時(shí)間：2023-08-01 09:24:11
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一、行政公益訴訟的概念和特點(diǎn)
早在古羅馬時(shí)期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個(gè)人所有權(quán)益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時(shí)期市民為維護(hù)公共利益及社會(huì)秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關(guān)系。而現(xiàn)在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)的團(tuán)體和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)侵犯國家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對(duì)人法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，其具有以下幾個(gè)基本特點(diǎn)。
第一，行政公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會(huì)公共利益，即為社會(huì)全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會(huì)生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護(hù)道德的利益、保護(hù)社會(huì)資源(的利益以及經(jīng)濟(jì)、政治和文化進(jìn)步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會(huì)的生活并以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護(hù)國家、社會(huì)公共利益，制止行政主體濫用權(quán)力危害國家和社會(huì)，促使形成良好社會(huì)秩序。
第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財(cái)產(chǎn)受到損害的特定人，也包括無直接利害關(guān)系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會(huì)公共利益，或?qū)液蜕鐣?huì)公共利益具有損害的潛在可能，特定國家機(jī)關(guān)或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。
第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可以存在損害發(fā)生可能性的潛在損害。
對(duì)于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內(nèi)涵大致相當(dāng)。
在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟(jì)者本人權(quán)益，而是含請(qǐng)求糾正國家機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請(qǐng)求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機(jī)關(guān)或公共性權(quán)力機(jī)構(gòu)的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認(rèn)為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。
在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會(huì)通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。其中，“相關(guān)人訴訟是指私人在不具備當(dāng)事人資格的情況下，允許他以相關(guān)人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對(duì)國家機(jī)關(guān)的行為導(dǎo)致公共資金的流失或公共資金的不當(dāng)支出。職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟，是指當(dāng)國家行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，要求法院做出判決，責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行其職務(wù)。”
除此之外，法國的“越權(quán)訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”等等制度建構(gòu)，都是各國對(duì)公共利益予以司法保護(hù)的具體制度建構(gòu)。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實(shí)地發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，從經(jīng)濟(jì)層面考慮即是以較小的司法投入保護(hù)了較大范圍的社會(huì)利益，因而對(duì)于防止社會(huì)公益遭受無法彌補(bǔ)的損失具有重要的意義。
二、行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)
近年來在行政訴訟上對(duì)原告資格的要求大大降低了：從直接相對(duì)人到間接相對(duì)人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，這也驗(yàn)證了“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產(chǎn)生并非偶然，它是當(dāng)代社會(huì)根基和結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，政治法律思想全面革新的必然產(chǎn)物。
1、市民社會(huì)公共權(quán)利的司法保護(hù)
公民權(quán)利受到尊重和保護(hù)的程度，是一國法治發(fā)展?fàn)顩r和人權(quán)受保護(hù)水平的反映，而公民權(quán)利的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定過程，實(shí)際上就是公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利上升為法定權(quán)利的過程。然而，僅有制度根據(jù)沒有制度保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，實(shí)體權(quán)利必須有切實(shí)有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權(quán)利落實(shí)為實(shí)質(zhì)權(quán)利。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實(shí)施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問題?！?/p>
