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〔中圖分類號〕D035〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）04-0075-08
〔基金項目〕中國人民大學(xué)2015年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計劃項目
〔作者簡介〕王猛，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；
毛壽龍，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京100872。
一、引言
社會轉(zhuǎn)型要求政府變革治理模式與體制機(jī)制，以應(yīng)對社會結(jié)構(gòu)調(diào)整與運行機(jī)制變動所帶來的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變遷會引致治理模式的變化；人類由傳統(tǒng)社會邁向現(xiàn)代文明的過程，亦是治理模式逐步轉(zhuǎn)型與變革的過程。20世紀(jì)后20年，西方國家出現(xiàn)了政府失敗與所謂的“空心化國家”（hollow state）現(xiàn)象，非營利組織系統(tǒng)承擔(dān)了大量的政府公共服務(wù)?！?〕這種轉(zhuǎn)變對傳統(tǒng)公共管理理論提出了挑戰(zhàn)，治理理論也在此后逐漸興起。多中心治理、合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理等概念日益流行，并被作為應(yīng)對政府與市場失靈的替代性治理模式與政策方案。改革開放后，我國亦經(jīng)歷了急劇的社會轉(zhuǎn)型，社會結(jié)構(gòu)與運行機(jī)制發(fā)生深刻變化。中國的社會轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為“從農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉的半封閉的傳統(tǒng)型社會，向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開放的現(xiàn)代型社會的轉(zhuǎn)變”〔2〕，而治理變革則表現(xiàn)為“總體支配”到“技術(shù)治理”的轉(zhuǎn)型?！?〕
當(dāng)前，我國正處于推進(jìn)發(fā)展模式或發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的第三次大轉(zhuǎn)型階段?！?〕這一階段的特點表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)；中等收入群體逐步擴(kuò)大，社會需求日益多樣化；深度城鎮(zhèn)化對要求進(jìn)一步提高公共服務(wù)供給水平與促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化；社會利益主體呈多元化與復(fù)雜化，弱勢群體分享社會發(fā)展成果的期待與中產(chǎn)階層拓寬上升流動渠道的要求逐步增加；社會保障體系進(jìn)入全面完善階段，并逐步向全覆蓋、高質(zhì)量的方向過渡。歸納而言，當(dāng)前中國社會轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)以下總體面貌：由偏重經(jīng)濟(jì)增長向經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，社會事業(yè)從規(guī)模式發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展，社會利益格局進(jìn)入深刻變動與調(diào)整。但在轉(zhuǎn)型過程中，中國社會主要面臨以下幾重矛盾，即快速社會轉(zhuǎn)型與社會治理能力之間的矛盾，不斷增長的公眾需求與公共服務(wù)供給不足之間的矛盾，公共服務(wù)缺位、分配不公、貧富差距、勞資關(guān)系等社會矛盾突出。
社會問題、社會矛盾常常與社會轉(zhuǎn)型相伴隨，這也恰是進(jìn)行治理變革的緣由和契機(jī)。中國社會轉(zhuǎn)型中面臨的矛盾與問題需要通過進(jìn)一步推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，以促進(jìn)政府治理變革來解決。為此，十八屆五中全會通過的“十三五規(guī)劃建議”提出了“堅持共享發(fā)展”、“發(fā)展成果由人民共享”的理念，并把社會共享作為全面建成小康社會的歸宿與落腳點?？梢哉f，社會共享將是指導(dǎo)我國“十三五”時期社會發(fā)展的核心理念，亦是應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型與實現(xiàn)治理變革的基本思路。本文以社會共享與治理變革為主題，著重探討為推進(jìn)實現(xiàn)社會共享的社會轉(zhuǎn)型，政府治理變革的基本方向與實現(xiàn)路徑。已有關(guān)于社會共享的研究，很少從治理變革的視閾進(jìn)行系統(tǒng)思考，因此，本文從治理的層次與向度提出了思考社會轉(zhuǎn)型與治理變革的總體性框架和政策性框架。
二、社會共享與治理變革：一個分析框架
（一）社會共享與治理變革：內(nèi)涵與邏輯
滕尼斯指出，“共同體（community）的生活是相互的占有和享受，是占有和享受共同的財產(chǎn)”。〔5〕“共享在共同體中是通行的理念和規(guī)則”。〔6〕所謂“社會共享”，是指堅持以人為本的理念，通過有效的制度安排，使全體人民共同享有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。中國在經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展取得巨大進(jìn)步的同時，農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)和社會弱勢群體卻并沒有完全享有社會改革發(fā)展的成果。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，中等收入群體逐步壯大，人們要求共享社會發(fā)展成果的愿望也越來越強(qiáng)。共享理念的提出實質(zhì)上是對過去差別化、不協(xié)調(diào)、非平衡性發(fā)展理念的糾偏，亦是對現(xiàn)實社會矛盾與社會呼聲的回應(yīng)。因此，強(qiáng)調(diào)社會共享，是解決當(dāng)前公共服務(wù)不均、收入差距過大、貧困等社會問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、落實全面小康的內(nèi)在要求。
落實社會共享的治理理念與目標(biāo)，需明確以下幾方面問題。首先，共享什么。社會共享的內(nèi)容是多層次與多樣化的。不僅包括經(jīng)濟(jì)成果的共享，還包括社會成果和權(quán)利的共享〔7〕，也包括在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境等方面人人享有。這意味著促進(jìn)社會共享既要實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，還要重視滿足公眾多樣化的需求。其次，誰來共享。社會共享的主體是全覆蓋的。實現(xiàn)社會共享要重點解決弱勢群體、城鎮(zhèn)困難群體、農(nóng)村地區(qū)與偏遠(yuǎn)地區(qū)的問題。通過利益分配機(jī)制改革，逐步縮小不同社會群體間的差距。享有社會發(fā)展成果并非部分社會群體的特權(quán)，而是全體社會成員皆有的權(quán)利。這意味著實現(xiàn)社會共享要注重消除非均衡化的制度設(shè)計，把解決弱勢群體與困難地區(qū)的問題作為治理的重點。最后，如何共享。要通過制度設(shè)計兼顧社會共享的公平性與可持續(xù)性。建立社會共享機(jī)制既要通過轉(zhuǎn)移補償支持弱勢群體，又要承認(rèn)個體差異與注重可持續(xù)性的效率分配。這意味社會共享并不是一部分社會群體對另一部分社會群體的攫取，而是人人參與、共建共享的治理格局。
社會共享是中國社會轉(zhuǎn)型的重要方向，但這并不意味著社會共享的格局就會自然生成，而是需要進(jìn)行制度設(shè)計與治理變革以應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型。而當(dāng)前中國社會所面臨的矛盾與問題也亟須通過治理變革予以解決。可以說，促進(jìn)社會共享與治理變革之間存在緊密的關(guān)聯(lián)。實現(xiàn)社會共享，需要在治理變革方面把握以下幾個原則：首先，社會共享體現(xiàn)“惠及全體”的理念。因此，治理變革不僅僅要創(chuàng)造人人共享的制度空間，還要營造人人共建的治理格局。其次，社會共享切中了中國社會發(fā)展中的公共服務(wù)與社會治理兩大短板。因此，治理變革需要更加關(guān)注社會事業(yè)即公共服務(wù)與社會治理，提升公共服務(wù)均等化與社會治理精細(xì)化水平。再次，社會共享的核心在于消除不同群體、地區(qū)、階層、行業(yè)間的顯著差距。這意味著消除非均衡化因素、進(jìn)行促進(jìn)機(jī)會均等的制度設(shè)計是關(guān)鍵。最后，治理變革的手段與方式本身也要適應(yīng)社會變革，注重運用現(xiàn)代新理念、新技術(shù)促進(jìn)治理創(chuàng)新。
（二）社會共享與治理變革：分析框架
理解社會共享與治理變革間的邏輯關(guān)聯(lián)，不僅需要把握治理變革之于社會共享的意義，即為何需要進(jìn)行治理變革的問題；還需要明確如何進(jìn)行治理變革，抑或說在哪些方面進(jìn)行治理變革。明確在哪些方面進(jìn)行治理變革需要深入分析治理（變革）的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與層次。長期以來，對治理的理解有體系論與能力論兩大視角。治理體系論關(guān)注治理的制度設(shè)計或構(gòu)成要素，而治理能力論則關(guān)注治理體系的執(zhí)行能力?！?〕盡管體系論與能力論把握了治理的兩個核心方面，但卻并沒有深入分析治理的內(nèi)在層次結(jié)構(gòu)。因此，分析治理的結(jié)構(gòu)及相關(guān)構(gòu)成要素成為我們理解治理變革的關(guān)鍵。
對治理結(jié)構(gòu)與層次的研究主要分析治理的向度與要素，形成了二維度說、三維度說、五維度說等。二維度說以福山為代表，他關(guān)注政府能力與自治程度以衡量國家治理績效〔9〕；三維度說認(rèn)為，治理至少在制度、組織與技術(shù)三個層面上運作〔10〕，或?qū)⒅卫須w納為價值理念、制度設(shè)計與行動策略〔11〕，或是價值、主體與工具〔12〕；五維度說則認(rèn)為，治理包括權(quán)力、范圍、方法、主體與權(quán)利五個維度。〔13〕在結(jié)合既有研究的基礎(chǔ)上，本文提出從理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個向度理解治理。
治理理念是治理體系的核心，反映的是政府治理的目標(biāo)和方向。它是政府順應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會形勢而進(jìn)行的宏觀判斷，以及基于此提出的方向性指引與進(jìn)行的頂層設(shè)計，決定了治理結(jié)構(gòu)與治理技術(shù)的價值取向。治理結(jié)構(gòu)是價值理念的表現(xiàn)形式，反映的是治理要素之間的搭配與安排以及不同部分之間的關(guān)聯(lián)狀態(tài)。它是基于特定的治理理念而對不同主體間權(quán)力做出的制度化安排與互動模式的有效性建構(gòu)?！?4〕它包括主體結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)等。治理技術(shù)是治理體系的支撐手段，反映的是治理理念與治理結(jié)構(gòu)在具體任務(wù)環(huán)境中的實施方法，也是運用技術(shù)手段對理念的踐行和對結(jié)構(gòu)的支撐與優(yōu)化。因此，所謂治理變革是指政府為適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型在提供公共服務(wù)與解決公共問題中在治理理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個方面的轉(zhuǎn)變和調(diào)整。
基于以上分析，筆者認(rèn)為要在社會轉(zhuǎn)型的背景與治理變革的視閾下思考社會共享。促進(jìn)社會共享是當(dāng)前中國社會轉(zhuǎn)型背景下的戰(zhàn)略選擇，同時推動社會共享本身也是社會轉(zhuǎn)型的重要部分。實現(xiàn)社會共享，要在理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個向度上思考治理變革，并集中解決公共服務(wù)與社會治理兩大短板，并著力構(gòu)建社會共享的體制機(jī)制。就此，可以得出如圖1所示的分析框架。接下來，本文將從理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個應(yīng)然向度分析治理變革的基本方向，并提出實現(xiàn)社會共享的政策框架。
三、社會共享與治理變革：基本方向
理解社會共享與治理變革，其核心在于構(gòu)建一個描述與分析治理變革的應(yīng)然框架。在把握治理的內(nèi)在層次與結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，本文提出“治理理念―治理結(jié)構(gòu)―治理技術(shù)”的變革框架。治理理念變革的重點在于確立與社會共享相適應(yīng)的價值目標(biāo)以指導(dǎo)未來的社會發(fā)展方向與具體政策設(shè)計，表現(xiàn)為價值追求、發(fā)展理念與政策理念三個層次上的變革。治理結(jié)構(gòu)變革是整個治理變革分析的重點，既要把握社會結(jié)構(gòu)與治理格局的總體性轉(zhuǎn)換，也要關(guān)注主體、權(quán)力、制度與供給等子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的變動。而治理技術(shù)變革主要是指支撐治理理念與結(jié)構(gòu)變革的技術(shù)基礎(chǔ)，包括治理的組織平臺與具體機(jī)制的變革。因此，堅持社會共享與推進(jìn)社會轉(zhuǎn)型，意味著政府治理在理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個層次的全方位變革（見表1）。
（一） 治理理念變革
1. 價值追求：由區(qū)隔到共享。改革開放以來，我國的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得一部分社會群體逐漸富裕并享受到優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的同時，一些社會群體卻依舊面臨貧困、公共服務(wù)短缺等問題，而并沒有充分享有社會發(fā)展的成果。造成這一問題的原因既有資源稟賦的差異，更有差別化、不均衡的制度安排與政策設(shè)計。比如，優(yōu)先發(fā)展東部地區(qū)、優(yōu)先發(fā)展城市、長期以來的城鄉(xiāng)二元分割體制都是造成地區(qū)間、城鄉(xiāng)間不均衡的政策根源。這些區(qū)隔化、非均衡化的制度設(shè)計固然有一定的歷史原因，但并不符合實現(xiàn)人的全面發(fā)展與社會共享的價值追求。因此，構(gòu)建共享的社會格局其首要問題是推動深層價值由區(qū)隔向共享式發(fā)展轉(zhuǎn)變。這意味著社會成果的分配、公共服務(wù)的供給不是基于特定身份而進(jìn)行差別化選擇，而是基于每個公民個體做出的公平安排。通過消除身份歧視，形成人人參與、共建與共享的社會格局，使社會成果、公共服務(wù)惠及全體社會成員，不因身份差異而忽視部分群體的基本權(quán)利。
2.發(fā)展理念：由片面到全面。社會共享還意味著一種全面發(fā)展的社會形態(tài)，即社會成果由全體人民享有、人們享有全面的成果。過往發(fā)展的非均衡性不僅表現(xiàn)為不同社會群體間的差距，還表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會事業(yè)間的失衡。這突出地表現(xiàn)為社會建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共服務(wù)供給水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和公眾需求存在差距，社會治理水平落后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的步伐。因此，在發(fā)展理念層面實現(xiàn)由片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)全面發(fā)展的轉(zhuǎn)向，需要改變只注重經(jīng)濟(jì)增長的效率主義和GDP主義，重視社會建設(shè)。將社會事業(yè)、公共服務(wù)、社會治理、環(huán)境保護(hù)等作為未來發(fā)展的重心。實現(xiàn)發(fā)展理念由片面向全面的轉(zhuǎn)型，需要更加重視整體全面發(fā)展，改變只重視城市與東部發(fā)達(dá)地區(qū)而忽視農(nóng)村與中西部貧困地區(qū)的發(fā)展路徑，注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與區(qū)域發(fā)展，維護(hù)區(qū)域間公平。同時，推動發(fā)展理念由“人的發(fā)展”到“人的全面發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，為滿足公眾多層次、多樣化的發(fā)展需求創(chuàng)造條件。
3. 政策理念：由補缺到普惠。政策理念是指導(dǎo)具體政策設(shè)計與安排的基本價值觀。公共服務(wù)與社會治理是當(dāng)前我國社會發(fā)展中的短板。社會事業(yè)發(fā)展將是政府治理的重心，社會政策與社會工作將發(fā)揮越來越重要的作用。建立社會所有群體共享的公共服務(wù)與社會保障體系，將是社會事業(yè)發(fā)展的重要工作。受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、財政實力有限以及人口眾多的現(xiàn)實國情，我國長期實行的是一種確保底線公平的補缺型社會保障模式。隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展進(jìn)入新階段，越來越多的學(xué)者主張建立適度普惠型的社會保障模式。〔15〕實現(xiàn)政策理念由補缺向普惠的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于建立普惠型的社會政策體系，即社會政策設(shè)計不僅要照顧社會弱勢群體、維護(hù)底線公平，還要打破城鄉(xiāng)二元分割，惠及社會所有群體，提高社會保障與公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。
（二）治理結(jié)構(gòu)
1.總體結(jié)構(gòu)：由單中心結(jié)構(gòu)到多中心結(jié)構(gòu)。從整體上講，實現(xiàn)社會共享，要實現(xiàn)“單中心”結(jié)構(gòu)向“多中心”結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。隨著社會需求多樣化與社會問題復(fù)雜性的增強(qiáng)，單中心結(jié)構(gòu)及形成的官僚等級體系因其有限的能力與僵化的體制，并不能有效滿足社會需求的變化與回應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。多中心結(jié)構(gòu)致力于構(gòu)建一種競爭合作的平等關(guān)系，意味著“有許多在形式上相互獨立的決策中心……它們在競爭性關(guān)系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機(jī)制來解決沖突”。 〔16〕即可以通過多種制度安排來提供公共服務(wù)、實現(xiàn)社會治理與解決社會問題，及時回應(yīng)社會公眾需求。實現(xiàn)社會共享就是要著力于構(gòu)建一種多中心的治理結(jié)構(gòu)，改變政府作為唯一的公共服務(wù)供給者與公共事務(wù)治理者的角色，在政府與市場之外尋求社會力量參與公共服務(wù)與社會治理，以滿足公眾日益多樣化、差異化的需求，應(yīng)對日趨復(fù)雜的治理挑戰(zhàn)。
2.制度結(jié)構(gòu)：由單一化制度安排到多樣化制度安排。治理結(jié)構(gòu)需要有效的制度安排予以支撐。多中心的治理結(jié)構(gòu)蘊含著多樣化制度供給的可能性。從治理制度上講，承認(rèn)制度多樣性僅僅將“制度選擇集中在‘官僚―市場’之間”是不夠的，還要考慮“市場和官僚之間多種多樣的‘混合安排’、社會組織以及地方社區(qū)的‘自我治理’體系”。〔17〕制度結(jié)構(gòu)由單一化向多樣性制度安排轉(zhuǎn)變，意味著承認(rèn)制度供給的多元化與制度供給主體的交疊管轄，以及不同主體在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域制度安排中的作用。同時，多樣性的制度安排不僅承認(rèn)國家正式制度在社會治理中的功能，而且尊重非正式制度或自主治理制度的建設(shè)性價值。要生成多樣化的制度結(jié)構(gòu)、呈現(xiàn)較大的公共治理制度空間，則要使權(quán)力結(jié)構(gòu)越開放和多元〔18〕，擴(kuò)大非官僚力量在社會治理中的空間和范圍。因此，實現(xiàn)社會共享，要更多地為市場與社會力量預(yù)留制度供給的空間，激活市場機(jī)制與社會自治在滿足公共服務(wù)與實現(xiàn)社會治理中的作用。
