)等進(jìn)行約定，以保護(hù)客戶合法權(quán)益為根本，從嚴(yán)管理客戶備付金，確?？蛻糍Y金安全。
2 第三方支付機(jī)構(gòu)備付金政策的效果分析
2.1 第三方支付機(jī)構(gòu)納入行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管，業(yè)務(wù)走向規(guī)范化運作
通過意見征集到相關(guān)辦法出臺，中國人民銀行最終將第三方支付機(jī)構(gòu)納入自己的監(jiān)管范圍，第三方支付機(jī)構(gòu)開展支付業(yè)務(wù)需向中國人民銀行申請牌照，沒有取得牌照的公司將不得開展支付業(yè)務(wù)。支付機(jī)構(gòu)接受的客戶備付金必須全額繳存至備付金專用存款賬戶，并委托備付金存款銀行進(jìn)行支付和結(jié)算，中國人民銀行對支付機(jī)構(gòu)和備付金銀行的客戶備付金存管業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。
2.2 客戶合法權(quán)益得到有效保障
按照《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》規(guī)定，客戶備付金只能用于客戶委托的支付業(yè)務(wù)和本辦法規(guī)定的情形，且任何單位和個人不得擅自挪用、占用、借用客戶備付金，不得擅自以客戶備付金為他人提供擔(dān)保。根據(jù)《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》及實施細(xì)則規(guī)定，支付機(jī)構(gòu)終止支付業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)提交客戶合法權(quán)益保障方案，明確可供客戶選擇的、兩個以上的客戶備付金退還方案。上述相關(guān)辦法的出臺，以保護(hù)客戶合法權(quán)益為根本，從嚴(yán)管理客戶備付金的存放和使用，確?？蛻糍Y金安全。
2.3 對支付機(jī)構(gòu)的風(fēng)險防范能力加強(qiáng)
第三方支付機(jī)構(gòu)在開展業(yè)務(wù)過程中，積累了大量的沉淀資金，如果沒有自律約束和行政監(jiān)管，很容易引發(fā)信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、道德風(fēng)險和法律風(fēng)險等，主要表現(xiàn)在對客戶違約，償還支付能力下降，資金違規(guī)挪用，滋生洗錢、套現(xiàn)、詐騙活動等。中國人民銀行在制定《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》時，除了明確將客戶備付金納入統(tǒng)一監(jiān)管范圍外，還要求支付機(jī)構(gòu)按季計提風(fēng)險準(zhǔn)備金，并參照銀行、證券等監(jiān)管實踐，將風(fēng)險準(zhǔn)備金計提從靜態(tài)、固定方式調(diào)整為動態(tài)、差別化模式，加強(qiáng)對支付機(jī)構(gòu)的風(fēng)險防范。
2.4 統(tǒng)籌兼顧，降低支付機(jī)構(gòu)運營成本
按照《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》規(guī)定，支付機(jī)構(gòu)只能選擇一家商業(yè)銀行存放備付金，有利于備付金的集中存放和監(jiān)管，但如果嚴(yán)格執(zhí)行，將改變部分支付機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程，增加資金和服務(wù)成本，降低支付效率，影響客戶體驗，甚至可能影響部分機(jī)構(gòu)的持續(xù)發(fā)展?！吨Ц稒C(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》的出臺，則將備付金銀行調(diào)整為備付金存管銀行和備付金合作銀行，放寬了銀行的數(shù)量，統(tǒng)籌兼顧，合理設(shè)置激勵與約束機(jī)制，平衡備付金存管銀行、合作銀行以及支付機(jī)構(gòu)之間的責(zé)權(quán)利，同時也適當(dāng)考慮了支付機(jī)構(gòu)收益訴訟，將備付金收付賬戶轉(zhuǎn)存為單位定期存款等存放形式的最長期限從3個月延長至12個月。另外，支付機(jī)構(gòu)通過備付金合作銀行招標(biāo)，提高了合作銀行的服務(wù)水平和質(zhì)量，為支付機(jī)構(gòu)帶來了其他潛在的合作收益。
3 第三方支付機(jī)構(gòu)備付金政策存在的問題
3.1 客戶備付金的監(jiān)管盲區(qū)
《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》只是將取得牌照的支付機(jī)構(gòu)納入了中國人民銀行的監(jiān)管范圍，針對那些沒有取得牌照的支付機(jī)構(gòu)或者不需要取得牌照的支付機(jī)構(gòu)，人民銀行暫時還無法監(jiān)控客戶備付金的存放和使用。雖然《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》明確規(guī)定不取得牌照將無法繼續(xù)從事支付業(yè)務(wù)，但實際上截止到2013年12月只有250家取得牌照，仍有大量的第三方支付企業(yè)游離于中國人民銀行的監(jiān)管范圍之外，備付金政策在實際執(zhí)行過程中還有一定的監(jiān)管盲區(qū)。
3.2 客戶備付金的監(jiān)管漏洞
《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》明確客戶備付金，是指支付機(jī)構(gòu)為辦理客戶委托的支付業(yè)務(wù)而實際收到的預(yù)收待付貨幣資金。重點強(qiáng)調(diào)了“預(yù)收待付”和“實際收到”的資金屬于備付金，不屬于“預(yù)收待付”以及雖屬于“預(yù)收待付”但未實際收到的資金（即在途資金）不屬于客戶備付金，不受中國人民銀行監(jiān)管。
另外備付金相關(guān)政策回避了客戶備付金的利息歸屬問題。實踐中，一般由支付機(jī)構(gòu)和客戶通過協(xié)議約定備付金利息歸屬問題。若向客戶返還利息，支付機(jī)構(gòu)有吸收存款嫌疑，且利息難以計算，存在著一定的操作難度；若利息歸支付機(jī)構(gòu)所有，又缺乏相應(yīng)的政策支持。
3.3 支付業(yè)務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)還不完善
雖然第三方支付機(jī)構(gòu)申請牌照必須要經(jīng)過系統(tǒng)安全技術(shù)檢測和認(rèn)證，但中國人民銀行對第三方支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管更多的是依賴第三方支付機(jī)構(gòu)材料的申報和備案以及商業(yè)銀行對客戶備付金的歸集和使用，必要的時候結(jié)合現(xiàn)場檢查，尚未建立一套完整的監(jiān)管系統(tǒng)來對商業(yè)銀行和支付機(jī)構(gòu)兩方的資金信息進(jìn)行校驗核對，缺乏動態(tài)監(jiān)管能力，工作顯的較為被動。第三方支付機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的安全性和備付金數(shù)據(jù)的真實性和一致性檢驗工作也有待強(qiáng)化提高。
3.4 信息不夠公開透明
一方面第三方支付機(jī)構(gòu)與客戶之間存在著信息不對稱，客戶并不了解第三方支付機(jī)構(gòu)的客戶權(quán)益保障方案，客戶備付金沉淀規(guī)模及相關(guān)的支付業(yè)務(wù)運營數(shù)據(jù)，另一方面中國人民銀行歸集的第三方支付行業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)信息也未向社會公開公布。
4 結(jié)語
第三方支付機(jī)構(gòu)備付金由中國人民銀行以《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》的形式納入其監(jiān)管范圍，明確客戶備付金的存放、歸集、使用和劃轉(zhuǎn)等存管活動，有效的保障了當(dāng)事人合法權(quán)益，同時也存在著一定的監(jiān)管漏洞和監(jiān)管盲區(qū)。我國今后可借鑒美國、歐盟和日本等先進(jìn)管理經(jīng)驗，將第三方支付機(jī)構(gòu)的備付金監(jiān)管上升到法律層面，要求第三方支付機(jī)構(gòu)客戶備付金以高度安全的方式持有，以保證資金在最終使用前“確實存在”。在保證客戶備付金安全的前提下，應(yīng)給予第三方支付機(jī)構(gòu)更多的政策支持，以促進(jìn)第三方支付機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
[1] 中國人民銀行.支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法[R].北京，2013-6-7.
[2] 中國人民銀行.非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法[R].北京，2010-6-14.
[3] 中國人民銀行.非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法實施細(xì)則[R].北京，2010-12-1.
[4] 許若凡，王海江，趙亮.第三方支付沉淀資金問題研究[J].中國外資，2011（5）.
一、引言
國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)是商業(yè)銀行、信用社按有關(guān)規(guī)定辦理的預(yù)算收入的經(jīng)收業(yè)務(wù)，是國庫會計核算系統(tǒng)的重要組成部分。國庫經(jīng)收處業(yè)務(wù)大多是由商業(yè)銀行的基層行承擔(dān)，與人民銀行經(jīng)理的國庫業(yè)務(wù)有著本質(zhì)的區(qū)別。首先是主體性質(zhì)不同，國庫經(jīng)收處是追求利潤最大化的企業(yè)組織，具有典型的“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)，而人民銀行是不以盈利為目的的國家機(jī)關(guān)，具有“社會人”的性質(zhì)；其次是，業(yè)務(wù)范疇不同，國庫經(jīng)收處不僅要經(jīng)營自身的資產(chǎn)、負(fù)債、表外等業(yè)務(wù)，而且要兼顧國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)，而人民銀行經(jīng)理國庫主要是對預(yù)算收入和預(yù)算支出進(jìn)行歸口管理，防范和化解國庫資金風(fēng)險及提高國庫資金使用效率；再其次是，主體地位不均等，國庫經(jīng)收處是市場經(jīng)濟(jì)的直接參與者，在國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)中處于被監(jiān)管的地位，而人民銀行經(jīng)理國庫是法律賦予的圣神職責(zé)，相對于國庫經(jīng)收處處于監(jiān)管的地位。國庫經(jīng)收處在我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國庫事業(yè)的進(jìn)步中起到了不可小覷的作用，國庫經(jīng)收處發(fā)揮了其分布廣泛的優(yōu)勢，為預(yù)算收入的及時準(zhǔn)確收納入庫做出了特殊貢獻(xiàn)。我國學(xué)者在以往的研究中，主要涉及到經(jīng)收處業(yè)務(wù)發(fā)展中遇到的問題，以及如何加強(qiáng)對國庫經(jīng)收處的監(jiān)督和管理等方面，對國庫經(jīng)收處的行為分析偏少，不易發(fā)現(xiàn)國庫經(jīng)收處在國庫業(yè)務(wù)過程中出現(xiàn)問題的正真原因，難以提出可行的監(jiān)管對策。本文將從博弈理論的角度對國庫經(jīng)收處的行為進(jìn)行深入剖析，揭示國庫經(jīng)收處在業(yè)務(wù)開展過程中存在的問題，提出加強(qiáng)對國庫經(jīng)收處的監(jiān)管對策。
二、模型的建立與分析
（一）博弈的基本要素
參與人：指博弈的決策主體。包括具有“經(jīng)濟(jì)人”本質(zhì)的國庫經(jīng)收處和具有“社會人”本質(zhì)的人民銀行，他們根據(jù)自己的偏好通過選擇自己的行動和戰(zhàn)略來實現(xiàn)自身的期望效用最大化。
行動：即參與人在博弈的某個時點的決策變量。其中處于被監(jiān)管地位的國庫經(jīng)收處的行為包括兩種，一種是嚴(yán)格按照國庫制度管理的相關(guān)法律和制度嚴(yán)格國庫經(jīng)收處的義務(wù)，及時收納報解預(yù)算收入；一種是國庫經(jīng)收處為追求自身利益最大化而不嚴(yán)格遵守協(xié)議。國庫經(jīng)收處的行為可用集合表示為ACT1（積極執(zhí)行，消極執(zhí)行）。人民銀行面對國庫經(jīng)收處的不同行為選擇會做出不同的行為反應(yīng)，一種是對國庫經(jīng)收處嚴(yán)格執(zhí)行的行動給予正激勵，另一種是對國庫經(jīng)收處的不嚴(yán)格執(zhí)行的行動給予負(fù)激勵，同樣我們可以用集合表示為ACT2（正激烈，負(fù)激勵）。
信息：國庫經(jīng)收處與人民銀行在博弈過程中的共同知識，他們憑借所掌握的知識根據(jù)對方的行動采取相應(yīng)的策略。
支付：即特定的戰(zhàn)略組合下參與人的效用水平。其中，國庫經(jīng)收處的效用函數(shù)與以下幾個因素相關(guān)：國庫經(jīng)收處經(jīng)營自身業(yè)務(wù)所帶來的穩(wěn)定的自然增長利潤S0,國庫經(jīng)收處經(jīng)營經(jīng)收業(yè)務(wù)所帶來的外部效應(yīng)所產(chǎn)生的收益，比如代辦工資、水電費、個人信貸等產(chǎn)生的隱性收益Sd，經(jīng)營經(jīng)收業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的成本為Sc。國庫經(jīng)收處采取積極姿態(tài)嚴(yán)格執(zhí)行協(xié)議將獲得Sd的收入，國庫經(jīng)收處采取消極姿態(tài)不嚴(yán)格執(zhí)行協(xié)議將面臨人民銀行的制裁，所產(chǎn)生的收益為-BSd，其中B代表人民銀行對國庫經(jīng)收處的處罰力度，0
（二）模型的構(gòu)建
根據(jù)上述討論的博弈基本要素，我們構(gòu)建了如下的模型。國庫經(jīng)收處面臨的效用函數(shù)為U1，人民銀行面臨的效用函數(shù)為U2。
（三）模型分析
在對模型進(jìn)行分析之前，有必要對矩陣圖中的相關(guān)要素做進(jìn)一步地說明。正激勵不僅僅是指物質(zhì)上的獎勵，也包括精神上的獎勵，比如嘉獎等，負(fù)激勵也不僅僅是指物質(zhì)上的處罰，也可以是精神上的，比如批評、典型案例等。在矩陣圖中，我們給出了四種組合的報酬。（1）國庫經(jīng)收處選擇積極執(zhí)行策略，人民銀行能正確判斷并給予正激勵，即報酬組合為（W11， W21）；（2）國庫經(jīng)收處選擇積極執(zhí)行策略，而人民銀行誤判給予負(fù)激勵，即報酬組合為（ W11， W22）；（3）國庫經(jīng)收處選擇消極策略，而人民銀行誤判給予正激勵，即報酬組合（ W12， W21）；（4）國庫經(jīng)收處選擇消極執(zhí)行策略，人民銀行能正確判斷并給予負(fù)激勵，即報酬組合為（ W12，W22）。在人民銀行對國庫經(jīng)收處的行為進(jìn)行判斷時，假定其正確判斷的概率為g，則，錯誤的判斷為（1-g）。
國庫經(jīng)收處和人民銀行在選擇各自的行動策略時，雙方并不知道對方的行為選擇，各自行動之前都不考慮自身選擇對他人決策的影響。國庫經(jīng)收處選擇消極執(zhí)行或者積極執(zhí)行的策略，他都非常地清楚人民銀行將對其采取負(fù)激勵和正激烈的行動，但人民銀行采取哪種戰(zhàn)略還取決于自身的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)判斷g。在上述模型中，一個隱含的條件是Sd=（1-P）G1。故，國庫經(jīng)收處的期望支付為：
U=gW11+（1-g）W12=g(S0+Sd-Sc)+（1-g）( S0-BSd-Sc)，將Sd=（1-P）G1代入整理后得到U= S0+ G1(g-pg-B+BP+Bg-Bpg)- Sc。則有：
（1），即，國庫經(jīng)收處的期望支付是人民銀行對其懲罰力度的反函數(shù)，處罰力度越大，國庫經(jīng)收處的效用值越小。