無救濟(jì)即無權(quán)利，只有在立法上規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)措施方是一個(gè)最可行的制度建構(gòu)。其中司法救濟(jì)應(yīng)是一種最根本、最權(quán)威的解決途徑，原因在于，獨(dú)立的司法權(quán)和有效的司法運(yùn)作機(jī)制較之其它權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，更能經(jīng)常而穩(wěn)定地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會(huì)取決于或然性或偶然性，或取決于某個(gè)有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！薄岸鴱男姓V訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個(gè)表現(xiàn)?！?、私人力量對(duì)國家權(quán)力的制約
行政公益訴訟產(chǎn)生的一個(gè)歷史性意義在于它突破了近代以來傳統(tǒng)的政治法律理論的框架，即公權(quán)力的行使僅對(duì)社會(huì)公共性利益造成損害，對(duì)人民私權(quán)益不構(gòu)成直接的損害，故而公民個(gè)人沒有資格對(duì)此提訟，從而使這類損害無法進(jìn)入司法審查的視野的傳統(tǒng)思維框架。按照這樣的傳統(tǒng)理論，國家將一項(xiàng)權(quán)力授予某一機(jī)關(guān)行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設(shè)立并授權(quán)另外一個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控；這另外一個(gè)機(jī)關(guān)如果濫用權(quán)力，又有必要設(shè)立第三個(gè)機(jī)關(guān)來干預(yù)和控制。這正是權(quán)力分立和制衡理論最通俗明了的表述。
分權(quán)和制衡機(jī)制在理論上是很好的，并經(jīng)過很多理論家證明這是官僚系統(tǒng)保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機(jī)制也需要有一個(gè)前提條件，即分權(quán)和制衡下的國家機(jī)關(guān)是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實(shí)上，政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團(tuán)和階層，互相間也有形形的利害關(guān)系。結(jié)果往往導(dǎo)致，各種權(quán)力日益聚合為一個(gè)相對(duì)封閉的龐大系統(tǒng)，公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴(kuò)張的趨勢(shì)，運(yùn)作效率愈來愈低下，造成社會(huì)資源的極度浪費(fèi)；同時(shí)也堵塞了公民管理國家事務(wù)、主張各種權(quán)利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權(quán)就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續(xù)存在下去和受害人得不到法律救濟(jì)的不合理現(xiàn)象。由此也在實(shí)踐中證明，創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度是一個(gè)必然需要，也即通過動(dòng)用私人的力量對(duì)國家公權(quán)進(jìn)行制約，以充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。
三、行政公益訴訟中的主體資格
公共利益的主體抽象甚至分散，特定個(gè)人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會(huì)直接使個(gè)人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個(gè)人更愿意坐享別人對(duì)公共利益的奉獻(xiàn)。這種“搭便車”的心理使得個(gè)人難以產(chǎn)生付出高昂成本提起行政訴訟的動(dòng)機(jī)。鑒于公共利益的這種特性，設(shè)立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時(shí)，由它代表國家、社會(huì)或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認(rèn)為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：
1、檢察機(jī)關(guān)
關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位，我國學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)處于當(dāng)事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現(xiàn)；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)也是公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，處于公訴人的地位。第三種觀點(diǎn)更符合我國法律邏輯，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動(dòng)該訴訟程序的發(fā)生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機(jī)關(guān)的目的在于維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，對(duì)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為行使法律監(jiān)督權(quán)；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當(dāng)然的公益代表人，沒有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的當(dāng)然職責(zé)，因此檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)除了代表公共利益外，還肩負(fù)著法律監(jiān)督的職能，在提起行政公益訴訟的同時(shí)，它還有責(zé)任對(duì)該訴訟的公正性、合法性進(jìn)行監(jiān)督，因此它既是者又是訴訟的監(jiān)督者，這與消費(fèi)者協(xié)會(huì)、環(huán)保協(xié)會(huì)等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權(quán)職責(zé)相適應(yīng)，也才可以避免諸如訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)等困境。
2、公益組織
一、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制