3.主體結(jié)構(gòu)：由單一主體到多元主體?，F(xiàn)代社會治理的復(fù)雜性意味著任何單一主體在應(yīng)對社會治理的挑戰(zhàn)時都可能是乏力的。實現(xiàn)社會共享的過程，不僅需要促進(jìn)公共服務(wù)均衡化與提升社會治理能力，還需要對社會利益格局進(jìn)行調(diào)整，消除城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的顯著差距。因此，單一主體的治理結(jié)構(gòu)并不能有效解決這些問題，而亟須尋求其他主體的力量。理想的主體結(jié)構(gòu)，應(yīng)該是在明確各主體比較優(yōu)勢與責(zé)任的基礎(chǔ)上建構(gòu)競爭與合作的主體網(wǎng)絡(luò)。因此，實現(xiàn)社會共享，不僅需要充分發(fā)揮政府的力量，還需要市場主體與社會組織乃至社會各階層、個體的共同參與，建立共治共建的格局。這意味著政府要在厘清與市場、社會組織邊界的基礎(chǔ)上，將部分應(yīng)該或適宜由社會承擔(dān)的職能進(jìn)行轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)政社分開，提升社會組織在社會建設(shè)中的主體性作用。同時，政府要運用政策手段與支持措施激發(fā)社會領(lǐng)域活力，加強(qiáng)社會組織培育和社會建設(shè)。
4. 權(quán)力結(jié)構(gòu)：由集中化權(quán)力結(jié)構(gòu)到制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)。權(quán)力結(jié)構(gòu)反映的是不同主體在治理格局中的權(quán)力分配狀態(tài)與相互關(guān)系。治理變革只有觸動深層次的權(quán)力格局才能為建立不同主體間的競爭與合作關(guān)系以及推動社會轉(zhuǎn)型提供權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。實現(xiàn)社會共享，意味著也要實現(xiàn)權(quán)力的共享。這不僅表現(xiàn)在橫向上的公共治理與私人市場的權(quán)力共享〔19〕，而且表現(xiàn)為在政府內(nèi)部的橫向權(quán)力分配上呈現(xiàn)制衡型結(jié)構(gòu)的面貌，也表現(xiàn)為在縱向上賦予地方更多治理權(quán)以增強(qiáng)回應(yīng)性與自主性。社會共享對公共服務(wù)質(zhì)量與社會治理水平提出了更高要求，但集中化的權(quán)力結(jié)構(gòu)在滿足高層次與多樣化的需求方面存在效率不足。因此，需建立更具活力與彈性的分權(quán)制衡結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)對政府權(quán)力運行的監(jiān)督和社會自主治理。推進(jìn)集中化權(quán)力結(jié)構(gòu)到制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，意味著在政府內(nèi)部要建立更具回應(yīng)性的扁平化結(jié)構(gòu)以增強(qiáng)回應(yīng)性和自主性，在政府外部要建立分權(quán)化、制衡與合作的外部關(guān)系以適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型和外部環(huán)境的變化。
5. 供給結(jié)構(gòu)：由統(tǒng)一化供給到差異化供給。供給結(jié)構(gòu)反映的是不同主體在公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給中的行為狀態(tài)。主體多元化與結(jié)構(gòu)豐富化成為公共物品與公共服務(wù)供給的重要趨勢。實現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)變革，不僅要發(fā)揮多元主體的供給作用與治理功能，還要創(chuàng)新供給模式實現(xiàn)方式的差異化與靈活化，即公共物品與服務(wù)的供給、社會治理的實施要照顧到個體差異與特性，滿足多樣化、多層次的需求，而摒棄單一化、統(tǒng)一化的供給方式。實現(xiàn)社會共享，意味著要在社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致社會價值日趨多元的背景下滿足公眾多元化需求。因此，推動供給結(jié)構(gòu)由統(tǒng)一化供給向差異化供給的轉(zhuǎn)型，要創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，發(fā)揮政府、市場與社會主體在公共服務(wù)與社會治理中的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)錯位靈活供給。
中圖分類號：F830.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）08-0035-05
我國政策性金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展20多年來，運營中出現(xiàn)的種種問題，歸根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相關(guān)立法工作的嚴(yán)重滯后。加強(qiáng)政策性金融領(lǐng)域的專門立法，依法治理政策性金融機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)我國政策性金融運行、管理的法治化，無疑是依法治國方略的題中應(yīng)有之義。
我國政策性金融立法的呼聲，從業(yè)界到學(xué)術(shù)界一直持續(xù)不斷。專家學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)和法學(xué)的角度，對政策性金融立法的理論依據(jù)、結(jié)構(gòu)框架和國際經(jīng)驗等分別進(jìn)行了先期研究（白欽先、曲昭光，1993;王偉，1994;吳曉靈，2003;段京東，2005;白欽先、王偉，2005;賈康，2010;王吉獻(xiàn)，2015）。但是，從社會學(xué)視閾進(jìn)行政策性金融機(jī)構(gòu)的立法分析還比較鮮見。為此，本文運用社會學(xué)原理尤其是法律社會學(xué)及經(jīng)濟(jì)社會學(xué)的理論和方法，對我國政策性金融機(jī)構(gòu)立法的社會環(huán)境因素、社會控制的法律手段、法制體系及運作機(jī)制的構(gòu)建等進(jìn)行初步探究。
一、負(fù)向互動與越軌是政策性金融機(jī)構(gòu)法制生成的社會基礎(chǔ)
社會生活中人與人之間進(jìn)行著各種各樣的互動，社會互動發(fā)生在一定的具體情境之中，各行動者處于特定角色位置從而承擔(dān)了相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，經(jīng)過對他人采取社會行動和對方做出反應(yīng)性社會行動兩個環(huán)節(jié)，這一互動過程才結(jié)束。而共同認(rèn)可的價值觀、行為規(guī)范等構(gòu)成了制約與影響達(dá)到各自本身目標(biāo)的外部環(huán)境。也就是說，在每一個情境下，各行動者只有在規(guī)范提供的相互影響框架內(nèi)進(jìn)行社會互動，那么這種互動才能得以持續(xù);而一旦打破了規(guī)范，就會表現(xiàn)出負(fù)向越軌，互動難以進(jìn)行，甚至被迫中斷。如圖1所示。
政策性金融領(lǐng)域各主體基于資本供求相互聯(lián)系，表現(xiàn)出合作和競爭的關(guān)系。行動者包括政策性金融機(jī)構(gòu)和中小企業(yè)、農(nóng)村企業(yè)等強(qiáng)位弱勢群體。其中政策性金融機(jī)構(gòu)是資本的供給方，有通過出借資金獲得收益的權(quán)力;中小企業(yè)等強(qiáng)位弱勢群體是需求方，有自由選擇低成本獲取資金的目的。在政策性金融資源尤為稀缺的條件下，供需雙方博弈過程中不斷互動，整個政策性金融市場呈現(xiàn)出賣方壟斷的特征。供需雙方可以選擇合作的互動方式，相互配合，為達(dá)到共同目的發(fā)揮各自的主觀能動性，不僅可以共同獲利，還會增加正的外部性。政策性金融的倡導(dǎo)與虹吸的基礎(chǔ)功能便體現(xiàn)于此。政策性金融機(jī)構(gòu)用直接的資金投放可間接吸引商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)跟隨從事符合國家戰(zhàn)略意圖的放款，當(dāng)資金配套時政策性金融機(jī)構(gòu)再轉(zhuǎn)移投資方向，開始新一輪的投資循環(huán);同時，在這一過程中，政策性金融機(jī)構(gòu)的行動無疑釋放出信號，表明了政府的扶持決心，這是隱性的國家擔(dān)保，可以提高商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的投資信心，降低其投資風(fēng)險。兩者協(xié)同投資的結(jié)果便會降低被投資地區(qū)和領(lǐng)域?qū)φ咝再Y金的依賴。若博弈雙方在互動中形成對立的競爭性關(guān)系，基于各自的利益訴求運用各自權(quán)力相互排斥，會影響政策性金融資源合理有效地配置與可持續(xù)發(fā)展。政策性金融機(jī)構(gòu)擁有的政府背景決定了其享有得天獨厚的優(yōu)惠待遇。一旦政策性金融機(jī)構(gòu)偏離政策性目標(biāo)，無視經(jīng)營原則，主動與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)越位競爭于市場正向選擇機(jī)制下的投資項目，盈利算其業(yè)績，虧損由財政兜底，必然會產(chǎn)生將政策性虧損與經(jīng)營性虧損人為加以混淆的動機(jī)。在這種負(fù)向互動下，強(qiáng)位弱勢群體的資本需求不僅不會得到滿足，資本反而會逐漸流向單一盈利目標(biāo)下的投資項目。由此可以看出，行動者之間的負(fù)向互動與政策性金融的宗旨背道而馳。按照機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷，政策性金融機(jī)構(gòu)作為政策性金融功能的主要載體，是國家彌補商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中內(nèi)在不足的工具。若其經(jīng)營運作偏離了國家政策性目標(biāo)，強(qiáng)位弱勢群體在市場經(jīng)濟(jì)中平等的發(fā)展權(quán)就難以得到保障。
從更深層次來分析，負(fù)向互動也極易導(dǎo)致政策性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)越軌行為（Deviance）。這里的“越軌”特指負(fù)向越軌，即破壞社會規(guī)范或違反群體與社會期望的行為（謝弗，2006）。與個人越軌相較，組織、機(jī)構(gòu)違反規(guī)范的行為即群體越軌對社會規(guī)范的破壞更大。社會學(xué)家默頓的“手段―目標(biāo)”理論認(rèn)為，社會以文化傳統(tǒng)方式界定了規(guī)范目標(biāo)，但是在社會結(jié)構(gòu)的安排上缺少以制度設(shè)置方式規(guī)定的實現(xiàn)其目標(biāo)的手段。當(dāng)規(guī)范目標(biāo)與規(guī)范手段之間失衡或不一致時，越軌行為或曰偏差行為、反常行為、失范行為就會產(chǎn)生。政策性金融機(jī)構(gòu)因其性質(zhì)及定位與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)有著根本差異，業(yè)務(wù)范圍理應(yīng)依據(jù)明確的規(guī)范與之劃清界限，充分發(fā)揮在各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的比較優(yōu)勢，使金融資源的配置兼具效率與公平。在我國，有的政策性銀行的業(yè)務(wù)活動越位越軌即群體越軌問題相當(dāng)突出，個別政策性銀行憑借其特殊背景和特殊待遇，斷章取義、各取所需地將“市場化”與“運作”割裂，將市場化運作的手段同機(jī)構(gòu)自身的根本性質(zhì)、宗旨與職能割裂，不僅違法違規(guī)地同商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)展開不公平、不正當(dāng)?shù)氖袌龈偁幧踔痢皭盒愿偁帯?，而且還將業(yè)務(wù)觸角逐步延伸、擴(kuò)張到其他政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。強(qiáng)調(diào)市場化運作是政策性金融機(jī)構(gòu)的“金融性”本義本性，但不能斷章取義地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成為政策性金融機(jī)構(gòu)越軌經(jīng)營并一以貫之的借口。市場化運作表層之下更亟須深層的制度設(shè)計，要解決的不單是“有所為和有所不為”的問題，而是“可為和不可為”的難題，要從根源上防止越軌行為的產(chǎn)生。從約束和規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)行為的角度出發(fā)，為盡量減少與其他主體之間的負(fù)向互動，需要依賴一種穩(wěn)定且持續(xù)的社會規(guī)范所提供的外部制約環(huán)境即法律制度。
二、法律是政策性金融機(jī)構(gòu)規(guī)范運作的有效社會控制手段
個人或群體違反其所應(yīng)遵守的行為規(guī)范的行為是越軌行為，缺乏合理規(guī)則的競爭是不公平競爭，并可能導(dǎo)致惡性競爭，惡性競爭會直接或間接地破壞社會秩序（王思斌，2010）。社會控制（social control）作為社會制度的一項重要功能，旨在糾正社會成員（包括組織機(jī)構(gòu)）的越軌行為，越軌行為也是社會控制的對象。在美國社會學(xué)家E.A.羅斯（E.A.Ross）看來，社會控制可以理解為社會組織體系運用社會規(guī)范及與之相應(yīng)的手段和方式，對社會成員的價值觀念和社會行為進(jìn)行指導(dǎo)、約束，對各類社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)和制約的過程。社會成員基于各自的利益需要，在自身價值觀的指導(dǎo)下引發(fā)多維度、多方向性的社會行動，同時又會在共同的社會生活中產(chǎn)生各種各樣的社會互動。為使互動朝著良性發(fā)展，得以持續(xù)，價值觀與行為方式在某種程度上需要有機(jī)統(tǒng)一。社會控制的基本功能便在于此，它為社會成員提供符合社會目標(biāo)的價值觀與相應(yīng)的行為模式，制約彼此行為，協(xié)調(diào)互動關(guān)系;明確規(guī)定各自利益競爭范圍，調(diào)節(jié)其利益關(guān)系。
另一位美國社會學(xué)、法學(xué)家羅斯科?龐德（Roscoe Pound）認(rèn)為：在某種意義上，法律是發(fā)達(dá)政治組織化社會里高度專門化的社會控制形式――即通過有系統(tǒng)、有秩序地使用這種社會的暴力而達(dá)到的社會控制。法律之所以成為現(xiàn)代社會中最權(quán)威、最嚴(yán)厲、最有效、最普遍的社會控制手段，原因在于法律是由國家立法機(jī)關(guān)制定，以國家政權(quán)作后盾，由強(qiáng)有力的司法機(jī)構(gòu)保證實施的行為規(guī)則。這恰是其他社會控制工具不同時具備的。所以，對我國政策性金融機(jī)構(gòu)的社會控制，不僅需要商業(yè)道德、組織紀(jì)律、社會輿論、群體意識，以及一般的機(jī)構(gòu)條例、規(guī)章等來進(jìn)行規(guī)范約束，而且迫切需要盡快上升到法律的最高層次上。法律的真正權(quán)威和效力不僅僅在于制裁，關(guān)鍵在于警示。
現(xiàn)代國家不僅越來越多地將社會生活納入法律的制約范圍，而且法律的社會控制這一特點在發(fā)達(dá)國家政策性金融法律體系的構(gòu)建中也體現(xiàn)得尤為全面徹底和淋漓盡致，其法律制度中普遍包含了政策性金融機(jī)構(gòu)設(shè)立目的、法律性質(zhì)、經(jīng)營范圍、資金來源、監(jiān)管機(jī)制和法律責(zé)任等內(nèi)容，為政策性金融機(jī)構(gòu)實施內(nèi)部管理和處理外部關(guān)系設(shè)定了嚴(yán)格的法律框架。如日本的《中小企業(yè)金融公庫法》第一條便開宗明義地規(guī)定：中小企業(yè)發(fā)展所需長期資金，一般金融機(jī)構(gòu)難以融通時，本公庫予以資金融通;《日本開發(fā)銀行法》同樣在第一條中明確指出：日本開發(fā)銀行的目的在于通過提供長期資金，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，補充并獎勵一般金融機(jī)構(gòu)。德國《復(fù)興信貸銀行法》明文規(guī)定了政策性金融機(jī)構(gòu)特殊的公法法人地位：德國復(fù)興信貸銀行為以公法設(shè)立的法人團(tuán)體。在規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)同商業(yè)性金融之間競爭方面，日本《政策投資銀行法》第20條確立了不得與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競爭的原則，銀行所從事的發(fā)放貸款、擔(dān)保債務(wù)、購買公司債券、應(yīng)政府要求取得資產(chǎn)要求權(quán)或進(jìn)行投資等業(yè)務(wù)，只有在確認(rèn)它們能產(chǎn)生利潤以保證能夠有投資回報的情況下，才能進(jìn)行;德國《復(fù)興信貸銀行法》規(guī)定了復(fù)興信貸銀行必須保持補充性與中立性兩大原則，既要彌補商業(yè)性金融在諸多領(lǐng)域中的缺陷，又不得挾政策支持及政府優(yōu)惠同商業(yè)銀行不公平競爭?！度毡菊咄顿Y銀行法》明確建立了穩(wěn)定的財政撥付援助機(jī)制：該銀行可以從政府借入資金……可以從其他銀行和金融機(jī)構(gòu)借入短期資金，用于滿足現(xiàn)金流量需要或財務(wù)省規(guī)定的其他要求。針對監(jiān)管機(jī)制，《德國復(fù)興信貸銀行法》第12章則規(guī)定了：該銀行由聯(lián)邦政府指定財政部門進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督當(dāng)局有權(quán)采取一切措施，以確保該銀行的業(yè)務(wù)運作符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。法律責(zé)任的追究和承擔(dān)則嚴(yán)格規(guī)定了政策性金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和職員的經(jīng)濟(jì)和行政處罰，如日本《住宅金融公庫法》第32條規(guī)定：公庫的負(fù)責(zé)人在違反本法、融通法、保險法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有權(quán)將其解職。
我國政策性銀行在20多年的機(jī)構(gòu)運行過程中，出現(xiàn)了諸如權(quán)力尋租、定位不準(zhǔn)、不良貸款規(guī)模偏大、政策性金融資源配置分散，甚至出現(xiàn)了超越政策性業(yè)務(wù)范圍同商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)主動的、不公平競爭的越軌行為等一系列問題。究其根源，在于我國政策性金融機(jī)構(gòu)的組織、運行和決策僅依據(jù)成立之初的內(nèi)部章程，缺少專門的法律，使機(jī)構(gòu)運作無序，監(jiān)管也無法可依。“法者，治之端也”。法律作為穩(wěn)定、有力的社會控制手段，能夠?qū)φ咝越鹑跈C(jī)構(gòu)的越軌行為予以懲罰，并對規(guī)范行為做出正向引導(dǎo)。所以，政策性金融立法的國際慣例與國內(nèi)立法缺失的歷史教訓(xùn)，呼吁我國加快政策性金融立法步伐，高度重視并采用法律這一有效的社會控制手段推進(jìn)政策性金融改革，在法治的框架內(nèi)規(guī)范政策性金融改革。
三、構(gòu)建政策性金融機(jī)構(gòu)法制體系是實現(xiàn)法治化的前提條件
市場經(jīng)濟(jì)是法治的經(jīng)濟(jì)，法律的指引、評價、預(yù)測、強(qiáng)制與教育功能為市場有效運轉(zhuǎn)構(gòu)建了一個有序的制度平臺，同時提供了系統(tǒng)、完善的保障。立法的目的不在于對越軌行為的事后懲戒，而應(yīng)注重事前的引導(dǎo)與警示。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。當(dāng)前，一些市場亟須的基礎(chǔ)性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我國政策性金融現(xiàn)行的制度規(guī)則（主要是政府的政策性文件與政策性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部章程）也已滯后于發(fā)展實踐，專門針對政策性金融機(jī)構(gòu)治理與運行的法律尚屬空白，法律的系統(tǒng)性、體系性還不強(qiáng)。建立健全政策性金融法律制度體系，是保障和實現(xiàn)機(jī)構(gòu)法治的基礎(chǔ)，要實行政策性金融機(jī)構(gòu)法治，必須具有完備的政策性金融法制。法治也是法制的立足點和歸宿，政策性金融法制的發(fā)展前途必然是最終實現(xiàn)政策性金融法治。從實現(xiàn)我國金融領(lǐng)域法治化角度來看，必須不加歧視性地將政策性金融上升到與商業(yè)性金融同等的法律地位。因此，當(dāng)前和今后一個時期，應(yīng)當(dāng)重點做好政策性金融等領(lǐng)域的法規(guī)層級的完善和提升工作，構(gòu)建政策性金融法律制度體系。