（2）即，國庫經(jīng)收處的期望支付是人民銀行對其行動進(jìn)行正確評估的增量函數(shù)，人民銀行的判斷月準(zhǔn)確，國庫經(jīng)收處的期望支付值越大，這說明了人民銀行行使國庫監(jiān)管職能的好壞能被“經(jīng)濟(jì)人”屬性的國庫經(jīng)收處所反映，換句話說國庫經(jīng)收處效用的大小是人民銀行經(jīng)理國庫職能發(fā)揮的晴雨表。
（3）對國庫經(jīng)收處的期望支付函數(shù)進(jìn)行整理如下：
U= S0+ G1[(1-p)g-B(1-P)+Bg(1-p)]- Sc
,這是影響國庫經(jīng)收處的支付函數(shù)的一個因子，即正的激勵作用。當(dāng)B/2
三、結(jié)論與對策
從以上模型分析來看，國庫經(jīng)收處和人民銀行之間存在經(jīng)濟(jì)上的耦合關(guān)系，國庫經(jīng)收處的期望效用受到人民銀行行為選擇的影響。
（一）模型分析結(jié)論
首先，在國庫經(jīng)收處和人民銀行的完全信息靜態(tài)博弈中，有兩個純戰(zhàn)略納什均衡解：一個是國庫經(jīng)收處選擇嚴(yán)格執(zhí)行策略，人民銀行給予正激勵策略的組合（積極執(zhí)行，正激烈），得到的支付矩陣是（W11， W21）；另一個是國庫經(jīng)收處選擇消極執(zhí)行策略，人民銀行給予負(fù)激勵的組合（消極執(zhí)行，負(fù)激勵），得到的支付矩陣是（ W12，W22）。這種納什均衡的一個前提條件是人民銀行和國庫經(jīng)收處能夠掌握全部的公開信息和隱蔽信息，并能知曉對方的戰(zhàn)略意圖，并根據(jù)對方的策略選擇最優(yōu)策略。
其次，在國庫經(jīng)收處和人民銀行之間的完全信息靜態(tài)博弈中，存在一個混合戰(zhàn)略納什均衡解：國庫經(jīng)收處根據(jù)人民銀行的判斷能力g來選擇混合戰(zhàn)略以實現(xiàn)效用最大化，即U= S0+ G1 (g-pg-B+BP+Bg-Bpg)- Sc。由于技術(shù)、人員素質(zhì)等條件的限制，人民銀行在精確判斷國庫經(jīng)收處的行為和采取精確的行動不可避免地存在著缺陷，混合納什均衡解是比較現(xiàn)實的一種均衡解。
再次，國庫經(jīng)收處的行為與人民銀行的監(jiān)管力度息息相關(guān)。在模型分析中主要體現(xiàn)在參數(shù)B上，在一定的處罰力度范圍內(nèi)，國庫經(jīng)收處的效用水平與人民銀行的監(jiān)管存在負(fù)相關(guān)性，但當(dāng)懲罰力度大于一定程度后（B>2）的時候，國庫經(jīng)收處的效用水平和人民銀行的監(jiān)管力度的負(fù)關(guān)聯(lián)性越來越差，人民銀行的監(jiān)管效果將大打折扣。
最后，在完全信息靜態(tài)博弈過程中，人民銀行的監(jiān)管水平是國庫經(jīng)收處的一個重要影響因素，人民銀行的判斷力成了國庫經(jīng)收處的效用函數(shù)的一個自變量（g）。
（二）對策建議
隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，金融業(yè)競爭更加激烈，國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)中的新情況、新問題層出不窮。然而人民銀行對商業(yè)銀行的基層行經(jīng)收業(yè)務(wù)重視不夠，指導(dǎo)不到位，監(jiān)管不得力。因此加強(qiáng)對國庫經(jīng)收處的有效監(jiān)管，促使國庫經(jīng)收處正確履行國庫經(jīng)收的義務(wù)，防范和化解國庫資金風(fēng)險。
（1）加強(qiáng)監(jiān)管力度，注意方式方法
通過模型分析發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管力度對國庫經(jīng)收處的期望效用影響較大，并且是模型中的一個較為敏感的因素。人民銀行對國庫經(jīng)收處的監(jiān)管，可以采取道德勸告、警告、通報批評、罰款等負(fù)激勵的方式，以及通報表揚、物質(zhì)獎勵、精神鼓勵等正激勵的方式。同時，兼顧國庫經(jīng)收處的利益，把握監(jiān)管力度，確保監(jiān)管力度B在合理的空間范圍，發(fā)揮人民銀行監(jiān)管的最大效用。
（2）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高人民銀行判斷能力
人民銀行的判斷能力（g）是國庫經(jīng)收處效用函數(shù)的又一個敏感因素。作為監(jiān)管部門，人民銀行應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識和法律法規(guī)學(xué)習(xí)，不僅要對國庫業(yè)務(wù)比較熟悉，而且要熟悉商業(yè)銀行業(yè)務(wù)運作方式和相關(guān)業(yè)務(wù)處理流程，努力提高人民銀行的判斷能力（g），提升監(jiān)管水平。
（3）建立科學(xué)的獎懲機(jī)制，合理引導(dǎo)國庫經(jīng)收處行為
人民銀行的監(jiān)管目的，就是要引導(dǎo)國庫經(jīng)收處選擇積極執(zhí)行策略以實現(xiàn)人民銀行效用最大化（以人民銀行國庫財政庫存資金量衡量）。 只有建立科學(xué)有效的獎懲機(jī)制，才能引導(dǎo)“經(jīng)濟(jì)人”本質(zhì)的國庫經(jīng)收處選擇積極執(zhí)行協(xié)議的行為，實現(xiàn)國庫經(jīng)收處效用最大化的同時能帶來人民銀行“社會人”利益的最大化。
參考文獻(xiàn)：
[1]郭新明.雙層委托國庫制度的激勵機(jī)制與銀行行為研究[J].金融研究.2007,（5）.
[2] 邵長年.論我國國庫管理及其風(fēng)險防范[J].河南金融管理干部學(xué)院學(xué)報，2005，（1）
[3] 李清風(fēng).對國庫監(jiān)管的研究探討[J].吉林金融研究.2008,(10)
1984年，中國人民銀行獨立行使中央銀行職能。同年10月，人、工、農(nóng)、中四總行聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于頒發(fā)各專業(yè)銀行向人民銀行劃繳存款的范圍和委托人民銀行賬務(wù)的規(guī)定的通知》（（1984）銀發(fā)字第257號），要求各專業(yè)銀行將其吸收的存款按財政性與一般性存款進(jìn)行分類，財政性存款作為人民銀行的信貸資金，各專業(yè)銀行要100%劃繳人民銀行，各專業(yè)銀行城市區(qū)辦、行和縣支行每旬調(diào)整一次，在旬后5日內(nèi)辦理，縣支行以下處、所，可以每月調(diào)整一次，在月后8日內(nèi)辦理。90年代中期，專業(yè)銀行改革為商業(yè)銀行后，包括以后成立的股份制商業(yè)銀行，仍按上述規(guī)定向人民銀行劃繳財政性存款。1998年3月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中國人民銀行決定對原來的存款準(zhǔn)備金制度實施改革，將金融機(jī)構(gòu)原人民銀行財政性存款中的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款、財政性預(yù)算外存款劃為金融機(jī)構(gòu)的一般存款，中央預(yù)算收入、地方國庫存款和發(fā)行國債款項等財政性存款仍作為人民銀行的信貸資金來源由商業(yè)銀行100%向人民銀行繳存。財政性存款的繳存范圍調(diào)整后，其劃繳方式不變，即各商業(yè)銀行按規(guī)定的時間將財政性存款全額就地劃繳中國人民銀行當(dāng)?shù)胤?、支行。近年來，雖然人民銀行陸續(xù)對各商業(yè)銀行財政性存款的繳存范圍進(jìn)行了調(diào)整，但其繳存方式和時間等規(guī)定一直沒有改變。
二、存在的問題
（一）利益趨動導(dǎo)致財政性存款繳存不足。一方面財政性存款繳存業(yè)務(wù)手續(xù)費低，成本和收益倒掛，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)把一些該納入財政性存款繳存范圍的資金納入一般存款。假設(shè)，某一金融機(jī)構(gòu)劃來財政存款賬戶全年日均余額為100萬元，按日均余額萬分之五計付手續(xù)費，可獲得500元收入，但如果按一般存款繳存，按現(xiàn)行的超額存款準(zhǔn)備金利率0.72% 可獲得利息收入7200元，如果把這部分資金上劃到上級行，所得的收益就更高。另一方面，財政存款屬全額繳存、全部“凍結(jié)”，而一般性存款按法定準(zhǔn)備金率繳存，按現(xiàn)行繳存率，兩者之間存在約八成左右的繳存差額。在資金緊張的環(huán)境下，“可用資金最大化”很容易成為銀行機(jī)構(gòu)違規(guī)操作的主要誘因。
（二）現(xiàn)行管理規(guī)定缺乏系統(tǒng)性，人民銀行監(jiān)管難。一是相關(guān)規(guī)定不合理，柜面監(jiān)督難。按照規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)在辦理繳存（或調(diào)整）財政性存款時，月初需提交上月末日計表，而在中、下旬卻不用提交日計表，造成基層人行在辦理金融機(jī)構(gòu)中、下旬繳存款業(yè)務(wù)時，只能憑金融機(jī)構(gòu)提供的財政性繳存款科目清單核對繳存金額，無法對金融機(jī)構(gòu)的中、下旬繳存款數(shù)據(jù)的真實性進(jìn)行核對，繳存全憑銀行機(jī)構(gòu)自覺。二是繳存科目不規(guī)范，人民銀行審核難。人民銀行總行多次對存款范圍的會計科目進(jìn)行調(diào)整，但是沒有會計科目使用說明，實際監(jiān)管過程中人民銀行對金融機(jī)構(gòu)財政存款賬戶資金來源和性質(zhì)難以查實，無法確定資金的科目歸屬。三是處罰依據(jù)不明，執(zhí)法處于兩難。對于財政性存款的繳存違規(guī)處罰，人民銀行總行在1984年以（1984）銀發(fā)字（70）號文明確了處罰標(biāo)準(zhǔn)，即欠繳行為的處罰為“日萬分之二”，遲繳為“日萬分之四”，而且都明確為罰息?！督鹑谶`法行為處罰辦法》第二十二條規(guī)定，“金融機(jī)構(gòu)占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款”，高達(dá)“5萬元以上30萬元以下”罰款，讓金融機(jī)構(gòu)難以接受。這使得基層人民銀行在實際工作中難以把握，大大削弱了執(zhí)法的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。
（三）人民銀行各職能部門缺乏協(xié)調(diào)，管理存在漏洞。目前，人民銀行貨幣信貸部門負(fù)責(zé)組織財政性存款管理、監(jiān)督和處罰工作，會計部門負(fù)責(zé)日常的財政性存款的繳存和核算，但是在日常工作中，會計部門往往只注重核算，對金融機(jī)構(gòu)報表資料的真實性缺乏檢查；而貨幣信貸部門對金融機(jī)構(gòu)財政性存款的繳存、變動情況等缺乏必要的掌握和分析，實地檢查難度增加。
（四）有關(guān)規(guī)定時間跨度長，經(jīng)辦人員模糊不清。劃繳財政性存款是一項相對老的業(yè)務(wù)，從1984年開始，至今已有20多年歷史，隨著時間的流逝，業(yè)務(wù)人員的不斷更迭，新接手的會計人員大多僅依靠“師傅”的言傳身教，沒有系統(tǒng)性的文件依據(jù)，由于人員頻繁更換，時間太長，文件散失等原因，部分金融機(jī)構(gòu)和人民銀行經(jīng)辦人員對財政性存款繳存的具體規(guī)定模糊不清，造成實際操作與文件規(guī)定形成偏差而尚未察覺。
（五）財政性存款繳存管理處罰制度體系不完備。在執(zhí)法實踐中，針對不同的違法違規(guī)事實，一般實施了三種處罰：一是對少繳財政性存款的，視為少繳存款準(zhǔn)備金，按《商業(yè)銀行法》第77條給予20萬元至50萬元的罰款；或者依據(jù)《中國人民銀行關(guān)于加強(qiáng)存款準(zhǔn)備金管理的通知》（銀發(fā)〔2004〕302號）規(guī)定“中資商業(yè)銀行未按照中國人民銀行規(guī)定交存存款準(zhǔn)備金的……對其交存存款準(zhǔn)備金不足部分按每日萬分之六的比例處以罰款”；二是對漏繳財政性存款的，視為占壓財政存款或者資金行為，依據(jù)《金融違法行為處罰辦法》第22條規(guī)定“……金融機(jī)構(gòu)占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款……”，視情節(jié)給予罰款。三是對漏繳財政性存款所獲利息，視為不當(dāng)?shù)美枰宰防U。理由是漏繳財政性存款是被當(dāng)作一般性存款按準(zhǔn)備金率存入人民銀行，人民銀行也視為準(zhǔn)備金存款記付了利息，而作為財政性存款繳存是不應(yīng)記付利息的。有金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為上述處罰均值得商榷，理由是：首先《中國人民銀行法》等法律法規(guī)中沒有財政性存款繳存法律條款，早期法規(guī)制度中雖有但已失效，要求金融機(jī)構(gòu)繳存財政性存款缺乏依據(jù)；其次是《中國人民銀行法》第32條賦予人民銀行的9項檢查監(jiān)督權(quán)中，不包括對財政性存款繳存管理監(jiān)督；其三是銀發(fā)〔2004〕302號未明確提及財政性存款繳存處罰，比照一般性存款繳存處罰依據(jù)不足，即使比照也只對所管轄法人金融機(jī)構(gòu)有權(quán)，部分處罰權(quán)限不夠；其四是上述處罰綜合數(shù)額過大，一般金融機(jī)構(gòu)難以承受。上述異議的存在說明，人民銀行對財政性存款繳存管理制度研究不夠，沒有及時填補(bǔ)法律上的空白，相關(guān)管理與處罰制度應(yīng)該及時給予完善。
三、加強(qiáng)和改進(jìn)財政性存款繳存管理的政策建議
（一）將財政性存款繳存納入宏觀審慎管理框架，規(guī)范財政性存款在銀行流動性調(diào)控中的管理行為。一是建議人總行會商財政部全面測算財政性存款與一般性存款總額，將財政性存款與一般性存款合二為一，綜合制定一個合理的繳存比例。此辦法有利于簡化操作和監(jiān)管，沒有繁瑣繳存范圍核定、調(diào)整等工作環(huán)節(jié)；有利于地方財政部門統(tǒng)一管理，減少商業(yè)銀行惡意競爭而破壞利率政策；同時還有利于支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是維持現(xiàn)有管理構(gòu)架，實行分開管理，分別繳存，但要對相關(guān)政策進(jìn)行了調(diào)整或明確。同時兼顧地方利益，可在總結(jié)人總行國庫現(xiàn)金管理成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，允許有條件的人民銀行分支行試點國庫現(xiàn)金管理。
關(guān)鍵詞：銀行監(jiān)管 金融監(jiān)管 金融競爭
1 金融監(jiān)管的必要性
尋租行為的大量存在產(chǎn)生了金融監(jiān)管的要求。在金融交易中，金融機(jī)構(gòu)的腐敗體現(xiàn)為利用資金配置權(quán)進(jìn)行兩類尋租行為。一是通過對企業(yè)配置信貸資金獲得第一類尋租收入。這在金融監(jiān)管當(dāng)局的現(xiàn)場檢查中體現(xiàn)為直接從信貸額度中扣除部分金額作為好處費：二是信貸配置上的定價權(quán)收入．這實際上是企業(yè)在獲得貸款后為了維持長期信貸關(guān)系交易而支付的持續(xù)性成本。銀行的尋租程度取決于改革進(jìn)程中中央銀行和財政對銀行的轉(zhuǎn)移支付和內(nèi)控制度的相對力度比較．企業(yè)借款行為是在自籌資金和銀行借款問進(jìn)行的相對成本比較。
金融創(chuàng)新要求加強(qiáng)金融監(jiān)管。國際上．一般將金融不穩(wěn)定分為兩類：一類是金融危機(jī)．特征是儲戶向金融機(jī)構(gòu)擠提存款．導(dǎo)致銀行流動性不足，加上市場大量拋售本幣。引起貨幣大幅度貶值。另一類是金融惡化，特征是高比例的不良貸款以及金融體系的資本充足率過低。在近10年的時間里世界上發(fā)生了15次金融危機(jī)．金融惡化則更為常見。為了維持中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，在中國建立和形成有效的金融穩(wěn)定機(jī)制，是非常必要和緊迫的任務(wù)。
