時(shí)間：2023-08-23 09:18:16
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一、新企業(yè)所得稅變革亮點(diǎn)
1、納稅人認(rèn)定、納稅義務(wù)和納稅地點(diǎn)。新《企業(yè)所得稅法》關(guān)于納稅人的界定，取消了以資本來源作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的作法，統(tǒng)一了適用對象。按照國際慣例，采用登記注冊地與實(shí)際管理機(jī)構(gòu)地標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的辦法，將納稅人分為居民企業(yè)和非居民企業(yè)，并明確前者承擔(dān)全面納稅義務(wù)、后者承擔(dān)有限納稅義務(wù)，同時(shí)改變以獨(dú)立核算為標(biāo)準(zhǔn)確立納稅地點(diǎn)的方法，確立了以法人為標(biāo)準(zhǔn)的總分支機(jī)構(gòu)匯總納稅制度。
2、稅率。新《企業(yè)所得稅法》在充分考慮了財(cái)政減收承受力度、國際稅收競爭等因素的基礎(chǔ)上將內(nèi)外資企業(yè)所得稅基本稅率統(tǒng)一為25%，對符合條件的小型微利企業(yè)實(shí)行20%的照顧性稅率，改變了原有的內(nèi)外資企業(yè)所得稅稅率分設(shè)檔次過多、不同類型企業(yè)名義稅率和實(shí)際稅負(fù)差距較大的現(xiàn)象。
3、收入確認(rèn)。新《企業(yè)所得稅法》在收入確認(rèn)上增加了收入總額內(nèi)涵的界定，首次提出了不征稅收入的概念，并嚴(yán)格區(qū)分不征稅收入和免稅收入。在實(shí)施條例中又進(jìn)一步明確了應(yīng)計(jì)入應(yīng)稅所得額中的收入形式及確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和確認(rèn)時(shí)間，比原有稅法更清晰明了。
4、稅前扣除范圍及標(biāo)準(zhǔn)。新《企業(yè)所得稅法》不僅統(tǒng)一了企業(yè)實(shí)際發(fā)生的各項(xiàng)支出扣除政策，明確了不得扣除的支出范圍，而且調(diào)整了扣除基數(shù)，盡量與新企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則接軌，避免調(diào)整計(jì)算的復(fù)雜性。比如工資薪金支出取消計(jì)稅工資標(biāo)準(zhǔn)，改為內(nèi)外企業(yè)統(tǒng)一據(jù)實(shí)扣除；公益救濟(jì)性捐贈(zèng)計(jì)稅基數(shù)從原來的應(yīng)納稅所得額調(diào)整為年度利潤總額，扣除標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為12%。
5、稅收優(yōu)惠。新《企業(yè)所得稅法》在稅收優(yōu)惠政策方面較原有所得稅法做出了重大調(diào)整。一是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)適用稅收優(yōu)惠政策，同時(shí)規(guī)定了5年過渡優(yōu)惠政策，使外資企業(yè)能平穩(wěn)過渡。二是基本廢除原有“區(qū)域優(yōu)惠”體系，構(gòu)建了以“產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠”為主、“區(qū)域優(yōu)惠”為輔，兼顧技術(shù)進(jìn)步的新的稅收優(yōu)惠格局。三是增加了對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和企業(yè)投資于環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等方面的稅收優(yōu)惠，體現(xiàn)以“特惠制”取代“普惠制”的改革理念。四是在細(xì)節(jié)上將原來對福利企業(yè)、資源綜合利用企業(yè)的直接減免稅政策改為工資加計(jì)扣除政策和減計(jì)收入政策。
6、反避稅。為打擊日益嚴(yán)重的避稅現(xiàn)象，新《企業(yè)所得稅法》借鑒國際慣例，專門制定了第六章“特別納稅調(diào)整”，對轉(zhuǎn)讓定價(jià)、資本弱化、避稅港避稅等各種避稅行為進(jìn)行規(guī)范。明確了轉(zhuǎn)讓定價(jià)的核心原則即獨(dú)立交易原則，將獨(dú)立交易原則的適用范圍擴(kuò)大到一切業(yè)務(wù)往來；增列了無形資產(chǎn)和勞務(wù)方面的成本分?jǐn)倕f(xié)議條款、稅務(wù)機(jī)關(guān)和關(guān)聯(lián)企業(yè)間的預(yù)約定價(jià)安排，要求關(guān)聯(lián)企業(yè)報(bào)送關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)往來報(bào)表和提供相關(guān)資料，強(qiáng)化了納稅人及相關(guān)方在轉(zhuǎn)讓定價(jià)調(diào)查中的義務(wù)。
二、新《企業(yè)所得稅法》的變化引發(fā)的稅收征管問題
1、稅收管轄權(quán)問題。新《企業(yè)所得稅法》統(tǒng)一了適用范圍，按法人標(biāo)準(zhǔn)確定納稅人，排除了個(gè)人獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)，并規(guī)定總分支機(jī)構(gòu)匯總納稅。但在稅收征管上仍適用過去“一稅兩管”體系，即按企業(yè)開業(yè)登記時(shí)間劃分國稅、地稅征管范圍，2002年1月1日之前成立的企業(yè)由地稅征管，之后設(shè)立(開業(yè))登記的企業(yè)由國稅負(fù)責(zé)征管。而在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，原來由地稅部門征管的個(gè)體工商戶和個(gè)人投資企業(yè)及合伙企業(yè)，通過擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、吸收新成員組建為公司制企業(yè)，這類企業(yè)是仍由地稅征收，還是由國稅征收？總機(jī)構(gòu)在2002年之前成立由地稅征管，分支機(jī)構(gòu)在2002年以后成立由國稅征管，匯總納稅時(shí)管轄權(quán)歸國稅還是地稅？這些在新稅法中都未明確，這就可能導(dǎo)致國、地稅征收機(jī)關(guān)爭相介入管理，也可能相互推委，無法做到有效控制，給管理工作帶來許多困難。
2、稅源管理。
（1）企業(yè)納稅地點(diǎn)變更導(dǎo)致的稅源管理問題。原內(nèi)資企業(yè)以獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算的單位為納稅人，實(shí)行就地納稅，而新《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，分公司應(yīng)稅所得要匯總到總公司進(jìn)行納稅。隨著不具有法人資格的營業(yè)機(jī)構(gòu)納稅地點(diǎn)的變更，對于各地的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)來說，其納稅戶戶籍管理和稅源管理將隨之發(fā)生變化。分支機(jī)構(gòu)所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)由于沒有所得稅征收權(quán)不便監(jiān)管，法人所在地對分支機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)經(jīng)營情況又不了解。在此情形下，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)如何防止漏征漏管、總機(jī)構(gòu)所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)如何掌控分支機(jī)構(gòu)的涉稅信息、如何交換和共享已經(jīng)擁有的征管信息，這是一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。
（2）“老企業(yè)”和“新企業(yè)”的身份認(rèn)定與過渡期優(yōu)惠政策的享受問題。新《企業(yè)所得稅法》給予老企業(yè)5年過渡期優(yōu)惠政策，新企業(yè)則不能享受。原則上說，新老企業(yè)的認(rèn)定以工商登記時(shí)間在2007年3月16日之后還是之前為界限。但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，隨著企業(yè)改革的深化和改制重組的增多，企業(yè)新辦、合并與分立之間的界限日趨模糊復(fù)雜，難以有明確的標(biāo)準(zhǔn)。
3、稅基管理問題。
（1）納稅人身份認(rèn)定變革帶來的稅基管理問題。原所得稅法按資本來源劃分納稅人和納稅義務(wù)，新《企業(yè)所得稅法》取消了此判定標(biāo)準(zhǔn)，取而代之的是法人地位、實(shí)際管理機(jī)構(gòu)和控制地雙重標(biāo)準(zhǔn)確定居民納稅人與非居民納稅人。若為居民納稅人則就來源于中國境內(nèi)外的全部所得作為稅基繳納所得稅。稅務(wù)機(jī)關(guān)如何清楚界定什么是“實(shí)際管理機(jī)構(gòu)和控制地”，什么是“僅在我國設(shè)立的機(jī)構(gòu)、場所”，成為確定企業(yè)所得稅稅基的關(guān)鍵性問題。
（2）收入確認(rèn)、稅前扣除范圍及標(biāo)準(zhǔn)的變革引發(fā)的稅基管理問題?；诩{稅人經(jīng)濟(jì)理性的考慮，追求自身利益最大化，往往會(huì)利用新《企業(yè)所得稅法》的變化，采取各種手段來縮小稅基，達(dá)到少繳稅的目的。比如新《企業(yè)所得稅法》規(guī)定利息收入、租金收入、特許權(quán)使用費(fèi)收入確認(rèn)日期均為“合同約定的應(yīng)付日期”，企業(yè)可以通過調(diào)整合同約定方式改變稅基。稅前扣除中的工資薪金只要是“合理”的都可以在稅前據(jù)實(shí)扣除，企業(yè)就可能采取虛增雇傭人數(shù)，虛假提高工資水平等方式增加稅前扣除基數(shù)。再比如，計(jì)算業(yè)務(wù)招待費(fèi)、廣告費(fèi)當(dāng)年扣除上限時(shí)，不征稅收入、免稅收入是否可以作為計(jì)提基數(shù)，各項(xiàng)扣除的審批手續(xù)是沿用原有審批規(guī)定還是一切推倒重來呢？如沿用現(xiàn)行規(guī)定，哪些有效哪些無效呢？如推倒重來，基層征收機(jī)關(guān)的工作量又將如何？納稅人的遵從成本又將如何？另外，因國稅、地稅部門對政策的理解不同帶來的稅務(wù)差異是否會(huì)干擾企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)呢？
4、反避稅引發(fā)的稅收監(jiān)管問題。過去外商在優(yōu)惠政策多、實(shí)際稅負(fù)低的情況下，規(guī)避所得稅的動(dòng)機(jī)較弱，新《企業(yè)所得稅法》實(shí)施后，大部分外資企業(yè)不僅稅率有所提高，享受的優(yōu)惠政策也將逐漸減少，這就使得外商會(huì)采用轉(zhuǎn)讓定價(jià)、資本弱化、成本分?jǐn)偟确绞皆诟鳝h(huán)節(jié)規(guī)避所得稅，這無疑需要我們增強(qiáng)稅收監(jiān)管。但目前稅收監(jiān)管本身存在以下問題。
（1）監(jiān)管方法、手段落后，基礎(chǔ)管理工作薄弱。基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在監(jiān)管方面，一般以企業(yè)所填數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，對企業(yè)申報(bào)的境外情況基本上是依據(jù)企業(yè)申報(bào)什么，就予以承認(rèn)并予以抵免，易導(dǎo)致反避稅行為的發(fā)生。
（2）企業(yè)所得稅稅源動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系不完善、稅源信息不完整、所得稅信息化程度不高。與地稅、工商、統(tǒng)計(jì)、房管等部門信息溝通不夠，信息共享和反饋機(jī)制沒有建立。
（3）“一稅兩管”各自為政，同一類型企業(yè)稅負(fù)差異較大。在實(shí)際監(jiān)管工作中，兩個(gè)稅務(wù)部門為了強(qiáng)化所得稅管理，各自制定了一些具體監(jiān)管辦法，對同一類型的企業(yè)，由于不同稅務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)用的管理方式不同、監(jiān)管力度不同、規(guī)范管理的程度不同，勢必會(huì)出現(xiàn)稅負(fù)“避重就輕”的問題。
（4）稅收監(jiān)管缺乏專業(yè)人才，管理隊(duì)伍有待加強(qiáng)。新企業(yè)所得稅是一個(gè)涉及面廣、政策性強(qiáng)、納稅調(diào)整項(xiàng)目多、計(jì)算復(fù)雜的稅種，要想全面提高征管效能，必須擁有一定數(shù)量的具有專業(yè)素質(zhì)和先進(jìn)征管理念與方法的管理人員。而現(xiàn)實(shí)中所得稅征管工作量大，人手少，人員素質(zhì)參差不齊，與新稅法的要求差異較大。
三、新《企業(yè)所得稅法》框架下稅收征管的改進(jìn)建議
1、合理界定企業(yè)所得稅稅收管轄權(quán)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，明晰職責(zé)分工。從理論上說，企業(yè)所得稅作為中央與地方共享稅，應(yīng)由國稅部門統(tǒng)一征收、上繳國庫，再按分享比例返還給地方。這樣“一稅一管”，執(zhí)法主體明確、執(zhí)法力度一致。但我國當(dāng)前國稅、地稅機(jī)關(guān)的征管力量、征管水平短期內(nèi)達(dá)不到“一稅一管”的要求。因此，本文有如下建議。
（1）建議5年內(nèi)延用“一稅兩管”，采取隨流轉(zhuǎn)稅稅種確定的原則劃分稅收管轄權(quán)，即企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入繳納增值稅的，其企業(yè)所得稅歸國家稅務(wù)機(jī)關(guān)征管，企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入繳納營業(yè)稅的，其企業(yè)所得稅歸地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征管。總分支機(jī)構(gòu)匯總納稅的，一律在總機(jī)構(gòu)稅收管轄機(jī)關(guān)納稅。一方面，兩個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)既可以有效利用自身的征管資源進(jìn)行管理，降低征管成本，又可以減少納稅人的負(fù)擔(dān)；另一方面，這樣劃分征管范圍，各級地方政府必然會(huì)加大扶持第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展力度，這對國家優(yōu)化資源配置、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整意義重大。
（2）中長期應(yīng)對國稅、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能整合，重新設(shè)置機(jī)構(gòu)，并明晰職責(zé)分工?？紤]我國現(xiàn)行的不徹底的分稅制財(cái)政體制，在國家稅務(wù)總局職能不變的情況下，按照現(xiàn)有國稅部門負(fù)責(zé)稽查、現(xiàn)有地稅部門主管征收和管理，對國稅、地稅兩局的資源進(jìn)行整合，取消國稅局的涉外稅收管理部門。在國稅局設(shè)置稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)，原地稅局負(fù)責(zé)稽查的人員調(diào)到該機(jī)構(gòu)，國稅只負(fù)責(zé)對納稅人進(jìn)行稽查并開展各類專項(xiàng)整治活動(dòng)。在地稅局設(shè)置稅收征管機(jī)構(gòu)，原國稅局負(fù)責(zé)征收管理等的人員調(diào)至地稅，負(fù)責(zé)為納稅人提供登記、征收、管理和納稅服務(wù)。地稅局將企業(yè)所得稅統(tǒng)一繳入地方金庫，再由地方金庫按規(guī)定比例上繳中央，實(shí)現(xiàn)共享。
2、加強(qiáng)稅源管理、核實(shí)稅基、完善匯算清繳制度。
（1）進(jìn)行戶籍信息源頭管控。通過進(jìn)駐政府行政審批中心，建立從工商登記到國稅、地稅稅務(wù)登記的“無縫管理”機(jī)制，從源頭上減少漏征漏管戶。
（2）進(jìn)行戶籍信息全面監(jiān)管。認(rèn)真做好納稅人設(shè)立、變更、注銷稅務(wù)登記等工作，并切實(shí)加強(qiáng)對外出經(jīng)營業(yè)戶、非正常戶、停業(yè)戶、扣繳義務(wù)人的監(jiān)督管理，堵塞信息不對稱帶來的管理上的漏洞。
（3）進(jìn)一步落實(shí)稅收管理員制度。把稅源管理納入稅管員的職責(zé)范圍，從日常檢查、信息采集、資料核實(shí)、稅源調(diào)查等方面明確稅管員崗位職責(zé)，并制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)流程，促使稅管員規(guī)范管理稅源。
（4）建立經(jīng)濟(jì)分析制度。加強(qiáng)與工商、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)等部門的聯(lián)系，從各方面采集經(jīng)濟(jì)信息，運(yùn)用對比分析、指數(shù)分析、因素分析等方法，摸準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)稅源的變化規(guī)律，核實(shí)稅基。
（5）加強(qiáng)日常管理，完善匯算清繳制度。即按月或按季對納稅人進(jìn)行檢查和監(jiān)督，及時(shí)做調(diào)賬；對于稅法和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則之間的差異要求企業(yè)設(shè)立相應(yīng)的輔助賬簿，在按照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行正常賬務(wù)處理的同時(shí)，按照稅法規(guī)定對需要調(diào)整的項(xiàng)目在該輔助賬簿中逐筆登記，在年終企業(yè)所得稅納稅申報(bào)時(shí)將累計(jì)數(shù)填在納稅申報(bào)表有關(guān)項(xiàng)目中。這樣既方便稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理、減輕年終匯算清繳的壓力，又可以提高企業(yè)所得稅的征管質(zhì)量和效率。
3、建立納稅評估與稅務(wù)稽查互動(dòng)機(jī)制。鑒于目前所得稅征管中信息不對稱，稅務(wù)稽查部門得到企業(yè)納稅真實(shí)信息少、難于發(fā)現(xiàn)問題等情況，建議先按照“降低頻率，加大深度，提高質(zhì)量，注重效益”的納稅評估工作要求，積極開展所得稅、流轉(zhuǎn)稅聯(lián)評互動(dòng)，對納稅人的企業(yè)所得稅申報(bào)情況進(jìn)行對比分析，評估其納稅申報(bào)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，逐步建立完善具有指導(dǎo)性、系統(tǒng)性、時(shí)效性、針對性的行業(yè)評估指標(biāo)體系或評估模型。再從納稅評估中選定稅收稽查的對象，避免稅收稽查的盲目性；同時(shí)根據(jù)稅務(wù)稽查反饋的結(jié)果，及時(shí)調(diào)整納稅評估的內(nèi)容，保證企業(yè)納稅評估有效實(shí)施。這種互動(dòng)機(jī)制有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)征管中的問題，找出薄弱環(huán)節(jié)，提高稅收管理的質(zhì)量和效率。
4、加快企業(yè)所得稅信息化建設(shè)。一是做好綜合征管軟件更新工作，滿足企業(yè)按照新稅法預(yù)繳申報(bào)和按照老稅法進(jìn)行年度申報(bào)的需求。二是要加快電子申報(bào)、網(wǎng)上申報(bào)信息系統(tǒng)和平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)所得稅多元化申報(bào)。三是要優(yōu)先建立匯總納稅企業(yè)管理信息系統(tǒng)，再逐步建立各企業(yè)、各行業(yè)的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，為納稅評估工作深入推進(jìn)打下扎實(shí)基礎(chǔ)。四是進(jìn)一步加強(qiáng)部門協(xié)作，拓寬信息獲取渠道。要建立健全與各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通渠道，特別是與國土、科技、貿(mào)發(fā)等部門的合作，充分利用外部信息做好項(xiàng)目登記、信息采集、稅款征收、納稅評估和項(xiàng)目清算等環(huán)節(jié)的管理工作。
5、強(qiáng)化所得稅管理隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)政策宣傳和服務(wù)，確保所得稅政策全面、準(zhǔn)確貫徹執(zhí)行。對內(nèi)加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，堅(jiān)持專門培訓(xùn)與自學(xué)相結(jié)合，提高稅務(wù)人員所得稅征稅、辦稅綜合素質(zhì)和技能，建成一支適應(yīng)科學(xué)化、精細(xì)化管理要求的所得稅管理隊(duì)伍。對外利用網(wǎng)絡(luò)、上門服務(wù)、免費(fèi)咨詢等多種方式大力開展對新稅法的宣傳和輔導(dǎo)，使納稅人了解企業(yè)所得稅政策法規(guī)的各項(xiàng)具體規(guī)定，特別是稅前扣除項(xiàng)目的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、涉及納稅調(diào)整的稅收政策、稅法與會(huì)計(jì)制度存在差異時(shí)納稅申報(bào)的辦理等，提高納稅遵從度。
【參考文獻(xiàn)】
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一、我國在財(cái)政稅收管理上存在的不足
1.規(guī)范化支付轉(zhuǎn)移程度不夠