（一）強(qiáng)化政策性金融立法的國家建設(shè)與非市場治理機(jī)制
影響競爭行為、過程和結(jié)果的重要因素是競爭的規(guī)則。根據(jù)龐德的社會控制理論的利益學(xué)說，社會生活中的利益分為個人利益、公共利益和社會利益，社會成員在一定的情境互動中，這三種利益不可避免會產(chǎn)生競爭甚至沖突，運用法律進(jìn)行社會控制的關(guān)鍵在于承認(rèn)、確定、實現(xiàn)和保障利益。即以法律的規(guī)定為依據(jù)，決定、承認(rèn)哪些利益，在什么范圍內(nèi)對其進(jìn)行保障，如何保障。法律的社會控制最終目的便是以最小的成本消耗獲得整個社會利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的設(shè)計上，要反映出社會公眾認(rèn)可的價值觀念和各主體的利益需求，并實現(xiàn)社會的公平合理。這就要求政策性金融立法應(yīng)該充分發(fā)揮政府干預(yù)或國家治理的主體作用，通過非市場治理機(jī)制公正地協(xié)調(diào)各方利益，提高政策性金融機(jī)構(gòu)的國家治理能力。為了避免社會風(fēng)險，在宏觀上對社會運行進(jìn)行控制，既是人們的期望，也常常表現(xiàn)為政府的管理行為。盡管社會控制并不限于國家權(quán)力，但實際上，國家是最強(qiáng)有力的社會控制者的代名詞。
（二）科學(xué)認(rèn)識政策性金融立法的制度基礎(chǔ)和立法宗旨
從認(rèn)識層面承認(rèn)政策性金融是糾正政府失靈、兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會合理性的特殊的金融制度安排，與商業(yè)性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充當(dāng)政府經(jīng)濟(jì)與社會調(diào)節(jié)管理職能的工具，專門為關(guān)乎國計民生的各種形式的強(qiáng)位弱勢群體提供資金、擔(dān)保及保險等方式的金融服務(wù)，補充并引導(dǎo)商業(yè)性金融，促進(jìn)這些特殊目標(biāo)群體的經(jīng)濟(jì)增長與社會進(jìn)步。政策性金融的性質(zhì)，則體現(xiàn)的是一種非營利公共性和社會合理性的屬性。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，政策性金融機(jī)構(gòu)的改革更應(yīng)牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目標(biāo)，所有經(jīng)營運作手段都要圍繞這個中心目標(biāo)。從功能觀點來看，政策性金融不單是政府財政的簡單外延，而是具有信用性、有償性和一定盈利性的金融制度安排，通過資本流動、資金有償借貸等過程，與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)建立平等的合作關(guān)系，與“三農(nóng)”、中小企業(yè)、國計民生領(lǐng)域等資金需求方建立平等的借貸關(guān)系。
在科學(xué)認(rèn)識政策性金融制度的基礎(chǔ)上，明確政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者創(chuàng)設(shè)法律所預(yù)期實現(xiàn)的目的。政策性金融立法，既不能偏離政策性金融制度安排的宗旨和性質(zhì)，也要體現(xiàn)規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)運作行為和保障政策性金融可持續(xù)發(fā)展的目的，即權(quán)益和責(zé)任有機(jī)統(tǒng)一。尤其是必須堅持和體現(xiàn)國家政策導(dǎo)向與戰(zhàn)略意圖，持續(xù)發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)在金融資源配置中的導(dǎo)向作用，履行扶持強(qiáng)位弱勢群體的職能，彌補市場失靈。立法還要處理好政策性金融機(jī)構(gòu)已形成的各種利益團(tuán)體的利益關(guān)系，避免成為立法進(jìn)程中的阻礙。
（三）界定政策性金融機(jī)構(gòu)的法律地位和法人治理結(jié)構(gòu)
法律地位是法律賦予自然人、單位、組織等一定的人格，限定其在法律關(guān)系中可以獨立行使權(quán)力和履行義務(wù)的范圍。政策性金融機(jī)構(gòu)只有明確了法律地位，才能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行各項活動，越過法律權(quán)限必然會受到相應(yīng)懲罰。從建立目的和改革路徑來看，政策性金融機(jī)構(gòu)屬于特殊公法法人，應(yīng)采用公司制，按照職責(zé)明確、制衡有效、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立起由董事會、監(jiān)事會和高級管理人員組成的法人治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)各政策性金融機(jī)構(gòu)履行職能的不同，其中董事會成員可由財政部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、銀監(jiān)會等有關(guān)部委負(fù)責(zé)人和相關(guān)領(lǐng)域的專家組成，行使政策性金融各領(lǐng)域發(fā)展改革中對重大事項決策和協(xié)調(diào)的權(quán)力，直接對國務(wù)院負(fù)責(zé)。這種管理體制下易于處理好各政策性金融機(jī)構(gòu)同各主管部門的利益關(guān)系以及所有者和經(jīng)營者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，減少行政干預(yù)，提高效率。
（四）規(guī)范政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍和考核制度
政策性金融制度體系是包括政策性銀行、保險、擔(dān)保、信托、投資基金、資產(chǎn)管理等在內(nèi)相互補充的機(jī)構(gòu)體系和業(yè)務(wù)體系。立法中要協(xié)調(diào)好政策性金融機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，即明確界定政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，防止其業(yè)務(wù)因利益集團(tuán)的利益而發(fā)生偏離，避免政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的交叉重疊。對政策性金融機(jī)構(gòu)績效考核，要以實現(xiàn)國家政策程度為基礎(chǔ)和前提，考核體系指標(biāo)要從政策性金融機(jī)構(gòu)的財務(wù)穩(wěn)健度和國家政策實現(xiàn)度兩方面設(shè)計，減少其片面追求盈利的動機(jī)和行為。要嚴(yán)格區(qū)分政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性虧損和經(jīng)營性虧損，對于政策性虧損的部分，由政府財政予以補貼;經(jīng)營性虧損部分必須依法追究相關(guān)人員的經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任。
（五）建立健全政策性金融機(jī)構(gòu)問責(zé)追責(zé)機(jī)制
責(zé)任追究是法律對越軌行為的懲治，體現(xiàn)了法律的強(qiáng)制性與震懾力?？山梃b日本對政策性金融機(jī)構(gòu)的立法實踐，單獨增設(shè)罰則一章，具體規(guī)定政策性金融活動中各責(zé)任主體所要承擔(dān)的行政或刑事處罰等法律后果，理順各自權(quán)責(zé)關(guān)系。在立法規(guī)范和依法監(jiān)管的基礎(chǔ)上，真正形成從終端到源頭的問責(zé)追責(zé)倒逼機(jī)制。政策性金融機(jī)構(gòu)是執(zhí)行政府經(jīng)濟(jì)政策的特殊金融機(jī)構(gòu)，因此要對政府決策失誤與政策性金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行失誤嚴(yán)加判別，建立公平的追責(zé)機(jī)制也應(yīng)是依法治理政策性金融機(jī)構(gòu)的應(yīng)有之義。
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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions
Wang Wei Wang Manxue
中圖分類號：C23 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1003-949X（2014）-09-0066-01
一、用好的公共政策為社會組織及其行為提供法律依據(jù)
社會組織的活力激發(fā)首先需要在其具備合法依據(jù)的前提之下。目前社會組織開展活動主要依據(jù)的《社團(tuán)管理條例》、《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》和《基金會管理條例》，共同特點是對登記管理和年度檢查的規(guī)定詳盡，而對社會組織成立后行為的規(guī)范不足。且由于條例頒布之時的環(huán)境與目前社會組織發(fā)展的需要有顯著差別，一些條款明顯阻滯社會組織的發(fā)展：如對所有社會組織雙重管理體制的規(guī)定、相同地域限制競爭的規(guī)定，等等。這些不足阻礙社會組織增量提質(zhì)，亟須盡快修訂完善。
從2013年起，中央明確降低社會組織的登記門檻，提出四類社會組織可以免掛靠主管單位直接登記管理，各省市也陸續(xù)已落實了這一政策。但是對于“四類社會組織”的內(nèi)涵外延目前還未有明確統(tǒng)一的共識，對于社會組織的分類類別目前尚處在調(diào)整過程中，以至于在具體的實踐中仍存在許多問題。這需要在執(zhí)行過程中運用政策創(chuàng)新來解難。
社會組織發(fā)展較快的廣東省，采取了許多政策創(chuàng)新，來為社會組織提供政策支撐，如《廣州市社會組織管理辦法》中明確規(guī)定除民辦非營利教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、民辦非營利醫(yī)療機(jī)構(gòu)、民辦社會福利機(jī)構(gòu)、民辦博物館這四類之外的其他社會組織均可以直接向民政部門申請成立登記；取消社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位（基金會除外）的注冊（開辦）資金要求；允許在同一行政區(qū)域內(nèi)成立兩個以上業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社會組織，推動行業(yè)組織去壟斷化；對社會組織年檢制度改為報告制度，以此激發(fā)社會組織的活力。
二、用好的公共政策為社會組織的發(fā)展提供資源保障
處于初創(chuàng)期的社會組織容易因遭遇運作資金的匱乏、人力資源的匱乏和運營項目的匱乏等資源匱乏而夭折，需要政府通過制定好的公共政策來為社會組織的發(fā)展提供資源保障以提高社會組織的成活率。譬如，運作資金的匱乏可謂草根社會組織難以發(fā)展壯大的第一難題。社會組織的運作資金來源，從國際上來看，主要是三大塊：提供服務(wù)的收費、政府財政投入和慈善捐贈。提供服務(wù)的收費取決于有一個好的項目（當(dāng)然，不少公益慈善類的社會組織提供免費服務(wù)，其資金來源更嚴(yán)重依賴于財政投入與慈善捐贈）；政府的財政投入則以政府購買公共服務(wù)或政府直接定向資助的方式給予；慈善捐款則是廣泛地來源于企業(yè)和民眾。因此，對應(yīng)地，政府能夠通過增加社會組織能夠參與的服務(wù)項目、增加對社會組織的財政投入及投入方式；和提振企業(yè)界和社會公眾的捐贈熱情的方式來實現(xiàn)資源保障。而項目、投入方式和捐贈熱情的提振都依賴好的公共政策設(shè)計。
（一）增加社會組織能夠參與的服務(wù)項目
增加社會組織能夠參與的服務(wù)項目意味著政府在部分領(lǐng)域的放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變，意味著政府以公共政策賦予社會組織參與的權(quán)力。一些原由政府直接提供的服務(wù)（或原有自身下屬二級機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位承辦的服務(wù)）及一些新的服務(wù)采用創(chuàng)新的方式來供給――能夠鼓勵社會組織參與的方式。國家層面提出了政府購買公共服務(wù)的發(fā)展戰(zhàn)略，湖南省在幾年前也已開始探索政府購買公共服務(wù)的具體辦法，不少地方政府及職能部門在今年也明確提出了政府購買公共服務(wù)的預(yù)算和任務(wù)。這是政府讓渡自身權(quán)力，為社會組織提供資源保障的具體做法。如何讓草根社會組織、官辦社會組織和有能力從事相應(yīng)服務(wù)提供的事業(yè)單位共同參與服務(wù)項目的競爭，使社會組織獲得參與的機(jī)會，這將是在愿景提出之后的具體落實中考驗地方政府公共政策能力。
（二）增加對社會組織的財政投入及投入方式
從國際上看，增加政府購買服務(wù)的力度能促進(jìn)社會組織保持競爭力，占政府對其財政投入的大部分。但對于我國社會組織發(fā)展尚幼的總體情況來看，直接的扶持必不可少。國內(nèi)不少地方政府在提出政府購買社會組織服務(wù)的招投標(biāo)方案時遭遇了無人應(yīng)標(biāo)的尷尬，長沙市也曾出現(xiàn)在養(yǎng)老領(lǐng)域購買公共服務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)符合資質(zhì)的社會組織數(shù)量不足的問題。事實上，在社會轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，社會組織在不少領(lǐng)域是非常缺乏的。地方政府在充分調(diào)研摸底之后，以直接的贊助金、鼓勵金和培育費的方式投向一些特定領(lǐng)域和特定階段的社會組織（如初創(chuàng)期的社會組織、從事社區(qū)服務(wù)的志愿組織、具有完善的發(fā)展思路而缺乏生存經(jīng)費的社會組織，等等）是必需的。將政府對社會組織的財政投入以政府購買服務(wù)、公益創(chuàng)投大賽、社會組織孵化中心、政府捐贈、政府鼓勵金等方式以怎樣的組合來供給，亦是多個職能部門公共政策過程中的重要問題。
（三）提振企業(yè)界和社會公眾的捐贈熱情
提振企業(yè)界和社會公眾的捐贈熱情不僅僅是文化的問題。在西方國家，人們的捐贈熱情受宗教影響，但是也有可獲稅收減免的考慮。以稅法這一調(diào)節(jié)手段促使人們愿意將一部分收入捐贈至社會組織中，對于社會組織的發(fā)展和其社會關(guān)注度都是非常重要的。2007年修訂的新稅法對捐贈的稅前扣除做出了變更，公益性捐贈由原來按年度應(yīng)納稅所得額3%內(nèi)扣除調(diào)整為按年度利潤總額12%以內(nèi)扣除，個人公益捐贈個人所得稅的扣除限額為個人所得稅應(yīng)納稅所得額的30%，意在鼓勵企業(yè)和個人捐贈。然而要獲得免稅，所需履行的程序復(fù)雜，獲得的相關(guān)規(guī)定的模糊，社會組織公益性捐贈稅前扣除資格的獲取的困難使得真正享受稅收減免并非易事。對地方政府而言，及時以公共政策使得好的政策方向落地執(zhí)行非常重要。湖南省2014年4月由省財政廳、省國稅局、省地稅局及省民政廳下發(fā)《關(guān)于公益性捐贈稅前扣除資格認(rèn)定有關(guān)問題的通知》明確，對于通過公益性社會團(tuán)體發(fā)生的公益性捐贈支出可按規(guī)定進(jìn)行稅前扣除。除此之外，地方政府以增強(qiáng)公眾捐贈熱情為目的，嘗試提供適用于本地的針對捐贈的精神和物質(zhì)獎勵，致力于營造一種互幫互助的樂捐氛圍或許比強(qiáng)制捐贈的效果好得多。
一、 政府行為影響社會組織活力關(guān)系分析
政府行為供給與社會組織需求關(guān)系分析。政府行為的干預(yù)大小，相對于社會組織而言，才具有實質(zhì)性的意義。也就是說，社會組織的需求一定程度上決定了某一政府行為的作用程度。如圖1所示：
圖1政府行為供給與社會組織需求關(guān)系分析圖
社會組織的需求度，可以從0—100劃分為不同等級，這些等級社會組織自身發(fā)展階段的影響面、周圍社會環(huán)境等因素所決定。處于較低等級上的社會組織需求屬于弱程度范圍，而處于較高等級上的社會組織需求則屬于強(qiáng)程度范圍。同樣，政府的行為供給度也從0—100劃分為不同的等級，表現(xiàn)為弱行為供給度和強(qiáng)行為供給度。我們認(rèn)為針對強(qiáng)程度需求，政府強(qiáng)的行為供給也是一種供需平衡的表現(xiàn)，可稱為強(qiáng)平衡。除此，如果針對弱程度的需求，政府作出強(qiáng)行為，而針對強(qiáng)程度需求，政府作出弱行為，則會出現(xiàn)行為干預(yù)過度或行為供給不足的問題，此時都是政府行為和社會組織需求出現(xiàn)不平衡，不能滿足社會組織發(fā)展需要，或阻礙了社會組織的發(fā)展。
政府行為反應(yīng)度與社會組織獨立性關(guān)系分析。政府的行為必然作用于社會組織的行為，無論是限制，還是放松，都意味著社會組織自我管理因為政府行為而調(diào)整。那么，政府行為必然有一個相對應(yīng)的社會組織獨立性的狀態(tài)。如圖2所示：
圖2政府行為反應(yīng)度與社會組織獨立性關(guān)系分析
社會組織獨立性是一條自上而下的曲線，上面部分表述獨立性小，甚至零自由，越趨于下面，表述獨立性越大，直至絕對獨立。而社會組織獨立性為零，意味著政府的行為干預(yù)過度，即完全控制社會組織的自我產(chǎn)生、自我管理、自我決策和自我發(fā)展。該文原載于中國社會科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導(dǎo)報》雜志http：//總第535期2014年第03期-----轉(zhuǎn)載須注名來源而社會組織絕對獨立性，則意味著政府沒有行為或行為不足，自我管理活動不受政府行為的影響，此時政府行為效果為零。
政府行為作用效果與社會組織活力關(guān)系分析。從政府作用行為產(chǎn)生的效果來看，有正面和負(fù)面之分，或者有效和無效的差別，這種效果又主要通過其行為作用的對象反應(yīng)出來。因此，社會組織面對政府行為的作用效果，一方面，會因政府行為供給的恰當(dāng)和充足，而獲得快速和健康的發(fā)展；另一方面，也可能因為政府行為供給不足、混亂和過度，而阻礙了其發(fā)展進(jìn)程，甚至造成負(fù)面作用阻礙社會組織發(fā)展。
如圖3所示：
社會組織的每一步發(fā)展都會受到制度環(huán)境的直接影響。適宜的制度環(huán)境能促進(jìn)其健康發(fā)展，而不合適的制度環(huán)境則會阻礙其發(fā)展。[2]激發(fā)社會組織活力，政府需要作出行為，但政府行為反應(yīng)的快慢、正確與否，結(jié)果均有所不同。不同的政府行為，直接的后果就是促進(jìn)社會組織的發(fā)展，或是阻礙社會組織的發(fā)展。
三、激發(fā)社會組織活力的政府行為對策
規(guī)范社會組織培育扶持機(jī)制。傳統(tǒng)的政府以社會控制為執(zhí)政理念，致使社會組織在與政府的交往和互動中處于不利的不公平地位。進(jìn)一步規(guī)范社會組織培育扶持機(jī)制，這需要從以下幾點進(jìn)行努力：一是加快政府職能轉(zhuǎn)移，確立社會組織的法人主體地位，促進(jìn)社會組織依法自治并獨立承擔(dān)法律責(zé)任。二是完善財稅支持政策，建立政府向社會組織購買公共服務(wù)制度，將符合條件的社會組織納入政府產(chǎn)業(yè)扶持和社會事業(yè)發(fā)展扶持政策范圍。[3]三是保障社會組織合法權(quán)利，將符合條件的社會組織納入政府產(chǎn)業(yè)扶持和社會事業(yè)發(fā)展扶持政策范圍。
〔中圖分類號〕C912.2〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2016）04-0116-07
一、問題的提出
在市場化轉(zhuǎn)型的推動之下，政府改革了舊有的行政管理體制以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，并重新架設(shè)自身與新興私營企業(yè)主群體之間的關(guān)聯(lián)。通過將舊行業(yè)管理部門轉(zhuǎn)型為行業(yè)協(xié)會和推動成立新協(xié)會的方法，從1980年代開始中國逐漸建立起一套行業(yè)協(xié)會體系，作為政府與市場之間的橋梁與紐帶。正因如此，作為社會組織中重要而特別的子類型，行業(yè)協(xié)會從一開始就與政府關(guān)系密切，具有協(xié)助治理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與整合新社會群體的重要意義。由此，研究者們感興趣的重要問題是：作為私營企業(yè)主的組織化團(tuán)體和政商之間的橋梁組織，行業(yè)協(xié)會能否將來自社會的利益訴求輸送入政體，進(jìn)而影響政府決策？對此一問題，既有研究提供了三種看法。