從金融系統(tǒng)的中堅力量——銀行的特點看．在信息不對稱以及銀行業(yè)不完全競爭的作用下，銀行業(yè)具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性和脆弱性，需要外部監(jiān)管力量的支撐來維護(hù)穩(wěn)健經(jīng)營。這種脆弱性體現(xiàn)在貸款客戶可能由于信息優(yōu)勢而欺騙銀行、存款客戶擠兌行為具有傳染性．以及銀行自身受到利益誘惑并伴隨監(jiān)管力量弱化而產(chǎn)生冒險沖動。這些因素的交互作用可能導(dǎo)致銀行發(fā)生流動性危機(jī)以至破產(chǎn)，而一家銀行破產(chǎn)所造成的社會成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其私人成本。具有明顯的負(fù)外部性。銀行業(yè)經(jīng)營的特殊性決定了它天生的信息不透明特性．市場各方參與者難以準(zhǔn)確判斷銀行的實際經(jīng)營情況，無法起到有效監(jiān)管的作用，因此僅憑市場的外部約束不足以保證銀行經(jīng)營的穩(wěn)健性。為了避免銀行破產(chǎn)對客戶造成的損失以及對金融穩(wěn)定的威脅．有必要引入強(qiáng)有力的外部監(jiān)管者。
從保險業(yè)的情況來看，保險監(jiān)管體系需要制定和完善預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急系統(tǒng)以及償付能力監(jiān)管系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，這些規(guī)劃是提高監(jiān)管水平．加強(qiáng)監(jiān)管力量的重要保障。從證券業(yè)來講，監(jiān)管當(dāng)局對券商的監(jiān)督和約束，是規(guī)范券商行為，防止券商違規(guī)失信的外部約束機(jī)制。
2 金融競爭與監(jiān)管的辯證關(guān)系
金融競爭與金融監(jiān)管既是對立的，又是統(tǒng)一的。從歷史的角度看，金融監(jiān)督管理(簡稱金融管理或金融監(jiān)管)制度先于中央銀行制度．它是伴隨商業(yè)銀行競爭而產(chǎn)生、發(fā)展的。商業(yè)銀行天然是競爭性的，但放任的逐利競爭必然會危及金融業(yè)的安全穩(wěn)定和存款人的利益，政府不得不采取一定的金融監(jiān)管措施。商業(yè)銀行發(fā)展到相當(dāng)高度便產(chǎn)生出中央銀行．金融監(jiān)管遂成為中央銀行重要的職能和手段。在近代金融發(fā)展過程中，非中央銀行金融機(jī)構(gòu)為攫取高額利潤．總是千方百計設(shè)法逃避當(dāng)時金融法規(guī)的管制。謀求競爭優(yōu)勢，而中央銀行為維護(hù)公平競爭、穩(wěn)定金融秩序、保障債權(quán)人權(quán)益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，則總是根據(jù)金融競爭的不同性質(zhì)不斷修正現(xiàn)有金融法規(guī)或制定出新的金融法規(guī)進(jìn)行新的金融監(jiān)管。金融競爭與金融監(jiān)管循環(huán)往復(fù)矛盾斗爭直接導(dǎo)致金融工具的不斷創(chuàng)新和金融結(jié)構(gòu)的不斷變動．從而推動金融業(yè)不斷向前發(fā)展。因此，可以說．金融競爭與金融監(jiān)管相對立而存在、相斗爭而發(fā)展乃是近現(xiàn)代金融領(lǐng)域中的一個普遍規(guī)律。
3 金融領(lǐng)域不正當(dāng)競爭
3．1我國金融領(lǐng)域不正當(dāng)競爭
(1)專業(yè)銀行在吸收存款、發(fā)放貸教、設(shè)立機(jī)構(gòu)、擠占結(jié)算資金等方面展開了一系列的不正當(dāng)競爭活動：采取發(fā)放高比率攬儲費(有的高達(dá)50％)、協(xié)儲費、實物獎品及以貸引存等方式拉儲蓄存款或利用對單位實權(quán)人物發(fā)業(yè)務(wù)聯(lián)系費、多種形式的請客送禮、放松開戶條件等手段爭奪單位存款；在貸款方面主要表現(xiàn)為：采取拆借同業(yè)、搞假“委托貸款”、利用“存放同業(yè)”科目通過房地產(chǎn)信貸部等附屬機(jī)構(gòu)以及勞動服務(wù)公司等自辦經(jīng)濟(jì)實體發(fā)放貸款等隱蔽方式，問接避開人民銀行的規(guī)模管理；使用額外收取利息或利潤甚至直接突破人民銀行規(guī)定的貸款利率浮動范圍等手段，謀取高利，為照顧地方政府關(guān)系、單位關(guān)系、人情關(guān)系，不惜放松貸款條件發(fā)放關(guān)系貸款．支持炒地皮、炒股票、炒外匯等投機(jī)活動：企圖為商業(yè)銀行化撈取資本．不惜血本．巧立名目，千方百計開后門，大肆增設(shè)儲蓄網(wǎng)點、信用卡代辦處之類的附屬外設(shè)金融機(jī)構(gòu)，有些銀行甚至大興土木建賓館、辦商場等，展開激烈的地盤爭奪戰(zhàn)。
(2)金融市場各主體競爭活動混亂無章，其突表現(xiàn)有：違章拆借；社會亂集資行為盛行。
(3)各級人民銀行也在不同程度上存在執(zhí)法犯法的問題。如自辦經(jīng)濟(jì)實體，參與炒地皮、炒股票等逐利投機(jī)活動，更加劇了不正當(dāng)競爭。
3．2我國金融領(lǐng)域不正當(dāng)競爭的成因
(1)各商業(yè)銀行桀驁難馴。我國商業(yè)銀行都是機(jī)構(gòu)遍及全國的龐大壟斷組織．長期以來習(xí)慣于同人民銀行平起平坐，對央行監(jiān)管心懷不敬?，F(xiàn)有商業(yè)銀行風(fēng)險約束極差．根本不存在破產(chǎn)倒閉、喪失產(chǎn)權(quán)的后顧之優(yōu)．用不著對自身的競爭行為負(fù)責(zé)。因此商業(yè)銀行敢于藐視金融法規(guī)，不惜代價哄抬利率．爭奪地盤，盲目競爭。
(2)人民銀行監(jiān)管乏力。這一點可從以下幾方面加以證明：一是觀念誤差；二是人民銀行缺乏獨立性：三是人民銀行特別是基層行權(quán)力與責(zé)任不相符。
(3)地方政府不合理干預(yù)。地方政府特別是落后地區(qū)政府從本地利益出發(fā)，時?？v容、鼓勵甚至通過所轄地區(qū)金融機(jī)構(gòu)從事違反金融法規(guī)的活動。有些地方政府還制定了不少存在保護(hù)地方利益的金融管理規(guī)定．在較大程度上阻礙了人民銀行的金融監(jiān)管工作。
(4)金融市場機(jī)制不健全。我國的金融市場尚處于起始和發(fā)展階段，各種法規(guī)尚未健全和完備，利率、匯率機(jī)制還沒有完全市場化，金融市場主體缺乏健全的金融法規(guī)觀念，人民銀行監(jiān)管操作尚不熟練，難以防范和制止不正當(dāng)競爭。
四、《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護(hù)法案》與問題銀行救助
2010年7月21日，美國總統(tǒng)奧巴馬正式簽署《多德－弗蘭克法案》，這標(biāo)志著金融危機(jī)以來從起草到通過歷時一年有余的美國金融監(jiān)管法案正式生效?！抖嗟拢ヌm克法案》是美國基于對金融危機(jī)爆發(fā)原因和金融監(jiān)管缺陷反思的基礎(chǔ)上，對美國金融監(jiān)管體制的全面改革（注釋1：該法案由16個部分組成（Title I－Title XVI），包括12個子法案：金融穩(wěn)定法案，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)安全穩(wěn)健法案，私募基金投資咨詢機(jī)構(gòu)注冊法案，聯(lián)邦保險法案，銀行與儲貸協(xié)會控股公司及存款機(jī)構(gòu)監(jiān)管改進(jìn)法案，華爾街透明度與責(zé)任承擔(dān)法案，薪酬、清盤與結(jié)算法案，投資者保護(hù)和證券改革法案，金融消費者保護(hù)法案，一級金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入改進(jìn)法案，債務(wù)償還法案，抵押貸款改革和反掠奪性貸款法案。），法案以防范系統(tǒng)風(fēng)險、強(qiáng)化金融監(jiān)管、提高金融機(jī)構(gòu)危機(jī)應(yīng)對能力為理念，內(nèi)容涉及“雙線多頭”金融監(jiān)管體制的調(diào)整、美聯(lián)儲監(jiān)管權(quán)力的擴(kuò)充、金融衍生品的全面監(jiān)管、銀行業(yè)務(wù)范圍的限制、金融消費者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域。
對于是否應(yīng)終止監(jiān)管機(jī)構(gòu)利用公共資金救助問題銀行的爭論，《多德－弗蘭克法案》并未采取否定態(tài)度，也并未對救助行為本身進(jìn)行規(guī)制，而是采用源頭治理的方式，從強(qiáng)化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、提高銀行自身危機(jī)應(yīng)對能力的角度，設(shè)計出一系列旨在減少公共資金救助可能性的監(jiān)管措施。采取上述解決方式的原因在于：一方面，保留監(jiān)管機(jī)構(gòu)公共資金救助問題銀行的權(quán)力對金融穩(wěn)定至關(guān)重要。危機(jī)下，外部公共資金救助問題銀行是避免金融體系崩潰的最后一道屏障；另一方面，公共資金救助問題銀行不可避免地存在一系列負(fù)面效應(yīng)，如：銀行業(yè)道德風(fēng)險、金融消費者逆向選擇、金融風(fēng)險貨幣化導(dǎo)致通貨膨脹、金融風(fēng)險財政化導(dǎo)致財政赤字、納稅人合法權(quán)益被侵害、銀行業(yè)不公平競爭等等。因此救助問題銀行是危機(jī)下的不得以之舉，是基于穩(wěn)定金融系統(tǒng)考慮的“緊急避險”行為。
《多德－弗蘭克法案》避免問題銀行救助的規(guī)定包括：
1．?dāng)U充美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)，監(jiān)管所有可能威脅系統(tǒng)穩(wěn)定的金融機(jī)構(gòu)。美聯(lián)儲作為金融穩(wěn)定的監(jiān)管者，將關(guān)注整個金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險，監(jiān)管范圍在現(xiàn)行的基礎(chǔ)上擴(kuò)大到包括證券、保險、期貨等所有可能對金融穩(wěn)定造成威脅的企業(yè)。此外，法案對美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)進(jìn)一步細(xì)化。法案規(guī)定：若美聯(lián)儲認(rèn)定銀行控股公司或非銀行控股公司資產(chǎn)超過50億美元，并可能對金融穩(wěn)定造成嚴(yán)重威脅，則有權(quán)決定：（1）限制其并購或附屬于另一公司；（2）限制其金融業(yè)務(wù)的拓展；（3）要求其終止一項或幾項業(yè)務(wù)；（4）若上述措施不足以消除或減輕其對金融穩(wěn)定造成的威脅，美聯(lián)儲有權(quán)強(qiáng)行拆分該機(jī)構(gòu)（注釋2：參見《多德－弗蘭克法案》第121節(jié)（a）款。）。
2．在財政部下成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（Financial Stabil-ity Oversight Council，F(xiàn)SOC），負(fù)責(zé)監(jiān)測和通報威脅國家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險（注釋3：參見《多德－弗蘭克法案》第112節(jié)。）。委員會由財政部長領(lǐng)導(dǎo)，包括10名有表決權(quán)成員，均為各聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人；另有5名無表決權(quán)成員，為新成立的金融調(diào)查辦公室和聯(lián)邦保險辦公室的負(fù)責(zé)人以及州保險、銀行、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的代表各一名（注釋4：參見《多德－弗蘭克法案》第111節(jié)（b）款。）。委員會為政策咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)向美聯(lián)儲通報系統(tǒng)性風(fēng)險狀況和提出監(jiān)管建議。
金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會認(rèn)定金融機(jī)構(gòu)存在系統(tǒng)性風(fēng)險應(yīng)考慮的因素包括：資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營風(fēng)險、業(yè)務(wù)涉及的領(lǐng)域、業(yè)務(wù)的復(fù)雜性、機(jī)構(gòu)規(guī)模以及其它認(rèn)為合理的因素；對于資產(chǎn)超過500億美元的金融機(jī)構(gòu)，自然就屬于存在系統(tǒng)性風(fēng)險的機(jī)構(gòu)（注釋5：參見《多德－弗蘭克法案》第115節(jié)（a）款（2）項。）。
被認(rèn)定為存在系統(tǒng)性風(fēng)險的機(jī)構(gòu)，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會應(yīng)向美聯(lián)儲就如下方面提出更高監(jiān)管要求的建議：基于風(fēng)險的資本要求、杠桿率、流動性要求、信貸風(fēng)險披露要求、貸款集中度限制、逆周期資本儲備（注釋6：法案要求資產(chǎn)超過500億美元的銀行控股公司或系統(tǒng)重要性非銀行控股公司需持有“可轉(zhuǎn)換債券”（convertible bond），該債券相當(dāng)于在銀行內(nèi)部創(chuàng)建一個旨在保護(hù)銀行償付能力的系統(tǒng)性風(fēng)險基金。參見《多德－弗蘭克法案》第165節(jié)（c）款（1）項。）、短期信貸限制（注釋7：參見《多德－弗蘭克法案》第115節(jié)（b）款（1）項。）。
3．限制銀行自營交易及高風(fēng)險的衍生品交易（注釋8：該規(guī)定源自“沃克爾規(guī)則”（Volcker Rule），是對沃克爾規(guī)則的部分采納。保羅·沃克爾（Paul Volcker）為美聯(lián)儲前主席，現(xiàn)為美國白宮經(jīng)濟(jì)顧問。在法案起草過程中，沃克爾提出一系列規(guī)則對大型金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)和并購行為進(jìn)行限制，旨在限制金融機(jī)構(gòu)規(guī)模。其內(nèi)容包括三項規(guī)則：一是禁止商業(yè)銀行從事對沖基金、私募股權(quán)基金的出資、參股等業(yè)務(wù)，執(zhí)行事實上的“分業(yè)經(jīng)營”回歸；二是禁止商業(yè)銀行從事與客戶無關(guān)的股票、債券（不含國債、政府機(jī)構(gòu)債和地方債券），以及金融衍生商品等內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易；三是金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行重組并購時，收購后的關(guān)聯(lián)負(fù)債不得超過金融機(jī)構(gòu)總負(fù)債的10%。）。在自營交易方面，允許銀行投資對沖基金和私募股權(quán)基金，但資金規(guī)模不得高于自身一級資本的3%。在衍生品交易方面，要求金融機(jī)構(gòu)將農(nóng)產(chǎn)品掉期、能源掉期、多數(shù)金屬掉期等風(fēng)險最大的衍生品交易業(yè)務(wù)拆分到附屬公司，但自身可保留利率掉期、外匯掉期以及金銀掉期等業(yè)務(wù)（注釋9：參見《多德－弗蘭克法案》第619節(jié)（a）款。）。