筆者通過對大量事實(shí)的分析，目前，我國政府部門之間發(fā)生的現(xiàn)象較為普遍，常見的問題有資金往來的流程欠缺規(guī)范、資金使用率不高、轉(zhuǎn)移的周期過長。中央政府主要負(fù)責(zé)的工作室財(cái)政收入的管理，而地方政府主要就負(fù)責(zé)財(cái)政支出。中央通過分稅制的改革，將財(cái)政收入的中央集中比例進(jìn)行調(diào)高，在一定程度上有利于解決納稅們不偷稅漏稅的問題，從而對中央正度的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力也有一定的幫助，并協(xié)調(diào)我國不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的關(guān)系。我國轉(zhuǎn)移支付包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、稅收返還與體制補(bǔ)助和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三個(gè)部分。其中，各個(gè)部分都存在一定的缺陷，需要加以改善。一方面，轉(zhuǎn)移支付總量中稅收返還和體制補(bǔ)助的資金比例過高，而一般性轉(zhuǎn)移支付所占的比重相對較小，一般性轉(zhuǎn)移支付主要是反映出地方財(cái)務(wù)均衡的情況，盡管對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，高稅收返額度是正常的，但是過于懸殊的比例就反映與我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不夠均衡，同時(shí)，稅收返還額度的比例不斷在增長，不利于某些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的地區(qū)的發(fā)展，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)的水平相對落后。另一方面，在政府轉(zhuǎn)移支付過程中也缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致在轉(zhuǎn)移支付過程中常常發(fā)生財(cái)政截留和支出不透明等現(xiàn)象，在此過程中出現(xiàn)的財(cái)務(wù)問題所涉及到的支出項(xiàng)目繁雜、設(shè)計(jì)部門較多，核查工作相對困難，為此，筆者建議，應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)移支付的源頭就要做好把關(guān)工作。
2.財(cái)政監(jiān)督力度不夠
由于我國機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，致使某些地區(qū)的財(cái)政稅收管理力量得到了削弱，有相當(dāng)一部分機(jī)構(gòu)和工作人員被撤并，財(cái)政稅收管理人員隊(duì)伍流動(dòng)性較大，工作積極性大受影響，管理相對滯后。甚至在一些地方還沒有設(shè)立相應(yīng)的財(cái)稅管理部門，對于日常經(jīng)費(fèi)進(jìn)行專業(yè)化的管理，并缺乏專門管理稅收工作的人員。
3.民主管理體系不夠完善
針對目前的發(fā)展?fàn)顩r而言，有些地區(qū)并沒有真正做好民主管理以及政務(wù)管理的工作，政務(wù)公開，民主管理，民主監(jiān)督制度是新時(shí)期黨的建設(shè)工作的一項(xiàng)中心任務(wù)。當(dāng)中，民主理財(cái)和財(cái)務(wù)信息公開就是民主管理體系中的一大內(nèi)容。在實(shí)際工作中，雖然也有不少地區(qū)和單位內(nèi)部設(shè)置了民主理財(cái)小組，但是大多數(shù)小組的成員并非經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生的，而是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的安排來任職的，發(fā)揮不了真正的監(jiān)督作用。
二、財(cái)政稅收管理改革創(chuàng)新的方法建議
1.健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系
要加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付與有條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的關(guān)系搭配，確保資金來源的穩(wěn)定，同時(shí)要建立健全的中央、?。ㄊ校┑葍深悆杉壍霓D(zhuǎn)移支付體系，使資金分配的方法更趨合理和科學(xué)。筆者認(rèn)為首先可以考慮適當(dāng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付在各種轉(zhuǎn)移支付中所占的比例，對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行合理的調(diào)整，并完善轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)比例。其次應(yīng)當(dāng)對稅收返還等制度進(jìn)行改革，確保轉(zhuǎn)移支付資金來源的穩(wěn)定。最后要對其分配方式進(jìn)行改革，進(jìn)一步建設(shè)當(dāng)前我國透明、健全的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。
2.完善“分級分權(quán)”財(cái)政體制的建立
完善“分級分權(quán)”財(cái)政體制的建立，不僅僅是我國基本國情的要求，同時(shí)也是利用改革對目前財(cái)政稅收管理中所存在漏洞進(jìn)行整治的有效途徑。合理劃分各級政府、政府職能部門之間的分級分權(quán)財(cái)政體制，其目的就在于協(xié)調(diào)好中央政府和地方政府的財(cái)政稅收比例，針對目前的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為可以在合理范圍內(nèi)，可以適當(dāng)加強(qiáng)中央政府的收入比例，使政府財(cái)政的支出得以平衡；通過加大對中央政府直接支出的力度，來強(qiáng)化統(tǒng)籌管理，認(rèn)真處理財(cái)務(wù)問題，與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)緩解地方政府財(cái)務(wù)管理工作的壓力，順應(yīng)行政改革中人員精簡的客觀要求；除此之外，還應(yīng)當(dāng)對某些地方政府的支出權(quán)限進(jìn)行規(guī)范化管理，既要保證其擁有足夠的財(cái)政權(quán)利，也要對財(cái)政自由進(jìn)行有效的控制，完善地方支付財(cái)政稅收管理改革機(jī)制。
3.實(shí)現(xiàn)財(cái)稅改革制度上的創(chuàng)新
財(cái)政稅收體制的問題一直是困擾著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府進(jìn)行深化改革的絆腳石。在廣大農(nóng)村地區(qū)大力推廣，大大激發(fā)了農(nóng)民對于勞動(dòng)的熱情，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具的價(jià)格采取適當(dāng)?shù)南抡{(diào)措施，降低其生產(chǎn)的成本，對于一些免除農(nóng)業(yè)稅等相關(guān)的稅收項(xiàng)目之外，對于稅收的結(jié)構(gòu)也應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。不單單是地方政府的職責(zé)，同時(shí)也是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要手段。除此之外，還能夠利用合適的途徑來進(jìn)行招商引資、吸收新的先進(jìn)技術(shù)和擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。可以合理將“合同制”運(yùn)用在我國財(cái)政稅收體系中，這也是實(shí)現(xiàn)財(cái)稅制度創(chuàng)新的重要途徑之一，一方面可以強(qiáng)化地方財(cái)政稅收的自，另一方面還能夠讓中央政府的宏觀調(diào)控得以加強(qiáng)。制度創(chuàng)新是永恒存在的話題，制度創(chuàng)新在一定的程度上對社會(huì)和經(jīng)濟(jì)起到促進(jìn)作用。然而，加強(qiáng)中央管理和不同級別政府部門之間的協(xié)調(diào)配合是制度創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)。
參考文獻(xiàn)：
一是影響黨群干群關(guān)系。稅費(fèi)上交問題有多種原因，有的確實(shí)經(jīng)濟(jì)困難，入不敷出，暫時(shí)沒有執(zhí)行能力，如果再讓法官、財(cái)政人員上門征收稅費(fèi)，就會(huì)加劇群眾的對立情緒，疏遠(yuǎn)黨群干群關(guān)系，削弱基層黨政組織的威信，降低其凝聚力和戰(zhàn)斗力。
二是加大農(nóng)村工作的難度。強(qiáng)制執(zhí)行稅費(fèi)后，群眾往往把怨氣發(fā)在基層干部身上，對基層干部更加不信任，不配合，結(jié)果興修水利、結(jié)構(gòu)調(diào)整等工作實(shí)施難度增大。有些被強(qiáng)制執(zhí)行過的農(nóng)戶，以后村組干部再去征收稅費(fèi)就會(huì)碰釘子。
三是執(zhí)行成本比較高。這類案件標(biāo)的一般在二三千元，少的幾百元，具有案件標(biāo)的小、分布地域廣、路難跑、人難找的特點(diǎn)。有時(shí)為執(zhí)行一個(gè)案件，要?jiǎng)佑密囕v跑好幾趟，執(zhí)行費(fèi)用收支倒掛。 依法征收稅費(fèi)難的原因
農(nóng)民收入長期徘徊。近幾年，由于糧食、蠶繭等大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌，糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民收入普遍下降。有時(shí)再遇上天氣和小的自然災(zāi)害的影響，糧食產(chǎn)量下降、質(zhì)量低劣等，導(dǎo)致部分農(nóng)戶上繳稅費(fèi)難。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)減而不輕。盡管上級三令五申要求控減農(nóng)民負(fù)擔(dān)，實(shí)際上農(nóng)民負(fù)擔(dān)并未減輕。雖然通過稅費(fèi)改革從種責(zé)任田的角度確實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但從農(nóng)民外出務(wù)工收入近兩年一路下滑，農(nóng)民依然認(rèn)為負(fù)擔(dān)減而不輕，而且有的農(nóng)戶僅靠種田得來的一點(diǎn)微薄收入，不僅要養(yǎng)家糊口，還要支付子女學(xué)費(fèi)，人情往來，生老病死，也造成部分農(nóng)戶上繳稅費(fèi)難。
部分農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，缺乏主動(dòng)履行義務(wù)的自覺性。有些農(nóng)民認(rèn)為，我種田，政府收稅收費(fèi)，不合理，于是不想交，不愿交。還有的誤把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)當(dāng)成免除農(nóng)民負(fù)擔(dān)，合理的負(fù)擔(dān)也不想交。
少數(shù)“人情戶”、“釘子戶”的負(fù)面影響。對少數(shù)上級領(lǐng)導(dǎo)干部的親屬，基層干部迫于工作上的關(guān)系與壓力，采取緩收或少收，還有些“釘子戶”死活就是不交，群眾一戶看一戶，最終形成征收稅費(fèi)難。
少數(shù)基層干部不廉潔行為加劇了征收稅費(fèi)難。有些經(jīng)濟(jì)條件比較好的地方，基層干部利用公款吃喝、請客送禮盛行。有些鄉(xiāng)村組織還截留、挪用農(nóng)民上交的稅費(fèi)款也是造成征收稅費(fèi)難的原因之一。
部分農(nóng)民為了達(dá)到個(gè)人的生產(chǎn)、生活方便或者對鄉(xiāng)村某些工作的不滿，故意向鄉(xiāng)村干部提出不合理的過高要求或鄉(xiāng)村暫時(shí)無法解決的問題，一旦這些農(nóng)民達(dá)不到個(gè)人目的，就抗稅抗費(fèi)。還有鄉(xiāng)村集體與部分農(nóng)戶有經(jīng)濟(jì)糾紛和債權(quán)債務(wù)矛盾，也是造成征收稅費(fèi)難的原因之一。
對策
農(nóng)村稅費(fèi)征收不同于一般債權(quán)債務(wù)關(guān)系，它是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民富裕程度、農(nóng)村黨群干群關(guān)系、農(nóng)村穩(wěn)定的綜合反映，可以說是農(nóng)村工作的“晴雨表”。面對稅費(fèi)征收中出現(xiàn)的諸多新情況，切不可簡單從事，而要通過經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的手段，多管齊下，綜合治理。
一要鞏固稅費(fèi)改革成果。要規(guī)范依法征收稅費(fèi)的程序，該收的稅費(fèi)必須足額入庫；對部分“釘子戶”必須依法強(qiáng)制執(zhí)行，必要時(shí)要對抗稅行為予以堅(jiān)決打擊；對農(nóng)村“一事一議”等費(fèi)的征收盡快提請省人大或省政府出臺(tái)地方法規(guī)或行政規(guī)章，規(guī)范征收工作，使征收工作盡快走上法制化軌道；加快農(nóng)村財(cái)務(wù)清理工作，結(jié)清鄉(xiāng)村集體與農(nóng)戶的債權(quán)債務(wù)，為依法征收稅費(fèi)掃清障礙。
二要加強(qiáng)稅法宣傳和對農(nóng)民的思想教育。稅務(wù)、財(cái)政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要廣泛開展稅法宣傳，教育農(nóng)民自覺履行法律規(guī)定的稅費(fèi)上交義務(wù)，大力宣傳依法交稅的正面典型。
三要堅(jiān)持農(nóng)村“村務(wù)公開”、“政務(wù)公開”制度，密切基層干部與農(nóng)民群眾的關(guān)系。農(nóng)村各項(xiàng)稅費(fèi)上交、公差勤務(wù)要定期逐戶公布，要堅(jiān)持農(nóng)村民主理財(cái)制度，村級財(cái)務(wù)收支、集體經(jīng)濟(jì)收入要定期向群眾公布，給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白。
稅收征管法是規(guī)定稅收實(shí)體法中確定的權(quán)利義務(wù)履行程序的法律規(guī)范，也是稅法的一部分，在保障我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的作用。而刑法作為我國關(guān)于犯罪及刑法的法律規(guī)章制度，是國家法律的一部分。二者之間既相互獨(dú)立，又互相影響，加強(qiáng)對二者之間銜接問題的研究具有現(xiàn)實(shí)意義。
1二者之間的關(guān)系
一方面，共性角度。固然，《征管法》與《刑法》從不同角度約束和規(guī)范人們的社會(huì)行為，但是二者之間的聯(lián)系密不可分。首先，調(diào)整對象方面，后者對于危害稅收征管罪做出了具體的、明確的規(guī)定，而相關(guān)內(nèi)容在前者內(nèi)容中也有所體現(xiàn)，無論是界定還是法律責(zé)任上都有所明確。其次，針對稅收犯罪的刑罰。雖然，就體系及內(nèi)容層面而言，稅法中有所涉及，而就解釋與執(zhí)行層面而言，更多的是根據(jù)后者實(shí)現(xiàn)對稅收犯罪的刑罰。［1］最后，具有強(qiáng)制性。就某種程度而言，二者作為部門法，都具有一定的強(qiáng)制性，為法律執(zhí)行提供充分的保證。另一方面，區(qū)別角度。首先，對象差別性，分屬于不同的法律部門，前者主要是針對稅收義務(wù)及權(quán)利的調(diào)整;后者是規(guī)定什么行為是犯罪及懲罰措施的法律制度;其次，性質(zhì)差別性，前者具有義務(wù)性，而后者更多地傾向于禁止性、強(qiáng)制性方面，其主要目標(biāo)是明確犯罪行為后，并對犯罪者進(jìn)行懲罰;最后，負(fù)責(zé)形式差別性，前者承擔(dān)的法律責(zé)任具有多重性，而后者僅追求犯罪者自由刑與財(cái)產(chǎn)刑。
2二者之間銜接存在的問題
2.1銜接方式存在不合理
現(xiàn)階段，對我國立法形式研究能夠發(fā)現(xiàn)，依附性的散在型方式為主，簡而言之，將刑法條例置于行政法律當(dāng)中，并依附于《刑法》，才是具備意義的一種立法形式。也就是說，《征管法》在列舉稅務(wù)行政管理相關(guān)規(guī)定后，會(huì)在其后贅述“構(gòu)成犯罪的、依法追究其刑事責(zé)任”。能夠?qū)崿F(xiàn)對《刑法》內(nèi)容的有效補(bǔ)充，以此來緩解修改《刑法》的巨大壓力。［2］事物兩面性決定該種立法方式存在一定缺陷，如刑事責(zé)任劃分不明確，導(dǎo)致“以罰代刑”的不良情況;加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響下，各類新型犯罪手段的出現(xiàn)，難以解決實(shí)質(zhì)性問題，對此二者銜接方式并不合理。
2.2行政處罰與刑法之間的競合問題
所謂競合，是指一個(gè)行為產(chǎn)生后果觸犯了不同的法律，與此同時(shí)，針對不同的法律會(huì)產(chǎn)生不同結(jié)果的一種現(xiàn)象。稅收實(shí)施過程中，往往會(huì)出現(xiàn)競合現(xiàn)象。同時(shí)違反兩種法律，在一定程度上增加了二者銜接難度。［3］如在《稅收征管法》第七十七條規(guī)定:“納稅人、扣繳義務(wù)人由本法第六十三條等規(guī)定行為涉嫌犯罪的應(yīng)移交給司法機(jī)關(guān)，并追究其刑事責(zé)任”。該條款能夠證明行為人已經(jīng)犯罪，但是稅務(wù)機(jī)關(guān)不能夠以罰代刑，需要交由相關(guān)部門處理。但是稅務(wù)機(jī)關(guān)是在處罰后移交，還是不處罰直接移交并未在法律法規(guī)中體現(xiàn)出來，難以為實(shí)踐提供法律依據(jù)。
2.3條款規(guī)定不一致
條款不一致體現(xiàn)在很多方面，如《刑法》“危害稅收征管罪”中有九條規(guī)定了十二個(gè)罪名，但是《稅收征管法》中僅有四條，在實(shí)踐中，無法做具體判斷。諸如此類案例還有很多，不再一一列舉。
3實(shí)現(xiàn)二者有效銜接的措施
經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，稅收征管背后的問題也隨之凸顯，新問題及新要求的出現(xiàn)，迫切要求兩種法律有機(jī)銜接，更好地應(yīng)對各類問題。
3.1靈活調(diào)整立法形式，為二者銜接奠定基礎(chǔ)
依附性散在型立法方式具體表現(xiàn)在三個(gè)方面，原則性、援引性及比照性。第一種已經(jīng)在上文提到;第二種是指直接援引刑法中的某條款;第三種是對行為比照刑法條款，以追求刑責(zé)。相比較來看，采取援引性方式更具有優(yōu)勢，但是在具體實(shí)施中會(huì)存在法律法規(guī)不明確等問題。對此筆者建議選擇獨(dú)立性的散在立法方式更好，也就是行政刑罰方式，能夠?yàn)槎哂袡C(jī)銜接奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。行政刑罰主要是當(dāng)事人違反法律時(shí)，由法院按照法定程序做出相應(yīng)判決，促使其履行相應(yīng)的義務(wù)。作為一種較為普遍的立法形式，不但能夠?qū)崿F(xiàn)二者有機(jī)銜接，且具有較強(qiáng)的可行性，在一定程度上消除了銜接過程中存在的障礙。
3.2有效解決競合問題，為二者銜接提供保障
針對二者之間的競合問題，筆者建議應(yīng)該堅(jiān)持“選擇適用且刑罰優(yōu)先”原則，簡而言之，稅務(wù)機(jī)關(guān)在具體實(shí)踐中，如果發(fā)現(xiàn)了涉稅犯罪行為，可以先移交給司法機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事制裁，然后結(jié)合具體情況確定是否交給稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰。采取這種形式，行政機(jī)關(guān)不會(huì)對行為人做出重復(fù)處罰。［4］通過這種方式，不僅能夠提高處罰效率，且能夠有效避免二者之間銜接的競合問題。在具體執(zhí)行過程中，還有可能遇到已經(jīng)執(zhí)行了行政懲罰的現(xiàn)象。對此可以采取兩種手段加以調(diào)整:一方面以人身罰折抵相應(yīng)的刑期;另一方面，以罰款折抵相應(yīng)的罰金。而就理論角度而言，如果法院判處的罰金遠(yuǎn)高于行政罰款金額，行為人需要補(bǔ)充相應(yīng)的罰金。反之，要將多出的罰金還給行為人。在兩個(gè)部門相互溝通及合作影響下，能夠明確各部門職責(zé)，且避免競合問題產(chǎn)生的混亂問題，為二者有機(jī)銜接提供足夠的保障，進(jìn)而更好地解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中遇到的各類問題。
3.3統(tǒng)一條款表述形式，為二者銜接提供依據(jù)
對于二者相關(guān)條款規(guī)定不一致問題，筆者認(rèn)為要統(tǒng)一二者的具體表述形式，如對于相關(guān)發(fā)票的條款，可以借鑒《刑法》中的制造和虛開發(fā)票的條款，適當(dāng)增加涉稅條款，并將其添加到第六十七條之后，為稅務(wù)工作的順利開展提供依據(jù)?；蛘呃锰颖芏愄娲刀?。通常情況下，“偷”是將別人的東西變?yōu)樽约旱臇|西，而就本質(zhì)而言，稅收是國家無償使用的，用“偷”并不恰當(dāng)。對此可以利用“逃避”代替“偷”，更具規(guī)范性，與此同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)與《刑法》中的數(shù)額較大、數(shù)額巨大等銜接在一起。［5］除此之外，對表述方式的統(tǒng)一而言，還可以結(jié)合罪刑法定原則進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化，如對于《征管法》第六十五條的規(guī)定“行為人，只要沒有造成欠稅結(jié)果，將不會(huì)構(gòu)成逃避追繳欠稅罪”。事實(shí)上，只要行為人將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，稅務(wù)機(jī)關(guān)將難以做出判決。對此可以堅(jiān)持刑法相應(yīng)原則，修改《刑法》第二百零三條，將致使改成妨礙。
4結(jié)論
根據(jù)上文所述，《征管法》與《刑法》作為部門法，二者既相互獨(dú)立又相互依存。因此對于二者銜接問題，我們應(yīng)加強(qiáng)對二者之間關(guān)系的分析和研究，并明確二者銜接存在的阻礙，采取針對性措施，統(tǒng)一表述方式等，實(shí)現(xiàn)二者有機(jī)銜接，從而為我國社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)及發(fā)展提供支持。
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［DOI］10.13939/ki.zgsc.2016.07.104
稅收征管法是規(guī)定稅收實(shí)體法中確定的權(quán)利義務(wù)履行程序的法律規(guī)范，也是稅法的一部分，在保障我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的作用。而刑法作為我國關(guān)于犯罪及刑法的法律規(guī)章制度，是國家法律的一部分。二者之間既相互獨(dú)立，又互相影響，加強(qiáng)對二者之間銜接問題的研究具有現(xiàn)實(shí)意義。
1二者之間的關(guān)系