“國家支配論”者認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會處在強(qiáng)勢政府控制之下，甚至可能只是嵌入官僚體系中的政府工具而非真正意義上的利益中介組織?！氨幼o(hù)主義”視角則將行業(yè)協(xié)會視為政商之間編織社會網(wǎng)絡(luò)和促進(jìn)非正式關(guān)系的平臺?！氨幼o(hù)主義”常被視為中國政商關(guān)系的核心特征之一，強(qiáng)調(diào)政商之間基于特殊利益而進(jìn)行的交換行為，私營企業(yè)主依賴特殊主義關(guān)系來尋求官員的庇護(hù)，從而獲得資源、優(yōu)待、許可或其他便利。①近期研究捕捉到一些基于正式制度而發(fā)展起來的政策參與過程，即企業(yè)可經(jīng)由直接游說來影響政府決策，行會商會等社會組織也獲得了一定程度的發(fā)言空間。因此，有研究者提出中國的政策制定過程已經(jīng)表現(xiàn)出一定程度的多元主義特征，允許不同的社會行動者介入。Mertha Andrew， “Fragmented Authoritarianism 2.0： Political Pluralization in the Chinese Policy Process，” The China Quarterly， no.200， 2009， pp.995～1012.質(zhì)言之，私營企業(yè)主可經(jīng)由協(xié)會組織來影響政府決策，這種發(fā)現(xiàn)豐富了我們對當(dāng)代中國政商關(guān)系的理解，在一定程度上突破了舊有的“國家支配”或“庇護(hù)主義”研究視角。但迄今研究者一般同意，中國的行業(yè)協(xié)會尚未發(fā)展成為能夠穩(wěn)定影響政策的制度性力量，也不構(gòu)成私營企業(yè)主表達(dá)利益訴求的首要途徑或發(fā)起集體行動的組織基礎(chǔ)。
本文的問題從這里開始：雖然整體上看行業(yè)協(xié)會在政策舞臺中處于邊緣位置，但是為何其中有一些協(xié)會能夠在政策過程中獲得位置？基于一項個案研究，本文試圖討論行業(yè)協(xié)會參與及影響政府決策的特征與條件。最近一些社會組織研究表現(xiàn)出一種“國家中心”視角，視國家制度為自變量，更細(xì)微地分析政府結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境對于社會組織生存或運轉(zhuǎn)的具體影響。本文持相同的視角，聚焦于層級政府結(jié)構(gòu)這一核心背景。具體地說，本文分析了同一個大型私營企業(yè)在地方與中央政府層面上所采取的差異化策略，研究發(fā)現(xiàn)：在地方層級上，大型企業(yè)傾向于繞過行業(yè)協(xié)會與地方政府直接互動，行業(yè)協(xié)會更多是編織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的平臺，政商關(guān)系更接近庇護(hù)主義模式；但在國家層級上，企業(yè)卻更經(jīng)常運用行業(yè)協(xié)會這一制度渠道，行業(yè)協(xié)會在國家層面上也更有可能獲得政策參與的制度化空間。原因在于，地方政府與中央政府的角色差異以及兩者提供的不同制度環(huán)境：基層政府優(yōu)待那些顯著推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大型“龍頭”企業(yè)，積極為其提供多種便利，偏好通過直接溝通高效解決具體問題；而在中央層級上，政府則需要面對多種利益主體、協(xié)調(diào)不同訴求和維護(hù)社會整體利益，從而主動建立了更多的制度化商討程序。
社會組織種類多樣，其行動邏輯不可一概而論，而行業(yè)協(xié)會也是其中非常特別的一個類型。但本文所討論之外部制度環(huán)境與組織運轉(zhuǎn)之間的關(guān)聯(lián)，或?qū)ρ芯扛黝惤M織皆有啟發(fā)。
二、文獻(xiàn)綜述
1. 舊共識：強(qiáng)勢國家支配
行業(yè)協(xié)會研究發(fā)展已久，積累了許多個案研究。它們援引公民社會或法團(tuán)主義之理論框架，爭論行業(yè)協(xié)會在國家與社會之間的具置，其自主性如何。但兩大視角都對行業(yè)協(xié)會薄弱的政策倡導(dǎo)能力做出了解釋。法團(tuán)主義者視其為處在強(qiáng)勢政府控制之下的法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)，即一種由國家授權(quán)與主導(dǎo)的利益中介制度。Unger J. and Anita Chan，“China， Corporatism and the East Asian Model， ”The Australian Journal of Chinese Affairs，no.33，1995，pp.29～53.批評者甚至指出，行業(yè)協(xié)會缺乏自主性，實際上是政府結(jié)構(gòu)的延展，執(zhí)行自上而下傳達(dá)指令的功能，主要體現(xiàn)政府的意志，而難以將社會利益訴求傳遞進(jìn)入政體。Foster Kenneth W.， “Associations in the Embrace of an Authoritarian State： State Domination of Society？ ” Studies in Comparative International Development， vol.35， no.4， 2001， pp.84～109.盡管公民社會論者試圖論證行業(yè)協(xié)會實際上具有一定程度的自主性，抑或犧牲自主性換取實際影響力，但他們大都同意國家在權(quán)力格局中的強(qiáng)勢地位，行業(yè)協(xié)會政策影響力有限。這些研究的分析重點立足于政權(quán)本身的特征，強(qiáng)調(diào)國家對于社會的強(qiáng)力控制，卻忽略了對社會行動者的分析。
2. 新發(fā)現(xiàn)：利益團(tuán)體的政策參與及其條件
與此同時，一些以企業(yè)或協(xié)會為中心的研究則顯示，企業(yè)主集體行動和游說行為的確存在，通過利益團(tuán)體來影響政策而非完全地依賴于庇護(hù)關(guān)系，這種組織化的利益團(tuán)體行動已變得可見。高永強(qiáng)和田志龍的研究總結(jié)了國內(nèi)企業(yè)介入政策制定過程的途徑，包括當(dāng)選人大代表、成為龍頭企業(yè)、加入行業(yè)協(xié)會等等；其中，當(dāng)選人大代表和成為龍頭企業(yè)是很少數(shù)知名企業(yè)才有的機(jī)會，小型企業(yè)因為缺乏地位和資源而更經(jīng)常加入行業(yè)協(xié)會。Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.甘思德發(fā)現(xiàn)在鋼鐵、電子與軟件行業(yè)中都有普遍的游說行為，但是軟件產(chǎn)業(yè)的行業(yè)協(xié)會相對其他兩大類更為活躍，更加能夠作為利益團(tuán)體影響政策過程，因為新興軟件行業(yè)的企業(yè)規(guī)模相近而易于合作，且缺乏壟斷結(jié)構(gòu)。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005.甘思德與鄧國盛的一項量化研究則發(fā)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會遠(yuǎn)比個體企業(yè)更有政策影響力，后者是前者的數(shù)十倍。Deng Guosheng and Scott Kennedy， “Big Business and Industry Association Lobbying in China： The Paradox of Contrasting Styles，” The China Journal， no.63， 2010， pp.101～125.江華等人的研究則通過一組行業(yè)協(xié)會的比較分析，指出政策影響能夠發(fā)生的前提是協(xié)會與國家之間的“利益契合”，他們所使用的成功案例，是某國家級行業(yè)協(xié)會影響“家電下鄉(xiāng)”政策的事例。問題是，國家并非鐵板一塊利益一致的主體，其利益也并非不言自明，從而“利益契合”的概念并不具有全面概括力。江華、張建民、周瑩：《利益契合：轉(zhuǎn)型期中國國家與社會關(guān)系的一個分析框架》，《社會學(xué)研究》2011年第3期。
重點是，上述研究所使用的成功個案都是國家級協(xié)會。甘思德曾推論，在底層政治中庇護(hù)主義關(guān)系發(fā)生的可能性更高。原因是在基層政治中，個別官員自由做決定的空間更大，議題往往基于具體利益問題產(chǎn)生，所涉及的利益主體也較少。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005， p.54.但也有研究者曾提出相反的假設(shè)，內(nèi)維特認(rèn)為基層工商聯(lián)更開放更能夠反映企業(yè)主的利益訴求，改革后的官僚晉升制度鼓勵基層官員追求政績以獲得晉升機(jī)會，因此地方政府更愿意受到企業(yè)家的影響，以推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此，內(nèi)維特引入了官僚制特征來解釋行業(yè)協(xié)會的政策空間。Nevitt Christopher， “Private Business Associations in China： Evidence of Civil Society or Local State Power？ ” The China Journal， no.36， 1996， pp.25～43.黃冬婭則發(fā)現(xiàn)在地方層面上，行業(yè)協(xié)會、座談會等正式途徑的政策影響力薄弱，往往是其他渠道都走不通時的被迫選擇。當(dāng)?shù)胤秸畬τ谄髽I(yè)的依賴性很低且政策監(jiān)控非常強(qiáng)，企業(yè)主就更可能通過制度化和組織化的正式渠道反映意見。黃冬婭：《企業(yè)家如何影響地方政策過程――基于國家中心的案例分析和類型建構(gòu)》，《社會學(xué)研究》2013年第5期。這或許反映了地方層面的狀況，但卻可能低估了中央層面上國家級行會的行動能力。質(zhì)言之，不同層級政府與行業(yè)協(xié)會的互動關(guān)系，仍有待深入探討。
3. 國家中心視角
強(qiáng)調(diào)政權(quán)特征的研究的確忽略了企業(yè)行為，但是以企業(yè)與協(xié)會為中心的分析卻也忽略了一個要點，即國家或政府特征的變化及其后果。既有研究對于國家主導(dǎo)地位的捕捉是正確的，但它們真正的不足在于，尚缺乏對于國家具體如何塑造社會利益表達(dá)機(jī)制的細(xì)致分析，研究者也還需要建立多層次的分析框架來呈現(xiàn)組織運行的復(fù)雜性，并解釋組織間差異。法團(tuán)主義視角經(jīng)?；\統(tǒng)地提起“強(qiáng)國家”，默認(rèn)國家是一個高度內(nèi)聚一致的結(jié)構(gòu)。但實際上，不同層級的政府和部門都有自身的利益考量，從而在中國政策的制定與執(zhí)行可能并不具有行政層級或者空間上的高度一致性，地方政府可能規(guī)避或扭曲中央政府的政策與指令。近期已有不少研究討論這種碎片化治理環(huán)境對社會組織的型塑作用。
安子杰認(rèn)為“碎片化治理”結(jié)構(gòu)為草根NGO提供了機(jī)會結(jié)構(gòu)，草根組織的重要生存策略就是與某個下級政府或部門結(jié)成“權(quán)宜共生”（Contingent Symbiosis）關(guān)系，盡管中央政府的態(tài)度或許嚴(yán)苛，但是草根組織可爭取地方基層政府的默許和支持。Spires Anthony， “Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State： Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs， ” American Journal of Sociology， vol.117， no.1， 2011， pp.1～45.希爾德布蘭特對草根組織登記狀況的研究則顯示，盡管中央政府希望社會組織都能登記在冊，但是基于政治經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)實考慮，基層地方政府與草根組織實際上往往并不致力于成為登記的合法組織，而層級政府結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)困難則為地方政府的自由處置權(quán)提供了空間。Hildebrandt Timothy， “The Political Economy of Social Organization Registration in China，” The China Quarterly， no.208， 2011， pp.970～989.管兵對三個地區(qū)業(yè)主委員會的比較研究顯示，在單級政府結(jié)構(gòu)的城市，政府對社會組織有較高的滲透能力，政府有意愿并且有能力去進(jìn)行社會管理，持續(xù)保持強(qiáng)政府弱社會的格局；而在具有多級政府結(jié)構(gòu)的城市中，更高級別的政府反而對社會組織采取更為寬容甚至支持的態(tài)度，或是高級別政府可對下級政府產(chǎn)生限制，從而給社會自發(fā)力量的發(fā)展提供了機(jī)會。管兵：《城市政府結(jié)構(gòu)與社會組織發(fā)育》，《社會學(xué)研究》2013年第4期。
本文亦從“國家中心”的視角出發(fā)，但試圖聚焦于層級政府結(jié)構(gòu)的影響，證明在不同的政府層級上，行業(yè)協(xié)會所能獲得的政策機(jī)會和影響力之差異。
三、案例
本文選擇了民營企業(yè)L公司作為個案研究對象，它無論在地方還是在全國皆具有相當(dāng)?shù)闹?。發(fā)達(dá)資本主義國家的經(jīng)驗表明大型企業(yè)擁有更多的政治杠桿，Salamon Lester and John Siegfried， “Economic Power and Political Influence： The Impact of Industry Structure on Public Policy，” The American Political Science Review， vol.71， no.3， 1977， pp.1026～1043.在中國那些對地方政府政績和收入貢獻(xiàn)明顯的大型知名企業(yè)往往更有政治影響力。黃冬婭：《企業(yè)家如何影響地方政策過程――基于國家中心的案例分析和類型建構(gòu)》，《社會學(xué)研究》2013年第5期；Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.因此，L公司在經(jīng)濟(jì)格局中的顯著地位，使得它本身可以成為觀測企業(yè)政策參與行為的一個有效案例。同時，控制了企業(yè)規(guī)模也就是控制了該企業(yè)在政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的相對地位，從而本文可以更可靠地說明為何該企業(yè)的差異化游說策略來源于外部制度環(huán)境。
L公司于1990年代由集體企業(yè)改制為民營企業(yè)，歷經(jīng)多年發(fā)展成為行業(yè)佼佼者，連續(xù)多年保持了產(chǎn)量和市場占有率的領(lǐng)先地位。L公司參與了國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，并榮獲“全國優(yōu)秀民營化工企業(yè)”“中國輕工業(yè)行業(yè)十強(qiáng)企業(yè)”等榮譽。為了降低生產(chǎn)與運輸成本，L公司通過招商引資項目進(jìn)入A市并建立了分廠。L公司同時加入了A市工商聯(lián)和國家級行業(yè)協(xié)會，使得本研究可以比較它面對不同層級政府所使用的不同策略。本文的資料來源于2012年3月至2013年3月之間對A市政府、L公司、行業(yè)協(xié)會及企業(yè)主的田野調(diào)查。
1. 政績驅(qū)動下的地方政府：政企之間的直接聯(lián)系
L公司與基層地方政府之間的互動更偏好直接聯(lián)系，這實際上代表了特定制度環(huán)境中政商關(guān)系的一種類型，即大型企業(yè)與地方政府的互動模式。
（1） 政績驅(qū)動：“抓重點”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略
A市政府于2002年啟動了國有企業(yè)改制，此后民營經(jīng)濟(jì)尤其是大型私營企業(yè)有了非常明顯的發(fā)展。經(jīng)過逐年改革，當(dāng)前民營經(jīng)濟(jì)在A市已經(jīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，成為A市追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要基礎(chǔ)。截止到2005年11月份，“民營企業(yè)占我市所有企業(yè)的比重在98%以上……在全市46家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，民營企業(yè)占32家，民營企業(yè)的貢獻(xiàn)率在70%以上”?！禔市民營經(jīng)濟(jì)調(diào)研報告》。
但是，A市所采取的發(fā)展策略并非指向所有民營企業(yè)，相反它偏好于地方經(jīng)濟(jì)中的“優(yōu)等生”，即地方大型知名企業(yè)或所謂“龍頭企業(yè)”。出于發(fā)展需求，地方政府需要大型企業(yè)來提升GDP、就業(yè)率和稅收。2011年，A市政府為了表揚那些推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大型企業(yè)，曾開列出一張“納稅光榮榜”，列出了A市前40名的納稅大戶，這些大戶2011年共納稅2.93億。如以2011年財政收入716億元計，則納稅光榮榜上的40家企業(yè)實際上貢獻(xiàn)了2011年A市財政收入的40%。其中，L分廠位列第9。在2012年的納稅光榮榜中，L公司則躍居第5。顯然，L公司對于地方GDP、財政收入和就業(yè)方面具有突出貢獻(xiàn)。如此，則不難理解地方政府為何對少數(shù)大型企業(yè)投入更多關(guān)注和政策優(yōu)待。
這種倚重大型企業(yè)的發(fā)展策略在文件中表現(xiàn)得非常明確，“堅持市領(lǐng)導(dǎo)幫扶、聯(lián)系重點項目和重點企業(yè)制度……促進(jìn)骨干企業(yè)和潛力企業(yè)做大做強(qiáng)。扶持G公司、H公司、S公司、L公司等優(yōu)勢骨干企業(yè)發(fā)展壯大，帶動中小企業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。……今年以來，全市共引進(jìn)工業(yè)項目218個，協(xié)議資金174.2億元。同時，強(qiáng)化工業(yè)運行調(diào)度，重點對10個產(chǎn)值大戶、10個納稅大戶、10個重點技改項目、10個新開工項目、10個竣工投產(chǎn)項目為內(nèi)容的‘510’工程，及時跟進(jìn)調(diào)度，發(fā)現(xiàn)問題及時解決”?！禔市報》2011年12月26日。文中所說L公司即本文討論對象。G、H、S三家公司則分列“納稅光榮榜”的第1名、第5名和第8名。實際上，在招商引資過程中，A市就已經(jīng)為引進(jìn)大型企業(yè)列出了低地租、稅收返還等政策優(yōu)待；而在后續(xù)發(fā)展中，A市政府也為上述企業(yè)盡可能地爭取來自上級政府的各種名目的項目支持?！敖?jīng)市經(jīng)信委會同相關(guān)部門審核后，先后向上申報了四批困難企業(yè)，目前S公司、F公司、L公司等21家企業(yè)經(jīng)省政府認(rèn)定為省級困難企業(yè)，對經(jīng)認(rèn)定為困難企業(yè)的，享受社會保險費緩繳、穩(wěn)定就業(yè)崗位補貼政策，并可依法申請稅收緩繳和房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅減免，相關(guān)優(yōu)惠政策已陸續(xù)惠及企業(yè)?！瓗椭鶴公司、H公司從國家工信部爭取扶持資金228萬元、109萬元；幫助8個項目從省經(jīng)信委爭取2012年財政專項資金169萬元；幫助4家企業(yè)申報進(jìn)入2013年國家重點產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造項目庫……”②訪談對象2012M43，在線訪談文件。在這些文件中，可反復(fù)見到一些地方知名企業(yè)的名字，而受惠于各種項目的也始終是這少數(shù)大企業(yè)。
（2）政企之間個體化的直接聯(lián)系
地方政府需要處理來自于新私營經(jīng)濟(jì)方面的事務(wù)，但是這并不意味著它一定會給予私營企業(yè)以更多制度化的利益表達(dá)空間，也不意味著利益訴求可以通過集體協(xié)商的方式解決。訪談顯示，在A市利用個體化的直接聯(lián)系更為常見，實際上A市地方政府的制度安排也更鼓勵政商之間的直接聯(lián)系。