4．禁止使用納稅人財產(chǎn)救助問題銀行。法案規(guī)定，所有經(jīng)聯(lián)邦存款保險公司接管的金融機(jī)構(gòu)均應(yīng)接受清算，禁止通過動用納稅人的財產(chǎn)阻止清算程序的進(jìn)行；清算過程產(chǎn)生的費用應(yīng)從被清算公司的資產(chǎn)中得到補(bǔ)償；清算過程中任何監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得動用納稅人的財產(chǎn)。在制度設(shè)計上，法案一方面要求大型金融機(jī)構(gòu)提前做出自己的風(fēng)險撥備，以防止金融機(jī)構(gòu)倒閉再度拖累納稅人救助；另一方面設(shè)立由聯(lián)邦存款保險公司負(fù)責(zé)的新的破產(chǎn)清算機(jī)制，解決金融機(jī)構(gòu)因“大而不倒”造成的綁架政府、無限放大金融風(fēng)險的問題，確保瀕臨破產(chǎn)的大型金融機(jī)構(gòu)順利退出市場（注釋10：參見《多德－弗蘭克法案》第214節(jié)。）?！抖嗟拢ヌm克法案》是美國金融監(jiān)管改革歷史上繼1933年《格拉斯－斯蒂格爾法》和1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》之后具有里程碑意義的重要法案，法案的通過標(biāo)志著美國金融監(jiān)管長期以來遵循的“金融自由化”、“政府無為而治”理念的動搖，對系統(tǒng)性風(fēng)險的重視被提升到前所未有的高度。法案對銀行業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)規(guī)模的限制標(biāo)志著美國金融業(yè)向分業(yè)經(jīng)營體制某種程度的回歸。《多德－弗蘭克法案》的順利實施必將大大降低美國金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險，有效降低金融危機(jī)的發(fā)生和大型金融機(jī)構(gòu)被救助的可能性。
與《多德－弗蘭克法案》預(yù)期實施效果相比，法案取得實際效果尚存在如下難題：
第一，法案存在大部分原則性規(guī)定，并不具備可操作性（注釋11：如法案限制銀行自營交易及高風(fēng)險的衍生品交易，那么區(qū)分銀行高風(fēng)險、與客戶無關(guān)的交易與合理的流動性管理投資活動的標(biāo)準(zhǔn)法案并未規(guī)定；再如，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會有權(quán)認(rèn)定哪些金融機(jī)構(gòu)可能對市場產(chǎn)生系統(tǒng)性沖擊，從而在資本金和流動性方面對這些機(jī)構(gòu)提出更加嚴(yán)格的監(jiān)管要求。但是，具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)如何該法案并未涉及。）。預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)將有賴于相關(guān)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)為法案指定的細(xì)則，而未來制定的細(xì)則將對法案的原則性規(guī)定實現(xiàn)到何種程度仍是未知數(shù)。但有一點能夠明確的是，“在未來的若干年內(nèi)，隨著法案漸漸具體化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在細(xì)則的制定過程中還會有相當(dāng)多的進(jìn)退取舍。但就目前而言，基本上法案沒有哪一條是輕而易舉能夠?qū)崿F(xiàn)的，每個領(lǐng)域的執(zhí)行都不會那么直接或簡單?！盵1]
第二，法案大部分條款的實施具有極為寬限的過渡期。法案的所有條款中，“沃克爾規(guī)則”（Volcker Rule）對銀行的影響最大，通過對銀行自營業(yè)務(wù)和證券投資業(yè)務(wù)的限制，銀行經(jīng)營風(fēng)險將大大降低。但是，法案規(guī)定“沃克爾規(guī)則”將在法案生效之日起15個月至兩年后生效，然后銀行機(jī)構(gòu)將得到兩年的緩沖期，其后可以再延期三次，每次一年；而在此基礎(chǔ)上，在私募股權(quán)基金和房地產(chǎn)基金等所謂“流動性不強(qiáng)”的投資上，銀行業(yè)可以再獲五年寬限期（注釋12：參見《多德－弗蘭克法案》第619節(jié)（c）款。）。也就是說，高盛或花旗這樣的機(jī)構(gòu)最晚可以到2022年才完全遵守“沃克爾規(guī)則”。[2]如此寬松的過渡安排將可大大減輕銀行承受的壓力，“沃克爾規(guī)則”的效力遲遲得不到顯現(xiàn)。
第三，美聯(lián)儲多項職權(quán)能否并行不悖地實施值得質(zhì)疑。法案將美聯(lián)儲的權(quán)力進(jìn)行擴(kuò)充，使美聯(lián)儲成為權(quán)力空前龐大的全能型監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在權(quán)力的行使過程中可能存在的問題有：其一，美聯(lián)儲的金融監(jiān)管職能與美聯(lián)儲制定并執(zhí)行貨幣政策的職能可能存在沖突；美聯(lián)儲在大權(quán)在握的前提下能否繼續(xù)保持貨幣政策的獨立性存在質(zhì)疑；美聯(lián)儲能否在各個不同的政策目標(biāo)之間取得平衡，而不是短視行為。其二，在美聯(lián)儲權(quán)力膨脹的情況下，對美聯(lián)儲構(gòu)成有效制衡的機(jī)制還未可期。而一旦美聯(lián)儲對經(jīng)濟(jì)形勢出現(xiàn)誤判，其危害可能更大。金融危機(jī)表明，危機(jī)的爆發(fā)與美聯(lián)儲貨幣調(diào)控失誤有很大關(guān)系。今后，美聯(lián)儲如何規(guī)范自己的決策將涉及到全球監(jiān)管體系如何構(gòu)建和政策監(jiān)督的問題。
中國金融業(yè)與美國相比，在發(fā)展戰(zhàn)略、框架結(jié)構(gòu)、監(jiān)管體制、運行環(huán)境等方面均有較大不同，中國問題銀行救助的立法與實踐仍舊處于發(fā)展的初級階段，因此照搬《多德－弗蘭克法案》的某些具體規(guī)定在中國直接適用并非明智之舉。相比之下，《多德－弗蘭克法案》的立法理念、法律原則和解決問題的路徑則具有極大的借鑒意義。對中國問題銀行的救助來講，《多德－弗蘭克法案》至少具有如下啟示：
第一，法案對問題銀行救助的立法理念由事后補(bǔ)救轉(zhuǎn)為事前預(yù)防。由于與問題銀行救助共生的負(fù)效應(yīng)難以消除，因此，《多德－弗蘭克法案》并未對美國現(xiàn)行公共資金救助法律制度本身進(jìn)行修正，而是在維持現(xiàn)行公共資金救助法律制度效力不變的前提下，另行制定規(guī)則，以強(qiáng)化金融監(jiān)管、提高銀行自身的治理水平和風(fēng)險抵御能力，從源頭上預(yù)防問題銀行的產(chǎn)生和被救助的可能性。隨著法案的細(xì)化和逐步推行，美國公共資金救助法律制度的踐行幾率必將減少，但并不意味著公共資金救助法律制度的重要性有所降低，未來金融危機(jī)必將再次發(fā)生，大型問題銀行的產(chǎn)生依舊在所難免。《多德－弗蘭克法案》的實施將減輕各救助主體的財政負(fù)擔(dān)，提高危機(jī)下有限公共資金救助問題銀行的有效性，有利于促進(jìn)公共資金救助法律制度立法目標(biāo)的充分實現(xiàn)。中國的問題銀行公共資金救助立法同樣應(yīng)秉承事前預(yù)防與事后補(bǔ)救并重的理念，注重公共資金救助立法的同時強(qiáng)化金融監(jiān)管和提高銀行自身的治理水平。
第二，隨著金融機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營和全球金融一體化的發(fā)展，防范系統(tǒng)性風(fēng)險成為金融危機(jī)后各國金融監(jiān)管部門著力應(yīng)對的首要課題，系統(tǒng)性風(fēng)險的有效預(yù)防是避免金融危機(jī)再次發(fā)生、減少問題銀行救助可能性的關(guān)鍵。中國實行分業(yè)經(jīng)營的監(jiān)管體制，并不存在負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會長期以來各自為政，相互溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制極為缺乏。盡管早在2000年央行就與證監(jiān)會及保監(jiān)會建立了“監(jiān)管聯(lián)席會議”，但是由于會議是不定期召開的，參會各方不平等，內(nèi)容不透明公開，因此這種聯(lián)席會議被普遍認(rèn)為“形同虛設(shè)”。2004年銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會公布了《三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，但從本質(zhì)上看，這種機(jī)制只是分業(yè)監(jiān)管體制下加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互溝通的權(quán)宜之計，由于該備忘錄本身并沒有強(qiáng)制性的效力，聯(lián)席會議制度僅僅是三大機(jī)構(gòu)自發(fā)成立的具有論壇性質(zhì)、松散型的框架性協(xié)調(diào)機(jī)制，其實踐效果并不盡如人意。[3]有鑒于此，中國有必要在三會之外建立專門的系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管機(jī)構(gòu)，打破目前各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間各自為政、條塊分割、監(jiān)管工作缺乏協(xié)調(diào)配合的現(xiàn)狀。
第三，重視銀行公司治理、強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)微觀審慎監(jiān)管。前者在于建立科學(xué)的公司治理結(jié)構(gòu)，改善銀行資產(chǎn)負(fù)債狀況，通過銀行的內(nèi)部約束提高抵御風(fēng)險的能力。銀行公司治理主要包括明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、高級管理人員的激勵和約束機(jī)制、信息披露制度、風(fēng)險管理和內(nèi)控機(jī)制等幾部分內(nèi)容。后者通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)的外部約束，及時化解金融風(fēng)險，防止風(fēng)險聚集，保持銀行的健康運營。該目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于中國“即時矯正措施”（Prompt Corrective Action）制度的完善（注釋13：關(guān)于即時矯正措施制度的研究，可參見黎四奇：《析銀行有效監(jiān)管中“結(jié)構(gòu)化早期介入”機(jī)制法律問題》，《湖南大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2008年第5期；汪鑫：《金融機(jī)構(gòu)即時矯正初論》，《暨南大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2005年第4期；鄭暉：《及時糾正措施——基于比較視角的研究》，《國際金融研究》2008年第3期。）。
五、中國問題銀行公共資金救助立法及存在的問題分析
與美國相比，中國由于商業(yè)銀行數(shù)量少，機(jī)構(gòu)普遍龐大以及改革開放以來國內(nèi)未經(jīng)歷過大規(guī)模的金融危機(jī)，因此中國問題銀行救助的實踐很少，其中較為典型的有1988年中國人民銀行通過財政部以發(fā)放債券的形式向四大國有商業(yè)銀行注資、1997年中國人民銀行向威海市商業(yè)銀行發(fā)放救助貸款、1998年中國人民銀行向海南發(fā)展銀行發(fā)放救助貸款、1999年中國人民銀行對鄭州市城市合作銀行出現(xiàn)擠兌實行全面救助。在中央一級，由于中國尚未建立存款保險機(jī)構(gòu)，因此中國問題銀行的公共資金救助以中國人民銀行和財政部為救助主體，中國人民銀行的救助方式為以最后貸款人的身份提供緊急貸款，財政部的救助方式主要為發(fā)行國債、銀行不良資產(chǎn)剝離、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)、給予稅收優(yōu)惠等。
調(diào)整中國人民銀行行使緊急貸款職能的立法為中國人民銀行1999年的《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》。該《暫行辦法》規(guī)定了貸款條件、用途、期限和利率等內(nèi)容，是中國人民銀行緊急貸款的主要法律依據(jù)。
對于財政部救助問題銀行的職責(zé)，目前立法并無明文規(guī)定?！稇椃ā返?9條關(guān)于國務(wù)院的職權(quán)中第（三）項規(guī)定國務(wù)院有權(quán)規(guī)定各部和各委員會的任務(wù)和職責(zé)。因此財政部的任務(wù)和職責(zé)，包括救助問題銀行，應(yīng)由國務(wù)院規(guī)定。但是《財政法》和《國務(wù)院組織法》沒有規(guī)定，國務(wù)院的其他行政法規(guī)也沒有規(guī)定。財政部作為中央政府“錢袋子”，其職能的行使需要服從政府的需要。救助問題銀行是維持社會穩(wěn)定、提供公共產(chǎn)品的內(nèi)容之一，是中央政府的職能，因此自然也是財政部的職能。所以財政部救助問題銀行的職能盡管無直接法律依據(jù)，但具有存在的合理性。
與美國成熟的救助體系相比，中國現(xiàn)行問題銀行公共資金救助立法存在下列問題：
第一，存款保險法律制度缺位。中國尚未建立存款保險法律制度，不存在存款保險機(jī)構(gòu)這一救助主體。而從美國的實踐來看，存款保險公司恰恰是處置問題銀行的最佳機(jī)構(gòu)，它可以避免對問題銀行不加區(qū)分地全部救助，對救助成本和金融穩(wěn)定的綜合考慮使其救助行為更加理性。存款保險機(jī)構(gòu)選擇問題銀行的處置方式以成本最小化為根本原則。盡管金融穩(wěn)定也是存款保險機(jī)構(gòu)考慮的因素，但其僅在破產(chǎn)可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的情況下起決定性作用。在其余的絕大部分情況下，成本依然是存款保險機(jī)構(gòu)判斷是否救助問題銀行的決定性因素。中國由于存款保險機(jī)構(gòu)缺位，處置問題銀行的任務(wù)全部由中國人民銀行和國務(wù)院財政部承擔(dān)。維護(hù)金融穩(wěn)定是中國人民銀行行動的最高目標(biāo)，也是國務(wù)院職責(zé)的應(yīng)有之義。為實現(xiàn)金融穩(wěn)定，中國人民銀行和財政部會處置問題銀行傾向于一味救助而不計成本，這有可能導(dǎo)致中央銀行基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)量增加引發(fā)通貨膨脹、誘發(fā)銀行業(yè)道德風(fēng)險、政府財政負(fù)擔(dān)過重、損害納稅人利益等后果。
第二，《暫行辦法》存在缺陷。首先，緊急貸款的申請人沒有涵蓋四大國有商業(yè)銀行和新興股份制商業(yè)銀行?！稌盒修k法》第2條規(guī)定，本辦法適用于經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立、具有法人資格的城市商業(yè)銀行、城市信用合作社和農(nóng)村信用合作社。其次，救助的標(biāo)準(zhǔn)不明確?！稌盒修k法》第3條僅籠統(tǒng)規(guī)定緊急貸款是為了幫助發(fā)生支付危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)緩解支付壓力、恢復(fù)信譽(yù)。至于缺乏清償性的金融機(jī)構(gòu)是否救助以及支付危機(jī)到何種程度予以救助缺乏進(jìn)一步的規(guī)定，以致實踐中對問題銀行的救助基本上無限度支持，客觀上鼓勵了銀行的投資行為，加劇了金融風(fēng)險，降低了公共資金的使用效率。再次，貸款期限較長，《暫行辦法》第8條規(guī)定貸款期限最長為兩年，特殊情況可延期一次，但期限不得超過原貸款期限。這表明貸款期限最長可達(dá)4年。較長的貸款期限難以激勵問題銀行迅速改善其經(jīng)營管理，也大大降低了中國人民銀行資金的使用效率。最后，《暫行辦法》對獲取再貸款金融機(jī)構(gòu)的懲罰措施規(guī)定不足?！稌盒修k法》盡管規(guī)定了罰息利率，但只適用于逾期歸還貸款的情形，而對于其他部分貸款則不適用。此外，《暫行辦法》也未明確要求金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)限期改善經(jīng)營管理、調(diào)整董事會人員組成、限制高級管理人員薪酬等義務(wù)。
此外，實踐中，中國人民銀行在提供緊急貸款時也并未嚴(yán)格遵循《暫行辦法》的規(guī)定?！稌盒修k法》要求銀行必須為緊急貸款提供抵押、質(zhì)押或保證人擔(dān)保，但實踐中緊急貸款更多的是以信用貸款而非擔(dān)保貸款的方式發(fā)放，而許多銀行也根本沒有償還貸款的意向，沒有采取切實有效的自救計劃，僅依賴中國人民銀行發(fā)放的貸款資金。這導(dǎo)致的直接后果就是央行救貸款一旦放出很難收回。中國人民銀行的緊急貸款有提供給問題銀行“免費的午餐”之嫌。這不僅弱化了市場約束機(jī)制，并且使問題銀行過多依賴中國人民銀行救助，實際上是將銀行的經(jīng)營風(fēng)險及損失轉(zhuǎn)嫁到國家身上，不僅扭曲市場競爭規(guī)則，浪費社會資源，而且會滋長道德風(fēng)險。