一方面，共性角度。固然，《征管法》與《刑法》從不同角度約束和規(guī)范人們的社會(huì)行為，但是二者之間的聯(lián)系密不可分。首先，調(diào)整對象方面，后者對于危害稅收征管罪做出了具體的、明確的規(guī)定，而相關(guān)內(nèi)容在前者內(nèi)容中也有所體現(xiàn)，無論是界定還是法律責(zé)任上都有所明確。其次，針對稅收犯罪的刑罰。雖然，就體系及內(nèi)容層面而言，稅法中有所涉及，而就解釋與執(zhí)行層面而言，更多的是根據(jù)后者實(shí)現(xiàn)對稅收犯罪的刑罰。［1］最后，具有強(qiáng)制性。就某種程度而言，二者作為部門法，都具有一定的強(qiáng)制性，為法律執(zhí)行提供充分的保證。另一方面，區(qū)別角度。首先，對象差別性，分屬于不同的法律部門，前者主要是針對稅收義務(wù)及權(quán)利的調(diào)整;后者是規(guī)定什么行為是犯罪及懲罰措施的法律制度;其次，性質(zhì)差別性，前者具有義務(wù)性，而后者更多地傾向于禁止性、強(qiáng)制性方面，其主要目標(biāo)是明確犯罪行為后，并對犯罪者進(jìn)行懲罰;最后，負(fù)責(zé)形式差別性，前者承擔(dān)的法律責(zé)任具有多重性，而后者僅追求犯罪者自由刑與財(cái)產(chǎn)刑。
2二者之間銜接存在的問題
2.1銜接方式存在不合理
現(xiàn)階段，對我國立法形式研究能夠發(fā)現(xiàn)，依附性的散在型方式為主，簡而言之，將刑法條例置于行政法律當(dāng)中，并依附于《刑法》，才是具備意義的一種立法形式。也就是說，《征管法》在列舉稅務(wù)行政管理相關(guān)規(guī)定后，會(huì)在其后贅述“構(gòu)成犯罪的、依法追究其刑事責(zé)任”。能夠?qū)崿F(xiàn)對《刑法》內(nèi)容的有效補(bǔ)充，以此來緩解修改《刑法》的巨大壓力。［2］事物兩面性決定該種立法方式存在一定缺陷，如刑事責(zé)任劃分不明確，導(dǎo)致“以罰代刑”的不良情況;加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響下，各類新型犯罪手段的出現(xiàn)，難以解決實(shí)質(zhì)性問題，對此二者銜接方式并不合理。
2.2行政處罰與刑法之間的競合問題
所謂競合，是指一個(gè)行為產(chǎn)生后果觸犯了不同的法律，與此同時(shí)，針對不同的法律會(huì)產(chǎn)生不同結(jié)果的一種現(xiàn)象。稅收實(shí)施過程中，往往會(huì)出現(xiàn)競合現(xiàn)象。同時(shí)違反兩種法律，在一定程度上增加了二者銜接難度。［3］如在《稅收征管法》第七十七條規(guī)定:“納稅人、扣繳義務(wù)人由本法第六十三條等規(guī)定行為涉嫌犯罪的應(yīng)移交給司法機(jī)關(guān)，并追究其刑事責(zé)任”。該條款能夠證明行為人已經(jīng)犯罪，但是稅務(wù)機(jī)關(guān)不能夠以罰代刑，需要交由相關(guān)部門處理。但是稅務(wù)機(jī)關(guān)是在處罰后移交，還是不處罰直接移交并未在法律法規(guī)中體現(xiàn)出來，難以為實(shí)踐提供法律依據(jù)。
2.3條款規(guī)定不一致
條款不一致體現(xiàn)在很多方面，如《刑法》“危害稅收征管罪”中有九條規(guī)定了十二個(gè)罪名，但是《稅收征管法》中僅有四條，在實(shí)踐中，無法做具體判斷。諸如此類案例還有很多，不再一一列舉。
3實(shí)現(xiàn)二者有效銜接的措施
經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，稅收征管背后的問題也隨之凸顯，新問題及新要求的出現(xiàn)，迫切要求兩種法律有機(jī)銜接，更好地應(yīng)對各類問題。
3.1靈活調(diào)整立法形式，為二者銜接奠定基礎(chǔ)
依附性散在型立法方式具體表現(xiàn)在三個(gè)方面，原則性、援引性及比照性。第一種已經(jīng)在上文提到;第二種是指直接援引刑法中的某條款;第三種是對行為比照刑法條款，以追求刑責(zé)。相比較來看，采取援引性方式更具有優(yōu)勢，但是在具體實(shí)施中會(huì)存在法律法規(guī)不明確等問題。對此筆者建議選擇獨(dú)立性的散在立法方式更好，也就是行政刑罰方式，能夠?yàn)槎哂袡C(jī)銜接奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。行政刑罰主要是當(dāng)事人違反法律時(shí)，由法院按照法定程序做出相應(yīng)判決，促使其履行相應(yīng)的義務(wù)。作為一種較為普遍的立法形式，不但能夠?qū)崿F(xiàn)二者有機(jī)銜接，且具有較強(qiáng)的可行性，在一定程度上消除了銜接過程中存在的障礙。
3.2有效解決競合問題，為二者銜接提供保障
針對二者之間的競合問題，筆者建議應(yīng)該堅(jiān)持“選擇適用且刑罰優(yōu)先”原則，簡而言之，稅務(wù)機(jī)關(guān)在具體實(shí)踐中，如果發(fā)現(xiàn)了涉稅犯罪行為，可以先移交給司法機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事制裁，然后結(jié)合具體情況確定是否交給稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰。采取這種形式，行政機(jī)關(guān)不會(huì)對行為人做出重復(fù)處罰。［4］通過這種方式，不僅能夠提高處罰效率，且能夠有效避免二者之間銜接的競合問題。在具體執(zhí)行過程中，還有可能遇到已經(jīng)執(zhí)行了行政懲罰的現(xiàn)象。對此可以采取兩種手段加以調(diào)整:一方面以人身罰折抵相應(yīng)的刑期;另一方面，以罰款折抵相應(yīng)的罰金。而就理論角度而言，如果法院判處的罰金遠(yuǎn)高于行政罰款金額，行為人需要補(bǔ)充相應(yīng)的罰金。反之，要將多出的罰金還給行為人。在兩個(gè)部門相互溝通及合作影響下，能夠明確各部門職責(zé)，且避免競合問題產(chǎn)生的混亂問題，為二者有機(jī)銜接提供足夠的保障，進(jìn)而更好地解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中遇到的各類問題。
3.3統(tǒng)一條款表述形式，為二者銜接提供依據(jù)
對于二者相關(guān)條款規(guī)定不一致問題，筆者認(rèn)為要統(tǒng)一二者的具體表述形式，如對于相關(guān)發(fā)票的條款，可以借鑒《刑法》中的制造和虛開發(fā)票的條款，適當(dāng)增加涉稅條款，并將其添加到第六十七條之后，為稅務(wù)工作的順利開展提供依據(jù)?；蛘呃锰颖芏愄娲刀?。通常情況下，“偷”是將別人的東西變?yōu)樽约旱臇|西，而就本質(zhì)而言，稅收是國家無償使用的，用“偷”并不恰當(dāng)。對此可以利用“逃避”代替“偷”，更具規(guī)范性，與此同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)與《刑法》中的數(shù)額較大、數(shù)額巨大等銜接在一起。［5］除此之外，對表述方式的統(tǒng)一而言，還可以結(jié)合罪刑法定原則進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化，如對于《征管法》第六十五條的規(guī)定“行為人，只要沒有造成欠稅結(jié)果，將不會(huì)構(gòu)成逃避追繳欠稅罪”。事實(shí)上，只要行為人將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，稅務(wù)機(jī)關(guān)將難以做出判決。對此可以堅(jiān)持刑法相應(yīng)原則，修改《刑法》第二百零三條，將致使改成妨礙。
4結(jié)論
根據(jù)上文所述，《征管法》與《刑法》作為部門法，二者既相互獨(dú)立又相互依存。因此對于二者銜接問題，我們應(yīng)加強(qiáng)對二者之間關(guān)系的分析和研究，并明確二者銜接存在的阻礙，采取針對性措施，統(tǒng)一表述方式等，實(shí)現(xiàn)二者有機(jī)銜接，從而為我國社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)及發(fā)展提供支持。
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近年來，不少地方的稅務(wù)機(jī)關(guān)非常重視個(gè)體稅收的“以票管稅”工作，認(rèn)為這是加強(qiáng)稅收管理的一個(gè)好辦法?！耙云惫芏悺痹趯?shí)施初期確實(shí)收到了一定的效果，但是隨著“以票管稅”的進(jìn)一步實(shí)施，出現(xiàn)了納稅人想盡一切辦法拒絕提供發(fā)票的現(xiàn)象，消費(fèi)者索取發(fā)票難的問題日益突出?！耙云惫芏悺钡淖龇ú粌H違反了《中華人民共和國稅收征收管理法》(以下簡稱《征管法》)關(guān)于核定征收稅款的規(guī)定，而且影響了個(gè)體稅收的征管工作，給納稅人以可乘之機(jī)，致使個(gè)體稅收收入出現(xiàn)了一定程度的下降。僅以虞城縣地方稅務(wù)局所管理的飲食業(yè)、旅店業(yè)個(gè)體稅收為例，2007年入該局庫個(gè)體飲食業(yè)、旅店業(yè)稅收收入為97萬元，2008年下降到83萬元。通過調(diào)查筆者認(rèn)為，造成這種現(xiàn)象的原因在于“以票管稅”走入了“唯票定稅”的誤區(qū)，使發(fā)票的功能發(fā)生了異化，也嚴(yán)重偏離了對個(gè)體稅收實(shí)行核定征收的軌道。
一、個(gè)體稅收“以票管稅”的現(xiàn)狀
多年來，為了規(guī)范稅收管理，促進(jìn)稅收公平，稅務(wù)部門在加強(qiáng)個(gè)體稅收征管方面進(jìn)行了有益探索，采取了多種方法，取得了一定的成效。為了使個(gè)體稅收征管實(shí)現(xiàn)查賬征收，多年來稅務(wù)部門一直在推行個(gè)體戶的建賬工作。但是，由于納稅人規(guī)模、從業(yè)人員素質(zhì)、稅務(wù)機(jī)關(guān)征管手段等諸多方面的原因，大部分個(gè)體工商業(yè)戶沒有建立賬簿。對這類納稅人，稅務(wù)機(jī)關(guān)征收稅款時(shí)按照《征管法》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，實(shí)行核定征收的方式。當(dāng)然，稅務(wù)機(jī)關(guān)所核定的計(jì)稅依據(jù)越接近納稅人實(shí)際的生產(chǎn)經(jīng)營額(營業(yè)額)越合理。但是，由于按照《征管法》的要求核定稅款，其工作量很大，稅務(wù)部門對具體納稅人核定稅款時(shí)往往難以取得確鑿、直接的依據(jù)，核定的稅款也往往缺乏準(zhǔn)確性。在這種情況下，有些基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征管中發(fā)現(xiàn)，一些規(guī)模較大的賓館、酒店等公務(wù)消費(fèi)較為集中、消費(fèi)者索要發(fā)票比重較大的服務(wù)行業(yè)，其發(fā)票的使用量與營業(yè)額規(guī)模較為接近，便以發(fā)票載明的金額作為計(jì)稅依據(jù)，提出了“以票管稅”的辦法(后來又針對實(shí)踐中存在少數(shù)消費(fèi)者不要發(fā)票的情況提出了核定不開票率等措施)。經(jīng)過不斷總結(jié)、推廣，到目前，稅務(wù)部門已經(jīng)在多種行業(yè)、多數(shù)納稅人中推行了“以票管稅”辦法。
實(shí)施“以票管稅”的初期，稅務(wù)部門把發(fā)票作為核定稅款的一個(gè)參考工具和輔助手段，起到了積極的作用，提高了稅款核定的準(zhǔn)確性，促進(jìn)了稅收的規(guī)范化管理和稅收收入的穩(wěn)定增長。但是，隨著該辦法的全面推行，一些稅務(wù)機(jī)關(guān)在核定稅款時(shí)采取了只靠發(fā)票管稅的極端做法，“以票管稅”已經(jīng)步入了“唯票管稅”的誤區(qū)，嚴(yán)重背離了《征管法》關(guān)于核定稅款的要求。
二、“以票管稅”的弊端
嚴(yán)重背離了《征管法》關(guān)于核定稅款的具體要求?！吨腥A人民共和國稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第37條規(guī)定了如下幾種個(gè)體工商業(yè)戶應(yīng)納稅額的核定方法：“參照當(dāng)?shù)赝愋袠I(yè)或者類似行業(yè)中經(jīng)營規(guī)模和收入水平相近的納稅人的收入額和利潤率核定；按照成本加合理的費(fèi)用和利潤核定；按照耗用的原材料、燃料、動(dòng)力等推算或者測算核定；按照其他合理的方法核定。采用前款所列一種方法不足以正確核定應(yīng)納稅額時(shí)，可以同時(shí)采用兩種以上的方法核定。”當(dāng)前，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)征管力量薄弱，加之個(gè)體工商業(yè)戶的稅源零星分散，難以管理，更是增加了核定納稅人應(yīng)納稅額的難度。因此，部分稅務(wù)機(jī)關(guān)為了減少核定稅款的難度和核定稅款的工作量，就對那些沒有建賬的個(gè)體工商業(yè)戶的應(yīng)納稅額采取了“唯票管稅”的核定方法。這種核定稅款的做法嚴(yán)重背離了《征管法》關(guān)于核定稅款的具體要求，在一定程度上造成了稅款的流失，也給納稅人偷稅以可乘之機(jī)。
發(fā)票用票戶數(shù)急劇減少。部分稅務(wù)機(jī)關(guān)對那些沒有建賬的個(gè)體工商業(yè)戶的應(yīng)納稅額采取了“唯票管稅”的核定方法，直接造成了發(fā)票用票戶數(shù)的急劇減少。依據(jù)商丘市地方稅務(wù)局的資料統(tǒng)計(jì)，2004年全面推行“以票管稅”前，全市使用地稅發(fā)票的納稅人有4500戶，而2007年8月只有2987戶，減少了30％以上。2006年商丘市地方稅務(wù)局在全市范圍內(nèi)開展了漏征漏管戶的清查和稅源普查工作，共清理出漏征漏管個(gè)體工商業(yè)戶4365戶，這些戶數(shù)基本上是沒有使用發(fā)票的業(yè)戶。
消費(fèi)者索要發(fā)票難。實(shí)行“以票管稅”之前，納稅人很少有拒開發(fā)票的行為，所以發(fā)票的使用量對于核實(shí)納稅人的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營額的確具有很高的參考價(jià)值。但是在稅務(wù)部門以發(fā)票為主要的征稅參考的情況下，納稅人盡量少開發(fā)票、不開發(fā)票甚至使用假發(fā)票，也就成了他們少繳稅款的直接選擇。納稅人常常以各種借口拒絕向消費(fèi)者開具發(fā)票，或者以打折、贈(zèng)物等為誘餌不給消費(fèi)者開具發(fā)票。這也導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)利用納稅人的發(fā)票使用量來核實(shí)納稅人的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營額的做法失去了它應(yīng)有的參考價(jià)值。
假發(fā)票增多。實(shí)施“以票管稅”，稅務(wù)機(jī)關(guān)按納稅人實(shí)際繳納的稅額供應(yīng)發(fā)票，發(fā)票金額的稅負(fù)達(dá)到了6％～10％。以面額100元的定額發(fā)票為例，納稅人到稅務(wù)部門申購一本發(fā)票要繳納600元一1000元的稅，而假發(fā)票一般每本不足100元就可買到，使用假發(fā)票可以節(jié)省一筆不小的開支。與巨大的收益相比，使用假發(fā)票的風(fēng)險(xiǎn)成本卻不高。一方面，普通發(fā)票對印刷的技術(shù)設(shè)備水平要求較低，制假分子能夠很輕易地印制出足以亂真的假發(fā)票，使消費(fèi)者和稅務(wù)機(jī)關(guān)無法直觀地鑒別出真假；另一方面，根據(jù)《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》規(guī)定，販賣假發(fā)票者，要被處以1萬元以上5萬元以下的罰款；使用假發(fā)票者，僅被處以1萬元以下的罰款。使用假發(fā)票的風(fēng)險(xiǎn)成本較低造成了假發(fā)票的泛濫。這嚴(yán)重?cái)_亂稅收征管秩序，造成了稅款流失。
發(fā)票違章舉報(bào)查處難。隨著納稅人拒開發(fā)票、使用假發(fā)票等違章行為的增多，稅務(wù)機(jī)關(guān)對發(fā)票違章的查處卻顯得力不從心。在一些基層單位看來，查處發(fā)票違法違章既費(fèi)時(shí)又費(fèi)力，處罰難，實(shí)際執(zhí)行更難，也不會(huì)增加多少稅收。在這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)主導(dǎo)下，這些基層單位對舉報(bào)的案件和其他違法違章行為查處不力，使群眾舉報(bào)的積極性嚴(yán)重受挫，造成拒開發(fā)票、使用假發(fā)票等違章行為有愈演愈烈之勢。
三、走出“以票管稅”的誤區(qū)，回歸發(fā)票憑證功能。切實(shí)加強(qiáng)個(gè)體工商業(yè)戶的稅收征收管理工作
切實(shí)加強(qiáng)個(gè)體工商業(yè)戶的稅收征收管理工作，就必須走出“唯票管稅”的誤區(qū)。而走出該誤區(qū)的關(guān)鍵在于回歸發(fā)票的憑證功能，嚴(yán)格按照《征管法》及其實(shí)施細(xì)則的有關(guān)規(guī)定，對非建賬個(gè)體工商業(yè)戶進(jìn)行核定征收。強(qiáng)化對非建賬個(gè)體工商業(yè)戶的核定征收工作應(yīng)該從以下幾個(gè)方面人手。
回歸發(fā)票憑證功能，根據(jù)納稅人實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營需要足量供應(yīng)發(fā)票?！吨腥A人民共和國發(fā)票管理辦法》明確規(guī)定，發(fā)票是在購銷商品、提供或接受服務(wù)以及從事其他經(jīng)營活動(dòng)中開具、收取的收付款憑證?？梢姡l(fā)票作為我國經(jīng)濟(jì)交往中基本的商事憑證，是記錄經(jīng)營活動(dòng)的一種書面證明，其主要的功能是在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮憑證作用。既然是商事憑證，就有使用的普遍性。如果作為“以票管稅”的依據(jù)，則只能管住一部分應(yīng)稅收入。因?yàn)樵S多應(yīng)稅收入和支出都用不著發(fā)票。人們離開發(fā)票，購銷行為照樣能夠?qū)崿F(xiàn)。納稅人少繳稅，可采取不開發(fā)票、開具假發(fā)票等方法來達(dá)到目的?！耙云惫芏悺崩硐牖卦噲D用發(fā)票鏈原理去安排社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活和人們的行為，人為設(shè)計(jì)發(fā)票“天網(wǎng)”意境。這種主觀推理實(shí)際上難以達(dá)到管稅的目標(biāo)。大量不開發(fā)票、真票假開、開具假發(fā)票等行為的發(fā)生不僅嚴(yán)重?cái)_亂了稅收征管秩序，使發(fā)票失去了作為核定個(gè)體工商業(yè)戶應(yīng)納稅款的主要參考依據(jù)的意義，也嚴(yán)重?cái)_亂了國家的經(jīng)濟(jì)秩序。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)要正確理解發(fā)票在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的憑證作用，走出“唯票管稅”的誤區(qū)，切實(shí)加強(qiáng)個(gè)體工商業(yè)的稅收征收管理工作。
加強(qiáng)發(fā)票管理，嚴(yán)厲打擊各種發(fā)票違法犯罪活動(dòng)。針對發(fā)票管理工作中存在的問題，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持日常發(fā)票管理與發(fā)票檢查相結(jié)合，管理與檢查并重。要通過發(fā)票檢查來整頓和規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序，進(jìn)一步堵塞發(fā)票管理的漏洞。對在檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，要嚴(yán)格按照《征管法》和發(fā)票管理辦法的規(guī)定進(jìn)行處罰，嚴(yán)厲打擊利用發(fā)票偷稅的違法犯罪行為，以維護(hù)稅法的尊嚴(yán)。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)與財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等有關(guān)部門加強(qiáng)聯(lián)系，嚴(yán)格控制違規(guī)票據(jù)的入賬；要與司法機(jī)關(guān)搞好協(xié)作，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊發(fā)票違法犯罪行為，凈化用票環(huán)境，以整頓和規(guī)范稅收征管秩序。
嚴(yán)格按照《征管法》及其實(shí)施細(xì)則的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)對個(gè)體工商業(yè)戶的稅款核定征收工作。應(yīng)按照《征管法》的規(guī)定對未建賬業(yè)戶使用適當(dāng)?shù)姆椒ê硕ǘ惪?，而不是僅憑用票量確定征稅數(shù)額。發(fā)票使用量可以作為核定稅款的直觀參考，但不應(yīng)該成為核定稅款的唯一依據(jù)，特別是納稅人不開發(fā)票、少開發(fā)票、開具假發(fā)票等現(xiàn)象的出現(xiàn)，使發(fā)票使用量已經(jīng)失去了其作為核定納稅人稅款的直接參考意義?！墩鞴芊ā穼硕ǘ惪畹姆椒ㄗ隽嗣鞔_詳細(xì)的規(guī)定，長期以來，稅務(wù)部門在核定納稅人稅款方法方面做了大量的工作，開展了有益的探索，也積累了大量關(guān)于核定稅款的好的做法。例如，深入納稅戶的具體生產(chǎn)經(jīng)營場所蹲點(diǎn)守候，按照納稅人的成本、費(fèi)用和國家規(guī)定的利潤率核定稅款，與納稅人座談以了解納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，開展典型調(diào)查、行業(yè)民主評議等。稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，不怕麻煩、不怕辛苦，開展大量的調(diào)查研究工作，在核定稅款時(shí)嚴(yán)格按照《征管法》的要求，采取適當(dāng)?shù)姆椒ㄗ泐~核定納稅人的應(yīng)納稅款，堵塞跑、冒、滴、漏，做到應(yīng)收盡收。如果能做到足額核定稅款，應(yīng)收盡收，納稅人的發(fā)票也就應(yīng)該能夠滿足其需要。也只有這樣，才能夠有效杜絕納稅人不開發(fā)票、少開發(fā)票、開具假發(fā)票等現(xiàn)象的發(fā)生，才能夠使發(fā)票回歸它作為記載納稅人經(jīng)營活動(dòng)的憑證功能。
論建構(gòu)還是制度設(shè)計(jì)方面，都存在著一些矛盾、沖突和偏差。
【一)稅務(wù)槍查的目標(biāo)及其法律定位
稅務(wù)稽查的目標(biāo)與法律定位，是稅務(wù)稽查整體制度構(gòu)建的基石。目標(biāo)與任務(wù)的明確是稅務(wù)稽查制度存在的基本出發(fā)點(diǎn)，而法律定位的清晰則是稅務(wù)稽查制度的合法性和效率性依據(jù)。但我國現(xiàn)有的制度體系不僅對稅務(wù)稽查沒有明確的界定，同時(shí)現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件之間也存在不一致或矛盾之處，導(dǎo)致對稅務(wù)稽查基本內(nèi)涵和外延的不明確。