A市地方政府建立了一些制度性措施來推動政商之間的直接聯(lián)系。例如“直通車”的制度，旨在讓大型企業(yè)的負(fù)責(zé)人與A市主要領(lǐng)導(dǎo)直接聯(lián)系?！皩嵭惺蓄I(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系重大項目責(zé)任制，建立‘一個項目、一名領(lǐng)導(dǎo)、一套班子、一套方案、一抓到底’的‘五個一’跟蹤服務(wù)工作機(jī)制”。②然而核心領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)量畢竟有限，無法對接所有重要企業(yè)，A市同時也推進(jìn)了一項被稱為“百名局長進(jìn)企業(yè)”的活動?！皬氖兄睓C(jī)關(guān)單位正職和副職、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）重要負(fù)責(zé)人中遴選出100名工作能力突出、責(zé)任心較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，‘一對一’幫扶幫辦100家社會貢獻(xiàn)較大、發(fā)展?jié)摿^好的企業(yè)，每位局長每季度至少3次主動到掛點企業(yè)走訪調(diào)研、幫助解決問題”?！禔市報》2011年12月26日。企業(yè)規(guī)模越大，則分管領(lǐng)導(dǎo)的級別也越高。在“納稅光榮榜”中名列前茅的L公司，其分管領(lǐng)導(dǎo)是A市市委書記。L公司的管理者W也將其視為一種由制度保障的權(quán)力，若遇到問題，他可以直接給市委書記打電話匯報。雖然W也是本地工商聯(lián)的主席團(tuán)成員，但他并不認(rèn)為工商聯(lián)可以有效地解決實際問題。L分廠最開始時屬于外來廠家，對本地并不熟悉；駐扎幾年后，已經(jīng)更好地卷入到了地方社會網(wǎng)絡(luò)之中，與各個政府部門的人變得更加熟悉，辦得更為容易。⑥訪談對象2012M41。
A市的經(jīng)驗表明，地位顯著的大企業(yè)可能繞過協(xié)會而直接跟政府核心形成互利共生的關(guān)系，地方政府也更愿意與這些寡頭企業(yè)通過直接談判的方式達(dá)成利益平衡。這種“地方政府+龍頭企業(yè)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，和黃宗智等人在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域里所發(fā)現(xiàn)的“干部+大戶”的發(fā)展模式是一致的。黃宗智、龔為綱、高原：《“項目制”的運作機(jī)制和效果是合理化嗎》，《開放時代》2014年第5期。就企業(yè)一面來說，個別化地與官員直接聯(lián)系，可以更直接迅速地解決企業(yè)所面臨的具體問題。就政府一面來說，地方政府的制度設(shè)置也選擇繞開經(jīng)濟(jì)協(xié)會，而建立政府官員與企業(yè)之間的直接聯(lián)系。在這種情況下，行業(yè)協(xié)會更多是編織社會網(wǎng)絡(luò)的平臺，而非利益中介組織?？梢哉f，不僅A市地方行業(yè)協(xié)會并沒有真正的資源和動力去追求制度化的利益表達(dá)，地方政府也沒有提供相應(yīng)的機(jī)會結(jié)構(gòu)。
2.公共利益導(dǎo)向下的中央政府：行業(yè)協(xié)會作為政企之間的制度化互動渠道
（1）行業(yè)協(xié)會作為政策參與管道
L公司同時也是一個國家級行業(yè)協(xié)會（R協(xié)會）的會長單位。L公司的總裁助理W，同時也是R協(xié)會的秘書。同樣是經(jīng)由L公司，訪談則揭示出國家層級上一副不同的政商互動圖景。R協(xié)會正式成立于1996年，現(xiàn)有會員單位約500家。與對地方行會的評價相反，W認(rèn)為在國家層面上R協(xié)會非常重要。這表現(xiàn)在以下方面：（1）協(xié)會會員的身份為企業(yè)與國家部門打交道提供了合法性，否則很難有一個合理身份與政府官員互動，或者根本難以得到見面機(jī)會；（2）以協(xié)會的名義，向各個國家部門提交報告或者提出針對性的利益訴求，這本身構(gòu)成了非常重要的制度化管道。協(xié)會曾與農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委等多個國家部委聯(lián)系，以文件的形式向國家部委提交意見和建議。在這一方面，W表達(dá)了對于制度的信心，“形成文字的文件，無論是否能夠辦成，國家部門都會有所回應(yīng)”。⑥
以協(xié)會秘書的身份，W曾被工信部領(lǐng)導(dǎo)約談。W與協(xié)會會長也曾經(jīng)受邀參加農(nóng)業(yè)部組織的研討會，并在會上做了發(fā)言。而農(nóng)業(yè)部召開此次會議的通知文件則顯示，研討會除了邀請來自研究所的專家，也邀請了行業(yè)協(xié)會和行業(yè)內(nèi)領(lǐng)先企業(yè)的負(fù)責(zé)人。換言之，政府部門一開始就已經(jīng)主動將政治機(jī)會提供給了行業(yè)協(xié)會。
除了列席討論，R協(xié)會也主動頻繁地與國家部門取得聯(lián)系，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政策訴求，或就會員所受到的不公待遇進(jìn)行申訴。該協(xié)會曾經(jīng)成功推動有關(guān)企業(yè)品牌標(biāo)識的國家政策。蚊香是該協(xié)會成員的主要產(chǎn)品之一。此前的國家政策把農(nóng)藥和蚊香放在一起管理，因此對蚊香產(chǎn)品的要求與農(nóng)藥相同，不允許企業(yè)把產(chǎn)品商標(biāo)做成大字，且必須突出“蚊香”兩字。協(xié)會認(rèn)為，這種做法不利于企業(yè)突出產(chǎn)品的品牌價值。在R協(xié)會的推動下，2008年農(nóng)藥主管部門修訂了相關(guān)管理辦法，新管理辦法允許把產(chǎn)品商標(biāo)字號也做成和“蚊香”字號一樣大。但是，R協(xié)會并不滿足于已經(jīng)獲得的進(jìn)展，在2012年向農(nóng)業(yè)部提交了《有關(guān)〈農(nóng)藥管理條例〉實施十五年來的成果及存在的問題與國家農(nóng)業(yè)部所領(lǐng)導(dǎo)商榷》繼續(xù)申訴，“根據(jù)新出臺的〈農(nóng)藥標(biāo)簽和說明書管理辦法〉規(guī)定，要求企業(yè)商標(biāo)放到邊和角的位置，‘含文字的，其單字面積不得大于農(nóng)藥名稱單字面積’，這是非常不合理的……企業(yè)反響很大，幾經(jīng)周折，最終為了照顧企業(yè)的意愿，才把它放寬到和產(chǎn)品名稱單字大小相等，相當(dāng)于一毛錢人民幣大小，這還算是通過據(jù)理力爭后給予的‘特殊照顧’，但是卻補上了一個極不合理的規(guī)定，要求品牌必須放在標(biāo)簽的邊和角的位置上?！伺e實施以后，企業(yè)反響很大，他們反復(fù)地向主管部門反映和交涉，均未得到重視?！粋€政策制定者他們所制定出來的政策不僅背向了民意，也讓這些政策在貫徹實施過程中大打了折扣”。
（2）借助中央政府部門支持與地方政府抗?fàn)?/p>
公共利益導(dǎo)向的中央政府需要權(quán)衡不同社會主體的意見，并盡可能地考慮社會利益的需求。因此，中央政府不僅主動向行業(yè)協(xié)會開放了部分政策過程，更有說服力的案例是，它甚至在相當(dāng)程度上支持了行業(yè)協(xié)會與偏離于中央政策的地方政府部門進(jìn)行抗?fàn)帯?/p>
殺蟲氣霧劑是R協(xié)會成員的一種重要產(chǎn)品。根據(jù)2005年頒布實施的《危險貨物品名表》，氣霧殺蟲劑被認(rèn)為危險貨品，其運輸條件從而受到嚴(yán)格限定，在運輸過程中經(jīng)常遭到查扣。2011年，協(xié)會曾向交通運輸部和公安部提交一份報告，申訴不斷有企業(yè)向協(xié)會反映，產(chǎn)品多次遭到公路檢查部門的查扣且罰款數(shù)額巨大，依據(jù)都是認(rèn)定氣霧殺蟲劑為“危險貨物”。但報告同樣援引了一份由交通運輸部、農(nóng)業(yè)部、公安部和國家安監(jiān)總局“四部委”聯(lián)合的文件，指出近期被扣查的殺蟲氣霧劑產(chǎn)品屬于“低毒”或“微毒”等級，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)視為普通貨物管理。除了為扣查的貨物正名和替會員申訴之外，協(xié)會還指出，國家政策在地方層面得不到執(zhí)行的根本原因，蓋由于個別地區(qū)，視之為創(chuàng)收手段。除了與上述出現(xiàn)偏差的基層政府行為抗?fàn)?，協(xié)會亦努力從根本上改變相關(guān)立法。協(xié)會曾于2006年6月向總理和回良玉總理直接反映過，并促成了對《危險貨物品名表》的修訂和前述“四部委”聯(lián)合文件的出臺。直到2012年，“我們……經(jīng)歷了艱難險阻，甚至還麻煩了、回良玉兩位總理，在交通部陳正才處長的支持下，最終實現(xiàn)了這個承諾，GB12268《危險貨物品名表》不但得到了修改，而且還專門為此制定了新的國標(biāo)，在國標(biāo)中殺蟲氣霧劑被列入豁免范圍……今后殺蟲氣霧劑可以作為普通貨物運輸，有法可依，暢通無阻”。R協(xié)會2012年度工作報告。
然而，國家層面上的政策變革并不意味著地方政府的直接執(zhí)行。地方政府和官僚機(jī)構(gòu)的各個部門都面臨自身的約束與利益追求，從而可能根據(jù)地方或部門利益而選擇性地執(zhí)行或者闡釋來自上層的政策指令。在中央政府與地方政府的做法發(fā)生矛盾時，協(xié)會還可能向高層級的政府部門尋求支援，以對抗基層政府。
L市技術(shù)監(jiān)督局根據(jù)2005年國務(wù)院頒布施行的《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》（以下簡稱《條例》），把氣霧殺蟲劑視為“危險化學(xué)品”，并以包裝紙箱生產(chǎn)企業(yè)必須取得“全國工業(yè)產(chǎn)品許可證審查中心”（以下簡稱“全許辦”）頒發(fā)的“危險化學(xué)品許可證”為由，對沒有辦理該證的企業(yè)罰款5到20萬元。涉及此案的企業(yè)向協(xié)會反映情況，而協(xié)會則在接到反映后立刻向國家技術(shù)監(jiān)督局發(fā)函進(jìn)行質(zhì)詢和抗辯。在給國家技術(shù)監(jiān)督局的文件中，協(xié)會指出這是“一起用法不當(dāng)，濫用執(zhí)法權(quán)事件”，《中日雜家衛(wèi)函字[2012]第26號》。沒有法律依據(jù)，也未完全理解《條例》。文件力證氣霧殺蟲劑不屬于危險化學(xué)品，并為每一項理由附加了法律或者事實上的依據(jù)。這一份文件，同時抄送了省級技術(shù)監(jiān)督局、市級技術(shù)監(jiān)督局、農(nóng)業(yè)部辦公廳、工信部原材料司等國家部門。國家技術(shù)監(jiān)督局接到抗辯，“收到函件后高度重視，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)立即作出了批示，責(zé)成所屬的執(zhí)法司督辦”。R協(xié)會2012年度工作報告。結(jié)果，L市技術(shù)監(jiān)督局沒能在國家局那里獲得支持，轉(zhuǎn)而向“全許辦”請示。但是，“全許辦”倒反過來向協(xié)會咨詢，協(xié)會即提供了相關(guān)的法規(guī)文件，向“全許辦”說明殺蟲氣霧劑不屬于“危險化學(xué)品”是有法律依據(jù)的?；诖?，“全許辦”最終明確裁定，復(fù)函L技術(shù)監(jiān)督局殺蟲氣霧劑并非危險化學(xué)品。
上述案例說明，中央政府部門經(jīng)由行業(yè)協(xié)會對社會利益訴求做出響應(yīng)，以及該國家級協(xié)會對于其會員的重要意義。它也說明了L公司在不同層級政府那里所使用的差異化策略，它在地方層面或享有直接聯(lián)系的優(yōu)勢，而在國家層級上卻很依賴協(xié)會這一組織化團(tuán)體。
三、總結(jié)與討論
基于上述個案研究，在國家中心視角之下，本文討論了層級政府結(jié)構(gòu)對行業(yè)協(xié)會政策參與行為特征與結(jié)果的型塑。在基層政府層面，對于在地方經(jīng)濟(jì)體系中占據(jù)了優(yōu)勢地位的企業(yè)而言，政商之間個體化的直接聯(lián)系成為主要互動模式；在國家層面上，制度化的聯(lián)系變得更為穩(wěn)定，經(jīng)由行業(yè)協(xié)會與中央政府部門互動是重要的制度化途徑。對此，本文提出的解釋是：制度化的協(xié)會體系在國家層面更為有效，原因是地方政府與中央政府的不同利益導(dǎo)向與角色。在強(qiáng)烈的政績驅(qū)動下，地方政府傾向于盡可能有效率地推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而在策略上偏向于抓重點企業(yè)促發(fā)展，通過直接溝通的方式來解決諸多具體問題，即使這具有較高的尋租風(fēng)險。這一策略的后果是，地方政府會忽視甚至無視那些在地方經(jīng)濟(jì)中沒有重要地位的小型企業(yè)。相比之下，“中央政府關(guān)注的是全局性的戰(zhàn)略利益，推動整個社會的經(jīng)濟(jì)增長是其根本目的。中央政府可以認(rèn)為是最大的公共利益維護(hù)者”。汪錦軍：《縱向政府權(quán)力結(jié)構(gòu)與社會治理：中國“政府與社會”關(guān)系的一個分析路徑》，《浙江社會科學(xué)》2014年第9期。從而，中央政府需要權(quán)衡多數(shù)多種社會主體的意見，并盡可能地考慮社會利益的需求。因此，中央政府會主動地開放國家層面的議題設(shè)定過程，通過行業(yè)協(xié)會這一制度設(shè)置提供機(jī)會結(jié)構(gòu)給予企業(yè)，并對后者做出積極響應(yīng)，甚至支持行業(yè)協(xié)會與偏離于中央政策的地方政府部門做抗?fàn)帯?/p>
本文的發(fā)現(xiàn)或具有以下啟示：
第一，本文的研究進(jìn)一步探索了將國家中心視角引入社會組織研究方面的意義，分析政府的制度特征如何具體型塑社會組織形態(tài)。不把政府結(jié)構(gòu)視為鐵板一塊已是老生常談，但更重要的是看到碎片化政治的具體后果。它在縱向上帶來了不同節(jié)奏的制度發(fā)展，從而使國家與地方的政治生活表現(xiàn)出重要差異。如考夫曼所說，“結(jié)社生活的影響更多依賴于其所置身的官僚制結(jié)構(gòu)和政治體系，而非結(jié)社或者網(wǎng)絡(luò)的屬性”。Kaufman Robert， “Approaches to the Study of State Reform in Latin American and Postsocialist Countries，” Comparative Politics， vol.31， no.3， 1999， p.371.認(rèn)為國家提供的制度環(huán)境可塑造社會生活，實際上是把國家作為自變量，社會組織是國家體制、架構(gòu)和文化的一個后果，并非總是它的原因。這種扭轉(zhuǎn)因果關(guān)系的視角，帶來了豐富的研究可能。國家體制的構(gòu)造、定位與運轉(zhuǎn)邏輯之于社會組織的意義與限制，值得深入討論。
第二，在政治社會學(xué)的視野里，社會組織具有三方面的重要現(xiàn)實和研究意義：社會運動的動員基礎(chǔ)、利益群體的訴求表達(dá)和提供社會服務(wù)。當(dāng)前國內(nèi)研究視野格外注重于社會組織的公共服務(wù)遞送功能，而對其他兩方面的討論相對較弱。以會員為基礎(chǔ)的行業(yè)協(xié)會具有更強(qiáng)的利益訴求導(dǎo)向，從而本文對它的討論可對既有研究構(gòu)成補充。
勞動力市場同樣受“供需關(guān)系”的掌控，但現(xiàn)行中國顯然是勞動力的買方市場，雇主的價值、偏好將導(dǎo)致不同的市場結(jié)果。學(xué)者趙耀對雇主雇傭行為調(diào)查表明，勞動力市場上的歧視是存在的，一些雇主堅持不選擇女性，認(rèn)為女性不能兼顧家庭和事業(yè)，生育和照顧家庭會影響工作和加大支出成本，75.6%的調(diào)查者“同意”或“很同意”這種觀點。還有部分對雇主對女性未來發(fā)展的適應(yīng)性、工作內(nèi)容和崗位變動的應(yīng)變性表示擔(dān)憂。
我國勞動力市場上職業(yè)性別歧視現(xiàn)象主要體現(xiàn)在三方面，即女性人口就業(yè)率較低、下崗失業(yè)比重大和職業(yè)報酬差距大。雖然每年的調(diào)查結(jié)果有所變動，總體狀況沒有明顯改善。經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)和文化人類學(xué)都非常深入地研究了職業(yè)性別歧視，社會學(xué)以獨特的視角彌補了經(jīng)濟(jì)學(xué)純理性考量的缺陷，且非常有解釋力。
一、社會學(xué)理論的解釋
1.女性勞動就業(yè)中的角色期待。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，在社會化過程中對社會性別意識的強(qiáng)化以及對男女兩性在家庭和社會中不同角色的期望是女性在勞動力市場上處于劣勢的主要原因之一，不僅影響到女性是否參與勞動力市場的決策，而且決定了女性進(jìn)入勞動力市場后的職業(yè)選擇，也會影響雇主的招聘行為。
2.個人偏見理論。該理論是由貝爾克（becker）創(chuàng)立，是在“身心不悅”的基礎(chǔ)上建立的，用貝爾克的話說就是，“如果某個人具有歧視的偏好”，那么他就樂于以某一群體替代另一群體并為此支付某種費用。他認(rèn)為，這種偏見來自雇主、雇員、顧客三個方面。（1）雇主歧視。假設(shè)一些雇主對一部分人具有主觀的偏愛或?qū)α硪徊糠秩司哂邢訍呵榫w，而與其技能無關(guān)。如一部分男性雇主對女性雇員抱有偏見，即使女性與男性有相同的勞動生產(chǎn)率，他們也只愿雇傭男性，除非女性雇員和男性雇員之間的工資差別大到足以抵消對女性的偏見的程度，才會雇傭女性。（2）雇員歧視。這與工作職位的競爭、工作中的磨擦、人們對民族、種族、性別、年齡、健康等的認(rèn)識的不同有關(guān)。例如，大多數(shù)白人對有色人種持有偏見，有些男性雇員不愿接受女上司的領(lǐng)導(dǎo)，或者有些人不愿跟老年人、殘疾人一起工作，即使他們能夠勝任。（3）顧客歧視。顧客有時對被服務(wù)的對象也會有偏見。如外科醫(yī)生、機(jī)械工程師、司機(jī)顧客喜歡男性提供的服務(wù);護(hù)士、導(dǎo)游、空中小姐，顧客喜歡女性提供的服務(wù)。
3.互動理論。斯坦福大學(xué)的理姬薇 （cecilial.ridgeway）教授于1997年在解釋兩性職業(yè)和報酬不平等的問題時提出這一理論，她認(rèn)為，人們生活在互動的交往中，在求職、應(yīng)聘、面試時都會有直接和間接的互動?；谛詣e的顯著差異，互動過程形成了男性和女性不同的地位信心。在男性優(yōu)于女性，更勝任工作的觀念影響下，造成具有與男性同等能力的女性對自我的期望不同。同時，男性利用占據(jù)權(quán)威位置的機(jī)會，故意忽視或消除對他們不利的因素以維護(hù)他們的利益，使得女性很難改變這種狀況。評價職業(yè)報酬時，人們通常較少選擇異性參照群體，更多的采用與同等任職資歷的、同樣性別的人相比較的方法。這種通行參照群體的選擇，導(dǎo)致社會網(wǎng)絡(luò)的同性化和職業(yè)性別隔離。
4.激進(jìn)女權(quán)主義的自行就業(yè)觀點。激進(jìn)女權(quán)主義從強(qiáng)調(diào)私生活領(lǐng)域的問題出發(fā)，認(rèn)為女性在社會勞動中處于不平等的地位，主要根源在于她們在性和生育方面受男性控制，不能自主。因此他們提供的戰(zhàn)略便是使女性與男性分離，鼓勵女性去創(chuàng)建自己的產(chǎn)業(yè)，如商店、銀行、企業(yè)、飯店、醫(yī)院、書店等，以做到自行就業(yè)，免受社會就業(yè)市場的性別歧視。
二、消除職業(yè)性別歧視的社會政策建設(shè)
1.公共政策的大力支持。一些發(fā)達(dá)國家為促進(jìn)女性就業(yè)實行積極的勞動力市場政策值得借鑒，包括職業(yè)教育和培訓(xùn)政策、失業(yè)保險政策、職業(yè)介紹和指導(dǎo)政策、公共就業(yè)工程等政策。美國（“一攬子職業(yè)中心”）、法國設(shè)立專門機(jī)構(gòu)開展針對性的培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)。很多發(fā)達(dá)國家積極介入女性就業(yè)，財政撥款補貼公立職業(yè)介紹所，為婦女就業(yè)和企業(yè)用人提供免費服務(wù)；大力興辦公共工程，為婦女提供就業(yè)崗位；鼓勵女性自主創(chuàng)業(yè)，制訂了明確的支持政策，這方面美國和歐盟都走在前列，取得顯著成效。
2.進(jìn)一步完善社會保障制度。第一，我國社會需要制訂《反就業(yè)歧視法》，依靠法律的強(qiáng)制來保證女性獲得與男性平等的就業(yè)機(jī)會，實現(xiàn)同工同酬；當(dāng)前，不少中小私營企業(yè)違反勞動合同法，不繳納包括生育保險在內(nèi)的五項保險的行為，嚴(yán)重?fù)p害女性勞動者，法律要制定細(xì)則予以糾正。第二，女性承擔(dān)著生育和照顧家庭兩大社會責(zé)任，女工生育保險應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌，實現(xiàn)企業(yè)的成本向社會轉(zhuǎn)移，由社會來承擔(dān)婦女生育哺乳費用以及生育保險金。第三，應(yīng)該健全和完善女性的最低生活保障制度，為長期失業(yè)和下崗的女性提供最低生活保障，并且各級社會保障部門應(yīng)該學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，積極幫助她們尋找就業(yè)機(jī)會，開展再就業(yè)服務(wù)，把保障和服務(wù)結(jié)合起來。第四，擴(kuò)大社會保障的覆蓋面，對象應(yīng)包括各種類型的女性從業(yè)人員，使養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、生育保險和失業(yè)保險能夠惠及所有女性，提高三條保障線的救助水平和力度，使失業(yè)女性的貧困狀態(tài)能夠得到緩解直至消除。
參考文獻(xiàn)：
[1]趙耀.中國勞動力市場雇傭歧視研究[m].北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2007：77.