第三，財政部的救助行為缺少直接法律授權(quán)。在救與不救的判斷標(biāo)準(zhǔn)及資金使用的成本和有效性方面均缺少原則性規(guī)定。[4]（P25）由于客觀環(huán)境諸多變化的不可預(yù)知性，賦予政府部門足夠的自由裁量權(quán)必不可少，但由于財政部救助問題銀行動用的是公共資金，該資金來源于納稅人。政府審慎并有效使用公共資金是對納稅人負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。美國財政部在救與不救問題的抉擇上，以“缺乏流動性”和“缺乏清償性”為標(biāo)準(zhǔn)，在公共資金的使用上，將成本的可回收作為一項原則，在救助的有效性上，附加一系列強(qiáng)行整頓措施，旨在恢復(fù)被救助銀行的正常經(jīng)營。
六、問題銀行公共資金救助體系之中國模式的法律構(gòu)建
與美國相比，中國銀行業(yè)的發(fā)展存在獨特的現(xiàn)實背景。中國商業(yè)銀行在機(jī)構(gòu)規(guī)模、資產(chǎn)構(gòu)成、存款保險等方面均與美國存在差異。相比之下，中國更加亟需構(gòu)建和完善問題銀行公共資金救助法律制度。其一，中國商業(yè)銀行數(shù)量少、規(guī)模大。與美國商業(yè)銀行數(shù)量眾多、資產(chǎn)規(guī)模普遍較小不同，中國商業(yè)銀行數(shù)量相對較少，而資產(chǎn)規(guī)模普遍較大（注釋14：截止到2009年底，美國商業(yè)銀行共6839家，而中國商業(yè)銀行共245家（均包括外資銀行）。數(shù)據(jù)分別來源于美國聯(lián)邦存款保險公司官方網(wǎng)站和中國銀監(jiān)會2009年年報，詳見http：//www．fdic．gov/hsob/hsobRpt．a(chǎn)sp，http：//www．cbrc．gov．cn/chinese/home/jsp/doc-View．jsp？docID=20100615A314C942DEE7DD34FF395FFCEB671E00，2010年8月10日訪問。）。同時，中國大型商業(yè)銀行在外部監(jiān)管、公司治理、資產(chǎn)收益等方面與美國相比均存在差距。這意味著危機(jī)下中國的商業(yè)銀行將更容易淪為問題銀行，并且以較大型商業(yè)銀行為主。救助可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險的大型問題銀行正是公共資金救助法律制度的職責(zé)所在。其二，中國商業(yè)銀行中國有資產(chǎn)的比重較大。四大國有商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行的資產(chǎn)不僅在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)份額中占較大比重（注釋15：截止到2009年底，四大國有商業(yè)銀行的資產(chǎn)占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)的近50%，城市商業(yè)銀行的資產(chǎn)占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)的近10%。數(shù)據(jù)來源于中國銀監(jiān)會2009年年報，詳見http：//www．cbrc．gov．cn/chinese/home/jsp/docView．jsp？docID=20100615A314C942DEE7DD34FF395FFCEB671E00，2010年8月10日訪問。），而且其中絕大部分為國有資產(chǎn)。這些銀行的破產(chǎn)清算不僅會影響金融穩(wěn)定，而且會令國有資產(chǎn)遭受損失。存款保險制度缺失迫使國家為銀行提供隱性擔(dān)保，不遺余力救助問題銀行，導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)過重。通過法律構(gòu)建合理有序的問題銀行公共資金救助體系能夠在一定程度上保障國有資產(chǎn)安全，減輕財政負(fù)擔(dān)，維護(hù)金融穩(wěn)定。
未來，中國應(yīng)建立以成本最小化為原則、系統(tǒng)性風(fēng)險為例外，存款保險機(jī)構(gòu)、中國人民銀行和財政部分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的問題銀行救助體系。
第一，出臺《存款保險法》，設(shè)立存款保險公司處置問題銀行。
存款保險制度是國際上救助問題銀行通行的制度安排，在提高公眾對銀行的信心，形成有效的市場退出機(jī)制、減輕政府負(fù)擔(dān)、降低金融風(fēng)險、維護(hù)金融安全方面發(fā)揮著重要作用。中國應(yīng)在中國人民銀行內(nèi)部設(shè)立存款保險公司，在問題銀行處置方面應(yīng)作如下設(shè)計：
首先，存款保險公司除對破產(chǎn)銀行存款人進(jìn)行賠付的職責(zé)外，《存款保險法》應(yīng)賦予其處置問題銀行的職責(zé)?！洞婵畋ｋU法》應(yīng)明確規(guī)定存款保險公司處置問題銀行需要遵循的“最低成本原則”，并設(shè)計出各種處置方式預(yù)期成本的計算方法。
其次，存款保險公司應(yīng)在存款保險基金外另行設(shè)立銀行救助基金。由于全部被保險銀行均需繳納存款保險基金，而存款保險公司僅可能對大型銀行進(jìn)行救助，因此對中小型銀行是不公平的。為此建議《存款保險法》在存款保險基金外另設(shè)銀行救助基金，存款保險基金專用于破產(chǎn)銀行存款人賠付，而銀行救助基金用于支付問題銀行的救助費用。銀行救助基金應(yīng)由部分商業(yè)銀行定期繳納的資金構(gòu)成。商業(yè)銀行是否需要定期繳納資金應(yīng)以銀行的自有資產(chǎn)和風(fēng)險資產(chǎn)規(guī)模為判斷依據(jù)?！洞婵畋ｋU法》應(yīng)規(guī)定風(fēng)險資產(chǎn)的最低額度，高于該額度的商業(yè)銀行需要繳納資金，并且繳納的數(shù)量隨風(fēng)險資產(chǎn)的提高而增大。救助基金制度不僅是存款保險公司救助問題銀行有可靠的資金來源，而且能夠有效激勵銀行的風(fēng)險管理，抑制銀行規(guī)模的盲目擴(kuò)張。
再次，存款保險公司救助問題銀行應(yīng)嚴(yán)格遵循“系統(tǒng)性風(fēng)險例外”標(biāo)準(zhǔn)。銀行破產(chǎn)可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險是存款保險公司打破“成本最小化原則”的唯一例外?！洞婵畋ｋU法》應(yīng)規(guī)定判斷破產(chǎn)預(yù)期可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險需要考慮的因素，如銀行的財務(wù)狀況、業(yè)務(wù)市場占有率、客戶結(jié)構(gòu)與地理分布、金融業(yè)客觀環(huán)境等。未來《存款保險法》需要致力于系統(tǒng)性風(fēng)險評估模型的研發(fā)，為系統(tǒng)性風(fēng)險的判斷提供客觀參考。由于問題銀行救助與金融穩(wěn)定密切相關(guān)，因此救助應(yīng)經(jīng)過中國人民銀行和財政部的批準(zhǔn)。
最后，應(yīng)建立救助效果跟蹤評價機(jī)制。存款保險公司應(yīng)與銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會建立信息共享機(jī)制，銀監(jiān)會應(yīng)及時向存款保險公司傳達(dá)被救助銀行的日常審慎監(jiān)管信息，若被救助銀行有違反《存款保險法》規(guī)定義務(wù)的行為，銀監(jiān)會有權(quán)進(jìn)行處罰。
第二，修改《暫行條例》，完善最后貸款人制度。
首先，鑒于存款保險公司是處置問題銀行的專門機(jī)構(gòu)，中國人民銀行應(yīng)從對問題銀行的處置中退出，專職于履行最后貸款人職責(zé)。明確最后貸款的救助標(biāo)準(zhǔn)，中國人民銀行只能向那些具有資本清償能力而暫時缺少以合理條件獲得流動性資金，且一旦破產(chǎn)將會產(chǎn)生系統(tǒng)風(fēng)險的銀行提供緊急貸款。對于缺少資本清償力的問題銀行則應(yīng)統(tǒng)一由存款保險公司負(fù)責(zé)處置。
其次，授予四大國有商業(yè)銀行和新興股份制商業(yè)銀行向中國人民銀行申請緊急貸款的權(quán)利，使所有商業(yè)銀行具有同等的被救助權(quán)。另外緊急貸款的歸還期限應(yīng)當(dāng)縮短。緊急貸款的意圖是緩解銀行的短期流動性不足，具有明顯的救急性。過長的歸還期限會使銀行對緊急貸款產(chǎn)生依賴，使緊急貸款失去應(yīng)有的意義。因此建議銀行歸還緊急貸款的期限不得超過一年，特殊情況可展期一次，但合計不得超過兩年。
再次，嚴(yán)格執(zhí)行《暫行辦法》關(guān)于擔(dān)保貸款的規(guī)定，中國人民銀行在提供貸款時必須要求商業(yè)銀行附加交存合理的法定準(zhǔn)備金、良好而又足夠的財產(chǎn)抵押或質(zhì)押，盡量避免發(fā)放信用貸款。這將有利于中國人民銀行的資產(chǎn)回收，避免問題銀行發(fā)生道德風(fēng)險。
最后，增加被救助銀行的懲罰性措施。《暫行辦法》僅規(guī)定被救助銀行有義務(wù)向中國人民銀行匯報資產(chǎn)變動情況和緊急貸款的使用情況，對逾期歸還的貸款適用懲罰性利率。相對于問題銀行獲得的再貸款，上述規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。懲罰性措施目的是讓銀行意識到獲得的緊急貸款并不是免費的午餐，銀行需要為貸款付出足夠的代價，銀行無法從緊急貸款中獲得額外收益，并最終使銀行傾向于選擇同業(yè)自救的方式恢復(fù)正常經(jīng)營。為此，《暫行辦法》可以規(guī)定對全部緊急貸款征收懲罰性利率、中央銀行參與被救助銀行經(jīng)營管理、限制銀行業(yè)務(wù)拓展、限制股東分紅、限制高級管理人員薪酬、剝奪主要責(zé)任人的從業(yè)資格等。
第三，法律應(yīng)明確賦予財政部救助問題銀行的職責(zé)。建議國務(wù)院以專門條例的形式明確規(guī)定財政部救助問題銀行的職責(zé)，對于公共資金的具體使用，財政部具有相機(jī)抉擇權(quán)的同時，應(yīng)規(guī)定必須遵循的三個基本原則：其一，用盡其他救濟(jì)原則。財政部的救助只能是對存款保險公司和中國人民銀行救助的補(bǔ)充，是用盡一切救助手段之后的不得已選擇；其二，資金使用的有效性原則。財政部應(yīng)密切關(guān)注救助資金的使用情況及效果。在提供救助資金的同時，財政部應(yīng)附之旨在恢復(fù)銀行正常經(jīng)營的強(qiáng)制性整頓措施，限于銀行業(yè)務(wù)的專業(yè)性，該措施可由銀監(jiān)會提出并監(jiān)督實施。銀監(jiān)會應(yīng)及時將有關(guān)信息傳達(dá)財政部，銀行對救助資金的使用情況及效果是財政部繼續(xù)采取何種救助行為的主要考慮因素。其三，資金的可回收原則。財政部應(yīng)利用可回收的途徑向問題銀行注資，禁止向問題銀行提供無條件的免費救助。財政部提供救助時應(yīng)明確規(guī)定救助資金的回收途徑、回收期限以及問題銀行未能及時償還的懲罰措施。
第四，銀監(jiān)會、存款保險公司、中國人民銀行和財政部之間建立信息共享機(jī)制：銀監(jiān)會及時將問題銀行的監(jiān)管信息傳遞給另三家機(jī)構(gòu)，確保各機(jī)構(gòu)及時采取應(yīng)對措施；存款保險公司救助問題銀行的決定應(yīng)經(jīng)中國人民銀行和財政部批準(zhǔn)；對與問題銀行救助密切相關(guān)的貨幣政策，中國人民銀行應(yīng)及時與財政部協(xié)調(diào)，確保貨幣政策與財政政策的一致性。至此，中國問題銀行公共資金救助體系的框架基本建立：銀監(jiān)會負(fù)責(zé)問題銀行的識別與移交；存款保險公司負(fù)責(zé)全部問題銀行的處置與救助；中國人民銀行負(fù)責(zé)向具備清償能力而暫時缺乏流動性的銀行提供緊急貸款；財政部作為存款保險公司和中國人民銀行的補(bǔ)充，為問題銀行提供最終援助。各機(jī)構(gòu)之間分工明確又相互協(xié)調(diào)，建立起層層負(fù)責(zé)的問題銀行立體救助體系。
注釋:
[1][美]史蒂芬羅奇．新法案應(yīng)賦予美聯(lián)儲“金融穩(wěn)定”使命[EB/OL]．http：//www．21cbh．com/HTML/2010－7－26/1OMDAwMDE4ODU1OA．html．
近年來，我國各地人民銀行組織協(xié)調(diào)金融系統(tǒng)的支付結(jié)算體系建設(shè)，圍繞加快客戶資金的往來清算速度、實現(xiàn)資金匯劃的即時到位、增加資金的安全性以杜絕風(fēng)險等方面做了很多工作。當(dāng)前，在我國銀行系統(tǒng)支付結(jié)算體系建設(shè)中，以數(shù)據(jù)大集中為標(biāo)志的新一輪信息化建設(shè)趨勢明顯，為適應(yīng)商業(yè)銀行數(shù)據(jù)逐步集中的趨勢和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，人民銀行總行已開始了中國國家現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的建設(shè)，確定在省會（首府）城市、直轄市和深圳等32個城市處理中心（CCPC）的基礎(chǔ)上，加快大額支付系統(tǒng)往地市的延伸工作，這無疑是一項具有長遠(yuǎn)意義的重大發(fā)展舉措，但由此也更加凸顯一系列迫切需要解決的問題：
1、 現(xiàn)有同城清算系統(tǒng)的出路及如何實現(xiàn)大額支付系統(tǒng)上線后管理模式的匹配、數(shù)據(jù)的有效利用、決策的有力支持。支付系統(tǒng)建設(shè)完成后，現(xiàn)有的同城系統(tǒng)中的大部分業(yè)務(wù)將轉(zhuǎn)移到支付系統(tǒng)上運行。在這種情況下，如何延續(xù)同城系統(tǒng)的生命力？建立大額支付系統(tǒng)后，對網(wǎng)絡(luò)的依賴性更強(qiáng)了，信息溝通也較以往困難。同時，業(yè)務(wù)集中勢必引起目前管理模式的變化，這必將影響支付系統(tǒng)的推廣速度，而且大量無效的數(shù)據(jù)不僅耗用寶貴的系統(tǒng)資源，而且可能給銀行帶來支付風(fēng)險。如何為決策者提供有效數(shù)據(jù)分析和決策支持，也將是數(shù)據(jù)大集中之后的又一難題。
2、商業(yè)銀行現(xiàn)有的以借記劃撥為主的分散式大聯(lián)行支付結(jié)算體制存在較大缺陷。一是當(dāng)前商業(yè)銀行在國內(nèi)聯(lián)行系統(tǒng)內(nèi)仍然采取以借記劃撥(DebitTransfers)為主的，資金在一個系統(tǒng)或銀行內(nèi)部付款指令與頭寸相向流動的傳統(tǒng)劃付方式。國內(nèi)聯(lián)行之間在處理從國外的收款業(yè)務(wù)時，先將支付憑證(或支付指令)傳遞到有關(guān)行進(jìn)行支付在先，在賬戶上記賬以反映資金的轉(zhuǎn)移在后，無人監(jiān)控兩者之間的時間差。支付指令的傳遞與系統(tǒng)內(nèi)記賬即轉(zhuǎn)移資金是兩個獨立的過程。而且對于付款而言，由于己經(jīng)簽發(fā)了付款指示，因此借記劃撥可以在任何時間發(fā)生，付款行必須要保留該付款指示項下的資金以保證支付，如果此類業(yè)務(wù)大量存在將會影響商業(yè)銀行的資金使用效益。
二是當(dāng)前國內(nèi)商業(yè)銀行的聯(lián)行間賬戶設(shè)置內(nèi)部做法是:把聯(lián)行賬務(wù)劃分為往戶和來戶兩個系統(tǒng)，由兩個關(guān)系行直接往來，通過劃款報單進(jìn)行核算。在聯(lián)行賬務(wù)核算、監(jiān)督形式和匯差資金管理上采取“分別核算、集中監(jiān)督、分級管理”的辦法。這種聯(lián)行之間的往來運作模式多年來一直是商業(yè)銀行辦理異地結(jié)算業(yè)務(wù)和內(nèi)部資金劃撥的重要工具，但其存在的問題是顯而易見的。