1.法律層面的制度缺失。我國現(xiàn)有法律和行政法規(guī)并沒有對稅務(wù)稽查進(jìn)行明確的界定?！吨腥A人民共和國稅收征收管理法))(以下簡稱《稅收征管法》)只在第11條規(guī)定“稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收、管理、稽查、行政復(fù)議的人員的職責(zé)應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離、相互制約”，除此之外再無對“稽查”的表述。我們可以將之理解為稅務(wù)稽查的最終目標(biāo)同征收、管理等都是服務(wù)于稅法功能與稅收法治的實(shí)現(xiàn)，只是在具體實(shí)現(xiàn)的途徑上有所不同，并且必須與征管等職能嚴(yán)格執(zhí)行“相互分離、相互制約”。在《稅收征管法實(shí)施細(xì)2則》中，也并未對稅務(wù)稽查制度進(jìn)行明確，只是對《稅收征管法》第14條【2】關(guān)于稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置方面進(jìn)行了說明，《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第9條規(guī)定:“按照國務(wù)院規(guī)定設(shè)立的并向社會(huì)公告的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，是指省以下稅務(wù)局的稽查局?；榫謱Ｋ就刀?、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。”但這種專司職責(zé)是否就是稅務(wù)稽查的全部職責(zé)，或者說稅務(wù)稽查是否還存在著廣義與狹義的區(qū)分，若存在種種區(qū)分在現(xiàn)實(shí)制度中的具體反映又當(dāng)為何?除此之外，對于稽查機(jī)構(gòu)的職能等再未明確，只在第六章“稅務(wù)檢查”部分規(guī)定，“稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定合理的稅務(wù)稽查工作規(guī)程”。
因此，從立法法意義上的“法律”體系理解，能夠準(zhǔn)確界定、有效規(guī)范稅務(wù)稽查基礎(chǔ)制度的“法律”并不存在，這種法律定位上的缺失不僅使得稅務(wù)稽查制度缺乏基本的法律依據(jù)，也使得稅務(wù)稽查制度在具體實(shí)施中更多地依賴于稅務(wù)部門的通告，更使得其合法性與正當(dāng)性受到社會(huì)的質(zhì)疑。
2.規(guī)范性文件的沖突矛盾。由于法律層面的制度缺失，對于稅務(wù)稽查的理解和實(shí)踐操作，更多地表現(xiàn)為以稅務(wù)部門的通告等為依據(jù)。2001年《稅收征管法》修訂后，新
的稅務(wù)稽查工作規(guī)定一直沒有出臺(tái)。因此，1995年國家稅務(wù)總局的《稅務(wù)稽查工作規(guī)程))(國稅發(fā)「1995〕226號(hào))成為指導(dǎo)稅務(wù)稽查工作的具有普遍約束力的制度規(guī)范。該規(guī)程規(guī)定了稅務(wù)稽查的基本任務(wù)是“依照國家稅收法律、法規(guī)、查處稅收違法行為，保障稅收收人，維護(hù)稅收秩序，促進(jìn)依法納稅，保證稅法的實(shí)施”。同時(shí)規(guī)定，“稅務(wù)稽查是稅務(wù)機(jī)關(guān)依法對納稅人、扣繳義務(wù)人履行納稅義務(wù)、扣繳義務(wù)情況所進(jìn)行的稅務(wù)檢查和處理工作的總稱。稅務(wù)稽查包括日常稽查、專項(xiàng)稽查、專案稽查等”。這一定義成為人們研究稅務(wù)稽查制度的普遍出發(fā)點(diǎn)。可見在此，“稅務(wù)稽查”概念的外延較廣。
但隨著稅務(wù)稽查制度的發(fā)展，尤其是隨著《稅收征管法》的修訂，對于稅務(wù)稽查的外延，在國家稅務(wù)總局的諸多文件中已經(jīng)受到一定的限制和縮小。如2003年國家稅務(wù)
總局的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管基礎(chǔ)工作若干問題的意見))(國稅發(fā)[2003]124號(hào))就將對納稅人、扣繳義務(wù)人履行納稅義務(wù)的日常性檢查及處理劃歸基層征收管理機(jī)構(gòu)，稅務(wù)稽查的主要任務(wù)在具體的實(shí)施過程中，日益被定位于“通過查處涉稅違法案件，整頓和規(guī)范稅收秩序”?！?】
雖然《稅收征管法》2001年修訂后，并沒有專門的稅務(wù)稽查工作規(guī)程，但從制度運(yùn)行來看，修訂前與《稅收征管法》不合的若干制度，也在逐漸地被稅務(wù)部門新的通告所取代，“法”與規(guī)范性文件之間的沖突也逐步得到了解決。
盡管文本意義上沖突逐漸消洱，但稅務(wù)稽查仍然缺乏統(tǒng)一、明確的法律定位，其內(nèi)涵、職能不清，突出地反映在外延—稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職能方面，即稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)的法律定位問題同樣沒有得到很好的解決。
(二)稅務(wù)稚查機(jī)構(gòu)的法律定位
稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)是稅務(wù)稽查職能實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，一方面稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)的合理建構(gòu)取決于稅務(wù)稽查法律職能的統(tǒng)一與明確，另一方面稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)職能的有效發(fā)揮將促進(jìn)稅務(wù)稽查功能與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而推進(jìn)整體稅收法治與和諧社會(huì)的建構(gòu)。但如前所述，稅務(wù)稽查的定位不明，影響了在制度推進(jìn)中稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)本身的定位及其職能、職權(quán)的實(shí)現(xiàn)與
完善。
1.稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)的職能。根據(jù)《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第9條的規(guī)定，稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。雖然規(guī)定了稽查局的四項(xiàng)專司職能，但是否這就是稽查機(jī)構(gòu)的全部職能，日?；椤ｍ?xiàng)稽查、專案稽查等職能是否全部歸屬于稽查機(jī)構(gòu)，還是在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部有更細(xì)致的分工，這在法律上也沒有得到明確。該條第2款規(guī)定“國家稅務(wù)總局應(yīng)當(dāng)明確劃分稅務(wù)局和稽查局的職責(zé)，避免職責(zé)交叉”，國家稅務(wù)總局《關(guān)于稽查局職責(zé)問題的通知))(國稅函[2003]140號(hào))指出，在國家稅務(wù)總局統(tǒng)一明確之前，稽查局的職責(zé)主要是:稽查業(yè)務(wù)管理、稅務(wù)檢查和稅收違法案件查處;凡需要對納稅人、扣繳義務(wù)人進(jìn)行賬證檢查或者調(diào)查取證，并對其稅收違法行為進(jìn)行稅務(wù)行政處理(處罰)的執(zhí)法活動(dòng)，仍由各級稽查局負(fù)責(zé)。
從國家稅務(wù)局系統(tǒng)稽查局的職能來看，根據(jù)國家稅務(wù)總局《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國家稅務(wù)局系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置明確職責(zé)分工的意見》(國稅發(fā)〔2004〕125號(hào))的規(guī)定，國家稅務(wù)局稽查局的主要職責(zé)是，“組織貫徹稅務(wù)稽查規(guī)章制度，擬定具體實(shí)施辦法;負(fù)責(zé)稽查選案、檢查等工作;負(fù)責(zé)稅收舉報(bào)案件的受理、上級交辦、轉(zhuǎn)辦及征收管理部門移交的有關(guān)稅務(wù)違法案件的查處工作;負(fù)責(zé)上級稽查局對稽查情況進(jìn)行復(fù)查復(fù)審工作的組織與配合;負(fù)責(zé)與公安、檢察、法院協(xié)調(diào)稅務(wù)稽查中的司法工作，對涉嫌犯罪的案件，稅務(wù)機(jī)關(guān)除依法進(jìn)行行政處理(處罰)外，要嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》及相關(guān)法律、行政法規(guī)，及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)處理;負(fù)責(zé)增值稅專用發(fā)票和其他抵扣憑證涉稅問題稽查和協(xié)查工作;牽頭組織稅收專項(xiàng)檢查和整頓規(guī)范稅收秩序工作”。
根據(jù)國家稅務(wù)總局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管工作的若干意見))(國稅發(fā)〔2004〕108號(hào))的規(guī)定，在稅收征管中涉嫌“偷逃騙抗”等稅收違法行為需要立案的，要及時(shí)移交稅務(wù)稽查部門查處。同時(shí)國家稅務(wù)總局《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國家稅務(wù)局系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置明確職責(zé)分工的意見》(國稅發(fā)[2004]125號(hào))規(guī)定，稅收違法案件的查處(包括選案、檢查、審理、執(zhí)行)由稽查局負(fù)責(zé)，專項(xiàng)檢查部署由稽查局負(fù)責(zé)牽頭統(tǒng)一組織。同時(shí)，該意見明確要求各地稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)劃清日常檢查與稅務(wù)稽查的業(yè)務(wù)邊界，提出加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合的具體要求。
據(jù)此，無論是關(guān)于稽查機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)的規(guī)定，還是關(guān)于稅收征管和稅務(wù)系統(tǒng)職責(zé)分工的規(guī)定，可以看出目前稽查局的職能主要集中于專項(xiàng)和專案稽查，而不包括日?；椤?/p>
但稅務(wù)系統(tǒng)的職能分工必須有明確的法律依據(jù)，而不能僅僅從實(shí)踐的操作或是含混的法律文件中進(jìn)行推斷。
2.稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)的法律定位。組織稅收收人是稅務(wù)機(jī)關(guān)最主要的職能，而收人來源一方面是通過征收申報(bào)人庫稅款，另一方面是通過稽查取得查補(bǔ)收人。同時(shí)，《稅收征管
法實(shí)施細(xì)則》第9條還賦予了稽查機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格，為稅務(wù)機(jī)關(guān)打擊涉稅違法犯罪活動(dòng)提供了法律保障。故稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)作為稅務(wù)系統(tǒng)的重要組成部分，與征管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)運(yùn)作不僅關(guān)系著稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)自身的職能完善，也關(guān)系著稅務(wù)機(jī)關(guān)整體職能的實(shí)現(xiàn)。
在稽查與征管之間的協(xié)調(diào)方面，目前的劃分主要依據(jù)是:在征管過程中，對納稅人、扣繳義務(wù)人履行納稅義務(wù)的日常性檢查及處理由基層征收管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé);稅收違法案件的
查處(包括選案、檢查、審理、執(zhí)行)由稽查局負(fù)責(zé);專項(xiàng)檢查部署由稽查局負(fù)責(zé)牽頭統(tǒng)一組織?！?】
在稽查系統(tǒng)內(nèi)部，由于同時(shí)存在著國家稅務(wù)局系統(tǒng)和地方稅務(wù)局系統(tǒng)，各設(shè)稽查局，但目前對于兩個(gè)系統(tǒng)內(nèi)的稽查局之間的配合與協(xié)調(diào)并沒有明確的規(guī)范。同時(shí)，上下級稽
查機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，目前雖然國家稅務(wù)總局的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國家稅務(wù)局系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置明確職責(zé)分工的意見》(國稅發(fā)[2004]125號(hào))明確了上級稽查局對下級稽查局的執(zhí)法辦案進(jìn)行指揮協(xié)調(diào)的職權(quán)，但目前稽查局在各級稅務(wù)機(jī)關(guān)都有設(shè)立，對專項(xiàng)稽查和專案稽查的需求在地域分布上也有所不同，目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置造成了機(jī)構(gòu)和人員的重復(fù)，也使得對于大案要案的稽查缺乏跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制，使得存在稽查力量不足的潛在危機(jī)。
(三)我國稅務(wù)稽查的實(shí)踐及其缺陷
由稅務(wù)稽查及其機(jī)構(gòu)的職能與地位的缺陷不僅反映在法律規(guī)范的不足，更突出地表現(xiàn)在制度實(shí)施中的不足。
1.稅務(wù)稽查的職責(zé)與職權(quán)不明。如前所述，《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了稽查部門的專司職責(zé)，即“偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”，但并沒有明確是否屬于稽查的全部職責(zé)?這使得稽查機(jī)構(gòu)在進(jìn)行日常稽查、專項(xiàng)稽查、專案稽查時(shí)，實(shí)際上是欠缺法律依據(jù)的。與職責(zé)相對應(yīng)的，是稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)的職權(quán)。
由于法律上對“檢查”與“稽查”往往并列使用，而稅務(wù)稽查是稅務(wù)檢查的一類，故對于《稅收征管法》第四章“稅務(wù)檢查”關(guān)于稅務(wù)機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定，可以被認(rèn)為是稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)行使職能時(shí)所享有的職權(quán)。如查賬權(quán)，生產(chǎn)、經(jīng)營場所和貨物存放地檢查權(quán)，責(zé)成提供資料權(quán)，詢問權(quán)，對托運(yùn)、郵寄應(yīng)納稅商品、貨物或者其他財(cái)產(chǎn)的有關(guān)資料檢查權(quán)，存款賬戶查詢權(quán)，稅收保全或強(qiáng)制執(zhí)行措施實(shí)施權(quán)，錄音、錄像、照相和復(fù)制權(quán)等。【5】
可見，即使在大案或要案的查處中，稽查機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限仍然局限于一般性的檢查權(quán)限。雖然國家稅務(wù)總局《關(guān)于稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格問題的通知》(國稅發(fā)[1997]148號(hào))明確了稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立執(zhí)法主體資格，并且《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第9條也授予了稽查機(jī)構(gòu)以自己的名義獨(dú)立作出稅收處理、處罰決定的權(quán)限，但有限的執(zhí)法權(quán)影響了其執(zhí)法效力。
2.稅務(wù)稽查的內(nèi)部關(guān)系—稽查與征管機(jī)構(gòu)的職能不清。我國現(xiàn)行稅務(wù)稽查制度的建立實(shí)際上是根據(jù)近代茜方分權(quán)制衡理論在稅收征管制度上的具體應(yīng)用。如前所述，由于稅務(wù)稽查與稅收征管在職能方面存在著天然的交叉，而國家稅務(wù)總局出臺(tái)了若干文件，試圖劃清稅務(wù)稽查與征管的界限，基本的內(nèi)容是“征管部門負(fù)責(zé)日常檢查、稽查部門負(fù)責(zé)
日常檢查之外的案件檢查與專項(xiàng)檢查”。但事實(shí)上無法解決實(shí)踐操作中的職責(zé)交叉。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):
(1)稽查機(jī)構(gòu)與征管機(jī)構(gòu)的重復(fù)檢查。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，征管機(jī)構(gòu)納稅申報(bào)的日常檢查和納稅評估的期限原則上以納稅申報(bào)的當(dāng)期、當(dāng)年為主，稅務(wù)稽查的期限以往年度為主，
但在實(shí)際執(zhí)行中，時(shí)常發(fā)生征管機(jī)構(gòu)對以往年度也進(jìn)行檢查和納稅評估的情況?！抖愂照鞴芊ā返?6條明確規(guī)定，納稅人、扣繳義務(wù)人必須接受稅務(wù)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的稅務(wù)檢查。對納稅人的這種重復(fù)檢查，甚至帶來處理的重復(fù)或不統(tǒng)一，不僅加重了納稅人額外的負(fù)擔(dān)，還帶來了稅收征管體制的系統(tǒng)性混亂，妨害了和諧征納關(guān)系和稅收法治的構(gòu)建。
(2)稽查機(jī)構(gòu)與征管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)缺失?！跋嗷シ蛛x、相互制約”是《稅收征管法》對二者關(guān)系的基本定位，但同作為稅務(wù)機(jī)關(guān)的職能部門，除了彼此之間的相對獨(dú)立性，稽查機(jī)構(gòu)與征管機(jī)構(gòu)又是相互依存、相互制約、相互促進(jìn)的有機(jī)整體。但實(shí)踐中，由于二者在職能劃分上存在交叉，在重復(fù)檢查之外，還存在著征管機(jī)構(gòu)在日常檢查和納稅評估中，發(fā)現(xiàn)被查戶和被評戶以往年度有重大問題也不按規(guī)定程序移交稽查局，而是直接查補(bǔ)稅款，加收滯納金;【6】或者雖然稽查機(jī)構(gòu)在稽查過程中獲取了重要信息，但由于缺乏有效的信息傳導(dǎo)和溝通機(jī)制，使得征管機(jī)構(gòu)不能進(jìn)行有效的管理;或者征管機(jī)構(gòu)片面地理解了集中征收、重點(diǎn)稽查的內(nèi)涵，不能給稽查機(jī)構(gòu)提供信息支持，從而使得稽查泛化?！?】這種信息上的不溝通造成的管理盲區(qū)，給諸多偷逃稅單位和個(gè)人可乘之機(jī)，嚴(yán)重削弱了稅法的嚴(yán)肅性和剛性。因此，作為稅收功能實(shí)現(xiàn)的重要支柱，稽查與征管只有在分工明確的基礎(chǔ)上，形成合力，才能有效地保證彼此功能最大地發(fā)揮。
3.稅務(wù)稽查的外部關(guān)系—與公安、檢察機(jī)關(guān)等部門。稅務(wù)稽查的涉案對象為在稅收征管活動(dòng)中有納稅義務(wù)的納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人及相關(guān)當(dāng)事人。根據(jù)我國《刑法》、《刑事訴訟法》、《稅收征管法》及其他相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，稅務(wù)違法案件由稅務(wù)機(jī)關(guān)管轄，涉稅犯罪案件由公安機(jī)關(guān)的稅案偵查部門管轄，由于稅務(wù)、公安兩機(jī)關(guān)查處、偵辦稅案的執(zhí)法力度和專業(yè)技術(shù)力量各有不足，導(dǎo)致涉稅案件的查處工作有時(shí)是心有余而力不足。一方面，由于稽查權(quán)限不足，稅務(wù)稽查的職能實(shí)際上被分解為稅務(wù)機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的三個(gè)部門，即稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管機(jī)構(gòu)、稽查機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)偵察機(jī)構(gòu)，因此稽查機(jī)構(gòu)在調(diào)查取證、追繳稅款等方面，需要相關(guān)執(zhí)法部門或管理單位建立稽查協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)手打擊偷逃騙抗稅等違法行為。另一方面，由于沒有明確的協(xié)查機(jī)制，松散型的稅警配合，使稅收執(zhí)法剛性并無實(shí)質(zhì)性提高，稅務(wù)稽查的手段有限，使得其職能實(shí)現(xiàn)受到很大制約。
4.稅務(wù)稽查的縱向關(guān)系。我國目前國稅、地稅系統(tǒng)分設(shè)，而稽查部門也同時(shí)存在國稅和地稅系統(tǒng)。一方面造成了成本增加和效率低下，另一方面尤其在后者，地方政府的干預(yù)使得稽查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性再次被削弱。雖然分稅制下分設(shè)國稅、地…稅兩套系統(tǒng)，在稅收征收管理上和財(cái)政利益的劃分上有一定必要性，但把這種分設(shè)關(guān)系應(yīng)用到案件查辦當(dāng)中，反而降低了稽查效率。無論是專項(xiàng)稽查還是專案稽查，往往同時(shí)涉及國稅和地稅系統(tǒng)，因此對于特定納稅人而言，除了要接受一個(gè)系統(tǒng)(國稅或地稅)的兩個(gè)以上部門(征管機(jī)構(gòu)、稽查機(jī)構(gòu)等)的檢查，還有接受另一個(gè)系統(tǒng)檢查的可能性。尤其在兩個(gè)機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)不一、處理意見不一的情況下，不僅造成了對納稅人帶來的負(fù)面影響，同時(shí)影響了稅務(wù)部門的效率和合法性?；谀壳岸悇?wù)稽查制度方面的困境與缺陷，有必要對稅務(wù)稽查的國際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究和借鑒。
2、稅務(wù)稽查制度的國際比較