一、艾滋病問題的背景介紹
艾滋病（AIDS），又稱為“獲得性免疫缺陷綜合癥”，是由于感染了人類免疫缺陷病毒（HIV）而引起的一種嚴(yán)重傳染病。目前，在全世界范圍內(nèi)的醫(yī)學(xué)界正在積極研究針對這項病情的治愈方式，只有法國科學(xué)家于2014年底發(fā)現(xiàn)了能夠治愈HIV感染者的有效藥物，可是仍缺乏真正根治艾滋病的有效醫(yī)療手段?，F(xiàn)階段艾滋病的治療目標(biāo)是最大限度和持久的降低病毒載量，獲得免疫功能重建和維持免疫功能，提高生活質(zhì)量，降低HIV相關(guān)的發(fā)病率和死亡率?；谝苑N種困境，艾滋病因此又被稱為是“超級癌癥”。
造成艾滋病流行的一個重要因素是無知、偏見而導(dǎo)致整個社會防范疏漏，使得我們所有人幾乎都脆弱地暴露在它面前。截止2014年10月，全國共報告現(xiàn)存活艾滋病病毒感染者和艾滋病病人約49.7萬例。就感染率而言，由于中國人口基數(shù)龐大，所以目前還屬于低流行地區(qū);但若按題的理解，并分析在此基礎(chǔ)上制定的艾滋病防治政策及其影響，為將來制定有效的艾滋病防治政策提供借鑒和依據(jù)。
二、 不同流行趨勢下艾滋病問題的社會理解和相關(guān)防治政策
（一）1985至1994年――艾滋病傳入初的潛伏期
1.艾滋病傳入初期的社會理解――“對抗關(guān)系”
中國于1985年6月在北京協(xié)和醫(yī)院報告的第一例艾滋病確診病人是來華旅游的美籍阿根廷人。截止1994年底，全國范圍內(nèi)累計報告艾滋病人數(shù)29人，艾滋病病毒感染者人數(shù)為531人，艾滋病感染者及病人的數(shù)量較少，因此，這段時期為艾滋病傳入初期。由于傳入初期報告的絕大部分艾滋病病例均為來華外國人或是海外華人，當(dāng)時的中國把抵制艾滋病當(dāng)成是抵抗資本主義腐朽生活方式入侵的一場階級斗爭，主要采取對外防御和對內(nèi)嚴(yán)打的態(tài)度來防治艾滋病。加之改革開放初期，政府和人民的思想還比較保守，政府為了避免引起國民的恐慌，將艾滋病定義為“來自資本主義國家的病”，希望將它隔離在我國國境外。艾滋病傳入中國后，一些媒體開始介入關(guān)于預(yù)防艾滋病擴(kuò)散的宣傳工作?！盀榱颂岣吖姷木X性和預(yù)防意識，部分報紙和雜志以大量觸目驚心的標(biāo)題和詞匯，諸如‘恐怖殺手’、‘超級癌癥’、‘世紀(jì)瘟疫’等等，來描述了艾滋病的可怕。艾滋病作為一種疾病，被打上了歧視、恥辱的烙印，對中國早期艾滋病社會預(yù)防模式的產(chǎn)生了巨大影響?！痹谶@種社會理解的引導(dǎo)下，如何將艾滋病阻擋在中國范圍之外，成為中國制定的艾滋病防治政策的基本框架。
2.艾滋病傳入初期主要的防治政策
（1）1985年，中國衛(wèi)生部等有關(guān)部門下發(fā)《禁止第Ⅷ因子制劑等血液制品進(jìn)口》的通知及《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)測、嚴(yán)防艾滋病傳入的報告》。
（2）1986年，國家教委和衛(wèi)生部發(fā)出《關(guān)于對外國留學(xué)生進(jìn)行‘艾滋病’檢查的通知》，規(guī)定對外國留學(xué)生進(jìn)行檢測;1986年12月3日頒布的《中華人民共和國外國人入境出境管理辦法實施細(xì)則》。
（3）1987年頒布《全國預(yù)防艾滋病規(guī)劃》，并規(guī)定：防止艾滋病的傳入，發(fā)生和蔓延。同年，衛(wèi)生部和公安部又發(fā)文要求“來華外國人提供健康證明”。
（4）1988年1月14日國務(wù)院批準(zhǔn)了《艾滋病監(jiān)測管理的若干規(guī)定》，其中還對艾滋病病人的個人行為作出了限制。
（5）1989年頒布了《中華人民共和國傳染病防治法》，將艾滋病列入乙類傳染病管理，要求對艾滋病患者采取隔離措施，并送到衛(wèi)生部門指定的醫(yī)療單位治療。1989年3月6日頒布的《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實施細(xì)則》中都明確規(guī)定：“禁止艾滋病，性病的外國人入境”。
（6）1990年，衛(wèi)生部與WHO共同制定了《中國預(yù)防和控制艾滋病中期規(guī)劃（1990-1992）》，規(guī)劃中將中國預(yù)防和控制艾滋病規(guī)劃的目標(biāo)定為 “不是將 HIV 杜絕在中國的門外，因為HIV已傳入中國，而是使中國在世界上保持較低流行水平”。
在初期的防治政策方面，主要是集中在如何將艾滋病抵擋在“國門”之外，卻沒有考慮到給病人提供人文關(guān)懷和相應(yīng)的幫助照顧，這對本身就處于劣勢群體的艾滋病病人來說，更加是雪上加霜。
（二）1995年至2004年――艾滋病傳入中期的快速增長期
1.艾滋病傳入中期的社會理解――“協(xié)作關(guān)系”
從1995年至2004年這十年間，HIV病毒感染者的官方報告數(shù)量從531例激增至47606例。僅僅十年時間，我們不僅沒有在艾滋病傳入初期控制住疫情，反正使之朝著大規(guī)模擴(kuò)散的趨勢發(fā)展。國家對待艾滋病問題的態(tài)度開始轉(zhuǎn)變，從之前的“對抗”、“抵制”、希望將之阻擋在國門之外，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)作關(guān)系”，即承認(rèn)艾滋病已經(jīng)在我國境內(nèi)一定范圍內(nèi)傳播，并且疫情朝著大規(guī)模擴(kuò)散的趨勢發(fā)展。我國傳統(tǒng)的道德觀念和歷史文化內(nèi)涵是嚴(yán)禁行為存在的。而從事活動的人群往往是艾滋病感染的高危人群。若在娛樂場所推廣和使用安全套，則可以有效監(jiān)管控制艾滋病在該類人群中擴(kuò)散，而這項措施又挑戰(zhàn)著我們的長久以來的道德防線。經(jīng)過長時間的思考探索，我國在局部地區(qū)的娛樂場所開展了安全套試點工作，并取得了一定成效。由此看出，我國在關(guān)于艾滋病防治政策制定的基本原則方面也逐漸從道德至上轉(zhuǎn)變得更加理性。
2.艾滋病快速增長期主要的防治政策
（1）1995年由國務(wù)院批準(zhǔn)，衛(wèi)生部下發(fā)頒布了關(guān)于艾滋病防治工作的第一個政策性檔―《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)防和控制艾滋病工作的意見》，首次將預(yù)防和控制艾滋病的工作提升到關(guān)乎民族興衰的戰(zhàn)略問題的高度，對我國艾滋病防治工作具有重要意義。
（2）1998年頒布了我國關(guān)于艾滋病防治工作的第一個綱領(lǐng)性重要文件―《中國預(yù)防與控制艾滋病中長期規(guī)劃（1998 - 2010 年）》。
（3）2001年出臺了《中國遏制與防治艾滋病行動計劃（2001-2005）》。
（4）2003年，我國出臺了一項標(biāo)志性防治政策―“四免一關(guān)懷”政策：即“國家實施艾滋病自愿免費血液初篩檢測;對農(nóng)民和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)困難人群中的艾滋病患者實行免費抗病毒治療;對艾滋病患者遺孤實行免費就學(xué);對孕婦實施免費艾滋病咨詢、篩查和抗病毒藥物治療;將生活困難的艾滋病患者及其家庭納入政府救助范圍”。這一政策的頒布，充分說明了我國政府已經(jīng)能夠從保障人權(quán)的高度出發(fā)對待艾滋病問題，讓深受艾滋病病毒傷害的人群及其家人看到了國家的關(guān)愛，緩解了艾滋病病毒感染者和患者的絕望情緒。
（5）2004年，國家和各相關(guān)部門相繼出臺了20多項艾滋病政策文件，其中具有代表性的是《關(guān)于加強(qiáng)對生活困難的艾滋病患者、患者家屬和患者遺孤救助工作的通知》和《關(guān)于落實艾滋病抗病毒治療政策的通知》。同年12月，修改后的傳染病防治法正式施行，諸如“任何單位和個人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人”等更加人性化的字樣被加入新的傳染病防治法中。
從以上羅列的幾項代表性艾滋病防治政策可以看出，國家已經(jīng)逐漸意識在艾滋病疫情的嚴(yán)重性，并陸續(xù)頒布了一系列以為艾滋病患者提供社會關(guān)懷和病情救助為主的防治政策，充分體現(xiàn)了國家希望以“協(xié)作”的方式對待艾滋病。但是，受到社會輿論和道德倫理的影響，很多病人由于害怕身份被公開而選擇逃避，艾滋病疫情依然沒有得到很好地控制。
（三）2005年至今――艾滋病傳入后期的爆發(fā)期
1.艾滋病傳入后期的社會理解――“以人為本”
艾滋病傳入中國后，經(jīng)過前十年的潛伏增長和第二個十年的快速增長期，從2005年開始，國內(nèi)艾滋病病毒感染者人數(shù)和艾滋病確診病人的人數(shù)呈井噴式增長。截止2014年10月底，國內(nèi)報告現(xiàn)存活的艾滋病毒感染者和病人已達(dá)49.7萬例（感染者占60%左右），死亡15.4萬例，同時，聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署2012年對中國艾滋病防治進(jìn)展的報告顯示，中國地區(qū)艾滋病病毒的感染人群呈低齡化擴(kuò)張趨勢。大規(guī)模和低齡化這兩大特征，已經(jīng)讓艾滋病問題從簡單的醫(yī)學(xué)問題上升為社會問題，“以人為本”成為新時代社會處理艾滋病問題的主旨，反映出我國的社會文明程度正在不斷提升。從一些知名的公眾人物擔(dān)任起了中國的防艾大使，積極向社會宣傳防艾知識;到中國第一夫人女士擔(dān)任中國的預(yù)防艾滋病義務(wù)宣傳員，并義無反顧的投身于艾滋病防治的宣傳教育工作;再到強(qiáng)調(diào)：“做好艾滋病防治工作，關(guān)系人民生命健康、關(guān)系社會和諧穩(wěn)定，是黨和政府義不容辭的責(zé)任”。這無一不體現(xiàn)著中國對待艾滋病問題的態(tài)度愈發(fā)積極與正面。
2.艾滋病爆發(fā)期主要的防治政策
（1）2005年出臺的《中國遏制與防治艾滋病行動計劃（2006-2010年）》 是艾滋病傳入近20年來，我國防治艾滋病的重要文件，是對之前防艾工作的重要補充和完善。
（2）2006年1月29日，國務(wù)院頒發(fā)艾滋病防治條例（第457號國務(wù)院令），這是我國關(guān)于艾滋病防治方面的第一部專門法律，它將我國艾滋病的防治工作真正納入了法治軌道，使得艾滋病防治工作有法可依，是我國艾滋病防治史上的里程碑。
（3）2010年，為有效遏制艾滋病快速上升的趨勢，切實加強(qiáng)艾滋病防治工作，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)艾滋病防治工作的通知》
（4）2012年，為進(jìn)一步落實2010年的“通知”精神，國務(wù)院頒布了《中國遏制與防治艾滋病“十二五”行動計劃》，并計劃于2016年初對本計劃的執(zhí)行效果進(jìn)行評估。
社會各界的動員以及國家層面法律法規(guī)的頒布實施，意味著“以人為本”的政策指導(dǎo)思想逐漸被運用到我國艾滋病防治政策中，國家對于艾滋病防治工作的資金投入也在逐年上升。在最新頒布的《中國遏制與防治艾滋病“十二五”行動計劃》中，將艾滋病防治督導(dǎo)與評估工作放在重要位置，并將防艾工作列入領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核的重要內(nèi)容。由此可見，國家已將防艾工作放在一個舉足輕重的重要地位。
三、結(jié)語
我國的艾滋病防治政策經(jīng)歷了從“抵抗”到“協(xié)作”再到“以人為本”的演變過程，體現(xiàn)了政府決策層對艾滋病防治措施的不斷細(xì)化，從以防止傳入為主轉(zhuǎn)變?yōu)閳猿诸A(yù)防為主防治結(jié)合綜合治理的艾滋病防治方針。而地方政府如何將政策落實到位，實施有效，更是防艾工作的重中之重。另外，艾滋病問題由于其特殊性，除政府主導(dǎo)外，也必須引起社會各界的關(guān)注。加強(qiáng)社會輿論的正面引導(dǎo)，加大防艾知識的宣傳力度，消除社會歧視，允許更多的非政府組織參與到防艾工作中去，對于中國未來艾滋病疫情的有效控制都能起到積極效應(yīng)。
參考文獻(xiàn)
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黨的十六屆三中全會提出，“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”。并提出了“五個統(tǒng)籌”的新發(fā)展戰(zhàn)略，其核心貫穿了“以人為本”極賦有人文主義精神的治國、執(zhí)政理念。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，我國地方政府強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能，首先應(yīng)樹立“以人為本”的政府管理理念，充分體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的宗旨，實現(xiàn)由權(quán)力本位向權(quán)利本位，政府本位向社會本位，官本位向民本位的轉(zhuǎn)變。其次樹立“以人為本”的政府管理理念，地方政府還應(yīng)在三個方面進(jìn)行理念更新。一是調(diào)整政府職能的“價值觀”。如何更好的為社會、為公民提供公共服務(wù)，是現(xiàn)代政府最基本的價值理念。因此，地方政府應(yīng)注重提供與公民生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，將地方財政投入的重心轉(zhuǎn)向公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利和社會保障等方面，進(jìn)一步提高公民素質(zhì)和生活質(zhì)量。二是樹立利民便民的“服務(wù)觀”。地方政府部門要改變以往“朝南坐”的工作作風(fēng)和方式，主動“朝北坐”，“朝老百姓坐”。要消除一些地方政府部門“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象，簡化辦事程序，優(yōu)化辦事態(tài)度，提高辦事效率。三是堅持造福人民的“政績觀”。建立注重社會效果和公眾滿意程度的地方政府政績評價制度與評價體系，對地方政府的政績評價不僅要看GDP的增長，而且還要看經(jīng)濟(jì)社會是否得到協(xié)調(diào)發(fā)展，社會日益增長的公共需求是否得到滿足，人民群眾生活水平和質(zhì)量是否得到提高；要將為民服務(wù)，為民執(zhí)政作為政府管理的本質(zhì)要求，把著力解決關(guān)系人民群眾切身利益、改善和提高人民群眾生活水平作為地方政府工作的出發(fā)點與落腳點，努力建設(shè)一個憂民所憂、樂民所樂的服務(wù)政府。
二、加快政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府職能配置
政府職能是政府機(jī)關(guān)依法對國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。它反映著國家公共行政管理的基本內(nèi)容和活動方向，是公共行政管理活動的依據(jù)和前提。也是深化行政體制改革和推進(jìn)政府管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵。政府職能不是一成不變的，它隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化等條件的變化而調(diào)整和轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。根據(jù)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展需要，加快地方政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府職能配置，關(guān)鍵是要處理好“四大關(guān)系”。
一是在政府與企業(yè)的關(guān)系上。地方政府的職能主要是轉(zhuǎn)到為企業(yè)服務(wù)和為企業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上。進(jìn)一步放開政府不該管、管不了的事，真正變管理為服務(wù)，變直接管理為間接管理，不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和投資決策等微觀經(jīng)濟(jì)活動，要切實落實企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，企業(yè)對政府的責(zé)任主要是依法經(jīng)營和依法納稅。
二是在政府與市場的關(guān)系上。地方政府工作的重點是營造公平、公正、公開的市場競爭環(huán)境，充分發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用。凡是市場機(jī)制能發(fā)揮積極作用的，政府的影響要越少越好，政府應(yīng)遠(yuǎn)離直接配置資源，不要成為資源配置的主體，要從社會資源的分配者變?yōu)楸O(jiān)管者。同時，應(yīng)依法對市場主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，維護(hù)公平競爭的市場秩序，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與的市場監(jiān)管體系，依法打擊制假售假、商業(yè)欺詐等違法行為。建立健全社會信用體系，實行信用監(jiān)督和失信懲戒制度，努力營造“懂信用、守信用、用信用”的社會氛圍。
三是在政府與社會的關(guān)系上。地方政府要為人民群眾提供安居樂業(yè)的社會環(huán)境和生活環(huán)境。政府應(yīng)通過制定社會政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)，化解社會矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，完善社會保障體系，維護(hù)社會公正和社會穩(wěn)定；加強(qiáng)社會治安綜合治理，打擊違法犯罪，確保公民的人身與財產(chǎn)安全以及其他合法權(quán)益的實現(xiàn)；強(qiáng)化危機(jī)管理意識，加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對公共危機(jī)的能力。同時，地方政府工作的重點、政策支持的重點、財政保障的重點要進(jìn)一步向社會事業(yè)、公共事業(yè)發(fā)展傾斜，向基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)傾斜，向生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)傾斜，向擴(kuò)大社會就業(yè)、改善困難群眾生活傾斜，切實為社會提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