3、央行與銀監(jiān)會之間在支付結(jié)算監(jiān)管中的角色定位不清。雖然新修改的《中國人民銀行法》明確規(guī)定了人民銀行有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)的支付結(jié)算業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查監(jiān)督，但在實踐中，銀監(jiān)會同樣可以對金融機(jī)構(gòu)在支付結(jié)算中的違規(guī)行為以機(jī)構(gòu)違規(guī)的名義進(jìn)行查處，由于銀監(jiān)會行使的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)，而人民銀行行使的是功能監(jiān)管權(quán)，在當(dāng)今現(xiàn)實條件下，由銀監(jiān)會的機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)延伸的高管人員資格管理遠(yuǎn)比人民銀行單純的業(yè)務(wù)糾偏更有威懾力，使本來承擔(dān)牽頭組織協(xié)調(diào)銀行支付結(jié)算體系建設(shè)的人民銀行監(jiān)管乏力，與支付結(jié)算雖有天生的親緣關(guān)系，但“龍生九子、尾大不掉”，在組織協(xié)調(diào)上面臨很大困擾。
解決上述問題的對策探析
1、在現(xiàn)有同城系統(tǒng)平臺上擴(kuò)展其他增值業(yè)務(wù)及規(guī)范培訓(xùn)大額支付業(yè)務(wù)人員、修訂不適應(yīng)數(shù)據(jù)大集中模式的現(xiàn)行規(guī)章制度。根據(jù)我國金融信息化建設(shè)現(xiàn)狀，可在現(xiàn)有同城系統(tǒng)平臺上，由人民銀行牽頭，組織商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)大力拓展同城中間業(yè)務(wù)的支付結(jié)算。如在一個城市范圍內(nèi)，建設(shè)本市“繳費一戶通”，建立一個集各類繳費業(yè)務(wù)于一體，能實現(xiàn)批量代扣和現(xiàn)金、電話、繳費機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等實時繳費的安全高效繳費系統(tǒng)，在廣大市民、繳費單位、收費單位和銀行間形成一個高效的資金清算通道，進(jìn)一步提升城市信息化水平。系統(tǒng)初期可實現(xiàn)客戶信息管理業(yè)務(wù)、批量代收業(yè)務(wù)、企業(yè)實時代收業(yè)務(wù)、個人存款繳費業(yè)務(wù)、個人銀行柜臺繳費業(yè)務(wù)，今后可拓展到訂票、保險等其他增值業(yè)務(wù)。同時要對大額支付相關(guān)技術(shù)人員和業(yè)務(wù)人員進(jìn)行規(guī)范的培訓(xùn)，改變現(xiàn)行規(guī)章制度與數(shù)據(jù)大集中模式不完全匹配的現(xiàn)狀，對現(xiàn)有規(guī)章制度根據(jù)數(shù)據(jù)大集中的環(huán)境特點進(jìn)行修訂，對已完全不能適應(yīng)新的業(yè)務(wù)情況的陳舊規(guī)章，需要廢止后重新制訂。
2、 實現(xiàn)商業(yè)銀行資金劃撥體制由借記劃撥為主向貸記劃撥為主轉(zhuǎn)變，聯(lián)行體制改革從大聯(lián)行制向集中分層次結(jié)算制轉(zhuǎn)變，資金管理體制由分散式向集中式轉(zhuǎn)變。一是資金劃撥體制由借記劃撥為主向貸記劃撥為主轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)資金在一個結(jié)算系統(tǒng)或銀行內(nèi)部付款指令與頭寸同步流動的資金劃付。付款方啟動資金劃撥，在發(fā)出支付指令的同時將頭寸貸記給收款方，即系統(tǒng)內(nèi)記賬在先，支付給客戶在后，支付的依據(jù)是從前手(行或聯(lián)行)收到的支付指令和到賬的款項。這樣，付款指令合法性的審核得以落實，付款過程也置于監(jiān)控之中。通過明確付款責(zé)任，發(fā)揮批量處理支付憑證的效率，完善對憑證的傳遞和支付過程的嚴(yán)密監(jiān)控。
二是聯(lián)行體制改革從大聯(lián)行制向集中分層次結(jié)算制轉(zhuǎn)變，將傳統(tǒng)的聯(lián)行間直接往來集中在總行或省行銷賬的大聯(lián)行制，改變?yōu)橄录壭性谏霞壭虚_立賬戶制度，聯(lián)行間的收付往來通過在上一級行賬戶內(nèi)借、貸記完成。集中到一個部門或集中到總行統(tǒng)一對外收發(fā)付款信息，實行總行、省行、地市行三個層次的賬戶設(shè)置，當(dāng)省轄內(nèi)實行數(shù)據(jù)大集中或建立區(qū)域支付系統(tǒng)后，三層次變?yōu)閮蓪哟?，即業(yè)務(wù)處理在總行和省行兩級中心分別集中，省行集中處理轄內(nèi)業(yè)務(wù)。
法規(guī)制度不夠完善。金融機(jī)構(gòu)繳存財政存款是中央銀行的一個傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，但在《中華人民共和國中國人民銀行法》和《中華人民共和國商業(yè)銀行法》中均沒有涉及財政存款業(yè)務(wù)，目前也沒有一個權(quán)威的辦法明確界定財政存款的范圍。1998年以前是指所有財政性存款，包括財稅部門存款、預(yù)算單位存款、機(jī)關(guān)團(tuán)體存款和財政預(yù)算外存款等。1998年3月，人民銀行下發(fā)《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》（銀發(fā)[1998]18號），將金融機(jī)構(gòu)人民銀行財政性存款中的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款和財政預(yù)算外存款劃為金融機(jī)構(gòu)一般存款；將金融機(jī)構(gòu)應(yīng)全額繳存人民銀行的存款僅限定為金融機(jī)構(gòu)代辦的中央預(yù)算收入、地方金庫收入和發(fā)行國債款項等。其后，人民銀行又多次下發(fā)調(diào)整金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金繳存范圍的通知，由于對文件依據(jù)的理解和執(zhí)行存在偏差，在實際執(zhí)行中有時難以統(tǒng)一。
總量與地方經(jīng)濟(jì)增長不同步。近幾年來，隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反映地方政府財力的財政收入和國庫存款都在快速增長，但與此形成鮮明反差的是，金融機(jī)構(gòu)向人民銀行繳存財政存款增長卻不同步。以黃岡市為例，從2005年至2009年間，該市全口徑財政收入年均增長26.7%。國庫存款年均增長39.5%，金融機(jī)構(gòu)存款年均增長15%。而金融機(jī)構(gòu)繳存財政存款2005年為2912萬元，2007年和2008年分別降至891萬元和336萬元，到2009年上升為3879萬元，四年間年均增長7.4%，到2010年9月末又降至1463萬元，呈現(xiàn)出總量小、波動大、增幅不同步的特點。
監(jiān)督管理難到位。一是人民銀行基層行對金融機(jī)構(gòu)在每月上、中旬辦理繳存財政存款業(yè)務(wù)缺乏審核依據(jù)，易導(dǎo)致月中出現(xiàn)少繳、漏繳情況。二是金融機(jī)構(gòu)財政存款會計科目使用不規(guī)范、不統(tǒng)一，存在一定的隨意性，使人民銀行難以從會計資料中直接審查出來，只有通過現(xiàn)場檢查才能發(fā)現(xiàn)，影響財政存款政策執(zhí)行的及時性和有效性。三是人民銀行會計集中核算系統(tǒng)中沒有設(shè)置單獨的財政存款管理模塊，需要定期進(jìn)行人工查詢，影響財政存款繳存管理的及時性。四是對財政部門開立銀行賬戶把關(guān)不嚴(yán)，有的財政部門在多家銀行開戶，增加了監(jiān)管難度。五是個別金融機(jī)構(gòu)沒有將財政存款納入財政存款科目核算，而是納入一般存款科目核算，以逃避財政存款管理。六是對金融機(jī)構(gòu)繳存財政存款的違規(guī)行為處罰依據(jù)難以把握。對繳存財政存款違規(guī)行為進(jìn)行處罰的法規(guī)文件時間跨度長，處罰標(biāo)準(zhǔn)不一，實踐中難以把握，影響監(jiān)管效果。
部門之間配合不夠協(xié)調(diào)。金融機(jī)構(gòu)繳存財政存款管理工作涉及人民銀行貨幣信貸、會計、支付結(jié)算和營業(yè)室等多個部門，但在日常運作過程中，由于部門之間信息溝通不及時，配合協(xié)調(diào)不到位，容易形成監(jiān)管真空。另外，財政存款還與人民銀行國庫管理有著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。財稅部門在金融機(jī)構(gòu)賬戶的存款資金上劃國庫，就變成國庫存款，國庫向財政及其他單位劃撥資金，國庫存款就變成了金融機(jī)構(gòu)存款。于是，財政存款特別是國庫存款就成為金融機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)競爭，爭奪存款資源的重要渠道。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人民銀行基層行往往忽視財政存款管理與國庫監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合。一是財政部門賬戶管理與國庫管理銜接不緊密，財政部門賬戶的開立和撤銷不能及時通報給國庫部門。二是國庫對撥往金融機(jī)構(gòu)財政賬戶的資金審核把關(guān)不嚴(yán)，給金融機(jī)構(gòu)擠占國庫存款制造了機(jī)會。三是人民銀行國庫與管理財政存款的貨幣信貸、會計和支付結(jié)算及前臺營業(yè)部門未能建立信息共享和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。
加強(qiáng)管理的建議
一、基層央行加強(qiáng)金融監(jiān)管的必要性
銀行監(jiān)管職能分離后，作為國家的金融管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門，中央銀行的貨幣發(fā)行、貨幣政策操作、外匯管理、國庫經(jīng)理、資金清算、國際金融合作和最后貸款人的職能和任務(wù)將會更加明確，真正體現(xiàn)出保持幣值穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的貨幣政策目標(biāo)。但作為中央銀行的人民銀行絕不是不需要金融監(jiān)管了，人民銀行仍然具有非常重要的監(jiān)管責(zé)任，因此正確定位，履行職責(zé)是關(guān)鍵。
第一，從中國人民銀行的職能履行看，中央銀行需要加強(qiáng)金融監(jiān)管。通常，中央銀行的職能分成三部分，即發(fā)行的銀行、政府的銀行和銀行的銀行。而金融監(jiān)管的目標(biāo)主要有以下兩個：一是維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定。這是金融監(jiān)管的首要目標(biāo)。二是保護(hù)存款人利益。存款人通過銀行機(jī)制而成為事實上的貸款人，保護(hù)存款人的利益，實質(zhì)上就是維護(hù)一種信用制度，使銀行的信用中介職能得以發(fā)揮，也使銀行得以生存和運轉(zhuǎn)。從以上這兩條目標(biāo)來看，不管中央銀行的貨幣政策和金融監(jiān)管職能是否分離，不管金融監(jiān)管的主要責(zé)任是由中央銀行還是由其他部門負(fù)責(zé)中央銀行都要承擔(dān)一部分金融監(jiān)管的職能，因為：首先一國的金融體系的組成部分較為復(fù)雜，商業(yè)銀行、證券公司、投資銀行、保險公司、信托公司、投資基金等都是金融體系的組成部分，一些國家分別成立獨立的機(jī)構(gòu)對銀行、證券、保險進(jìn)行分別管理，但是金融體系的穩(wěn)定是指整個大環(huán)境的穩(wěn)定，在監(jiān)管功能細(xì)分后，往往分出的獨立機(jī)構(gòu)只能夠站在較為狹窄的空間里，對自己所管理的范圍內(nèi)進(jìn)行管理，往往只注重微觀效益而忽視宏觀效益，在監(jiān)管中互相可能會出現(xiàn)新的矛盾、新的風(fēng)險，因此，要實現(xiàn)整個大環(huán)境的穩(wěn)定就有必要對監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)與信息疏導(dǎo)，對各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“業(yè)務(wù)沖突”或是“監(jiān)管死角”進(jìn)行處理，協(xié)助各監(jiān)管機(jī)構(gòu)做好工作，實現(xiàn)金融體系的穩(wěn)定。其次，保護(hù)存款人的利益，在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)流動性風(fēng)險時中央銀行要向它們提供再貸款來渡過難關(guān)，但是再貸款同樣具有某些商業(yè)貸款的性質(zhì)，并非是無償提供給金融機(jī)構(gòu)的“免費的午餐”，如果向金融機(jī)構(gòu)提供的再貸款成為了新的呆賬壞賬就得不償失了，所以，為了避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，中央銀行就有必要在日常工作中對各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行類似與日常檢查的風(fēng)險評估，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)也有必要把被監(jiān)管者的經(jīng)營狀況向中央銀行反映，中央銀行也有權(quán)對出現(xiàn)經(jīng)營惡化的金融機(jī)構(gòu)提出整改意見，以免出現(xiàn)上面所提到的問題。最后，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定、保護(hù)存款人的利益也同樣是貨幣政策目標(biāo)所要考慮的內(nèi)容，兩者之間是相輔相成的，協(xié)調(diào)好二者的關(guān)系，將有助于金融監(jiān)管目標(biāo)和貨幣政策的實施。金融監(jiān)管要為貨幣政策服務(wù)。貨幣政策目標(biāo)是國民經(jīng)濟(jì)的總體目標(biāo)，金融監(jiān)管目標(biāo)是金融體系的目標(biāo)，所以金融監(jiān)管當(dāng)然要為貨幣政策服務(wù)，要通過提供一個良好的金融環(huán)境，保證和促進(jìn)貨幣政策目標(biāo)的實現(xiàn)。因此二者并無本質(zhì)上的矛盾和沖突。
第二，從中央銀行最后貸款人的手段看，說明中央銀行需要參與金融監(jiān)管。作為金融監(jiān)管的最后貸款人手段是指作為監(jiān)管者，為保護(hù)存款者的利益，對發(fā)生清償困難的銀行或其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行財務(wù)上的援助和實施搶救行動，這種手段被認(rèn)為是一國金融體系的最后一道安全防線，具體做法有：提供貸款、擔(dān)保及兼并。以貸款來挽救行將倒閉的金融機(jī)構(gòu)，好比打上一劑“強(qiáng)心劑”，是最直接最有效的方法。有時中央銀行并不直接提供貸款或組織銀團(tuán)貸款，而是對發(fā)生困難的銀行提供擔(dān)保。使之能從金融市場上籌借資金已渡過難關(guān)。實際上，這與提供貸款在本質(zhì)上區(qū)別不大。一是從機(jī)構(gòu)上看,我國的地方性法人金融機(jī)構(gòu)相對而言風(fēng)險較高。與總行相比,分支行立足于本地實際情況,對地方性金融機(jī)構(gòu)的情況更熟悉或更具有信息采集優(yōu)勢,而且當(dāng)發(fā)生風(fēng)險時,分支行也是處在風(fēng)險的最前端,更應(yīng)承擔(dān)起信息的采集、篩選、初步判斷和傳遞作用。發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險時,央行的最后貸款人職能應(yīng)是在“最后”發(fā)揮作用的。二是在前期的風(fēng)險處置中,央行并不是無動于衷。因為央行要判定金融機(jī)構(gòu)是否已經(jīng)采取了必要的、可能的措施,所以央行必須要關(guān)注風(fēng)險處置的全過程。為了實現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的自救,與相關(guān)的溝通和協(xié)調(diào)是不可或缺的。央行分支機(jī)構(gòu)在這一過程中也能發(fā)揮應(yīng)的作用。三是再貸款和再貼現(xiàn)是央行履行最后貸款人職能常用的工具,這兩種工作的具體操作離不開各分支機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格使用、規(guī)范管理是再貸款和再貼現(xiàn)充分發(fā)揮作用的前提,也是分支行履行最后貸款人職能的具體體現(xiàn)。