稅務(wù)稽查在世界各國的稅法實(shí)施中都受到了普遍的重視。從合理的稅務(wù)稽查權(quán)限、規(guī)范的稽查機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面，都有值得我國借鑒之處。
(一)關(guān)于稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)
大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的稅務(wù)稽查模式，基本上實(shí)行完全獨(dú)立于征收系統(tǒng)之外的稽查模式，即將稅務(wù)稽查與稅務(wù)征收機(jī)構(gòu)分別設(shè)置。
美國聯(lián)邦、州、地方均設(shè)有各自的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦一級為國內(nèi)收人局，州、地方分別設(shè)有相應(yīng)的稅務(wù)局。各級的稅務(wù)機(jī)構(gòu)均設(shè)有專門的稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)。國內(nèi)收人局總部及大區(qū)
稅務(wù)局都設(shè)有單獨(dú)的稅務(wù)稽查組織機(jī)構(gòu)，一般以管理稅務(wù)稽查工作為主，通常不負(fù)責(zé)案件查處工作，案件查處工作主要由分區(qū)稅務(wù)局的稽查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。【8】稅務(wù)稽查人員擁有很大的查處權(quán)，通?？梢圆殚喖{稅人的賬戶、存款，發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，有權(quán)直接凍結(jié)存款、查封私宅、收繳財(cái)產(chǎn)，直到納稅人繳清稅款?！?】
德國稅務(wù)局內(nèi)部，根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)域、稅收工作量和人口密度等因素，設(shè)有征收分局、稽查分局、違法案件調(diào)查分局。征管分局負(fù)責(zé)聯(lián)邦、州、地區(qū)三級行政機(jī)構(gòu)的稅收征管工作，接受納稅人納稅申報(bào)，負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)的中小企業(yè)的日常稽查。稽查分局負(fù)責(zé)大型企業(yè)的稽查工作，接受征管分局移送的案件。調(diào)查分局具有司法職責(zé)，負(fù)責(zé)稅務(wù)稽查分局移送的涉稅犯罪案件和公民檢舉揭發(fā)的涉稅犯罪案件的各項(xiàng)調(diào)查和刑事偵察工作，其中經(jīng)調(diào)查與偵察，認(rèn)為構(gòu)成刑事犯罪的案件要移送司法部門查處;認(rèn)為未構(gòu)成刑事犯罪的案件，要移送稅收征管分局來處理。而調(diào)查分局的調(diào)查人員不配槍支，不授警銜，但具有稅官和警官的雙重身份，擁有稅收違法犯罪刑事調(diào)查權(quán)?！?0】
日本則將稅收犯罪的刑事偵查權(quán)賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)的一個(gè)特別部門(即稅警部門)來行使，稅警部門專司打擊稅收犯罪活動(dòng)，違法活動(dòng)則由一般的稅務(wù)人員負(fù)責(zé)調(diào)查。由以上國家的稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)設(shè)置可以看出，各國對稅務(wù)稽查都給予了高度的重視，都設(shè)置了專門的稽查機(jī)構(gòu)，并且還突出涉稅犯罪案件的稽查，將該項(xiàng)權(quán)力授予專門的機(jī)構(gòu)。
(二)關(guān)于稅務(wù)稽查的職權(quán)與稅警制度
稅務(wù)稽查的職權(quán)關(guān)系著稅務(wù)稽查職能的實(shí)現(xiàn)程度，而為了彌補(bǔ)稅務(wù)稽查執(zhí)法性和剛性不足的潛在可能，國外對此的補(bǔ)充和完善主要是通過稅警制度體現(xiàn)。
德國的違法案件調(diào)查分局實(shí)際上是一個(gè)不配備武器、不授予警銜的稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)，具有警察、檢察和行政三種職能，兼具稅官和警官的雙重身份。
俄羅斯、意大利則實(shí)行的獨(dú)立稅務(wù)警察制度，脫離于公安、稅務(wù)部門之外，自上而下自成體系，屬于司法部門，是國家的一種特殊武裝力量，可以保存和攜帶槍械和其他專用武器。其優(yōu)勢在于高壓集權(quán)、政出一門、反應(yīng)迅速，便于協(xié)調(diào)行動(dòng)，統(tǒng)一指揮，能有效地打擊稅收犯罪。
日本則在大藏省國稅局內(nèi)部設(shè)立查察部，也稱稅收犯罪調(diào)查部，并在各地財(cái)政局內(nèi)部設(shè)立相應(yīng)的查察部，從而完成了稅警機(jī)構(gòu)的組建。國會(huì)通過《打擊國稅犯罪法》，授予查察官(即稅收犯罪調(diào)查人員)調(diào)查稅收違法犯罪行為的刑事調(diào)查權(quán)和一系列相應(yīng)的刑事偵查權(quán)。即稅務(wù)警察不僅有權(quán)對一般稅收違法行為進(jìn)行調(diào)查，還有權(quán)進(jìn)行犯罪調(diào)查。因此，稅收犯罪行為由查察官直接移交檢察機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，不必通過警察部門。因此，從形式上看，稅務(wù)警察屬于稅務(wù)行政人員的一種，但實(shí)質(zhì)上整個(gè)調(diào)查過程適用的是特別的司法程序而不是行政程序。在取證程序的嚴(yán)格程度上，稅務(wù)調(diào)查體現(xiàn)了行政合法與效率兼顧原則，由稅務(wù)署長同意就可以進(jìn)行。稅收犯罪調(diào)查程序要嚴(yán)于課稅調(diào)查程序，強(qiáng)制調(diào)查權(quán)須經(jīng)法院授權(quán)才可以行使?！?1】
從各國關(guān)于稅務(wù)稽查的職權(quán)與稅警制度的選擇來看，稅務(wù)稽查的功能主要定位在打擊和懲戒稅收犯罪。為了實(shí)現(xiàn)這一功能的有效性，各國除了設(shè)置專門的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)外，還通
過法律賦予稽查機(jī)構(gòu)更多的權(quán)限，即在一般的詢問、檢查權(quán)限之外，還規(guī)定稅務(wù)稽查人員在調(diào)查案件時(shí)擁有搜查住所、封存賬簿、查封財(cái)產(chǎn)等刑事偵查權(quán)。雖然程度不同，但稅務(wù)稽查部門或多或少都擁有一定的刑事偵查權(quán)，如強(qiáng)制檢查權(quán)或人身自由限制權(quán)，從而為打擊犯罪提供了強(qiáng)有力的保障。
因此，無論是機(jī)構(gòu)設(shè)置還是功能定位，對我國稅務(wù)稽查制度的改革與完善都具有重要的借鑒意義。如通過法律授予稅務(wù)稽查部門在特定情況下的特殊權(quán)限，增強(qiáng)稅務(wù)稽查部
門的獨(dú)立性和執(zhí)法性等。
四、我國稅務(wù)稽查制度的改革
(一)稅務(wù)稽查的基本定位與改革思路
稅收稽查是稅收執(zhí)法的主要表現(xiàn)形式，是稅收公平正義的最大體現(xiàn)。因此，對稅務(wù)稽查的定位，需要同時(shí)從微觀和宏觀兩方面考慮。微觀方面，主要是稽查機(jī)構(gòu)內(nèi)部的部門設(shè)
置、職能分工等，同時(shí)，包括稽查機(jī)構(gòu)設(shè)立的形式、職能配置以及上下級稽查部門之間的管理體制等。宏觀方面主要涉及稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)稽查與征管、法制機(jī)構(gòu)的關(guān)系以及稅務(wù)稽查與公安、檢察等部門之間的關(guān)系。
因此，改革的思路應(yīng)當(dāng)是從法律上保證稅務(wù)稽查的地位與獨(dú)立性，完善和強(qiáng)化稅務(wù)稽查的職能與執(zhí)法手段，確保其剛性。
(二)稅務(wù)稽查制度改革的路徑
1.實(shí)行全國統(tǒng)一和垂直領(lǐng)導(dǎo)的稅務(wù)稽查管理體制。統(tǒng)一和垂直領(lǐng)導(dǎo)的稅務(wù)稽查管理體制體現(xiàn)了稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)縱向安排的發(fā)展趨勢。在全國范圍內(nèi)實(shí)行一體化的稅務(wù)稽查管
理體制，形成獨(dú)立的稅務(wù)稽查系統(tǒng)，將實(shí)現(xiàn)相互配合、信息共享、降低成本。
垂直管理體制的重要作用之一在于將稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)與其所在的地方政府之間樹立一道隔離墻，防范地方政府在政績觀驅(qū)動(dòng)下對稽查機(jī)構(gòu)的不當(dāng)干涉。在原有的按照行政區(qū)
劃層層設(shè)置稽查機(jī)構(gòu)的制度下，稽查職能的發(fā)揮將明顯受到影響。這一新管理架構(gòu)的生命力在于，必須樹立垂直管理體制的權(quán)威，不容地方政府和各類利益集團(tuán)染指，保證稅務(wù)稽查的統(tǒng)一性與有效性。
垂直管理體制在我國宏觀調(diào)控領(lǐng)域已是普遍的制度模式，我國目前比較重要的政府職能部門，主要包括履行經(jīng)濟(jì)管理和市場監(jiān)管職能的部門，如海關(guān)、工商、煙草、交通、鹽業(yè)的中央或者省級以下機(jī)關(guān)多數(shù)實(shí)行垂直管理。1998年人民銀行撤銷省級分行，設(shè)立9家大區(qū)制分行，此后，銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)均參照實(shí)行垂直管理，同年，省級以下工商管理機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理。200。年，省以下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫局和藥監(jiān)局都賣行垂直管理。2004年，國家統(tǒng)計(jì)局各直屬調(diào)查隊(duì)改制為派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理。同年，省級以下土地部門的土地審批權(quán)和人事權(quán)實(shí)行垂直管理，借以強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力。2005年，國家安監(jiān)總局下面的國家煤監(jiān)局實(shí)行垂直管理。除了上述形式的垂直管理以外，我國實(shí)行的督察制度又催生了來自不同中央部門的跨省區(qū)的大區(qū)機(jī)構(gòu)，通過巡視、檢查來督察中央政令在地方的實(shí)行情況，如2006年國家土地監(jiān)督制度的建立，這也可以看成另外一種特殊的垂直管理形式?！?2】
因此，在借鑒我國現(xiàn)有各類垂直管理制度的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)我國稅務(wù)稽查的現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。具體的設(shè)想是:由國家稅務(wù)總局的稽查局統(tǒng)一、垂直領(lǐng)導(dǎo)全國的稅務(wù)稽
查隊(duì)伍，打破行政區(qū)劃設(shè)置，按照大經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)立若干稽查分局，即為國家稅務(wù)總局稽查局(如北京、廣州、武漢)分局，稽查分局以實(shí)施稽查、辦案為主并具有系統(tǒng)業(yè)務(wù)管理職能，稽查分局以下再設(shè)若干稽查特派員。這樣有助于實(shí)現(xiàn)征管和稽查的分離，提高執(zhí)法權(quán)威。與此同時(shí)，整合我國目前的國稅、地稅兩套并行的稅務(wù)稽查力量，即在現(xiàn)有的稽查人員中保留部分精干，其余充實(shí)到征收機(jī)構(gòu)中。
2001年國家稅務(wù)總局《關(guān)于改進(jìn)和規(guī)范稅務(wù)稽查工作的實(shí)施意見))(國稅發(fā)「2001〕118號(hào))明確提出在市(地)、縣(市)兩級逐步實(shí)行一級稽查體制。在市(地)的全部城區(qū)、
直轄市的區(qū)和縣(市)的全域集中設(shè)立稽查局進(jìn)行一級稽查;在大城市或城區(qū)較大、交通不便的城市，市稽查局可以適當(dāng)設(shè)立少數(shù)分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，以保證有限的稽查力量充分使用。這樣，一級稽查的逐步推進(jìn)，將成為促進(jìn)稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)縱向體制完善的制度基礎(chǔ)。
2.依法確認(rèn)稅務(wù)稽查部門為有較高獨(dú)立性的辦案機(jī)關(guān)。在理論上，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的專屬管理權(quán)具體分為專屬征管權(quán)和專屬檢查權(quán)。專屬征管權(quán)與專屬檢查權(quán)，是不能互相代為行使的，否則就不成為專屬權(quán)。故應(yīng)當(dāng)抓緊修改《稅收征管法》，制定具體管理辦法，加強(qiáng)稽查組織體系的構(gòu)建，加快稽查的專業(yè)化進(jìn)程，使稽查機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立于征收系統(tǒng)之外有較高獨(dú)立性的稅務(wù)稽查辦案機(jī)關(guān)，并賦予其管理和直接辦案執(zhí)法的職能，使其既是一個(gè)稽查實(shí)體，又是一個(gè)稽查管理指揮中心，以使稽查部門真正獨(dú)立行使對外打擊偷稅、抗稅、騙稅行為，對內(nèi)以查促收、以查促管、以查促廉的職能，充分發(fā)揮稽查在整個(gè)稅收工作中的重要作用。
對于日常檢查則歸屬于征管機(jī)構(gòu)職能為宜，征管部門在稅收征納過程中既負(fù)擔(dān)對納稅人和扣繳義務(wù)人履行程序法方面的管理，如稅務(wù)登記等，又負(fù)責(zé)進(jìn)行實(shí)體法方面的管
理，如確定計(jì)稅依據(jù)等，為其進(jìn)行日常檢查提供了充分的信息資源?；闄C(jī)構(gòu)主要進(jìn)行專項(xiàng)稽查和專案稽查，這樣將更有利子合理安排稽查的力量，從而建立一支以實(shí)現(xiàn)稅收公平正義最大化為目標(biāo)，以保障善良納稅人的合法權(quán)益、維護(hù)正常的稅收秩序?yàn)樽谥迹圆樘幎愂沾蟀敢?、打擊稅收犯罪活?dòng)為主要任務(wù)的精干、高效、公正、廉潔的稅務(wù)稽查隊(duì)伍。
3.賦予稅務(wù)稽查部門較大的執(zhí)法權(quán)。如前所述，稅務(wù)稽查部門的主要職責(zé)在于查處稅收大案要案，故需要在從法律上確認(rèn)稽查的執(zhí)法主體資格的基礎(chǔ)上，賦予稅務(wù)稽查部門
較大的執(zhí)法權(quán)，為稽查部門采取稅收保全、稅收強(qiáng)制執(zhí)行措施、暫停支付和扣款，以及對有關(guān)證據(jù)實(shí)施保全措施等提供必備的法律依據(jù)。只有通過法律上的明確規(guī)定，稅務(wù)稽查才能真正得到司法機(jī)關(guān)的支持。與此同時(shí)，可考慮修改《稅收征管法》，設(shè)“稅務(wù)特別調(diào)查(或稅務(wù)稽查)”專章。
針對涉稅違法犯罪日益智能化、多樣化、復(fù)雜化的特點(diǎn)，既需要協(xié)調(diào)好稅務(wù)稽查與稅收征管機(jī)構(gòu)、稅收法制機(jī)構(gòu)的關(guān)系，依法明確各自的權(quán)力和責(zé)任;又需要拓寬部門(紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、海關(guān)、銀行、司法等部門)協(xié)作的深度與廣度。稅務(wù)稽查部門應(yīng)與外部執(zhí)法或管理單位聯(lián)手辦案，建立情報(bào)交換機(jī)制?；椴块T應(yīng)建立信息交換平臺(tái)，掌握現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)多執(zhí)法部門或管理部門的信息共享，建立稽查協(xié)作機(jī)制。
4.建立具有中國特色的稅務(wù)警察制度。從目前的現(xiàn)實(shí)考慮，在我國單獨(dú)設(shè)立稅務(wù)警察系列可能帶來的負(fù)面效應(yīng)，如政府機(jī)構(gòu)的龐大、引起納稅人的反感等等。因此，目前在
我國應(yīng)當(dāng)通過對稅務(wù)稽查的職能完善，即把涉稅犯罪的刑事偵查權(quán)賦予稅務(wù)稽查部門行使，在稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立人員固定的稅務(wù)犯罪刑事偵查機(jī)構(gòu)，即“不配備武器、不授予警銜”的稅務(wù)普察制度，賦予其刑事偵查權(quán)，將公安機(jī)關(guān)經(jīng)偵部門查辦稅案的職責(zé)移交給稅偵機(jī)構(gòu)。這樣不僅可以提高案件的查處效率，而且可以借助刑罰的威懾力提高稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅人心目中的權(quán)威。稅務(wù)普察隸屬于稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一垂直的管理體制，也將成為稅收征管中國稅、地稅系統(tǒng)改革的契機(jī)。同時(shí)，由于實(shí)踐中稅務(wù)稽查部門一直參與稅收案件的查處和移送司法機(jī)關(guān)處理工作，實(shí)際上已承擔(dān)著部分偵查稅收犯罪的職責(zé)，在稅收犯罪的調(diào)查、認(rèn)定上都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，組織上也有較為完備的系統(tǒng)和工作制度，為建立具有中國特色的稅務(wù)警察制度奠定了一定的基礎(chǔ)。
一、納稅申報(bào)是稅收民主的具體體現(xiàn)
稅收法定原則是“稅法的最高法律原則”,因而,在當(dāng)今社會(huì),納稅義務(wù)皆因國家稅法而產(chǎn)生,或者說,國家稅法是納稅義務(wù)產(chǎn)生的基礎(chǔ)與根據(jù)。但是,納稅義務(wù)的成立并不等于納稅義務(wù)的確定,因?yàn)樵谡n稅法定原則下,抽象的納稅義務(wù)的成立只是稅收法律關(guān)系產(chǎn)生的條件或事實(shí),在未經(jīng)過征納雙方的認(rèn)可之前,它也就是一個(gè)條件或者事實(shí)。要使抽象的納稅義務(wù)落實(shí)為具體的可實(shí)現(xiàn)的納稅義務(wù),還須按照稅收程序法規(guī)定的要求,對納稅義務(wù)及其程序予以確認(rèn)。
眾所周知,在課稅法定主義原則下,納稅人、稅率、納稅期限等都是相對固定的,對納稅義務(wù)的大小并不發(fā)生實(shí)質(zhì)性的影響,只有計(jì)稅依據(jù)即應(yīng)稅收入與應(yīng)稅所得處于不斷的變化中,并對納稅義務(wù)的大小產(chǎn)生決定性的影響。很顯然,對納稅義務(wù)的確認(rèn),實(shí)際上就是對納稅人應(yīng)稅收入與所得進(jìn)行確認(rèn)。但是,直接掌握和了解納稅人收入與所得信息的,只有納稅人自己,包括稅務(wù)機(jī)關(guān)在內(nèi)的其他任何部門都是通過納稅人來了解其收入與所得信息的。因此,在納稅人未向稅務(wù)行政當(dāng)局報(bào)送收入與所得信息的條件下,稅務(wù)機(jī)關(guān)要得到這些信息只能到納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營場所進(jìn)行檢查。但這無疑是一件費(fèi)時(shí)費(fèi)力的事情,不僅會(huì)引發(fā)稅收行政效率低下,也不符合現(xiàn)代的稅收民主思想,因而,這種由稅務(wù)行政當(dāng)局單方進(jìn)行確認(rèn)的做法并不可取。
在長期的稅收征管實(shí)踐中,人們最終發(fā)現(xiàn),先由納稅人依照法律規(guī)定,在發(fā)生法定納稅義務(wù)時(shí)向稅務(wù)行政當(dāng)局報(bào)送書面報(bào)告,確認(rèn)其納稅義務(wù),再由稅務(wù)行政當(dāng)局審核、監(jiān)督的做法更為有效。按照這種思路,納稅義務(wù)的確定原則上由納稅人自己進(jìn)行,只要其申報(bào)符合法律的規(guī)定,且不存在怠于申報(bào)以及不實(shí)申報(bào)等情形,稅務(wù)行政當(dāng)局即無須介人,也無權(quán)介入。由于這種申報(bào)納稅的方式具有讓納稅人自主地、民主地分擔(dān)國家在行政上的各種課稅事務(wù)的功能,而被認(rèn)為是一種國民主權(quán)基礎(chǔ)上的最佳的確定稅額方式。于是,現(xiàn)代意義上的納稅申報(bào)法律制度得以建立和發(fā)展,并為當(dāng)今世界各國所普遍采用。世界各國的稅法普遍都要求納稅人向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送納稅申報(bào)表,全面和準(zhǔn)確地進(jìn)行所得、財(cái)產(chǎn)、支出等事項(xiàng)的申報(bào)。
事實(shí)上,這種納稅人自主確定納稅義務(wù)的申報(bào)制度的建立并不單單體現(xiàn)了稅收民主的思想理念,而且也具有法律上的意義:第一,納稅申報(bào)制度有利于依法治稅。由納稅者自主確定其納稅義務(wù),有利于減少行政機(jī)關(guān)的自行擅斷和徇私舞弊。稅務(wù)機(jī)關(guān)只是在納稅人未依法申報(bào)和申報(bào)不當(dāng)?shù)那樾蜗侣男醒a(bǔ)充性職責(zé),使得征納雙方以稅法為依據(jù)互為監(jiān)督。第二,符合稅收公平和效率要求。讓納稅者自己來承擔(dān)申報(bào)義務(wù),有助于實(shí)現(xiàn)公平課稅的目標(biāo);納稅人廣泛參與各種課稅功能,又能極大地提高稅收征管的效率,減少行政機(jī)關(guān)有限資源的制約。第三,自主納稅申報(bào)方式有助于提高國民的納稅意識(shí)和權(quán)利意識(shí)。讓納稅者自身承擔(dān)申報(bào)義務(wù),能促使納稅人提高依法納稅意識(shí),形成牢固、健康的主動(dòng)履行納稅義務(wù)的觀念。在此過程中,會(huì)促使納稅人積極關(guān)心稅收的來龍去脈,對決定稅收用途的機(jī)構(gòu)、人員行使監(jiān)督職責(zé),積極維護(hù)自身的權(quán)利。
二、我國現(xiàn)行納稅申報(bào)法律制度的弊端分析
我國納稅申報(bào)法律制度的建立只是近二十多年來的事情。1986年4月《中華人民共和國稅收征收管理暫行條例》的制訂,標(biāo)志著我國著手建立納稅申報(bào)法律制度。1992年9月制定的《中華人民共和國稅收征管法》則標(biāo)志著納稅申報(bào)制度在我國正式成為一項(xiàng)稅收法律制度。2001年5月1日施行的新《中華人民共和國稅收征管法》(以下簡稱《稅收征管法》)以及2002年10月15日施行的《中華人民共和國稅收征管法實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱《稅收征管實(shí)施細(xì)則》)等,則進(jìn)一步完善了我國的納稅申報(bào)法律制度。