四是在政府與社會組織、中介機(jī)構(gòu)的關(guān)系上。地方政府要更大程度地發(fā)揮社會組織、中介機(jī)構(gòu)的功能和作用，將政府所承擔(dān)的某些技術(shù)性、行業(yè)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性職能轉(zhuǎn)交給社會組織、中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)。同時加大規(guī)范和監(jiān)管力度，切實解決“養(yǎng)人”和收費兩個突出問題，推動社會組織、中介機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。通過處理好上述“四大關(guān)系”。加快把政府職能真正轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)為主上來，特別是強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，努力創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、社會環(huán)境，更好地為人民群眾服務(wù)，著力解決民生問題。
轉(zhuǎn)貼于 三、推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新，提高服務(wù)質(zhì)量和行政效率
政府管理方式，是政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，為貫徹管理思想、執(zhí)行管理功能，提高管理功效和實現(xiàn)管理目標(biāo)所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的總稱。政府管理方式是實現(xiàn)公共管理理念和目標(biāo)的重要途徑，也是實現(xiàn)政府職能的保障。在政府管理方式上，長期以來，我們習(xí)慣于自上而下的行政權(quán)力和行政手段進(jìn)行管理，這種“指揮式”、“控制式”的管理方式與市場經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng)。特別是在加入WTO后，中國經(jīng)濟(jì)將更加廣泛而深入地融入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，地方政府面臨的不再是一個相對封閉的國內(nèi)市場，而是一個強(qiáng)調(diào)法律規(guī)則、公平競爭、優(yōu)勝劣汰的開放的世界市場。因此，地方政府必須更加注重運用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段管理社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)，尤其是管理方式必須從“管”字當(dāng)頭的控制型政府管理方式向立足于服務(wù)和監(jiān)督的服務(wù)型政府管理方式轉(zhuǎn)變。
當(dāng)前和今后一段時期，地方政府管理方式的創(chuàng)新不僅要參照WTO規(guī)則和精神，而且也需要順應(yīng)國際公共管理改革的潮流，從中國實際出發(fā)，積極借鑒外國有益做法。當(dāng)前發(fā)達(dá)國家城市政府公共管理改革的一個重要方面就是實現(xiàn)公共服務(wù)社會化，通過這一途徑來改變長期以來政府管理的方式，以提高政府治理的整體水平。無論是公共服務(wù)社會化，還是建立“服務(wù)型政府”，都應(yīng)從以下十個方面入手，使我國地方政府管理方式能夠體現(xiàn)國際潮流和改革的前瞻性：（1）增強(qiáng)服務(wù)意識。加入世貿(mào)組織后，地方各級政府部門及其公務(wù)員如何適應(yīng)WTO規(guī)則，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，增強(qiáng)服務(wù)意識，從過去“直接管理經(jīng)濟(jì)”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)于經(jīng)濟(jì)”尤為重要。只有“服務(wù)式”管理才能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，適應(yīng)開放性的世界市場。當(dāng)前，地方政府部門尤其要為企業(yè)應(yīng)對WTO 的挑戰(zhàn)提供良好的外部服務(wù)，比如，給企業(yè)提供咨詢和建議，使企業(yè)充分了解和利用好WTO過渡期條款。同時，通過制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，國內(nèi)外市場動態(tài)等信息，為企業(yè)判斷市場走向，開發(fā)新產(chǎn)品提供服務(wù)，幫助企業(yè)積極拓展國內(nèi)外市場，為企業(yè)盡快提高市場競爭力創(chuàng)造外部環(huán)境。此外，政府還要為國民以及外商服務(wù)好，以吸引更多的外商來我國投資經(jīng)商辦企業(yè)。（2）積極發(fā)揮政府導(dǎo)航者作用。政府不應(yīng)是無所不在的劃漿型政府，而是能夠制訂合乎公平合理游戲規(guī)則的掌舵型政府；政府的主要功能不僅是服務(wù)的提供，更重要是確保服務(wù)的持續(xù)。（3）鼓勵公民參與公共事務(wù)。政府應(yīng)提供有效的意見管道，鼓勵民眾關(guān)心并參與公共事務(wù)，將民間力量導(dǎo)入社會發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)之中，形成共同治理結(jié)構(gòu)。（4）形成公共服務(wù)的市場競爭機(jī)制。競爭意味著活力，競爭有助于公共服務(wù)品質(zhì)的提高。地方政府應(yīng)拋棄公共服務(wù)的獨占心態(tài)，鼓勵民間參與提供公共服務(wù)，以此刺激政府改善管理，提高質(zhì)量。在公共服務(wù)主體上，不搞一刀切，而是從實際出發(fā)，能夠由私人和非盈利機(jī)構(gòu)承擔(dān)的就交給它們?nèi)コ袚?dān)，反之，則由政府來承擔(dān)，發(fā)揮政府（公共域）、企業(yè)（私人域）和社會（第三域）三方的積極性。政府在改革公共服務(wù)供給的時候，可以把某些事項轉(zhuǎn)讓給私人部門，也可以轉(zhuǎn)讓給非贏利機(jī)構(gòu)，三類組織承擔(dān)最適合自己的工作，實現(xiàn)彼此的優(yōu)勢互補。（5）政府運作以目標(biāo)和任務(wù)為導(dǎo)向。政府固然要依法行政，但并非事事受制于法令規(guī)章，地方政府要以人民的利益為依據(jù)，在合法范圍內(nèi)，行政人員以達(dá)成目標(biāo)為指引，發(fā)揮創(chuàng)意，以彈性、有效、便捷的方法完成任務(wù)。（6）以顧客為導(dǎo)向。政府以創(chuàng)造民眾利益、服務(wù)民眾為目的。用市場的觀點來說，就是針對顧客的需求來提供服務(wù)。因此，地方政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，檢討并改變傳統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)和提供的方法，建立顧客回應(yīng)系統(tǒng)，傾聽顧客的意見，滿足顧客的要求。（7）政府財政應(yīng)強(qiáng)調(diào)如何開源，而非一味重視節(jié)流。傳統(tǒng)財政理論強(qiáng)調(diào)節(jié)約開支，未來的地方政府要強(qiáng)調(diào)如何增加利潤的觀點，政府部門應(yīng)發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營的精神，進(jìn)行有效的投資，以獲取更多的收益，解決財政困境。（8）前瞻性政府。事先的預(yù)防重于事后的補救。政府要重視戰(zhàn)略思考和長期規(guī)劃，能夠針對未來可能發(fā)生的問題，事先作出妥善的對策。（9）分權(quán)化的政府。地方政府要講求分權(quán)的管理理念，授權(quán)下級政府或派出機(jī)關(guān)發(fā)揮因地制宜的功能，對內(nèi)講求參與管理，授權(quán)于下級，通過集體努力提高行政效率。（10）市場取向。未來的地方政府是積極、主動、非官僚化的，它運用市場的力量，鼓勵民間扮演過去政府承擔(dān)的部分角色，使民間機(jī)構(gòu)共同分擔(dān)營運的風(fēng)險，協(xié)助政府處理公共事務(wù)，促進(jìn)政府機(jī)關(guān)提高行政效率。
四、完善政務(wù)公開制度，增強(qiáng)政府公共政策、法規(guī)和行政過程的透明度
政務(wù)公開是指公共部門通過公眾便于接受的方式和途徑公開其政務(wù)運作過程，公開有利于公眾實現(xiàn)其權(quán)利的信息資源，允許其通過查詢、閱覽、復(fù)制、下載、抄錄、收聽、觀看等多種形式，依法利用公共部門所掌握和控制的信息，依法對公共部門權(quán)力運作進(jìn)行監(jiān)督。完善政務(wù)公開制度，對于我國地方政府增強(qiáng)權(quán)力運行的透明度，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能，建立公正透明的行政管理體制，提高公共行政效能具有極其重要意義。當(dāng)前完善政務(wù)公開制度，應(yīng)采取以下幾個方面對策和措施：在信息公開方面，剛剛的《上海市政府信息公開規(guī)定》明確，凡與經(jīng)濟(jì)、社會管理和公共服務(wù)相關(guān)的政府信息，均應(yīng)予以公開或者依申請予以提供；政府信息公開還應(yīng)當(dāng)及時、便民。這項規(guī)定在全國省級政府中首開其例。上海市認(rèn)為，在責(zé)任政府、服務(wù)政府和法治政府的建設(shè)中，法治政府是基礎(chǔ)，而信息公開、透明又是法治政府的基礎(chǔ)，建立一個信息透明的政府刻不容緩。
1．在思想層面上，加強(qiáng)思想政治工作，充分認(rèn)識政務(wù)公開的重要意義。推行政務(wù)公開是一項關(guān)聯(lián)度大，影響面廣的行政改革，它涉及公共部門及其工作人員的思想觀念、管理方式和工作作風(fēng)的根本轉(zhuǎn)變。由于傳統(tǒng)思想觀念和權(quán)力作用的影響，政務(wù)公開會受到公共部門及其工作人員本能與非本能的抵制和阻礙。因此，需要地方各級公共部門領(lǐng)導(dǎo)重視做好思想政治工作，使公共部門工作人員充分認(rèn)識政務(wù)公開的重要性和必要性，破除恩賜觀念，樹立服務(wù)意識；拋開應(yīng)付式的政策觀念，加強(qiáng)制度建設(shè)意識，為推行和深化政務(wù)公開營造一個良好的思想認(rèn)識氛圍和工作環(huán)境。
一、研究概況簡述
服務(wù)型政府旨在強(qiáng)調(diào)政府的公共性與服務(wù)型，隨著改革開放的不斷深入，我國把建設(shè)服務(wù)型政府的探索提上了行政管理體制改革的重要日程。
根據(jù)這一情況，《服務(wù)型政府決策機(jī)制的社會心理因素研究》課題組（以下簡稱課題組）計劃通過實地調(diào)研、理論思考、多向比較和原因剖析，對政府的職能部門、公務(wù)員、服務(wù)對象以及普通的社會公眾進(jìn)行訪談和問卷調(diào)查，以期了解服務(wù)型政府決策過程中的社會心理因素，對公共服務(wù)型政府進(jìn)行更為具體、深入的研究。
根據(jù)研究方案，本次研究選取了四川省宜賓市、云南省瀘西縣、河南省駐馬店市、河北省廊坊市的部分城鄉(xiāng)作為調(diào)研區(qū)域。在四地進(jìn)行了問卷調(diào)查，并輔之以小型座談會、入戶交談等方式。共發(fā)放問卷1000份，收回有效問卷999份。
二、影響服務(wù)型政府決策機(jī)制的社會心理因素分析
（一）在本次調(diào)研選取的樣本中，男性占53.4%，女性占46.5%；20歲以下和50歲以上平均只占8.8%，而20歲到50歲之間人群占到82.3%，使得最終的調(diào)查結(jié)果更具客觀性和時效性。在受教育程度方面，大專、本科以上學(xué)歷者達(dá)到了58.3%，高中、中專所占比率為26.0%；就從事的職業(yè)而言，政府部門或事業(yè)單位工作的占24.5%，企業(yè)工作人員占19.3%，其余人員如學(xué)生、個體經(jīng)營戶、退休人員等總共占到51.5%。
（二）在被調(diào)查對象對政府部門及其相關(guān)活動了解方面，知道公共服務(wù)型政府的占51.0%，不了解的占49.0%；同時；參加過政府活動（如網(wǎng)上征求意見、電話咨詢、參加聽證會等）的人員占70.0%，一次都未參加過的占30.0%左右?？梢钥闯?，現(xiàn)階段已有相當(dāng)部分人員愿意去了解和關(guān)心政府面向百姓的活動，關(guān)注政府的決策，但是人們所知道的或者所參加過的活動卻很少。調(diào)查數(shù)據(jù)還顯示，參加過“網(wǎng)上征求意見”的人員約為25.0%，參加過“電話咨詢”的僅為10.0%，而參加過多項活動的不到總樣本的7%。因此，政府相關(guān)部門應(yīng)大力加強(qiáng)對民眾有關(guān)知識的宣傳，將老百姓提出的意見真正落到實處。
（三）在民眾獲取政府信息渠道方面，幾乎有一半的人通過如報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等來了解政府的決策，所占比例為51.1%，另外有34.4%的人不能夠或不愿意通過公開渠道來了解政府的相關(guān)決策。這些情況反映出，現(xiàn)階段仍有部分群眾無法獲知政府的相關(guān)重要決策，這無疑會造成了民眾與政府之間的溝通和理解鴻溝，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)配套設(shè)施的建設(shè)，盡力保證絕大多數(shù)群眾能在較快時間內(nèi)獲悉政府的決策和主要精神。
（四）就群眾對政府決策過程的態(tài)度而言，有近75.0%的調(diào)查對象認(rèn)為，現(xiàn)在政府的決策過程是公正透明的，同時有25.1%的人認(rèn)為政府的決策過程沒有做到透明公正。這個數(shù)據(jù)反映出，絕大多數(shù)民眾對政府決策過程是持滿意態(tài)度的。數(shù)據(jù)顯示，有54.5%的調(diào)查對象認(rèn)為，政府在決策過程中只做到了部分透明，仍有一些決策并未向公眾公開，只是將最終的結(jié)果向群眾宣布。在“對政府哪些決策較為關(guān)心”的訪問中，有高達(dá)70.0%的被調(diào)查對象對政府的“便民措施”最為關(guān)心，其次約有50.0%的人對政府的“人事任免”也很關(guān)心，其它如“政策法規(guī)”、“發(fā)展計劃”、“政府預(yù)決算”等，也有相當(dāng)部分群眾對其持關(guān)注態(tài)度。
三、服務(wù)型政府決策機(jī)制的社會心理改善路徑
（一）提高公眾對服務(wù)型政府決策機(jī)制的認(rèn)識與了解。應(yīng)向民眾大力加強(qiáng)服務(wù)型政府以及決策機(jī)制的傳播和講解，真實做到讓百姓知道和信賴服務(wù)型政府，讓大家切實體會到服務(wù)型政府及其所發(fā)揮的各項職能為自身所帶來的便利條件。
（二）拓寬公眾與政府部門的聯(lián)系渠道。政府機(jī)構(gòu)好比一個巨大的信息集散地，政府部門應(yīng)主動地、有計劃地收集信息，及時公開地傳播信息，盡快通過各種信息媒介和渠道向社會各界公開，并建立和完善各種監(jiān)督機(jī)制。
（三）提高公眾對公共服務(wù)型政府的關(guān)心度與滿意度。公眾滿意是建設(shè)服務(wù)型政府的重要價值取向。要通過轉(zhuǎn)變“官本位”意識和政府功能再造，建立公眾滿意度指標(biāo)體系，提高公務(wù)員的綜合素質(zhì)等工作，提高服務(wù)的公眾滿意度。
（四）提高公眾對政府活動的參與率與積極性。為了有效提高公眾對政府部門活動的參與積極性與參與率，應(yīng)該構(gòu)建合理的公眾參與機(jī)制，一是民主決策，擴(kuò)大政策制定中的公眾參與，增加政策的透明度；二是科學(xué)決策，依法行政，從源頭上預(yù)防、減少矛盾的產(chǎn)生；三是提高各級政府制定政策和執(zhí)行政策的能力及水平。
（五）提高政府信息和決策的透明度。主要是增加政府活動即工作程序、工作內(nèi)容的透明度，包括立法活動、政策制定、法律政令實施、公共開支等相關(guān)信息。另外，政府工作人員的有關(guān)情況也需要根據(jù)實際需要予以適度公開。
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科研院所轉(zhuǎn)制8年來，在科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化實踐中取得了很大成績，形成了一批由技術(shù)創(chuàng)新帶動的新興產(chǎn)業(yè)，有效調(diào)動了科技人員的積極性和創(chuàng)造性，為我國企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系的建設(shè)做出了較大貢獻(xiàn)?？蒲性核D(zhuǎn)制作為我國深層次的科研體制改革，目前在政策和實踐方面都存在許多急待解決的問題。在諸多問題中，以科學(xué)家、工程師為主體的離退休人員的社會保障問題，是轉(zhuǎn)制科研院所反響比較強(qiáng)烈的焦點性問題，成為影響轉(zhuǎn)制科研院所發(fā)展和穩(wěn)定的因素。解決不當(dāng)或不能有效解決，將妨礙國家科研院所轉(zhuǎn)制改革目標(biāo)的實現(xiàn)，亦不利于和諧社會的建設(shè)。
中央、地方政府為了解決轉(zhuǎn)制科研院所離退休人員的社會保障問題，出臺了一些政策及具體措施，但皆未從根本上解決問題。所提解決辦法具有較強(qiáng)的短視性和本位主義色彩。
解決轉(zhuǎn)制科研院所離退休人員社會保障問題的政策，應(yīng)認(rèn)真落實中央關(guān)于“把改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受的程度統(tǒng)一起來”的精神，承認(rèn)科研院所離退休人員的歷史貢獻(xiàn)；有利于和諧社會建設(shè)和解除轉(zhuǎn)制科研院所的管理壓力；體現(xiàn)黨和政府對科技工作者的關(guān)心。調(diào)整、完善轉(zhuǎn)制科研院所離退休人員社會保障政策的原則應(yīng)該是：尊重歷史、立足現(xiàn)實、面向未來、確保穩(wěn)定、減少遺留問題、力求一勞永逸地解決問題。
一、解決基本養(yǎng)老金待遇問題的建議
(一)采用分段計算的“事業(yè)待遇+企業(yè)待遇”模式