第三，從中央銀行與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)聯(lián)系看，中央銀行需要加強(qiáng)金融監(jiān)管。商業(yè)銀行與中央銀行有著某種天然的聯(lián)系，這種天然的聯(lián)系可以通過中央銀行與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)體現(xiàn)出來。同樣，也正因為中央銀行與商業(yè)銀行有著業(yè)務(wù)上的聯(lián)系，所以，中央銀行就必然要參與到金融監(jiān)管中來，沒有中央銀行參與的對商業(yè)銀行的監(jiān)管，不是真正意義上的金融監(jiān)管。中央銀行與商業(yè)銀行有關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)主要包括貨幣發(fā)行、集中存款準(zhǔn)備金、對商業(yè)銀行貸款、再貼現(xiàn)、清算業(yè)務(wù)等內(nèi)容。具體來看：一是商業(yè)銀行辦理存款業(yè)務(wù)，須遵循中國人民銀行規(guī)定利率幅度確定存款利率，其辦理貸款業(yè)務(wù)時，應(yīng)按中國人民銀行規(guī)定的利率幅度確定貸款利率。二是遵循中國人民銀行關(guān)于資產(chǎn)負(fù)債比例管理的規(guī)定，使商業(yè)銀行的長期貸款、中期貸款、短期貸款、同業(yè)拆借業(yè)務(wù)、國債業(yè)務(wù)等保持合理的比例，使各種期限的負(fù)債業(yè)務(wù)也保持合理的期限和結(jié)構(gòu)。三是商業(yè)銀行的重要投資須按照商業(yè)銀行法的規(guī)定進(jìn)行，并事先取得中國人民銀行批準(zhǔn)。四是商業(yè)銀行應(yīng)定期向人民銀行報送資產(chǎn)負(fù)債表等報表和其他資料，接受人民銀行的檢查監(jiān)督等。五是商業(yè)銀行違反商業(yè)銀行法和其他法律法規(guī)的行為，構(gòu)成行政責(zé)任的，由中國人民銀行依法給予行政處分。六是設(shè)立商業(yè)銀行總行及分支機(jī)構(gòu)，由人民銀行總行審理后報國務(wù)院批準(zhǔn)；設(shè)立商業(yè)銀行的省級分行或計劃單列市分行，由商業(yè)銀行總行提出申請，報人民銀行總行審核批準(zhǔn)；設(shè)立地、市級分支行，由商業(yè)銀行省級分行提出申請，報人民銀行大區(qū)分行批準(zhǔn)；設(shè)立縣（市）支行、市區(qū)辦事處、地市級分行營業(yè)部，由商業(yè)銀行地市級分、支行提出申請，經(jīng)人民銀行中心支行審核，報大區(qū)分行批準(zhǔn)。七是對商業(yè)銀行的檢查和監(jiān)管，包括不定期檢查、金融機(jī)構(gòu)年檢和專題檢查，檢查的內(nèi)容主要是機(jī)構(gòu)設(shè)立的合法性，執(zhí)行政策情況，經(jīng)營情況等；監(jiān)管商業(yè)銀行的全部業(yè)務(wù)，包括對其資本結(jié)構(gòu)的監(jiān)管，對其資產(chǎn)負(fù)債比例監(jiān)管和風(fēng)險資產(chǎn)監(jiān)管，對其信貸計劃執(zhí)行的監(jiān)管，對其存貸款業(yè)務(wù)活動的監(jiān)管，對其結(jié)算業(yè)務(wù)的監(jiān)管，對其利率管理的監(jiān)管，對其外匯業(yè)務(wù)的監(jiān)管等。八是商業(yè)銀行的主要領(lǐng)導(dǎo)須經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)才能履職。九是商業(yè)銀行依照商業(yè)銀行法的規(guī)定在對銀行名稱、注冊地點、注冊資本、股權(quán)結(jié)構(gòu)等重大事項進(jìn)行變更之前須經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)。十是商業(yè)銀行因各種情況不能繼續(xù)經(jīng)營，需要終止的，須經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)才能清算和注銷銀行法人資格。
第四，從維護(hù)金融市場的穩(wěn)定來看，中央銀行也應(yīng)加強(qiáng)金融監(jiān)管。金融市場是金融領(lǐng)域各種市場的總稱，在整個市場體系中，金融市場就是樞紐，是聯(lián)系其他市場的關(guān)鍵，因為金融市場不僅是資金籌措、調(diào)劑的場所，而且具有提高資金的使用效益、引導(dǎo)儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化、分散經(jīng)濟(jì)風(fēng)險以及提供經(jīng)濟(jì)信息、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)等多種功能。不管監(jiān)管體制如何，中央銀行都是維護(hù)金融市場穩(wěn)定的重要力量，因為首先，中央銀行是金融市場的中介者。金融市場是由資金的供給者和需求者形成的市場，金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、政府、公共團(tuán)體及個人是主要的供需者。中央銀行在金融市場中，既不是純粹的資金供應(yīng)者，也不是純粹的需求者，但由于它集中各金融機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金和清算資金，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生資金拆借、證券買賣等資金活動和需要清償債權(quán)債務(wù)時，就可以通過它們在中央銀行的存款轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)。其次，中央銀行是金融市場的參加者和調(diào)節(jié)者。公開市場操作也是中央銀行實施貨幣政策的政策工具。若認(rèn)為有放松銀根的需要時，就從金融市場購進(jìn)金融資產(chǎn)，擴(kuò)大貨幣供應(yīng)，從而增加流通中的貨幣量；若認(rèn)為需要緊縮銀根是，就向市場出售金融資產(chǎn)，從而減少流通中的貨幣量，最終對投資和生產(chǎn)規(guī)模起到調(diào)節(jié)的作用。既然中央銀行是金融市場的中介者、參加者和調(diào)節(jié)者，而且中央銀行作為國家的金融管理機(jī)關(guān)，不以營利為目的，這種既代表國家又超然于各銀行和金融機(jī)構(gòu)的地位，是指完全可以充當(dāng)金融市場的監(jiān)管者。所以銀監(jiān)局成立，金融監(jiān)管體制雖發(fā)生了變革，中央銀行仍承擔(dān)著金融監(jiān)管職能。
二、目前基層央行監(jiān)管存在的主要問題
國家實行金融監(jiān)管體制的重大改革，把原由人民銀行承擔(dān)的金融監(jiān)管職責(zé)劃給銀監(jiān)會后，據(jù)調(diào)查，基層央行有些人認(rèn)為，現(xiàn)在人民銀行沒有監(jiān)管權(quán)了，工作不好做了，說話無人聽了。其實，這是一種錯誤認(rèn)識。本文已經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)根據(jù)修改后的《中國人民銀行法》的規(guī)定，人民銀行仍然具有9項監(jiān)管職責(zé)，既有對金融市場、金融機(jī)構(gòu)部分業(yè)務(wù)的檢查監(jiān)督權(quán)，又有對所管內(nèi)容違法違規(guī)的行政處罰權(quán)，既有直接檢查權(quán)，又有建議檢查權(quán)，還有要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)報送有關(guān)報表資料權(quán)。所以，不是說人民銀行現(xiàn)在什么都不管了，而是管的范圍和對象不同了，即由原來主要對金融日常業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)立、高管人員資格審查等微觀監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷鹑谑袌?、金融穩(wěn)定方面的宏觀監(jiān)管。針對這一變化，基層央行應(yīng)重新定位，把該管的切實管好，把不該管的交給別人，做到監(jiān)管既不越位，又不失職。廣義的金融監(jiān)管包括預(yù)防性監(jiān)管和保護(hù)性監(jiān)管，此次的分拆只是將預(yù)防性監(jiān)管的職能分出，保護(hù)性監(jiān)管的職能仍由中國人民銀行負(fù)責(zé)，故人民銀行不能放棄屬于自己的責(zé)任。具體來看，存在如下一些問題：
第一，內(nèi)部因素制約。員工依法行政意識薄弱，怠于行使監(jiān)管權(quán)。一是“無所作為論”，認(rèn)為監(jiān)管職能的分離就意味著失去了對金融機(jī)構(gòu)的管理權(quán)，從根本上削弱了央行基層行在地方上的影響，必然導(dǎo)致其無所作為；二是“無權(quán)作為論”，認(rèn)為金融監(jiān)管是銀行業(yè)監(jiān)管部門的權(quán)力，人民銀行的工作是貨幣政策傳導(dǎo)和金融服務(wù)，無權(quán)介入金融監(jiān)管；三是“無力作為論”，認(rèn)為失去了以監(jiān)管權(quán)為支撐的助推作用，各項工作無法開展，工作時感覺力不從心。這三種認(rèn)識的存在導(dǎo)致昆明人行怠于行使監(jiān)管權(quán)，在客觀上可能會造成有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，甚至違法不究。
第二，監(jiān)管效率比較低下。一是監(jiān)管資源配置不當(dāng)。人行現(xiàn)有的監(jiān)管職能散落在多個業(yè)務(wù)部門，而且監(jiān)管行為普遍計劃性不強(qiáng)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法尺度，監(jiān)管的整體效能得不到充分發(fā)揮。二是監(jiān)管力量薄弱。長期以來，不只昆明人行大部分央行基層行注重業(yè)務(wù)操作人才的培養(yǎng)，沒有有意識地培養(yǎng)既熟悉業(yè)務(wù)知識又熟悉行政執(zhí)法基本知識的人才，導(dǎo)致監(jiān)管人才嚴(yán)重不足。三是執(zhí)法流程不規(guī)范。業(yè)務(wù)管理與執(zhí)法監(jiān)督連為一體，查處不分離，職責(zé)不清，監(jiān)督不到位。四是非現(xiàn)場監(jiān)管起不到應(yīng)有的作用。央行基層行的非現(xiàn)場監(jiān)管大多就是收集、整理金融機(jī)構(gòu)的報表，而對于這些數(shù)據(jù)的真實性缺乏監(jiān)督和制約的手段。同時，由于人才和技術(shù)手段的限制，央行基層行對于這些數(shù)據(jù)的再加工能力也十分有限，制約了非現(xiàn)場監(jiān)管作用的有效發(fā)揮。
第三，監(jiān)管依據(jù)與措施不明確。一是條件不明。按照《中國人民銀行法》規(guī)定，除第三十二條的九種監(jiān)管權(quán)外，人民銀行只有在當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險時，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)才能行使監(jiān)管權(quán)。但此條件規(guī)定過于原則化，對金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難可能引發(fā)金融風(fēng)險的認(rèn)定既沒有質(zhì)的要求更沒有量的規(guī)定，尤其是針對不同的金融機(jī)構(gòu)（全國性、區(qū)域性、地方性），未制定有差別的認(rèn)定指標(biāo)，實踐中不好把握、難以實施。二是保障不明。任何法定的權(quán)利大抵應(yīng)包括以下三個層面的含義，即權(quán)利的確認(rèn)、權(quán)利的保障、權(quán)利的補(bǔ)救（即反面的保障）。具體到人民銀行的監(jiān)管權(quán)則表述為：人民銀行監(jiān)管權(quán)的法律法規(guī)條文上的確認(rèn)；人民銀行監(jiān)管權(quán)的保障即以什么來確保監(jiān)管權(quán)得以施行；人民銀行監(jiān)管權(quán)的補(bǔ)救，即當(dāng)人民銀行的監(jiān)管權(quán)受到侵害時，以何種手段加以恢復(fù)或補(bǔ)償?！吨袊嗣胥y行法》只是簡單地對人民銀行的監(jiān)管權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)，卻沒有給予相應(yīng)的保障與補(bǔ)救。換言之，人民銀行的監(jiān)管權(quán)行使后沒有對應(yīng)的后續(xù)措施，對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題難以進(jìn)行處理與懲戒，對侵害監(jiān)管權(quán)的現(xiàn)象難以進(jìn)行有力的對抗。而沒有強(qiáng)制力保障的監(jiān)管權(quán)是不完整的，是沒有威懾力的，是達(dá)不成監(jiān)管的預(yù)期目的的。在實踐中，也常常發(fā)生央行基層行行使監(jiān)管權(quán)的時候無能為力，不了了之或難以作為的情況。三是內(nèi)容不明?！吨袊嗣胥y行法》規(guī)定的監(jiān)管權(quán)缺乏對其方式、方法的具體要求。如：定期或不定期限、現(xiàn)場或非現(xiàn)場、可以采取的監(jiān)管方法、在監(jiān)管中的應(yīng)對措施、監(jiān)管程序等。這種沒有具體內(nèi)容的監(jiān)管權(quán)極易空洞化與形式化，加大了人為操作的風(fēng)險。另外，由于人民銀行與銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都享有監(jiān)管權(quán)，在實際操作過程中必然會發(fā)生需要兩者相互配合、支持與協(xié)助的情形。對此《中國人民銀行法》第三十三條規(guī)定了人民銀行可以建議銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督，銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)予以回復(fù)，但對銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面回復(fù)的內(nèi)容、形式、不回復(fù)如何處理以及拒絕接受檢查建議的責(zé)任如何界定等均未作明確規(guī)定，實際操作中容易造成人民銀行建議檢查監(jiān)督權(quán)流于形式。
第四，監(jiān)管手段落后，難以適應(yīng)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的新發(fā)展。目前人民銀行對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查還停留在以手工方式為主的初級階段，監(jiān)管的技術(shù)手段和信息手段應(yīng)用不足，監(jiān)管的科技含量不高。一方面，由于商業(yè)銀行實行會計集中核算，賬務(wù)原始憑證上交給上級行，其賬表也都以磁介質(zhì)為主，無紙介質(zhì)檔案，這給人行網(wǎng)點現(xiàn)場檢查帶來極大不便，難以查找原始憑證。隨著金融體制改革的不斷深入，基層商業(yè)銀行將原來按科目填制科目日結(jié)衡賬務(wù)改為按操作員代碼來進(jìn)行憑證的整理和平衡相關(guān)的賬務(wù)，無形中加大了基層央行對轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)檢查的難度。另一方面央行基層行工作人員在開展監(jiān)督檢查方面缺少系統(tǒng)的理論知識和足夠的實踐經(jīng)驗，缺少具備熟悉被監(jiān)管單位業(yè)務(wù)知識和對先進(jìn)金融科技的跟蹤掌握能力的專業(yè)人才，導(dǎo)致人民銀行監(jiān)督檢查工作難以有效開展。
三、正確履行基層央行金融監(jiān)管職責(zé)的幾點建議
（一）堅持監(jiān)管與調(diào)控并舉，把監(jiān)管定位到保持幣值穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長上來