應(yīng)該說,我國現(xiàn)行的納稅申報(bào)制度在規(guī)范稅收征管,保護(hù)納稅人權(quán)利方面發(fā)揮了重要的作用。但是,從總體上看,現(xiàn)行的納稅申報(bào)法律制度還存在不少問題,并在相當(dāng)程度上影響了稅收法治。可以概括為以下幾個(gè)方面:
第一,現(xiàn)行稅收法律法規(guī)所確定的納稅申報(bào)期限相對復(fù)雜和混亂,不便于納稅人實(shí)際操作。新《稅收征管法》第二十五條規(guī)定,納稅人必須按照法律、行政法規(guī)或者稅務(wù)機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定確定的納稅申報(bào)期限等辦理納稅申報(bào)。如《增值稅暫行條例》規(guī)定:增值稅的納稅期限分別為1日、3日、5日、10日、15日或者一個(gè)月,究竟選擇哪一種則由主管稅務(wù)機(jī)關(guān)確定。《營業(yè)稅暫行條例》的規(guī)定是:營業(yè)稅的申報(bào)期限分別為5日、15日或者一個(gè)月,具體的納稅申報(bào)期限也由主管稅務(wù)機(jī)關(guān)確定?！镀髽I(yè)所得稅暫行條例》則規(guī)定,納稅人應(yīng)當(dāng)在月份或季度終了后15日內(nèi)進(jìn)行所得稅納稅申報(bào)。《個(gè)人所得稅法》則規(guī)定納稅人(含扣繳義務(wù)人)應(yīng)當(dāng)在次月7日內(nèi)將應(yīng)納稅款或所扣繳的稅款申報(bào)繳納入庫。如此等等,規(guī)定極不統(tǒng)一。在實(shí)際的稅收征管工作中,主管稅務(wù)機(jī)關(guān)一般要求納稅人在次月1~10日內(nèi)申報(bào)繳納營業(yè)稅、增值稅等流轉(zhuǎn)稅,在1~15日內(nèi)申報(bào)繳納企業(yè)納所得稅,在1~7日內(nèi)申報(bào)繳納個(gè)人所得稅。面對這樣的納稅申報(bào)期限規(guī)定,納稅人在15天內(nèi)可能要進(jìn)行三次申報(bào)。為了節(jié)約納稅成本,納稅人最合理的選擇就是在7日前一次性完成所有的申報(bào)。但是,這樣對納稅人來說也是不方便的,工作強(qiáng)度和難度都增大了,而且申報(bào)的準(zhǔn)確率會(huì)大打折扣。從實(shí)際情況看,將納稅申報(bào)期集中在1~10天左右也不妥。在每個(gè)征收期內(nèi),征收服務(wù)大廳內(nèi)都會(huì)出現(xiàn)人滿為患的局面。但是征收期一過,申報(bào)大廳內(nèi)就再也難得見到納稅人了。
第二,現(xiàn)行的納稅申報(bào)制度與稅收征管改革不相協(xié)調(diào)。應(yīng)該承認(rèn),規(guī)定每月的l一10日為納稅申報(bào)期即稅款征收期,在稅收征管改革之前的“保姆式”的稅收征管模式之下是有其合理性的,因?yàn)楫?dāng)時(shí)稅務(wù)人員是征管查集于一身的,既要負(fù)責(zé)稅款的征收,又要負(fù)責(zé)稅收稽查,還要負(fù)責(zé)稅收資料的整理與歸檔管理,因而規(guī)定每月用10天進(jìn)行稅款征收,其余20天進(jìn)行稅務(wù)稽查和資料的管理是比較科學(xué)的。但是現(xiàn)在稅收征管模式發(fā)生了變化:一是納稅人的數(shù)量迅速增多,幾乎每4~5年就會(huì)翻一番;二是各地稅務(wù)機(jī)關(guān)都實(shí)行了征收、管理與稽查的分離,稅款征收已經(jīng)走上了專業(yè)化道路,如果仍然延用舊體制下所形成的申報(bào)期限的規(guī)定顯然不妥。
所謂稅收司法保障：就是通過司法權(quán)的行使，來排除稅法運(yùn)行中的障礙，以開通被阻滯的稅法運(yùn)行渠道和彌補(bǔ)被破壞的稅收秩序而采取的各種措施的總稱。稅法司法保障制度如何建立，直接影響到稅款的有效征收，關(guān)系到稅收管理權(quán)能否在實(shí)踐中得以貫徹執(zhí)行。因此，對稅收司法保障的研究有著重大的現(xiàn)實(shí)意義和社會(huì)意義。
二、現(xiàn)行稅收司法保障的內(nèi)容及問題
我國稅收司法保障規(guī)范散見于多個(gè)基本法律部門，尚未形成完整的制度體系，但他們都體現(xiàn)了稅收司法保障的價(jià)值目標(biāo)，筆者根據(jù)多年經(jīng)驗(yàn)，將有關(guān)稅收司法保障的內(nèi)容作些整理并提出問題，和大家共同探討：
（一）稅收優(yōu)先權(quán)司法保障
《中華人民共和國稅收征收管理法》第四十五條規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)征收稅款，稅收優(yōu)先于無擔(dān)保責(zé)權(quán)，法律另有規(guī)定的除外；納稅人欠繳的稅款發(fā)生在納稅人以其財(cái)產(chǎn)設(shè)定抵押、質(zhì)押或納稅人的財(cái)產(chǎn)被留置之前的，稅收應(yīng)當(dāng)先于抵押權(quán)、質(zhì)押權(quán)、留置權(quán)執(zhí)行。納稅人欠繳稅款，同時(shí)又被行政機(jī)關(guān)決定處以罰款，沒收違法所得的，稅收優(yōu)先于罰款、沒法違法所得。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)對納稅人欠繳稅款的情況定期予以公告?！钡悇?wù)機(jī)關(guān)在行使稅收優(yōu)先權(quán)的過程中存在以下幾個(gè)問題：
1、欠繳稅款的納稅人在繳納所欠稅款前優(yōu)先清償了無擔(dān)保債權(quán)或發(fā)生在后的抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)、留置權(quán)而使所欠稅款不能足額受償時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)如何行使稅收優(yōu)先權(quán)，我國法律未作出明確規(guī)定，稅收優(yōu)先權(quán)流于形式，難予付諸實(shí)踐。
2、《中華人民共和國民事訴訟法》第九十四條第四款規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)被查封、凍結(jié)的，不得重復(fù)查封、凍結(jié)?！北砻嫔峡矗愂諆?yōu)先權(quán)由于與不得重復(fù)執(zhí)行的矛盾而無法執(zhí)行，實(shí)則不然?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第102條規(guī)定：“人民法院對抵押物，留置物可以采取財(cái)產(chǎn)保全措施，但抵押權(quán)人，留置權(quán)人有優(yōu)先受償權(quán)。”如果稅款發(fā)生在先，則較之抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)、留置權(quán)有優(yōu)先性，利用邏輯推理的方法可推斷出稅務(wù)機(jī)關(guān)仍可行使稅收優(yōu)先權(quán)，可以從被人民法院采取保全措施而查封、凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)中優(yōu)先受償，但這僅僅是邏輯推理，法律沒有明文規(guī)定。
3、稅務(wù)機(jī)關(guān)在行使稅收優(yōu)先權(quán)時(shí)，極有可能與擔(dān)保物權(quán)設(shè)定在后的抵押權(quán)人，質(zhì)權(quán)人、留置權(quán)人發(fā)生權(quán)利爭議，尤其是質(zhì)權(quán)人、留置權(quán)人對欠繳稅款的納稅人的財(cái)產(chǎn)尚處于一種占有和控制的狀態(tài)，稅務(wù)機(jī)關(guān)如果對抵押權(quán)人、質(zhì)權(quán)人、留置權(quán)人占有和控制的欠繳稅款納稅人的財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施來行使稅收優(yōu)先權(quán)的話，稍有不慎，就會(huì)有損于交易安全和經(jīng)濟(jì)信用制度，不利于爭議得到公正、合理、徹底的解決。
（二）稅收代位權(quán)，撤消權(quán)司法保障
《稅收征管法》第五十條規(guī)定：“欠繳稅款的納稅人，因怠于行使到期債權(quán)，或者放棄到期債權(quán)，或者無償轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)，或者以明顯不合理的低價(jià)轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)，而受讓人知道該情形，對國家稅收造成損害的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以依照合同法第七十三條，七十四條的規(guī)定行使代位權(quán)，撤消權(quán)。稅務(wù)機(jī)關(guān)依照前款規(guī)定行使代位權(quán)、撤銷權(quán)的不免除欠繳稅款的納稅人尚未履行的納稅義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任?！敝档靡惶岬氖牵喝绻防U稅款的納稅人（即〈合同法〉中的所謂債務(wù)人）的其他的債權(quán)人先與稅務(wù)機(jī)關(guān)行使代位權(quán)而致稅務(wù)機(jī)關(guān)無法行使代位權(quán)或雖行使代位權(quán)但不足以清償納稅人所欠稅款，法律應(yīng)如何處理，則沒有明確規(guī)定。
（三）有關(guān)部門協(xié)助依法履行納稅義務(wù)的規(guī)范
《稅收征管法》第十五、十七、六十、七十三條都對有關(guān)部門的相應(yīng)協(xié)助義務(wù)和責(zé)任做了明確的規(guī)定，但當(dāng)有關(guān)部門協(xié)助義務(wù)的違反惡化到一定程度，需要有關(guān)部門承擔(dān)刑事責(zé)任時(shí)，我國法律缺乏相應(yīng)的規(guī)定，只能責(zé)令有關(guān)部門承擔(dān)行政責(zé)任，甚至有的部門承擔(dān)行政責(zé)任的依據(jù)也找不到。
（四）稅務(wù)執(zhí)法人員依法履行職責(zé)的規(guī)范
《稅收征管法》第五章的有關(guān)條款和《刑法》第八、九章的有關(guān)條款對稅務(wù)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為作出了較為嚴(yán)厲的規(guī)定，同時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)通過一系列的學(xué)教活動(dòng)強(qiáng)化為納稅人服務(wù)的意識(shí)，真誠尊重納稅人，主動(dòng)服務(wù)納稅人，增強(qiáng)為國聚財(cái)，執(zhí)法為民的使命感、責(zé)任心。這就從稅務(wù)隊(duì)伍建設(shè)的角度來保障稅收法律關(guān)系的正常運(yùn)行。
（五）保障和維護(hù)稅收征管秩序的法律規(guī)范
《稅收征管法》第五章的有關(guān)條款和《刑法》第三章第六節(jié)危害稅收征管罪的規(guī)定，構(gòu)成了較為完備的保障和維護(hù)稅收征管秩序的行政、刑事制度規(guī)范，但仍有待完善之處，僅以偷稅罪與非罪，偷稅行為與不申報(bào)行為為例說明?！缎谭ā返?01條規(guī)定：“納稅人采取偽造、變造、隱慝、擅自銷毀帳簿、記帳憑證，在帳簿上多列支出或者不列、少列收入，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)通知申報(bào)而不申報(bào)或者進(jìn)行虛假的納稅申報(bào)的手段，不繳或者少繳應(yīng)納稅款，偷稅數(shù)額占應(yīng)納稅額的10%以上不滿30%且偷稅數(shù)額1萬元以上不滿10萬元的，或者因偷稅被稅務(wù)機(jī)關(guān)給予二次行政處罰又偷稅的，處3年以下有期徒刑或拘役，并處偷稅數(shù)額1倍以上5倍以下的罰金；偷稅數(shù)額占應(yīng)納稅額的30%以上且偷稅數(shù)額在10萬以上的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處偷稅數(shù)額1倍以上5倍以下的罰金。扣繳義務(wù)人采取前款所列手段，不繳或少繳已扣、已收稅款，數(shù)額占應(yīng)納稅額10%以上且數(shù)額在1萬元以上的，依照前款的規(guī)定處罰。對多次犯有前兩款行為，未經(jīng)處理的，按照累計(jì)數(shù)計(jì)算?！?/p>
首先，對“不申報(bào)”行為的定性問題。《稅收征管法》第六十四條第二款的不申報(bào)行為和第六十三條的偷稅行為在行政處罰上相同，之所以單獨(dú)規(guī)定“不申報(bào)”行為的行政處罰種類、幅度，正是由于《刑法》第201條認(rèn)為“不申報(bào)”行為不構(gòu)成偷稅，無論不申報(bào)的金額有多大，比例有多高也不構(gòu)成偷稅罪，這就造成在某種程度上鼓勵(lì)以“不申報(bào)”方式偷稅，大大歪曲了刑法設(shè)定偷稅罪的立法本意，造成稅收刑事司法保障偏離方向。
其次，對“虛假納稅申報(bào)”的定性問題。納稅人生產(chǎn)經(jīng)營后，能按照稅務(wù)機(jī)關(guān)的規(guī)定進(jìn)行納稅申報(bào)，但未如實(shí)申報(bào)，或申報(bào)不準(zhǔn)確，按照《稅收征管法》第六十三條的規(guī)定，則屬于偷稅行為，構(gòu)成犯罪的要追究刑事責(zé)任。但如果該納稅人自開業(yè)經(jīng)營后一直不申報(bào)，且金額、比例均達(dá)到偷稅罪的標(biāo)準(zhǔn)，卻不構(gòu)成偷稅，更談不上偷稅罪。這在稅收司法實(shí)踐中則是難以理解的。
其三，對“偷稅數(shù)額，比例標(biāo)準(zhǔn)，受行政處罰次數(shù)”的界定，從《刑法》第201條的規(guī)定來看，至少存在以下四個(gè)漏洞：一是偷稅數(shù)額占應(yīng)納稅額30%以上且偷稅數(shù)額在1萬元至10萬元的情形，二是偷稅數(shù)額占應(yīng)納稅額10%至30%且偷稅在10萬元以上的情形，三是應(yīng)納稅額是否包含國、地稅所有稅種在內(nèi)的全部應(yīng)納稅額，四是“受行政處罰次數(shù)”法律沒有明確規(guī)定是在一年內(nèi)還是更長的時(shí)間，不具有操作性。
三、完善稅收司法保障的措施及建議
1、 盡快建立稅收優(yōu)先權(quán)司法救濟(jì)制度，即稅務(wù)機(jī)關(guān)通過人民法院請求行使撤銷權(quán)撤消欠繳稅款的納稅人非稅清償行為，以達(dá)到稅款優(yōu)先受償?shù)哪康模瑥亩Ｕ隙愂諆?yōu)先權(quán)的有效行使。
2、法律宜明文規(guī)定在財(cái)產(chǎn)被人民法院采取保全措施的情形下稅收的一般優(yōu)先權(quán)，同時(shí)，制定在上述情形下稅務(wù)機(jī)關(guān)向人民法院申請優(yōu)先受償?shù)某绦蛐砸?guī)定。
3、稅務(wù)機(jī)關(guān)同抵押權(quán)人、質(zhì)權(quán)人、留置權(quán)人發(fā)生權(quán)利爭議時(shí)，應(yīng)明確選擇人民法院裁決，同時(shí)法律應(yīng)明確規(guī)定“稅務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)依法予以公告”是稅務(wù)機(jī)關(guān)行使稅收優(yōu)先權(quán)的構(gòu)成要件之一，否則不得行使稅收優(yōu)先權(quán)，并以公告時(shí)間作為稅收優(yōu)先于其它擔(dān)保物權(quán)的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。
4、 如果欠稅的納稅人的其他債權(quán)人先于稅務(wù)機(jī)關(guān)行使代位權(quán)而致稅務(wù)機(jī)關(guān)無法行使代位權(quán)或雖行使代位權(quán)但不足以清償欠稅的，法律應(yīng)創(chuàng)設(shè)規(guī)范：“納稅人的其他債權(quán)人在依法行使代位權(quán)前，須先行通知稅務(wù)機(jī)關(guān)并于一定期限后行使代位權(quán)”否則，稅收代位權(quán)、撤消權(quán)將遭到嚴(yán)重削弱。
5、改變協(xié)助納稅義務(wù)的有關(guān)部門只負(fù)行政責(zé)任，不負(fù)刑事責(zé)任的現(xiàn)狀，適時(shí)在刑事法律中補(bǔ)充規(guī)定相應(yīng)的刑事責(zé)任條款，以增強(qiáng)有關(guān)部門協(xié)助的責(zé)任心、義務(wù)感。
6、建議《刑法》和《稅收征管法》補(bǔ)充規(guī)定：將“不申報(bào)”列為偷稅的范疇，同時(shí)對偷稅數(shù)額，比例標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)納稅額，受處罰次數(shù)作出更為詳細(xì)的界定，使之更具操作性。
《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱新征管法）及實(shí)施細(xì)則自施行以來，已經(jīng)在加強(qiáng)稅收管理，規(guī)范稅收征收和繳納行為，保障國家稅收收入，保護(hù)納稅人的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了十分重要的作用。但我們在稅務(wù)稽查實(shí)踐中，仍遇到一些難以掌握和操作的問題，主要表現(xiàn)在核定征收方式的采取、偷稅行為的認(rèn)定、滯納金的加收、涉稅犯罪案件的移送等方面。這些問題如不盡快較好地解決，那么，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、精細(xì)化管理，提高稅收征管的質(zhì)量和效率，將難以在基層得到貫徹落實(shí)。
一、關(guān)于核定征收方式的存在問題及建議
新征管法第三十五條賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)對六種情形之一的行為有權(quán)采取核定其應(yīng)納稅額，實(shí)施細(xì)則第四十七條對稅務(wù)機(jī)關(guān)核定應(yīng)納稅額的具體程序和方法進(jìn)行了規(guī)定。但在實(shí)際操作中仍存在一些問題，有待進(jìn)一步完善。
（一） 核定征收方式存在問題
1、核定征收方式確定條件的不足。新征管法第三十五條第四、六款在表述上存在模糊不清之處。⑴ “賬目混亂”的概念內(nèi)涵模糊，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，對于到達(dá)何種程度才算“混亂”難以掌握和判斷，實(shí)踐中稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人往往有不同的認(rèn)識(shí)，容易發(fā)生爭執(zhí)；⑵ “成本資料”的范疇不明確。如入庫單、出庫單、投料單、月末在產(chǎn)品盤存單等，按照相關(guān)的會(huì)計(jì)制度，都屬于成本核算中的有關(guān)資料，缺失上述資料的企業(yè)是否符合“成本資料、收入憑證殘缺不全、難以查賬的”這一條件難以認(rèn)定；⑶ 對于“納稅人申報(bào)的計(jì)稅依據(jù)明顯偏低，又無正當(dāng)理由的”缺乏具體解釋，“明顯偏低”和“正當(dāng)理由”的定義未能明確。
2、核定征收方式條件的缺失。新征管法對適用核定征收的幾種情形的表述中均未涉及稅務(wù)機(jī)關(guān)對企業(yè)記假賬、或提供虛假賬簿、憑證資料該如何處理，這就必然會(huì)給一些企圖偷逃稅的納稅人以可乘之機(jī)。按照規(guī)定，只要企業(yè)設(shè)置有賬簿，而且賬目清晰，成本資料、收入憑證、費(fèi)用憑證齊全，稅務(wù)機(jī)關(guān)就應(yīng)該對其進(jìn)行查賬征收（企業(yè)采取兩套賬偷逃稅款的除外）。如果企業(yè)設(shè)置的是虛假賬簿、虛假憑證，盡管所反映的內(nèi)容是不真實(shí)的，但其形式滿足了賬目明晰、憑證齊全的要求，那么稅務(wù)機(jī)關(guān)能否實(shí)行核定征收則沒有明確規(guī)定。如果按其虛假的賬簿、憑證對其進(jìn)行查賬征收，大量稅款將從這一政策漏洞中流失。
3、征納雙方的合法權(quán)益難以有效保障。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)采用的是核定征收的方式，則不一定依據(jù)發(fā)票、賬簿、報(bào)表進(jìn)行計(jì)稅。通常的核定依據(jù)方法包括：⑴參照當(dāng)?shù)赝愋袠I(yè)或者類似行業(yè)中經(jīng)營規(guī)模和收入水平相近的納稅人的稅負(fù)水平核定；⑵按照營業(yè)收入或者成本加合理的費(fèi)用和利潤的方法核定；⑶按照耗用的原材料、燃料、動(dòng)力等推算或者測算核定；⑷按照其他合理方法核定。納稅人對稅務(wù)機(jī)關(guān)采取核定方法確定的應(yīng)納稅額有異議的，應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)證據(jù)，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)定后，調(diào)整應(yīng)納稅額。但在實(shí)際操作過程中，核定征收給稅務(wù)稽查工作帶來很大難度。過高或過低都不合適，難以有效保障征納雙方的合法利益。
4、核定依據(jù)欠缺說服力。在有關(guān)納稅信息方面，納稅人明顯占據(jù)優(yōu)勢，因?yàn)橹挥屑{稅人才最清楚自己必須納稅的事實(shí)及實(shí)際收入和成本等納稅資料。由于征管技術(shù)、征管人員和征管費(fèi)用所限，要求稅務(wù)機(jī)關(guān)完全了解和掌握納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營狀況是不現(xiàn)實(shí)的。正是稅收征管中征納雙方的信息不對稱，稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收執(zhí)法在很大程度上有賴于納稅人向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供完整、準(zhǔn)確、可信的稅務(wù)資料?？墒?，納稅人追求利益最大化的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，往往會(huì)促使其為減輕稅收負(fù)擔(dān)而以一些“虛假行為”來蓄意隱瞞信息或?qū)π畔⑦M(jìn)行“技術(shù)處理”，致使稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握的是虛假的或質(zhì)量很低的納稅信息。正是基于這種現(xiàn)實(shí)，納稅人必然會(huì)更多地強(qiáng)調(diào)其經(jīng)營情況的特殊性。加上由于稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部還沒有形成獨(dú)立的、系統(tǒng)的稅源監(jiān)控部門，涉稅信息的采集缺乏專業(yè)化、規(guī)范化、連貫性和時(shí)效性，這就造成稅務(wù)稽查人員在運(yùn)用核定征收方式時(shí)，難以找到使納稅人感到有說服力的參照物。
（二）完善核定征收方式的建議
1、對有關(guān)規(guī)定中模糊不清的概念加以明確，制定具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，方便基層執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法，避免實(shí)際工作中出現(xiàn)隨意性。