即對事業(yè)工齡和企業(yè)工齡進(jìn)行分段計算，來確定退休待遇。此模式比較合理，但要解決費用撥付問題(即事業(yè)待遇與企業(yè)待遇差的經(jīng)費來源問題)。由于我國還沒有建立事業(yè)和企業(yè)統(tǒng)一的社保制度，由企業(yè)社?；饋沓袚?dān)轉(zhuǎn)制科研院所離退休人員享受“事業(yè)單位工齡待遇”，資金不足。需要各級財政按管轄原則統(tǒng)一撥付，特別是對無事業(yè)費撥付和差額事業(yè)費撥付單位的離退休人員的退休待遇資金，應(yīng)該統(tǒng)一納入財政撥付范圍，并由地方社保機(jī)構(gòu)按屬地事業(yè)單位離退休費標(biāo)準(zhǔn)支付養(yǎng)老金。采用此模式的不足之處是財政撥付的時限難以評價。
(二)按工齡分類管理
即對轉(zhuǎn)制前具有30年及以上工齡或距法定退休年齡5年內(nèi)(含 5年)的員工，享受事業(yè)單位退休待遇；轉(zhuǎn)制前具有15年到29年工齡的員工，采取事業(yè)和企業(yè)分段計算；具有14年及以下工齡的員工實行企業(yè)基本養(yǎng)老金制度(由于我國科研院所上世紀(jì)80年代中期普遍實行合同制，到2000年科研院所轉(zhuǎn)制基本是15年左右)。
此模式解決了轉(zhuǎn)制后5年過渡期和過渡期后工齡長人員的退休待遇問題(我國絕大多數(shù)省市都制定了具有25～30年工齡的員工提前按事業(yè)單位退休的政策)，對調(diào)整和解決中央轉(zhuǎn)制科研院所離退休人員待遇問題有一定作用，財政撥付的時限可以評價，但同樣存在采用分段計算模式的費用撥付問題。對新轉(zhuǎn)制科研院所退休人員可采取依據(jù)事業(yè)工作年限進(jìn)行補償?shù)姆绞健?/p>
(三)對事業(yè)工作年限進(jìn)行補償
即對轉(zhuǎn)制科研院所離退休人員事業(yè)單位工齡進(jìn)行補償，補償后進(jìn)入企業(yè)社保。退休后一律執(zhí)行企業(yè)社保待遇。
此模式操作簡單，無遺留問題，但由于我國轉(zhuǎn)制科研院所情況比較復(fù)雜，各個地區(qū)離退休人員待遇政策差異較大，很難進(jìn)行甄別補償。
此模式可作為新轉(zhuǎn)制科研院所解決同類問題的有效辦法。
二、解決醫(yī)保及房補等問題的建議
享受事業(yè)單位退休的人員醫(yī)療待遇、住房補貼，參照轉(zhuǎn)制前有正常事業(yè)費撥付單位的相關(guān)政策執(zhí)行，經(jīng)費由各級財政統(tǒng)一撥付。
對分段計算養(yǎng)老金待遇的員工，在國家醫(yī)療保險制度改革前，按事業(yè)單位的工齡進(jìn)行適當(dāng)補償，補償經(jīng)費由各級財政統(tǒng)一撥付；對中央轉(zhuǎn)制科研院所退休人員的補償標(biāo)準(zhǔn)，按屬地化同類人員標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，由屬地醫(yī)保機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。
轉(zhuǎn)制科研院所的住房補貼，執(zhí)行同城市同類人員住房補貼政策。費用由各級財政統(tǒng)一撥付。
三、解決管理問題的建議
(一)盡早實現(xiàn)社會化管理
轉(zhuǎn)制科研院所離退休人員日常管理和社會保障(退休金、養(yǎng)老金、醫(yī)療、房補等)要盡快實現(xiàn)屬地社會化管理。尚未實現(xiàn)社會化管理之前，委托原單位管理。
中圖分類號：D924.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）03-0020-03
在自然情況下，出生人口性別比正常范圍為103―107（女=100）。自1982年全國第三次人口普查發(fā)現(xiàn)出生人口性別比開始偏高以來，我國已經(jīng)經(jīng)歷了近30年的出生人口性別比偏高且持續(xù)上升過程，特別是最近5年來，出生人口性別比一直維持在120以上（除2006年外），居高不下。目前，我國已成為世界上出生性別結(jié)構(gòu)失衡最為嚴(yán)重的國家之一。出生人口性別比長期持續(xù)偏高，不單純是嚴(yán)峻的人口問題，更是重大的社會問題，事關(guān)男女平等和計劃生育兩項基本國策的落實，對建設(shè)社會主義和諧社會將產(chǎn)生直接和深刻的影響。
一、治理現(xiàn)狀
自上世紀(jì)90年代以來，我國政府采取以嚴(yán)肅查處非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和非醫(yī)學(xué)需要的選擇性別的人工終止妊娠（即“兩非”）為核心內(nèi)容的公共治理政策，陸續(xù)出臺了一系列查處“兩非”的法律法規(guī)，包括嚴(yán)禁非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠手術(shù)，處方管理終止妊娠藥品和促排卵藥品，嚴(yán)禁溺棄、殘害女嬰和拐賣、綁架婦女兒童的犯罪活動以及歧視、虐待生育女嬰婦女等違法行為。同時，在全國開展婚育新風(fēng)進(jìn)萬家活動、幸福工程、春蕾計劃、利益導(dǎo)向和農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助等專項活動和社會公益活動。特別是2003年以來開展的關(guān)愛女孩行動，以人的全面發(fā)展為中心，以維護(hù)婦女和女孩的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)等基本權(quán)利和權(quán)益為目標(biāo)，通過建立行為約束機(jī)制、利益導(dǎo)向機(jī)制和制度創(chuàng)新機(jī)制，改善女孩生存環(huán)境，遏制出生人口性別比繼續(xù)升高，促使出生人口性別比逐漸趨于正常，促進(jìn)性別平等，構(gòu)建和諧社會，為中國經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供有利的人口環(huán)境。嚴(yán)格意義上，目前政府治理出生性別比偏高的對策可概括為兩個字:“疏”和“堵”?！笆琛敝饕笜?gòu)建新型的生育文化，“堵”主要是對醫(yī)療機(jī)構(gòu)運用B超等儀器進(jìn)行非醫(yī)學(xué)需要的性別鑒定進(jìn)行監(jiān)督和管理。但總體上，無論“堵”還是“疏”，實質(zhì)上都是政府在唱“獨角戲”。當(dāng)前的治理現(xiàn)狀主要有如下幾個特點：
第一，運動式治理占主導(dǎo)。目前，運動式治理已經(jīng)成為政府治理出生性別比偏高常態(tài)化的路徑和策略。運動式治理具有間斷性、單一性和突擊性的特性，比如，集中打擊“兩非”行動，往往有具體的時間限定，行動的目標(biāo)僅僅是打擊“兩非”，而推進(jìn)社會性別平等則被認(rèn)為不是(也無法是)行動需要考慮和解決的問題。
第二，性別比升高治理問題具有多樣性、復(fù)雜性、隨機(jī)性的特點。這使得政府的行為并非在所有的時候都能絕對無誤和有效，在某些情況下政府政策的失誤可能會加重出生人口性別比升高。事實上，實踐證明，不論是性別比升高治理目標(biāo)的擬定還是政策工具的選擇，政府都要受社會政治、經(jīng)濟(jì)條件和法律傳統(tǒng)的影響，這些因素都有可能干擾政府的選擇，使政府行為有悖性別比升高治理問題的初衷。
第三，性別比升高治理問題具有廣泛性和社會性。與傳統(tǒng)的人口問題相比，出生人口性別比升高損害的是相當(dāng)?shù)赜蚍秶鷥?nèi)不特定的人，往往涉及廣泛的社會利益，公眾才是出生人口性別比升高問題的直接受害者，所以，出生人口性別比升高問題的解決必須依靠公眾的廣泛參與和大力支持，過分強(qiáng)調(diào)政府的出生人口性別比升高管理權(quán)力而忽視公眾的參與，難以發(fā)揮公眾性別比升高治理問題的積極性，不利于實現(xiàn)性別比升高治理問題的目的。
二、社會總動員的必要性和重要性
立足現(xiàn)實，綜合治理出生人口性別比問題進(jìn)行社會總動員十分必要。
1.社會總動員有利于提高全社會出生人口性別比升高的危機(jī)意識。社會總動員的發(fā)展有賴于公眾出生人口性別比升高意識，反過來，社會總動員的完善又可以促進(jìn)公眾提高出生人口性別比升高的危機(jī)意識，兩者相輔相成，互相促進(jìn)。公眾出生人口性別比危機(jī)意識的提高使公眾不斷地反思自己的行為，這對國家治理出生人口性別比升高問題有著重大影響。危機(jī)意識使公眾樂于參與治理出生人口性別比的實踐，為社會總動員提供了群眾基礎(chǔ)。同時，社會總動員的發(fā)展在一定程度上又促進(jìn)了危機(jī)意識的提高。人們最初對出生人口性別比升高問題的關(guān)注是自發(fā)的，隨著出生人口性別比升高危機(jī)意識的提高，公眾對出生人口性別比升高問題的關(guān)注才變?yōu)橹鲃拥?、自覺的。為公眾創(chuàng)造參與性別比升高治理問題的機(jī)會，使公眾了解出生人口性別比升高狀況，自覺規(guī)范自己和他人的生育行為，可以使公眾對出生人口性別比升高由本能的、自發(fā)的關(guān)注轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?、自覺的參與，有助于形成人人積極參與性別比升高治理問題的良好局面。因為，政策是公眾意志的體現(xiàn)，公眾出生人口性別比升高的危機(jī)意識引導(dǎo)著政府的政策，而且，公眾的出生人口性別比升高危機(jī)意識直接影響到治理出生人口性別比升高政策的實施效果。出生人口性別比升高最終損害的是公眾自己的利益，參與性別比升高治理是每一個人不可推卸的義務(wù)和責(zé)任，只有認(rèn)識到了這一點，治理出生人口性別比升高才能變成每個人的自覺行動，性別比升高治理政策的實施才能順利；反之，如果人們的出生人口性別比升高意識淡薄，治理出生人口性別比升高的政策就很難實施。所以，每一項治理政策的制定和實施都離不開公眾危機(jī)意識的增強(qiáng)。
2.社會總動員有利于治理出生人口性別比升高法律法規(guī)的進(jìn)一步完善。治理出生人口性別比升高法律在制定過程中會受到各種因素的制約，這就使得這一法律極易存在缺陷，且在實施過程中逐漸暴露。社會總動員不僅應(yīng)貫穿于實施過程，而且應(yīng)貫穿于治理出生人口性別比升高法律法規(guī)的立法過程。這樣，不僅能夠監(jiān)督和促進(jìn)這一法律的正常有效實施，而且也可以促進(jìn)其日臻完善。此外，治理出生人口性別比升高是一項需要公眾普遍參與的社會活動。對出生人口性別比升高的治理僅靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，社會總動員治理出生人口性別比升高也應(yīng)成為其中的重要組成部分。缺少了公眾的參與，這個體系就是不健全的。有了強(qiáng)大的社會總動員無疑會增強(qiáng)治理出生人口性別比升高的力度，強(qiáng)化執(zhí)法的效果。
3. 社會總動員有利于提高性別比升高治理活動的效率。生育過程中的出生性別選擇問題的發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)是治理出生人口性別比升高問題的重要一步，同時又是極為關(guān)鍵的一步。但是對于政府來說，在繁雜的社會事務(wù)中發(fā)現(xiàn)出生性別選擇行為并非易事。其中，難度最大的莫過于難以獲得及時、有效的信息:一方面，政府主管部門在大多數(shù)情況下只能獲得數(shù)量有限的信息；另一方面，政府部門獲得的信息在傳遞過程中，極有可能會因為各種的主客觀原因而改變。而社會總動員性別比升高治理問題可以改變這種情況。公眾遍布于社會各個層面和各個領(lǐng)域，最了解自己周圍的各種生育情況，因而，公眾傳達(dá)的信息最全面、最真實。而且，社會總動員性別比升高治理過程可以直接與政府等其他決策主體交流，提供真實有效的信息，有利于提高性別比升高治理決策的效率和科學(xué)性。
4.社會總動員可以促進(jìn)性別比升高治理決策的執(zhí)行。性別比升高治理政策的順利推行要以公眾的普遍接受和認(rèn)同為基礎(chǔ)，社會總動員決策過程對于提高性別比升高治理決策的群眾基礎(chǔ)有重要的作用。一方面，社會總動員性別比升高治理決策擴(kuò)大了決策者的范圍，增強(qiáng)了性別比升高治理決策的利益整合功能，因此，由公眾作為一方?jīng)Q策主體最能反映大多數(shù)人的意志，能更好地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，從而增強(qiáng)公眾對性別比升高治理決策的認(rèn)同感；另一方面，在性別比升高治理決策中讓公眾參與進(jìn)來，讓他們有充分的自由發(fā)表自己意見和見解，可以使公眾認(rèn)識到自己在性別比升高治理中的地位和作用，有助于提高公眾的人口計生意識和積極性；同時，通過這種參與方式取得的成果公眾也將更容易接受并更加珍惜?？梢?，社會總動員性別比升高治理決策過程，可以使公眾更加容易地接受和認(rèn)同性別比升高治理決策，這種認(rèn)同和接受會增進(jìn)公眾對政府的信任感，以積極的態(tài)度推動性別比升高治理決策的執(zhí)行，減少政府推進(jìn)性別比升高治理決策的成本，大大提高決策的執(zhí)行效力。
三、現(xiàn)有社會總動員的不足
現(xiàn)階段，我國性別比升高治理中的社會總動員存在著許多不完善的地方，其問題主要集中在以下幾個方面:
1.現(xiàn)有的一些關(guān)于社會總動員的規(guī)定，較為原則和抽象?，F(xiàn)有的各級人口計生部門關(guān)于社會總動員出生人口性別比治理的規(guī)定，較為原則和抽象。社會總動員的途徑、形式和程序不明確，缺乏可操作性。如全國性的倡導(dǎo)性文件――《關(guān)愛女孩活動倡議書》中規(guī)定，性別比升高治理當(dāng)有公眾的參與，但對通過什么樣的途徑推動公眾進(jìn)行參與未作規(guī)定；規(guī)定有關(guān)單位、專家和公眾可以以適當(dāng)方式參與性別比升高治理，但對“適當(dāng)方式”也沒有明確的規(guī)定。
2.社會總動員沒有形成廣泛持續(xù)的規(guī)模。除了少數(shù)活動(如關(guān)愛女孩活動)，當(dāng)前社會總動員性別比升高治理還沒有恰當(dāng)?shù)男问胶瓦m當(dāng)?shù)那?，社會總動員沒有形成廣泛、持續(xù)的規(guī)模，沒有產(chǎn)生持久的效應(yīng)。雖然一些文件中規(guī)定公眾可以通過聽證會、論證會和新聞媒體來參與性別比升高治理，但對于參與的途徑和方式?jīng)]有作具體規(guī)定，所以導(dǎo)致社會總動員性別比升高治理事務(wù)沒有形成廣泛和持續(xù)的規(guī)模。
3.社會總動員的范圍較窄。一般來說，廣義上的“公眾”是指社會的所有成員，包括政府、企業(yè)、組織、公民等。但在“社會總動員”中，“公眾”指的是與政府相對的其他社會成員，主要包括公民和人口計生組織。隨著社會的發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識到治理出生人口性別比升高不僅需要發(fā)揮政府的作用，而且需要發(fā)揮公眾的作用。社會總動員的范圍是指在性別比升高治理問題中，公眾可以在哪些領(lǐng)域加以參與。社會總動員性別比升高治理問題的能力和國家允許社會總動員性別比升高治理問題的程度是決定社會總動員的重要因素。我國現(xiàn)有的社會總動員性別比升高治理問題中一個重要的缺點就是社會總動員的范圍較窄。
4.缺少性別比升高治理知情機(jī)制。獲取出生人口性別比升高信息是社會總動員的前提，但是我國的出生人口性別比升高知情機(jī)制尚未建立。就知情權(quán)而言，我國性別比升高治理雖然初步確定了社會總動員的原則，但是在信息公開問題上的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。公眾對性別比升高治理信息的內(nèi)容了解不深，在參加各種活動時就很難做出合理的判斷、提出合理的建議。
四、促進(jìn)社會總動員的方略
明確了社會總動員的重要作用和存在問題后，需要考慮的就是公眾應(yīng)該通過什么樣的方式參與決策。筆者認(rèn)為，社會總動員性別比升高治理決策不以提出具體的政策、規(guī)劃和法律的制定、執(zhí)行方案為手段，也不以設(shè)計具體的項目方案為己任，公眾擁有的是否決權(quán)，未經(jīng)公眾同意的性別比升高治理政策、規(guī)劃、法律不得通過，未經(jīng)公眾同意的項目不得開展。這是由公眾的社會地位所決定的。公眾不是法定的立法主體，不擁有制定法律法規(guī)的專門知識，不能制定具體的法律條文；公眾更不是設(shè)計專家，不能承擔(dān)設(shè)計和規(guī)劃項目的重任。公眾應(yīng)對政府已經(jīng)提出的決策方案加以分析和調(diào)查，通過聽證會、論證會和調(diào)查會等形式行使自己（下轉(zhuǎn)第33頁）（上接第21頁）參與決策的權(quán)利，從而在源頭上更好地參與性別比升高治理。
1.保障公眾充分知情。使性別比升高治理政策的制定過程得到公眾廣泛參與，就得激發(fā)公眾的參與興趣和熱情；要調(diào)動社會總動員的興趣和熱情，當(dāng)然離不開公眾的充分知情和理解；要使公眾知情并且積極參與，就得做好宣傳與動員工作。公開透明是基本原則，政府所要做的是把信息準(zhǔn)確地傳遞給公眾，采用的主要手段有公告、出版物、電視廣告、宣傳手冊、網(wǎng)站等。在向公眾宣傳中不能忽略使用民眾容易理解的語言，社會總動員不是專家論證，宣傳和介紹的語言要通俗易懂，把專業(yè)性的問題變成普通民眾能夠理解的大眾語言。
2.鼓勵自由發(fā)表意見。社會總動員的形式很多，名稱各異，各式各樣的公眾咨詢、民意調(diào)查、公眾聽證、立法聽證、圓桌會議、民意調(diào)查、公共對話、政策論壇、網(wǎng)上參與等手段，具體采取哪一種方式，完全根據(jù)具體情況和實際需要，不拘一格，關(guān)鍵是能引起公眾的參與興趣、方便公眾廣泛參與、利于公眾暢所欲言地表達(dá)自己的看法。
3.發(fā)揮非政府組織和利益集團(tuán)的作用。非政府組織由于其無黨派性和中立性，在動員和吸引社會總動員方面有獨特的優(yōu)勢。利益集團(tuán)在參與的代表性方面也有它的特點，它們往往代表或聯(lián)系著龐大的社會群體，有較強(qiáng)的組織動員能力，在政府政策的形成中，作為利益相關(guān)方，參與更加積極、更加活躍。
4.重視公眾意見。重視并積極吸納公眾的意見，才能持續(xù)提高社會總動員的興趣；如果把社會總動員僅僅當(dāng)作一種形式或裝飾，那將會傷害社會總動員的熱情，并最終傷害到民主制度本身。良好的社會總動員原則還包括專心傾聽，將有形結(jié)果告知參與者，進(jìn)行評估。將有形結(jié)果告知參與者，就是對參與者和民眾要有一個交代，有一定的反饋。評估就是衡量和檢查是否實現(xiàn)了預(yù)想的政策目標(biāo)，是否出現(xiàn)了意外的后果以及過程本身是否有效，目的是根據(jù)需要微調(diào)或重新制定政策，參與的結(jié)果得對政策產(chǎn)生作用。
總之，完善治理我國出生人口性別比中的社會總動員，大力發(fā)揮社會總動員的作用，是我國治理出生人口性別比升高的重要手段。為了促進(jìn)治理我國出生人口性別比升高，充分認(rèn)識社會總動員的重要作用并在實踐中促進(jìn)社會總動員的發(fā)展迫在眉睫，完善我國的社會總動員必然會為治理出生人口性別比升高帶來新的活力，推動我國性別比升高問題治理。
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