一是加強(qiáng)信貸資金管理?；鶎友胄谐Y(jié)合轄區(qū)經(jīng)濟(jì)金融實際及時對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行“窗口指導(dǎo)”外，還應(yīng)組織開展信貸政策執(zhí)行情況檢查?；鶎友胄袘?yīng)該通過開展細(xì)致的調(diào)查和專項的檢查來督促轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)落實國家產(chǎn)業(yè)政策和貨幣政策，努力防止通貨膨脹和金融風(fēng)險的發(fā)生，大力維護(hù)幣值穩(wěn)定，促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長。二是加強(qiáng)現(xiàn)金管理?；鶎友胄袘?yīng)當(dāng)積極擔(dān)負(fù)起管理好轄區(qū)現(xiàn)金流通的職責(zé)，扎扎實實地依法做好現(xiàn)金管理工作，應(yīng)督促轄內(nèi)各開戶銀行依規(guī)嚴(yán)格加強(qiáng)對企事業(yè)單位賬戶、居民個人儲蓄賬戶大額現(xiàn)金支付管理，嚴(yán)格加強(qiáng)對開戶銀行、企事業(yè)單位庫存現(xiàn)金管理，嚴(yán)格加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)、個體經(jīng)營者和非銀行金融機(jī)構(gòu)提取大額現(xiàn)金的管理，嚴(yán)格加強(qiáng)對銀行卡存取現(xiàn)金和現(xiàn)金銀行匯票、銀行本票大額提現(xiàn)的管理，嚴(yán)禁公款私存，嚴(yán)禁各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以放松現(xiàn)金管理為條件進(jìn)行不正當(dāng)競爭，通過實施有效的現(xiàn)金管理來堵塞現(xiàn)金支付漏洞，控制現(xiàn)金發(fā)行，減少現(xiàn)金投放，防止通貨膨脹的發(fā)生。三是加強(qiáng)再貸款管理。基層央行在運用再貸款、再貼現(xiàn)手段配合總行調(diào)控政策，適時適度調(diào)節(jié)轄區(qū)貨幣信貸投放量的同時，應(yīng)該從嚴(yán)管理再貸款、再貼現(xiàn)限額，切實規(guī)范操作程序，健全各項手續(xù)，杜絕安全隱患，確保支農(nóng)再貸款真正用到農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，確保發(fā)展再貸款真正用到支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)中小金融機(jī)構(gòu)改善經(jīng)營狀況上，確保再貼現(xiàn)真正用到優(yōu)化信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、支持轄區(qū)票據(jù)市場的健康發(fā)展上。
（二）堅持監(jiān)管與維穩(wěn)并舉，把監(jiān)管定位到切實防范和化解金融風(fēng)險、維護(hù)金融安全與穩(wěn)定上來
一是加強(qiáng)對金融市場監(jiān)管?；鶎友胄袘?yīng)該根據(jù)上級行的授權(quán)，依規(guī)管理好轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)的同業(yè)拆借行為和債券交易行為，黃金管理要調(diào)整職能，從過去的收售管理職能向監(jiān)管、調(diào)控和服務(wù)職能方面轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)市場監(jiān)管和服務(wù)意識，支持和促進(jìn)轄內(nèi)黃金市場規(guī)范、健康發(fā)展。要加強(qiáng)外匯流出流入的全程監(jiān)管，健全外匯收支現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管體系，嚴(yán)厲打擊外匯領(lǐng)域的違法違規(guī)行為，維護(hù)外匯市場秩序。要加強(qiáng)對轄區(qū)貨幣市場、保險市場、外匯市場和黃金市場的動態(tài)監(jiān)測，了解各類市場的運行狀況，防范跨市場風(fēng)險，促進(jìn)金融市場有序健康發(fā)展。二是加強(qiáng)反洗錢管理?；鶎友胄袘?yīng)廣泛開展宣傳，讓商業(yè)銀行充分認(rèn)識洗錢的危害及對銀行業(yè)務(wù)的影響，增強(qiáng)商業(yè)銀行參與反洗錢工作的自覺性；組織金融機(jī)構(gòu)會計人員開展反洗錢知識的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高反洗錢的能力和水平；盡快明確反洗錢的主管部門和人員，建立由財政、稅務(wù)、工商、公安和金融機(jī)構(gòu)等部門參加的反洗錢聯(lián)席會議制度，形成轄區(qū)反洗錢工作協(xié)調(diào)機(jī)制；督促轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》和《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》的有關(guān)要求，依法查處金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個人違反有關(guān)反洗錢規(guī)定的行為，大力維護(hù)轄區(qū)金融體系的安全與穩(wěn)定。三是加強(qiáng)信貸征信管理?；鶎友胄袘?yīng)根據(jù)總行的要求把信貸征信管理放在重要位置，在總行制定征信發(fā)展規(guī)劃、征信管理法規(guī)出臺之前，著重整合完善現(xiàn)有信息資源，積極做好銀行信貸登記系統(tǒng)的管理工作，通過切實加強(qiáng)對貸款卡發(fā)放與使用管理、信貸登記與咨詢管理來健全借款人資信檔案和金融機(jī)構(gòu)信貸業(yè)務(wù)檔案，擴(kuò)大系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息錄入的覆蓋面，提高錄入數(shù)據(jù)信息的全面性、準(zhǔn)確性和真實性，充分發(fā)揮信貸登記咨詢系統(tǒng)在維護(hù)信貸秩序、防范信貸風(fēng)險的作用，為盡快建成全國統(tǒng)一的企業(yè)和個人征信體系打好基礎(chǔ)。
（三）堅持監(jiān)管與服務(wù)并舉，把監(jiān)管定位到為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的現(xiàn)代金融服務(wù)上來
一是加強(qiáng)反假人民幣和殘損幣兌換管理。基層央行應(yīng)該督促轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)做好轄區(qū)殘損人民幣的兌換與回收、假幣的收繳與鑒定等方面的工作，認(rèn)真負(fù)責(zé)地禁止代幣票券的發(fā)行和流通，積極開展愛護(hù)人民幣的宣傳，嚴(yán)格依法查處假幣收繳、殘損幣兌換和人民幣管理中的各種違法違規(guī)行為，扎扎實實地竭誠為人民群眾服務(wù)，為人民幣正常流通服務(wù)，為維護(hù)人民幣的信譽(yù)服務(wù)。二是加強(qiáng)國庫管理?；鶎友胄袘?yīng)通過加強(qiáng)對國庫資金和國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)管，不斷推進(jìn)國庫服務(wù)創(chuàng)新，建立國庫單一賬戶集中支付制，做好國庫核算系統(tǒng)與支付系統(tǒng)連通工作，抓好國庫核算系統(tǒng)的完善和升級，推進(jìn)銀稅共享POS系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)國庫統(tǒng)計分析，進(jìn)一步發(fā)揮國庫服務(wù)于財政預(yù)算執(zhí)行、財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合以及促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。三是加強(qiáng)支付清算管理。基層央行應(yīng)依法加強(qiáng)對商業(yè)銀行支付清算的監(jiān)督管理，規(guī)范銀行賬戶的開立和使用，加快大同城電子化實時清算系統(tǒng)和賬戶管理系統(tǒng)建設(shè)，為加速社會資金周轉(zhuǎn)服務(wù)；應(yīng)認(rèn)真組織協(xié)調(diào)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)相互之間的清算業(yè)務(wù)，確保轄內(nèi)支付清算系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定、高效運行；應(yīng)寓有效的支付結(jié)算管理于高質(zhì)量的支付結(jié)算服務(wù)之中，積極引導(dǎo)商業(yè)銀行不斷創(chuàng)新支付方式，促進(jìn)商業(yè)票據(jù)使用，改進(jìn)個人支付結(jié)算服務(wù)，積極探索以票據(jù)和信用卡為主體，以電子支付工具為方向，能夠滿足多種經(jīng)濟(jì)活動和適應(yīng)社會各階層使用的支付結(jié)算工具,保證銀行和客戶資金的及時到賬。
參考文獻(xiàn)：
［1］王愛民.監(jiān)管分離后基層央行的定位思考［J］.金融理論與實踐,2004,(05).
［2］人行成都分行課題組.對銀監(jiān)分設(shè)后人民銀行職能的重新認(rèn)識［J］.西南金融,2003,(12).
［3］周民源.新編銀行業(yè)監(jiān)管手冊［M］.北京:中國金融出版社,2006.
一、在金融全球化的大趨勢下，我國貨幣政策目標(biāo)及金融監(jiān)管定位面臨著困難的選擇
（一）貨幣政策實施力度與金融監(jiān)管力度不適應(yīng)，影響了貨幣政策的實施效果。近年來，人民銀行所采取的一系列強(qiáng)化監(jiān)管的措施已收到了相應(yīng)的效果，如加大對金融機(jī)構(gòu)不良貸款和盈利水平考核的力度，但是這種做法卻使信貸活動的交易費用倍增，在客觀上起到了體制壁壘的作用。在人民銀行的嚴(yán)格監(jiān)管下，防范金融風(fēng)險受到政府和金融機(jī)構(gòu)的高度重視，各金融單位普遍加強(qiáng)了風(fēng)險控制，把貸款風(fēng)險與個人利益掛鉤，加大了信貸人員的責(zé)任。但是在風(fēng)險約束機(jī)制加強(qiáng)的同時，未建立起相應(yīng)的比較完善的利益激勵機(jī)制，責(zé)任與利益不對稱，信貸人員鎮(zhèn)貸、畏資壓力沉重。同時，人民銀行把建立金融安全區(qū)作為首選監(jiān)管目標(biāo)，把風(fēng)險監(jiān)管放在首位，加大了對不良貸款、盈利水平的考核，并落實金融監(jiān)管責(zé)任，層層把關(guān)負(fù)責(zé)，從金融機(jī)構(gòu)外部形成風(fēng)險抑制機(jī)制。在此情況下，金融機(jī)構(gòu)不良貸款比重越高，其降低不良貸款的任務(wù)就越大，放款的意愿就越不足，目前商業(yè)銀行關(guān)心的是貸款的風(fēng)險，而不是貸款的盈利。這種狀況形成了金融機(jī)構(gòu)的“鎮(zhèn)貸”，制約了總需求的擴(kuò)大?？傂枨笙鄬Σ蛔悖髽I(yè)銷售就會變得更加困難，企業(yè)還貸能力下降，金融機(jī)構(gòu)正常貸款轉(zhuǎn)化為不良貸款的可能性上升，其盈利水平就會下降。金融機(jī)構(gòu)不良貸款居高不下，使其在發(fā)放貸款時更加保守，將進(jìn)一步加重企業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營的困難。由于監(jiān)管與整頓規(guī)范的力度在增強(qiáng)，而貫徹實施貨幣政策的工作力度沒有相應(yīng)加強(qiáng)，資金從金融部門進(jìn)入產(chǎn)業(yè)部門的通道變窄了，只得在現(xiàn)有的金融體系內(nèi)循環(huán)，使貨幣信貸的擴(kuò)張作用難以實現(xiàn)。
（二）人民銀行對利率實施嚴(yán)格監(jiān)管與貨幣政策的傳導(dǎo)所需的利率市場決定機(jī)制之間的不適應(yīng)，影響了貨幣政策的間接調(diào)控作用。目前，在人民銀行對利率實施嚴(yán)格監(jiān)管的情況下，利率市場化程度不可能太高，貨幣政策工具配置的市場化仍處于較低水平，弱化了貨幣政策的效應(yīng)。人民銀行雖然擴(kuò)大了利率調(diào)整及浮動的范圍，并對外幣利率實行了市場化改革，但現(xiàn)行的利率管理體制從總體上還是一種管制體制，在這種管制體制下，利率水平并不能完全反映資金的價格和供求狀況，也難以有效發(fā)揮對資金的調(diào)節(jié)作用。單純通過調(diào)整利率水平、利率浮動范圍來影響金融機(jī)構(gòu)貸款行為的效果不明顯。當(dāng)經(jīng)濟(jì)景氣狀況不佳、企業(yè)效益下降、信貸風(fēng)險上升時，金融機(jī)構(gòu)為規(guī)避風(fēng)險，將自動減少貸款，資金供給下降。如果利率由市場決定，資金供給減少會推動利率上升，從而使金融機(jī)構(gòu)預(yù)期收益增加，會相應(yīng)增加一部分貸款，相反在利率仍未開放的條件下，資金供給下降并不能推動資金價格上升，金融機(jī)構(gòu)貸款的積極性難以有效激發(fā)。加之我國貨幣市場雖已初步形成了全國統(tǒng)一的同業(yè)拆借市場和債券市場，但票據(jù)市場、大額可轉(zhuǎn)讓定期存單市場尚未形成規(guī)模，票據(jù)市場發(fā)展緩慢，使人民銀行通過再貼現(xiàn)調(diào)控金融機(jī)構(gòu)貸款、增加基礎(chǔ)貨幣投放的作用受到限制。
（三）人民銀行沒有樹立起督促金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行貨幣政策的權(quán)威，貨幣信貸政策的窗口指導(dǎo)作用難以真正落實?；鶎尤嗣胥y行在督導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)實施貨幣信貸政策過程中，缺乏有效的手段?！按翱谥笇?dǎo)”只是一種道義的勸告，是一種軟約束，貸款程序、貸款投向和數(shù)量的決定權(quán)仍掌握在各金融機(jī)構(gòu)手中。基層人民銀行雖然強(qiáng)調(diào)了對金融機(jī)構(gòu)的“窗口指導(dǎo)”和資金引導(dǎo)，但忽視了對其執(zhí)行貨幣信貸政策效果的監(jiān)管、檢查，即督促的多，檢查的少，“軟約束”多，“硬措施”少。由此導(dǎo)致了貨幣政策傳導(dǎo)線路發(fā)生了反向變化：一是商業(yè)銀行正在自下而上集中資金、集中權(quán)力、集中客戶；二是中央銀行正自上而下放權(quán)力、下?lián)苜Y金。商業(yè)銀行為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，追求利潤最大化，擴(kuò)大響身生存空間，對中央銀行的貨幣信貸政策的調(diào)整就不再步步緊跟了。目前，基層人民銀行比較有效的手段是再貼現(xiàn)和支農(nóng)再貸款，可以引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但總、分行對再貼現(xiàn)實行額度管理，控制較嚴(yán)，難以發(fā)揮更有效的作用。
（四）過分強(qiáng)調(diào)防范和化解中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險，忽視了其在貨幣政策傳導(dǎo)上的應(yīng)有作用，中小金融機(jī)構(gòu)游離于貨幣政策傳導(dǎo)之外。由于內(nèi)外部原因，中小金融機(jī)構(gòu)資金融通遇到困難，出現(xiàn)一些支付風(fēng)險，引起各級政府和人民銀行高度關(guān)注，在對中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策上采取綜合治理，過分強(qiáng)調(diào)防范和化解風(fēng)險，而對其在貨幣政策傳導(dǎo)上的作用沒有給以足夠重視。這就出現(xiàn)了兩種狀況：一是信貸重新向國有銀行集中，與此聯(lián)系，中央銀行“窗口指導(dǎo)”主要面對國有銀行，影響了貨幣政策的全面?zhèn)鲗?dǎo)。二是存款向大銀行集中，中小金融機(jī)構(gòu)存款增長緩慢，為防范流動性風(fēng)險保持了較高的備付金率，金融體系的貨幣衍生能力受到抑制。
二、強(qiáng)化金融監(jiān)管，促進(jìn)貨幣政策發(fā)揮效能的構(gòu)思