2、對缺失部分予以補(bǔ)充，以減少政策漏洞造成的稅收流失，打消部分納稅人借以偷逃稅款的幻想，避免稅收征管資料失真現(xiàn)象，提高相關(guān)數(shù)據(jù)對稅源情況反應(yīng)的可靠性以及對政策制定的指導(dǎo)意義。同時(shí)加強(qiáng)稅源信息的采集分析，及時(shí)將部門信息、征管信息、財(cái)務(wù)信息進(jìn)行比對，按行業(yè)、分類型制定核定征收的參考標(biāo)準(zhǔn)。
3、運(yùn)用聽證制度，使納稅人了解核定征收所依據(jù)的證據(jù)和事實(shí)是否充分、正當(dāng)，所運(yùn)用的核定方法是否合理，而稅務(wù)機(jī)關(guān)則可以根據(jù)涉稅額的大小設(shè)置正式和簡易兩種聽證制度，以提高行政效率。
4、建立辯論制度，即納稅人對核定的稅款有異議的，有權(quán)辯論和質(zhì)證，如在規(guī)定期限內(nèi)提供確鑿證據(jù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)行調(diào)整，這樣可以促使納稅人提供更多的據(jù)以征稅的真實(shí)情況，并使核定結(jié)果更接近真實(shí)。
二、關(guān)于偷稅行為的問題及建議
（一）偷稅行為存在問題
1、偷稅認(rèn)定的內(nèi)涵過寬。根據(jù)新征管法第六十三條的規(guī)定，偷稅行為采取正列舉的方法，從會(huì)計(jì)賬簿和納稅申報(bào)兩個(gè)方面對偷稅的范圍進(jìn)行了界定，但其表述方式存在一定的缺陷。⑴從征管法條文的字面來看，沒有漏稅的字眼，會(huì)給人造成“非欠即偷”的誤解，凡查補(bǔ)的稅款都認(rèn)定為偷稅，從而把一些本該屬于漏稅范圍的非主觀故意的不交和少交稅款的行為視為偷稅來處理，使納稅人承擔(dān)了本不該承擔(dān)的法律責(zé)任。⑵對進(jìn)行虛假納稅申報(bào)不繳或者少繳稅款的理解，只要納稅人不如實(shí)申報(bào)，那怕是不如實(shí)申報(bào)“一分錢”的稅款，也是偷稅，造成偷稅認(rèn)定的面過寬，打擊范圍太大。⑶現(xiàn)實(shí)工作上漏稅是客觀存在的。根據(jù)公認(rèn)的稅收理論，漏稅是指納稅人并非故意未繳或者少繳稅款的行為。納稅人有可能由于對稅收法律法規(guī)的不甚理解或者粗心大意而導(dǎo)致應(yīng)稅收入確認(rèn)、稅率適用發(fā)生差錯(cuò)，從而造成稅款的“不繳或少繳的”不良后果，即引發(fā)漏稅。但從目前情況看，稅務(wù)機(jī)關(guān)常常被偷稅認(rèn)定面過寬，打擊范圍太大的現(xiàn)象所困擾，影響稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法。
2、難以準(zhǔn)確認(rèn)定偷稅行為。偷稅行為的主觀故意，無論在取證上還是在性質(zhì)的認(rèn)定上都存在著較大的困難。而且隨著社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步，偷稅手段越來越多樣化。如以欺騙手段獲取特殊行業(yè)資格認(rèn)定，享受稅收優(yōu)惠或獲得退稅資格，從而達(dá)到不繳或少繳稅款的目的。又如，有的納稅人在銀行多頭開戶，隱瞞銷售收入，逃避稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)管；有的納稅人甚至利用因特網(wǎng)、電子商務(wù)等高技術(shù)手段，通過在網(wǎng)上商務(wù)信息、采取送貨上門服務(wù)的方式，不辦理工商登記和稅務(wù)登記，從而大肆偷逃國家稅款。
3、偷稅行為的認(rèn)定與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的沖突。由于我國現(xiàn)行的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度與稅法規(guī)定存在差異，因此對納稅人有的行為在客觀表現(xiàn)上符合偷稅行為的條件，但主觀上是否具有偷稅故意很難判斷和取證。⑴納稅人按《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》計(jì)提壞賬準(zhǔn)備金、減值準(zhǔn)備金、折舊以及確認(rèn)收入時(shí)，按稅法規(guī)定則要做相應(yīng)納稅調(diào)整。⑵如果納稅人出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)作進(jìn)項(xiàng)稅額轉(zhuǎn)出而未轉(zhuǎn)出，應(yīng)當(dāng)視同銷售計(jì)提稅金而未計(jì)提，該進(jìn)行納稅調(diào)整而未調(diào)整等情形，在會(huì)計(jì)制度上完全合法的，但按照稅法規(guī)定則可能出現(xiàn)申報(bào)不實(shí)，不繳或少繳稅款的情況。
4、偷稅手段的列舉外延過窄。法律的法定原則是“法無明文不為罪，罰無明文不處罰”，只有符合新征管法第六十三條所列舉的行為才能認(rèn)定為偷稅行為，否則就難以認(rèn)定。這種完全式列舉雖然具有“明示其一，排除其它”的功能，但也存在一定的弊端：⑴完全列舉雖一目了然，便于遵守執(zhí)行，但容易產(chǎn)生疏漏，使法律法規(guī)不能適應(yīng)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)。⑵采取這種方式易與稅法不協(xié)調(diào)。稅法存在形式多樣性和易于變動(dòng)性等特點(diǎn)，如目前的會(huì)計(jì)電算化和電子報(bào)稅等就是以前沒有的。所以在稅收制度和稅收征管制度不斷變化的過程中，完全從稅收征管形式的角度限定偷稅方式是不可能的，無論偷稅方式羅列多少，也無法涵蓋偷稅之全部外延。
（二）完善偷稅行為認(rèn)定的建議
1、修改稅收征管法，將漏稅行為法律化，從輕處理。既然漏稅是客觀存在的，那么我們就應(yīng)該在法律法規(guī)上作出相應(yīng)的規(guī)定，包括漏稅的構(gòu)成條件、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)或法律上的責(zé)任等等，通過將漏稅行為法律化，從而填補(bǔ)法律的空白，從法律上明確區(qū)分偷稅行為和漏稅行為的界限，對偷稅行為構(gòu)成犯罪的給予刑事處理，對漏稅行為納入稅務(wù)行政處罰的范疇。如果不這樣，稅收工作實(shí)踐中將不可避免地產(chǎn)生下述現(xiàn)象：⑴一些漏稅被當(dāng)成是偷稅從嚴(yán)處治、使違法者承擔(dān)不應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，嚴(yán)重地影響了稅收執(zhí)法的公平與合理。⑵一些漏稅被依照“法無明文規(guī)定不予處罰”的原則免受法律制裁，使國家利益蒙受損失，以提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率，體現(xiàn)執(zhí)法的剛性。
2、采取明晰內(nèi)涵、概括外延方式規(guī)定偷稅行為。針對新征管法對偷稅的規(guī)定內(nèi)涵過寬、外延過窄的實(shí)際情況，修改征管法，盡量對偷稅的內(nèi)涵予以明晰，能量化的就量化，如虛假的納稅申報(bào)，不繳或少繳應(yīng)納稅款的這種偷稅行為，就要把虛假的方式明晰為那幾種情況，盡量以正列舉方式來明晰，做到一目了然，便于操作。對于外延不足的情況，以概括方式解決，并以法律授權(quán)形式，授權(quán)給國家稅務(wù)總局根據(jù)偷稅行為的變化情況，以補(bǔ)充列舉方式解決完全列舉方式列舉不足的弊端, 能防止掛一漏萬，保證了法律法規(guī)的嚴(yán)謹(jǐn)性、周密性,新出現(xiàn)的、高科技的偷稅方式都能納入偷稅范圍, 這種立法方式將可以適應(yīng)稅法的多變性和更接近稅收征管的實(shí)際需要，可以大幅提高執(zhí)法效率和執(zhí)法剛性。
3、逐步減少財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度與稅法的差異，兩者盡量融合。有關(guān)部門在修訂稅法和制定財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度時(shí)，要注意減少兩者的差異，盡量減少納稅人由于財(cái)務(wù)處理與稅法差異需納稅調(diào)整的情況，減少納稅人客觀出錯(cuò)的機(jī)會(huì)，降低納稅成本，最終達(dá)致稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收管理成本的降低，給納稅人提供依法納稅的機(jī)會(huì)和便利。
三、關(guān)于加收滯納金的問題及建議
（一）加收滯納金存在的問題
1、加收滯納金難。從新征管法第三十二條規(guī)定看，征收滯納金工作的好壞反映了新征管法的嚴(yán)肅性，也體現(xiàn)了納稅人的納稅意識(shí)。然而，在實(shí)際工作中，滯納金征繳過程執(zhí)行難的問題非常突出：⑴部分稅務(wù)人員以及納稅人對征收稅收滯納金認(rèn)識(shí)不夠。有些稅務(wù)人員、納稅人錯(cuò)誤地理解了滯納金的概念和性質(zhì)，將滯納金看作一種處罰，認(rèn)為對納稅人既打又罰不合理。其實(shí)，加收滯納金是納稅人因占用國家稅金而應(yīng)繳納的一種補(bǔ)償，而不是行政處罰。這些有法不依的行為削弱了稅法的剛性，使得部分涉稅違法者感到違法成本低廉，以致形成故意欠稅的惡性循環(huán)。⑵滯納稅款計(jì)算存在難度。例如加收滯納金以流轉(zhuǎn)稅為依據(jù)時(shí)，納稅人、扣繳義務(wù)人應(yīng)按期繳納稅款，一旦延誤，就應(yīng)該加收滯納金。如果說納稅人當(dāng)期稅款延遲繳納，這筆滯納金計(jì)算還簡單的話，那么在一年中每月有筆收入少繳或不繳流轉(zhuǎn)稅，計(jì)算這個(gè)滯納金就變得相當(dāng)復(fù)雜了，稽查局往往是一查幾年，計(jì)算滯納金更復(fù)雜，工作量更大。這也使一些稅收征管人員產(chǎn)生了畏難情緒。⑶滯納時(shí)間難以認(rèn)定。根據(jù)國家稅務(wù)總局《關(guān)于偷稅稅款加收滯納金問題的批復(fù)》規(guī)定：對偷稅行為加收滯納金的計(jì)算起止時(shí)間為，從稅款當(dāng)期應(yīng)當(dāng)繳納或者解繳的期限屆滿的次日起，至實(shí)際繳納或者解繳之日止。而新征管法實(shí)施細(xì)則規(guī)定：稅收征管法及本細(xì)則所規(guī)定期限的最后一日是法定休假日的，以休假日期滿的次日為期限的最后一日；在期限內(nèi)有連續(xù)3日以上法定休假日的，按休假日天數(shù)順延。所以說，稅法確定的納稅期限不一定是固定的某一日。如果查獲企業(yè)偷稅每月都有發(fā)生，滯納金的起始時(shí)間勢必要查日歷來得到，并且要注意節(jié)假日期間的休假日是否影響納稅期限。如果是前幾年的偷稅，還要查歷年的日歷。這樣計(jì)算的滯納金，稅務(wù)稽查人員不但增加了工作量，而且最主要的是容易出差錯(cuò)。一旦發(fā)生有關(guān)滯納金的行政訴訟，極易使稅務(wù)部門處于尷尬境地，這導(dǎo)致了一些稅務(wù)人員不愿征收滯納金。
2、稅收滯納金過高的征收比例與其“補(bǔ)償”性特征不相符。新征管法在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)將稅收滯納金界定為“補(bǔ)償金”。那么作為一種“補(bǔ)償金”，按照一般的經(jīng)濟(jì)法律原則，其補(bǔ)償額應(yīng)當(dāng)與其給對方造成的損害（含直接損害和間接損害）基本相當(dāng)，不應(yīng)該存在顯失公平的問題。如果顯失公平，按理當(dāng)視為無效。而我國現(xiàn)行的稅收滯納金制度規(guī)定的滯納金的征收比例卻高達(dá)每日萬分之五，換算成年征收率則為18％（365×0.5‰），是同期銀行貸款利率的3倍左右。這一種“補(bǔ)償”顯然可以視為“顯失公平”，應(yīng)當(dāng)被視為無效。也就是說現(xiàn)行的稅收滯納金根本就不能看成是補(bǔ)償金，它除了補(bǔ)償成份之外，還具有相當(dāng)?shù)膽徒渑c懲罰成份。
3、稅法對滯納金的計(jì)算問題規(guī)定得不全面。滯納金應(yīng)當(dāng)如何計(jì)算？從法律規(guī)定的角度考慮，這似乎不應(yīng)該成為問題，但要真正計(jì)算加收滯納金了，卻又實(shí)在地成了問題：滯納金該加征到何時(shí)呢？也就是說滯納金的終止日究竟該如何確定？是只計(jì)算到稅務(wù)人員到單位實(shí)施稽查之日呢，還是計(jì)算到稽查資料移交審理之日？是計(jì)算到審理人員制作《稅務(wù)處理決定書》之日呢，還是計(jì)算到稅款最終入庫之日？應(yīng)該說加收到稅款入庫之日最符合現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定。但是這其中也有不妥之處，主要是這其中有很多的不確定因素，特別是稽查審理可能需要很長一段時(shí)間，甚至?xí)L達(dá)半年乃至更長，這對納稅人來說，滯納金負(fù)擔(dān)將會(huì)因?qū)徖頃r(shí)間延長而加大加重，更重要的是在這些情況下，納稅人可能很愿意將相關(guān)稅款盡早入庫主觀上已經(jīng)沒有繼續(xù)延遲納稅的過錯(cuò)，但因?yàn)槌绦蛏系脑颍瑓s仍然必須承擔(dān)額外的滯納金負(fù)擔(dān)。這顯然不妥。
（二）完善加收稅收滯納金的建議
1、用技術(shù)手段提高服務(wù)水平，加大檢查力度，堅(jiān)決堵塞稅收漏洞。信息化使稅務(wù)管理走向規(guī)劃化、標(biāo)準(zhǔn)化，但過多的環(huán)節(jié)、繁瑣的手續(xù)，又常常使納稅人感到辦稅太麻煩。要充分體現(xiàn)稅收工作的服務(wù)理念，發(fā)揮稅收信息化潛在的優(yōu)勢，提高辦稅效率和服務(wù)質(zhì)量。要建立電子繳稅信息系統(tǒng)，使稅務(wù)機(jī)關(guān)在當(dāng)天就可以了解企業(yè)賬戶透支情況，及時(shí)電話催繳。稅務(wù)部門應(yīng)盡快開發(fā)出一種高效簡便的計(jì)算程序，對滯納金實(shí)行簡便計(jì)算。對滯納時(shí)間在一個(gè)月之內(nèi)的，按日加收滯納金，一個(gè)月以上的加收一個(gè)固定比例的滯納金，達(dá)到計(jì)算上既簡便又合理的目的。稅務(wù)部門要投入一定的人力和財(cái)力進(jìn)行查補(bǔ)稅款及滯納金計(jì)算軟件的開發(fā)，把對加收滯納金內(nèi)容的檢查列入執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究中。同時(shí)，對應(yīng)加收的滯納金實(shí)行強(qiáng)制執(zhí)行，讓欠稅的納稅人切實(shí)感到拖欠稅款的代價(jià)。
2、進(jìn)一步下調(diào)滯納金的征收比例。雖然新征管法已經(jīng)大幅度下調(diào)了稅收滯納金的征收比例，但是滯納金的加收比例仍然很高，甚至比日本等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的稅收滯納金也高出了近4 至5個(gè)百分點(diǎn)。過高的滯納金征收比例已經(jīng)讓納稅人不能承受。納稅人不能承受，但又不得不承受。結(jié)果會(huì)如何呢？納稅人可能會(huì)選擇不法手段如偷稅逃稅、不按照正當(dāng)渠道辦理注銷手續(xù)即關(guān)門走人，甚至還可能發(fā)展為直接對抗。當(dāng)然還有一種可能即納稅人破產(chǎn)。但不管怎么說，這兩種結(jié)果對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家稅收收入都沒有任何利益。因此，從經(jīng)濟(jì)決定稅收看，我們?nèi)匀挥斜匾M(jìn)一步下調(diào)稅收滯納金的征收比例。最佳的選擇是與銀行利率掛起鉤來。
3、滯納金時(shí)間的計(jì)算應(yīng)扣除一些不應(yīng)由納稅人負(fù)擔(dān)的時(shí)間。如從現(xiàn)階段稽查實(shí)踐看，從通知企業(yè)查賬開始到作出《稅務(wù)處理決定書》中規(guī)定的繳稅期限，這段時(shí)間應(yīng)視作滯納時(shí)間停止，不作為加收滯納金情況處理，納稅人不負(fù)擔(dān)稅收檢查期間的滯納金。
四、關(guān)于涉稅犯罪案件的移送問題及建議
我國現(xiàn)行的涉稅犯罪移送制度主要由新征管法第六十三、六十五、六十六、六十七、七十一和七十七條和《中華人民共和國刑法》第三章第六節(jié)“危害稅收征管罪”中的諸條款加以確立。其中新征管法第七十七條更明確規(guī)定：“納稅人、扣繳義務(wù)人有本法第六十三條、第六十五條、第六十六條、第六十七條、第七十一條規(guī)定的行為涉嫌犯罪的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。稅務(wù)人員徇私舞弊，對依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交，情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究刑事責(zé)任。”因此，依法、準(zhǔn)確、及時(shí)移送涉稅犯罪案件，成為稅收執(zhí)法工作的重要組成部份?，F(xiàn)行稅收征管法在一定程度上改進(jìn)了我國的涉稅犯罪案件移送制度，但這些規(guī)定在實(shí)際操作過程中仍然存在不少缺陷，有待進(jìn)一步加以完善。
（一）涉稅犯罪案件移送制度的現(xiàn)存問題
1、偷稅門檻過低，打擊面較大。根據(jù)新征管法的規(guī)定，涉稅犯罪案件主要包括涉嫌偷稅、涉嫌抗稅、涉嫌逃避追繳欠稅、涉嫌騙取抵扣稅款等案件，其中又以涉嫌偷稅的發(fā)案率為最高。但目前偷稅的起刑點(diǎn)過低，因此造成打擊面過大。以廣州為例，由于是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，偷稅金額動(dòng)輒上萬元，甚至上百萬元的也屢見不鮮，以偷稅比例達(dá)到10%且1萬元以上的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行移送，稅務(wù)稽查部門和公安經(jīng)偵部門都會(huì)不堪重負(fù)，從而直接影響到辦案效率和質(zhì)量，而且也會(huì)由于打擊面過大而導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激化。
2、逃避追繳欠稅定性模糊，操作困難。目前有關(guān)規(guī)定中對于如何認(rèn)定納稅人為了逃避欠繳的稅款，而實(shí)施轉(zhuǎn)移或隱匿財(cái)產(chǎn)的行為以及如何掌握“致使稅務(wù)機(jī)關(guān)無法追繳欠繳稅款”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)等問題都沒有做出進(jìn)一步的解釋，從而直接影響涉稅案件的移送。例如，廣州市某稽查局查處某公司少繳稅款數(shù)萬元，在向該公司送達(dá)《稅務(wù)處理決定書》后，該公司沒有按規(guī)定期限繳納稅款，當(dāng)該稽查局準(zhǔn)備對其采取查封機(jī)械設(shè)備等強(qiáng)制措施時(shí)，該公司卻將其名下財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給第三人用以抵債，且雙方簽訂了財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同，對于這種行為稅務(wù)機(jī)關(guān)很難認(rèn)定。
3、取證要求存在差異，有待明確。例如新征管法第三十五條規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)在特殊情形下有權(quán)核定納稅人的應(yīng)納稅額；如果納稅人的行為又符合偷稅罪的構(gòu)成要件，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行移送。但這種稅務(wù)部門通過核定方式定性的偷稅案件，移送時(shí)大部分在證據(jù)方面都受到質(zhì)疑。又如行政處罰法第三十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的辦法，但對于公安、檢察機(jī)關(guān)而言，在涉稅刑事程序中則很難認(rèn)可抽樣取證的方式。因此，必須及時(shí)解決涉稅犯罪案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定問題，否則就會(huì)造成對涉稅犯罪行為難以及時(shí)準(zhǔn)確定罪的后果。
（二）完善涉稅犯罪案件移送制度的建議
《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱新征管法）及實(shí)施細(xì)則自施行以來，已經(jīng)在加強(qiáng)稅收管理，規(guī)范稅收征收和繳納行為，保障國家稅收收入，保護(hù)納稅人的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了十分重要的作用。但我們在稅務(wù)稽查實(shí)踐中，仍遇到一些難以掌握和操作的問題，主要表現(xiàn)在核定征收方式的采取、偷稅行為的認(rèn)定、滯納金的加收、涉稅犯罪案件的移送等方面。這些問題如不盡快較好地解決，那么，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、精細(xì)化管理，提高稅收征管的質(zhì)量和效率，將難以在基層得到貫徹落實(shí)。
一、關(guān)于核定征收方式的存在問題及建議
新征管法第三十五條賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)對六種情形之一的行為有權(quán)采取核定其應(yīng)納稅額，實(shí)施細(xì)則第四十七條對稅務(wù)機(jī)關(guān)核定應(yīng)納稅額的具體程序和方法進(jìn)行了規(guī)定。但在實(shí)際操作中仍存在一些問題，有待進(jìn)一步完善。
（一）核定征收方式存在問題
1、核定征收方式確定條件的不足。新征管法第三十五條第四、六款在表述上存在模糊不清之處。⑴“賬目混亂”的概念內(nèi)涵模糊，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，對于到達(dá)何種程度才算“混亂”難以掌握和判斷，實(shí)踐中稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人往往有不同的認(rèn)識(shí)，容易發(fā)生爭執(zhí)；⑵“成本資料”的范疇不明確。如入庫單、出庫單、投料單、月末在產(chǎn)品盤存單等，按照相關(guān)的會(huì)計(jì)制度，都屬于成本核算中的有關(guān)資料，缺失上述資料的企業(yè)是否符合“成本資料、收入憑證殘缺不全、難以查賬的”這一條件難以認(rèn)定；⑶對于“納稅人申報(bào)的計(jì)稅依據(jù)明顯偏低，又無正當(dāng)理由的”缺乏具體解釋，“明顯偏低”和“正當(dāng)理由”的定義未能明確。
2、核定征收方式條件的缺失。新征管法對適用核定征收的幾種情形的表述中均未涉及稅務(wù)機(jī)關(guān)對企業(yè)記假賬、或提供虛假賬簿、憑證資料該如何處理，這就必然會(huì)給一些企圖偷逃稅的納稅人以可乘之機(jī)。按照規(guī)定，只要企業(yè)設(shè)置有賬簿，而且賬目清晰，成本資料、收入憑證、費(fèi)用憑證齊全，稅務(wù)機(jī)關(guān)就應(yīng)該對其進(jìn)行查賬征收（企業(yè)采取兩套賬偷逃稅款的除外）。如果企業(yè)設(shè)置的是虛假賬簿、虛假憑證，盡管所反映的內(nèi)容是不真實(shí)的，但其形式滿足了賬目明晰、憑證齊全的要求，那么稅務(wù)機(jī)關(guān)能否實(shí)行核定征收則沒有明確規(guī)定。如果按其虛假的賬簿、憑證對其進(jìn)行查賬征收，大量稅款將從這一政策漏洞中流失。
3、征納雙方的合法權(quán)益難以有效保障。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)采用的是核定征收的方式，則不一定依據(jù)發(fā)票、賬簿、報(bào)表進(jìn)行計(jì)稅。通常的核定依據(jù)方法包括：⑴參照當(dāng)?shù)赝愋袠I(yè)或者類似行業(yè)中經(jīng)營規(guī)模和收入水平相近的納稅人的稅負(fù)水平核定；⑵按照營業(yè)收入或者成本加合理的費(fèi)用和利潤的方法核定；⑶按照耗用的原材料、燃料、動(dòng)力等推算或者測算核定；⑷按照其他合理方法核定。納稅人對稅務(wù)機(jī)關(guān)采取核定方法確定的應(yīng)納稅額有異議的，應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)證據(jù)，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)定后，調(diào)整應(yīng)納稅額。但在實(shí)際操作過程中，核定征收給稅務(wù)稽查工作帶來很大難度。過高或過低都不合適，難以有效保障征納雙方的合法利益。
4、核定依據(jù)欠缺說服力。在有關(guān)納稅信息方面，納稅人明顯占據(jù)優(yōu)勢，因?yàn)橹挥屑{稅人才最清楚自己必須納稅的事實(shí)及實(shí)際收入和成本等納稅資料。由于征管技術(shù)、征管人員和征管費(fèi)用所限，要求稅務(wù)機(jī)關(guān)完全了解和掌握納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營狀況是不現(xiàn)實(shí)的。正是稅收征管中征納雙方的信息不對稱，稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收執(zhí)法在很大程度上有賴于納稅人向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供完整、準(zhǔn)確、可信的稅務(wù)資料?？墒牵{稅人追求利益最大化的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，往往會(huì)促使其為減輕稅收負(fù)擔(dān)而以一些“虛假行為”來蓄意隱瞞信息或?qū)π畔⑦M(jìn)行“技術(shù)處理”，致使稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握的是虛假的或質(zhì)量很低的納稅信息。正是基于這種現(xiàn)實(shí)，納稅人必然會(huì)更多地強(qiáng)調(diào)其經(jīng)營情況的特殊性。加上由于稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部還沒有形成獨(dú)立的、系統(tǒng)的稅源監(jiān)控部門，涉稅信息的采集缺乏專業(yè)化、規(guī)范化、連貫性和時(shí)效性，這就造成稅務(wù)稽查人員在運(yùn)用核定征收方式時(shí)，難以找到使納稅人感到有說服力的參照物。
（二）完善核定征收方式的建議
1、對有關(guān)規(guī)定中模糊不清的概念加以明確，制定具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，方便基層執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法，避免實(shí)際工作中出現(xiàn)隨意性。
2、對缺失部分予以補(bǔ)充，以減少政策漏洞造成的稅收流失，打消部分納稅人借以偷逃稅款的幻想，避免稅收征管資料失真現(xiàn)象，提高相關(guān)數(shù)據(jù)對稅源情況反應(yīng)的可靠性以及對政策制定的指導(dǎo)意義。同時(shí)加強(qiáng)稅源信息的采集分析，及時(shí)將部門信息、征管信息、財(cái)務(wù)信息進(jìn)行比對，按行業(yè)、分類型制定核定征收的參考標(biāo)準(zhǔn)。
3、運(yùn)用聽證制度，使納稅人了解核定征收所依據(jù)的證據(jù)和事實(shí)是否充分、正當(dāng)，所運(yùn)用的核定方法是否合理，而稅務(wù)機(jī)關(guān)則可以根據(jù)涉稅額的大小設(shè)置正式和簡易兩種聽證制度，以提高行政效率。
4、建立辯論制度，即納稅人對核定的稅款有異議的，有權(quán)辯論和質(zhì)證，如在規(guī)定期限內(nèi)提供確鑿證據(jù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)行調(diào)整，這樣可以促使納稅人提供更多的據(jù)以征稅的真實(shí)情況，并使核定結(jié)果更接近真實(shí)。
二、關(guān)于偷稅行為的問題及建議
（一）偷稅行為存在問題
1、偷稅認(rèn)定的內(nèi)涵過寬。根據(jù)新征管法第六十三條的規(guī)定，偷稅行為采取正列舉的方法，從會(huì)計(jì)賬簿和納稅申報(bào)兩個(gè)方面對偷稅的范圍進(jìn)行了界定，但其表述方式存在一定的缺陷。⑴從征管法條文的字面來看，沒有漏稅的字眼，會(huì)給人造成“非欠即偷”的誤解，凡查補(bǔ)的稅款都認(rèn)定為偷稅，從而把一些本該屬于漏稅范圍的非主觀故意的不交和少交稅款的行為視為偷稅來處理，使納稅人承擔(dān)了本不該承擔(dān)的法律責(zé)任。⑵對進(jìn)行虛假納稅申報(bào)不繳或者少繳稅款的理解，只要納稅人不如實(shí)申報(bào)，那怕是不如實(shí)申報(bào)“一分錢”的稅款，也是偷稅，造成偷稅認(rèn)定的面過寬，打擊范圍太大。⑶現(xiàn)實(shí)工作上漏稅是客觀存在的。根據(jù)公認(rèn)的稅收理論，漏稅是指納稅人并非故意未繳或者少繳稅款的行為。納稅人有可能由于對稅收法律法規(guī)的不甚理解或者粗心大意而導(dǎo)致應(yīng)稅收入確認(rèn)、稅率適用發(fā)生差錯(cuò)，從而造成稅款的“不繳或少繳的”不良后果，即引發(fā)漏稅。但從目前情況看，稅務(wù)機(jī)關(guān)常常被偷稅認(rèn)定面過寬，打擊范圍太大的現(xiàn)象所困擾，影響稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法。
2、難以準(zhǔn)確認(rèn)定偷稅行為。偷稅行為的主觀故意，無論在取證上還是在性質(zhì)的認(rèn)定上都存在著較大的困難。而且隨著社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步，偷稅手段越來越多樣化。如以欺騙手段獲取特殊行業(yè)資格認(rèn)定，享受稅收優(yōu)惠或獲得退稅資格，從而達(dá)到不繳或少繳稅款的目的。又如，有的納稅人在銀行多頭開戶，隱瞞銷售收入，逃避稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)管；有的納稅人甚至利用因特網(wǎng)、電子商務(wù)等高技術(shù)手段，通過在網(wǎng)上商務(wù)信息、采取送貨上門服務(wù)的方式，不辦理工商登記和稅務(wù)登記，從而大肆偷逃國家稅款。
3、偷稅行為的認(rèn)定與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的沖突。由于我國現(xiàn)行的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度與稅法規(guī)定存在差異，因此對納稅人有的行為在客觀表現(xiàn)上符合偷稅行為的條件，但主觀上是否具有偷稅故意很難判斷和取證。⑴納稅人按《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》計(jì)提壞賬準(zhǔn)備金、減值準(zhǔn)備金、折舊以及確認(rèn)收入時(shí)，按稅法規(guī)定則要做相應(yīng)納稅調(diào)整。⑵如果納稅人出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)作進(jìn)項(xiàng)稅額轉(zhuǎn)出而未轉(zhuǎn)出，應(yīng)當(dāng)視同銷售計(jì)提稅金而未計(jì)提，該進(jìn)行納稅調(diào)整而未調(diào)整等情形，在會(huì)計(jì)制度上完全合法的，但按照稅法規(guī)定則可能出現(xiàn)申報(bào)不實(shí)，不繳或少繳稅款的情況。
4、偷稅手段的列舉外延過窄。法律的法定原則是“法無明文不為罪，罰無明文不處罰”，只有符合新征管法第六十三條所列舉的行為才能認(rèn)定為偷稅行為，否則就難以認(rèn)定。這種完全式列舉雖然具有“明示其一，排除其它”的功能，但也存在一定的弊端：⑴完全列舉雖一目了然，便于遵守執(zhí)行，但容易產(chǎn)生疏漏，使法律法規(guī)不能適應(yīng)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)。⑵采取這種方式易與稅法不協(xié)調(diào)。稅法存在形式多樣性和易于變動(dòng)性等特點(diǎn)，如目前的會(huì)計(jì)電算化和電子報(bào)稅等就是以前沒有的。所以在稅收制度和稅收征管制度不斷變化的過程中，完全從稅收征管形式的角度限定偷稅方式是不可能的，無論偷稅方式羅列多少，也無法涵蓋偷稅之全部外延。
（二）完善偷稅行為認(rèn)定的建議
1、修改稅收征管法，將漏稅行為法律化，從輕處理。既然漏稅是客觀存在的，那么我們就應(yīng)該在法律法規(guī)上作出相應(yīng)的規(guī)定，包括漏稅的構(gòu)成條件、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)或法律上的責(zé)任等等，通過將漏稅行為法律化，從而填補(bǔ)法律的空白，從法律上明確區(qū)分偷稅行為和漏稅行為的界限，對偷稅行為構(gòu)成犯罪的給予刑事處理，對漏稅行為納入稅務(wù)行政處罰的范疇。如果不這樣，稅收工作實(shí)踐中將不可避免地產(chǎn)生下述現(xiàn)象：⑴一些漏稅被當(dāng)成是偷稅從嚴(yán)處治、使違法者承擔(dān)不應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，嚴(yán)重地影響了稅收執(zhí)法的公平與合理。⑵一些漏稅被依照“法無明文規(guī)定不予處罰”的原則免受法律制裁，使國家利益蒙受損失，以提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率，體現(xiàn)執(zhí)法的剛性。
2、采取明晰內(nèi)涵、概括外延方式規(guī)定偷稅行為。針對新征管法對偷稅的規(guī)定內(nèi)涵過寬、外延過窄的實(shí)際情況，修改征管法，盡量對偷稅的內(nèi)涵予以明晰，能量化的就量化，如虛假的納稅申報(bào)，不繳或少繳應(yīng)納稅款的這種偷稅行為，就要把虛假的方式明晰為那幾種情況，盡量以正列舉方式來明晰，做到一目了然，便于操作。對于外延不足的情況，以概括方式解決，并以法律授權(quán)形式，授權(quán)給國家稅務(wù)總局根據(jù)偷稅行為的變化情況，以補(bǔ)充列舉方式解決完全列舉方式列舉不足的弊端,能防止掛一漏萬，保證了法律法規(guī)的嚴(yán)謹(jǐn)性、周密性,新出現(xiàn)的、高科技的偷稅方式都能納入偷稅范圍,這種立法方式將可以適應(yīng)稅法的多變性和更接近稅收征管的實(shí)際需要，可以大幅提高執(zhí)法效率和執(zhí)法剛性。
3、逐步減少財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度與稅法的差異，兩者盡量融合。有關(guān)部門在修訂稅法和制定財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度時(shí)，要注意減少兩者的差異，盡量減少納稅人由于財(cái)務(wù)處理與稅法差異需納稅調(diào)整的情況，減少納稅人客觀出錯(cuò)的機(jī)會(huì)，降低納稅成本，最終達(dá)致稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收管理成本的降低，給納稅人提供依法納稅的機(jī)會(huì)和便利。
三、關(guān)于加收滯納金的問題及建議
（一）加收滯納金存在的問題
1、加收滯納金難。從新征管法第三十二條規(guī)定看，征收滯納金工作的好壞反映了新征管法的嚴(yán)肅性，也體現(xiàn)了納稅人的納稅意識(shí)。然而，在實(shí)際工作中，滯納金征繳過程執(zhí)行難的問題非常突出：⑴部分稅務(wù)人員以及納稅人對征收稅收滯納金認(rèn)識(shí)不夠。有些稅務(wù)人員、納稅人錯(cuò)誤地理解了滯納金的概念和性質(zhì)，將滯納金看作一種處罰，認(rèn)為對納稅人既打又罰不合理。其實(shí)，加收滯納金是納稅人因占用國家稅金而應(yīng)繳納的一種補(bǔ)償，而不是行政處罰。這些有法不依的行為削弱了稅法的剛性，使得部分涉稅違法者感到違法成本低廉，以致形成故意欠稅的惡性循環(huán)。⑵滯納稅款計(jì)算存在難度。例如加收滯納金以流轉(zhuǎn)稅為依據(jù)時(shí)，納稅人、扣繳義務(wù)人應(yīng)按期繳納稅款，一旦延誤，就應(yīng)該加收滯納金。如果說納稅人當(dāng)期稅款延遲繳納，這筆滯納金計(jì)算還簡單的話，那么在一年中每月有筆收入少繳或不繳流轉(zhuǎn)稅，計(jì)算這個(gè)滯納金就變得相當(dāng)復(fù)雜了，稽查局往往是一查幾年，計(jì)算滯納金更復(fù)雜，工作量更大。這也使一些稅收征管人員產(chǎn)生了畏難情緒。⑶滯納時(shí)間難以認(rèn)定。根據(jù)國家稅務(wù)總局《關(guān)于偷稅稅款加收滯納金問題的批復(fù)》規(guī)定：對偷稅行為加收滯納金的計(jì)算起止時(shí)間為，從稅款當(dāng)期應(yīng)當(dāng)繳納或者解繳的期限屆滿的次日起，至實(shí)際繳納或者解繳之日止。而新征管法實(shí)施細(xì)則規(guī)定：稅收征管法及本細(xì)則所規(guī)定期限的最后一日是法定休假日的，以休假日期滿的次日為期限的最后一日；在期限內(nèi)有連續(xù)3日以上法定休假日的，按休假日天數(shù)順延。所以說，稅法確定的納稅期限不一定是固定的某一日。如果查獲企業(yè)偷稅每月都有發(fā)生，滯納金的起始時(shí)間勢必要查日歷來得到，并且要注意節(jié)假日期間的休假日是否影響納稅期限。如果是前幾年的偷稅，還要查歷年的日歷。這樣計(jì)算的滯納金，稅務(wù)稽查人員不但增加了工作量，而且最主要的是容易出差錯(cuò)。一旦發(fā)生有關(guān)滯納金的行政訴訟，極易使稅務(wù)部門處于尷尬境地，這導(dǎo)致了一些稅務(wù)人員不愿征收滯納金。
2、稅收滯納金過高的征收比例與其“補(bǔ)償”性特征不相符。新征管法在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)將稅收滯納金界定為“補(bǔ)償金”。那么作為一種“補(bǔ)償金”，按照一般的經(jīng)濟(jì)法律原則，其補(bǔ)償額應(yīng)當(dāng)與其給對方造成的損害（含直接損害和間接損害）基本相當(dāng)，不應(yīng)該存在顯失公平的問題。如果顯失公平，按理當(dāng)視為無效。而我國現(xiàn)行的稅收滯納金制度規(guī)定的滯納金的征收比例卻高達(dá)每日萬分之五，換算成年征收率則為18％（365×0.5‰），是同期銀行貸款利率的3倍左右。這一種“補(bǔ)償”顯然可以視為“顯失公平”，應(yīng)當(dāng)被視為無效。也就是說現(xiàn)行的稅收滯納金根本就不能看成是補(bǔ)償金，它除了補(bǔ)償成份之外，還具有相當(dāng)?shù)膽徒渑c懲罰成份。
3、稅法對滯納金的計(jì)算問題規(guī)定得不全面。滯納金應(yīng)當(dāng)如何計(jì)算？從法律規(guī)定的角度考慮，這似乎不應(yīng)該成為問題，但要真正計(jì)算加收滯納金了，卻又實(shí)在地成了問題：滯納金該加征到何時(shí)呢？也就是說滯納金的終止日究竟該如何確定？是只計(jì)算到稅務(wù)人員到單位實(shí)施稽查之日呢，還是計(jì)算到稽查資料移交審理之日？是計(jì)算到審理人員制作《稅務(wù)處理決定書》之日呢，還是計(jì)算到稅款最終入庫之日？應(yīng)該說加收到稅款入庫之日最符合現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定。但是這其中也有不妥之處，主要是這其中有很多的不確定因素，特別是稽查審理可能需要很長一段時(shí)間，甚至?xí)L達(dá)半年乃至更長，這對納稅人來說，滯納金負(fù)擔(dān)將會(huì)因?qū)徖頃r(shí)間延長而加大加重，更重要的是在這些情況下，納稅人可能很愿意將相關(guān)稅款盡早入庫主觀上已經(jīng)沒有繼續(xù)延遲納稅的過錯(cuò)，但因?yàn)槌绦蛏系脑?，卻仍然必須承擔(dān)額外的滯納金負(fù)擔(dān)。這顯然不妥。
（二）完善加收稅收滯納金的建議
1、用技術(shù)手段提高服務(wù)水平，加大檢查力度，堅(jiān)決堵塞稅收漏洞。信息化使稅務(wù)管理走向規(guī)劃化、標(biāo)準(zhǔn)化，但過多的環(huán)節(jié)、繁瑣的手續(xù)，又常常使納稅人感到辦稅太麻煩。要充分體現(xiàn)稅收工作的服務(wù)理念，發(fā)揮稅收信息化潛在的優(yōu)勢，提高辦稅效率和服務(wù)質(zhì)量。要建立電子繳稅信息系統(tǒng)，使稅務(wù)機(jī)關(guān)在當(dāng)天就可以了解企業(yè)賬戶透支情況，及時(shí)電話催繳。稅務(wù)部門應(yīng)盡快開發(fā)出一種高效簡便的計(jì)算程序，對滯納金實(shí)行簡便計(jì)算。對滯納時(shí)間在一個(gè)月之內(nèi)的，按日加收滯納金，一個(gè)月以上的加收一個(gè)固定比例的滯納金，達(dá)到計(jì)算上既簡便又合理的目的。稅務(wù)部門要投入一定的人力和財(cái)力進(jìn)行查補(bǔ)稅款及滯納金計(jì)算軟件的開發(fā)，把對加收滯納金內(nèi)容的檢查列入執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究中。同時(shí)，對應(yīng)加收的滯納金實(shí)行強(qiáng)制執(zhí)行，讓欠稅的納稅人切實(shí)感到拖欠稅款的代價(jià)。
2、進(jìn)一步下調(diào)滯納金的征收比例。雖然新征管法已經(jīng)大幅度下調(diào)了稅收滯納金的征收比例，但是滯納金的加收比例仍然很高，甚至比日本等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的稅收滯納金也高出了近4至5個(gè)百分點(diǎn)。過高的滯納金征收比例已經(jīng)讓納稅人不能承受。納稅人不能承受，但又不得不承受。結(jié)果會(huì)如何呢？納稅人可能會(huì)選擇不法手段如偷稅逃稅、不按照正當(dāng)渠道辦理注銷手續(xù)即關(guān)門走人，甚至還可能發(fā)展為直接對抗。當(dāng)然還有一種可能即納稅人破產(chǎn)。但不管怎么說，這兩種結(jié)果對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家稅收收入都沒有任何利益。因此，從經(jīng)濟(jì)決定稅收看，我們?nèi)匀挥斜匾M(jìn)一步下調(diào)稅收滯納金的征收比例。最佳的選擇是與銀行利率掛起鉤來。
3、滯納金時(shí)間的計(jì)算應(yīng)扣除一些不應(yīng)由納稅人負(fù)擔(dān)的時(shí)間。如從現(xiàn)階段稽查實(shí)踐看，從通知企業(yè)查賬開始到作出《稅務(wù)處理決定書》中規(guī)定的繳稅期限，這段時(shí)間應(yīng)視作滯納時(shí)間停止，不作為加收滯納金情況處理，納稅人不負(fù)擔(dān)稅收檢查期間的滯納金。
四、關(guān)于涉稅犯罪案件的移送問題及建議
我國現(xiàn)行的涉稅犯罪移送制度主要由新征管法第六十三、六十五、六十六、六十七、七十一和七十七條和《中華人民共和國刑法》第三章第六節(jié)“危害稅收征管罪”中的諸條款加以確立。其中新征管法第七十七條更明確規(guī)定：“納稅人、扣繳義務(wù)人有本法第六十三條、第六十五條、第六十六條、第六十七條、第七十一條規(guī)定的行為涉嫌犯罪的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。稅務(wù)人員，對依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交，情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究刑事責(zé)任?！币虼耍婪?、準(zhǔn)確、及時(shí)移送涉稅犯罪案件，成為稅收執(zhí)法工作的重要組成部份。現(xiàn)行稅收征管法在一定程度上改進(jìn)了我國的涉稅犯罪案件移送制度，但這些規(guī)定在實(shí)際操作過程中仍然存在不少缺陷，有待進(jìn)一步加以完善。
（一）涉稅犯罪案件移送制度的現(xiàn)存問題
1、偷稅門檻過低，打擊面較大。根據(jù)新征管法的規(guī)定，涉稅犯罪案件主要包括涉嫌偷稅、涉嫌抗稅、涉嫌逃避追繳欠稅、涉嫌騙取抵扣稅款等案件，其中又以涉嫌偷稅的發(fā)案率為最高。但目前偷稅的起刑點(diǎn)過低，因此造成打擊面過大。以廣州為例，由于是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，偷稅金額動(dòng)輒上萬元，甚至上百萬元的也屢見不鮮，以偷稅比例達(dá)到10%且1萬元以上的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行移送，稅務(wù)稽查部門和公安經(jīng)偵部門都會(huì)不堪重負(fù)，從而直接影響到辦案效率和質(zhì)量，而且也會(huì)由于打擊面過大而導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激化。
2、逃避追繳欠稅定性模糊，操作困難。目前有關(guān)規(guī)定中對于如何認(rèn)定納稅人為了逃避欠繳的稅款，而實(shí)施轉(zhuǎn)移或隱匿財(cái)產(chǎn)的行為以及如何掌握“致使稅務(wù)機(jī)關(guān)無法追繳欠繳稅款”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)等問題都沒有做出進(jìn)一步的解釋，從而直接影響涉稅案件的移送。例如，廣州市某稽查局查處某公司少繳稅款數(shù)萬元，在向該公司送達(dá)《稅務(wù)處理決定書》后，該公司沒有按規(guī)定期限繳納稅款，當(dāng)該稽查局準(zhǔn)備對其采取查封機(jī)械設(shè)備等強(qiáng)制措施時(shí)，該公司卻將其名下財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給第三人用以抵債，且雙方簽訂了財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同，對于這種行為稅務(wù)機(jī)關(guān)很難認(rèn)定。
3、取證要求存在差異，有待明確。例如新征管法第三十五條規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)在特殊情形下有權(quán)核定納稅人的應(yīng)納稅額；如果納稅人的行為又符合偷稅罪的構(gòu)成要件，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行移送。但這種稅務(wù)部門通過核定方式定性的偷稅案件，移送時(shí)大部分在證據(jù)方面都受到質(zhì)疑。又如行政處罰法第三十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的辦法，但對于公安、檢察機(jī)關(guān)而言，在涉稅刑事程序中則很難認(rèn)可抽樣取證的方式。因此，必須及時(shí)解決涉稅犯罪案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定問題，否則就會(huì)造成對涉稅犯罪行為難以及時(shí)準(zhǔn)確定罪的后果。
（二）完善涉稅犯罪案件移送制度的建議