對(duì)依法行政工作，局黨組高度重視，將其擺上重要議事日程，多次召開專題會(huì)議，聽取依法行政匯報(bào)，分析解決我局依法行政工作中存在的矛盾和問題。為把依法行政工作落到實(shí)處，成立了“縣發(fā)改局依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)研究制定全局推進(jìn)依法行政方案、計(jì)劃，擬定各項(xiàng)工作制度，規(guī)范、指導(dǎo)、檢查、督促全局依法行政工作，局長朱計(jì)元同志親自任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)股室負(fù)責(zé)同志為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)推進(jìn)依法行政的有關(guān)具體工作。根據(jù)全縣法治工作要點(diǎn)，結(jié)合部門實(shí)際，制定了發(fā)改局__年至2014年法治創(chuàng)建工作規(guī)劃和__年法治工作實(shí)施方案，進(jìn)一步明確了法治創(chuàng)建的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和工作措施。局機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與各科室都簽訂了法治創(chuàng)建工作目標(biāo)責(zé)任書，層層細(xì)化分解任務(wù)，明確工作任務(wù)和責(zé)任，形成了“主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，部門領(lǐng)導(dǎo)分頭抓，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層層抓”的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。
二、開展法制教育，注重普法實(shí)效
要提高依法行政能力必須首先提高法律素養(yǎng)，普法是立法、執(zhí)法和依法行政的基礎(chǔ)。因此，作為宏觀經(jīng)濟(jì)管理綜合職能部門的每一個(gè)干部，必須深入學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步提高法律意識(shí)和依法行政能力。為此，我們采取了一系列措施進(jìn)行法制宣傳教育，提高全體人員法律意識(shí)和整體素質(zhì)。第一，普法教育緊貼實(shí)際。緊貼中心工作、聯(lián)系發(fā)改系統(tǒng)的工作實(shí)際，普及相關(guān)法律知識(shí)，使普法工作的實(shí)效看得見、摸得著。比如，結(jié)合管理職能，學(xué)習(xí)了經(jīng)濟(jì)法、公司法、合同法，結(jié)合行政審批制度改革，學(xué)習(xí)了行政復(fù)議法、行政訴訟法；圍繞發(fā)改局對(duì)項(xiàng)目投資管理和稽察的職責(zé)，專題學(xué)習(xí)有關(guān)法律法規(guī)以及部委規(guī)范性文件等；同時(shí)，加強(qiáng)了對(duì)招投標(biāo)法及相關(guān)法規(guī)規(guī)章的學(xué)習(xí)；第二，普法教育形式多樣。為了使普法工作深入實(shí)際，符合本局工作的特點(diǎn)和需要，主要采取了自學(xué)與專家講座相結(jié)合，以會(huì)代訓(xùn)與專門集訓(xùn)相結(jié)合，專題研討與科室交流相結(jié)合等方式，通過搞培訓(xùn)、辦講座、看錄像、普法考試、知識(shí)競(jìng)賽等豐富多樣的形式開展學(xué)習(xí)活動(dòng)。上半年，我局舉辦了行政與法制、行政復(fù)議法、投融資體制改革、行政許可法等多期專題講座；第三，普法對(duì)象層次分明。從普法工作一開始，我們 就以局領(lǐng)導(dǎo)班子為普法第一對(duì)象，班子成員帶頭學(xué)、帶頭聽、帶頭寫、帶頭考，發(fā)揮了良好的示范帶頭作用。在開展全員教育的同時(shí)，我們還區(qū)分不同層次，有針對(duì)性地搞好教育培訓(xùn)。多次選送業(yè)務(wù)骨干參加省、市發(fā)改委組織的行政許可法，企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案管理辦法培訓(xùn)班，使他們較好地掌握了與本職工作相關(guān)的法律法規(guī)。經(jīng)過法制宣傳教育，進(jìn)一步普及法律知識(shí)，增強(qiáng)法制觀念，在全局上下形成了學(xué)法、知法、守法、用法的良好風(fēng)氣。
三、堅(jiān)持學(xué)用結(jié)合，推進(jìn)依法治理
學(xué)用結(jié)合，這是做好普法和依法行政工作的根本途徑。實(shí)踐證明，普法工作必須與發(fā)展改革各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作緊密結(jié)合起來。只有在工作中學(xué)習(xí)，在實(shí)踐中應(yīng)用，才能取得實(shí)效，才能提高依法行政的能力和水平，才能解決好行政管理中的重點(diǎn)、難點(diǎn)及群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題。上半年，我局堅(jiān)持“一手抓管理，一手抓法制”的方針，將各項(xiàng)工作納入法制軌道。
1、落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，不斷提高執(zhí)法水平。積極貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》，根據(jù)《行政許可法》等規(guī)范政府行政行為的法律法規(guī)，認(rèn)真梳理執(zhí)法依據(jù)，完善和推行執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法公示制和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制，探索建立執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議制度和案卷評(píng)查制度。為更好地實(shí)施《行政許可法》,我們聯(lián)系單位實(shí)際，研究并制定了《行政許可公示制度》、《行政許可一次性告知制度》、《行政許可時(shí)限制度》、《行政許可責(zé)任追究制度》等相關(guān)配套制度，規(guī)范了全局工作人員行政許可的實(shí)施行為，也使我們的行政管理工作有法可依、有章可循。
2、認(rèn)真做好行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作，保障和監(jiān)督發(fā)展改革委機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，依法維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益；堅(jiān)持嚴(yán)格依法辦案，有錯(cuò)必糾，努力使行政復(fù)議和應(yīng)訴的過程成為化解矛盾和規(guī)范行政行為的過程；加強(qiáng)上下級(jí)機(jī)關(guān)、同級(jí)機(jī)關(guān)之間以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制工作機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)工作機(jī)構(gòu)的溝通、協(xié)調(diào)和配合，不斷提高行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作的質(zhì)量和水平。
3、進(jìn)一步完善機(jī)關(guān)內(nèi)部法制工作制度建設(shè)，保障各項(xiàng)工作有序推進(jìn)。根據(jù)依法行政工作的要求，不斷完善局機(jī)關(guān)內(nèi)部法制工作制度建設(shè)，促進(jìn)各項(xiàng)工作的規(guī)范化、制度化。在單位內(nèi)部，我們積極推行政務(wù)公開。一方面建立健全政務(wù)公開制度，相繼出臺(tái)了服務(wù)承諾制、效能考評(píng)制、首問負(fù)責(zé)制、崗位責(zé)任制等制度，增強(qiáng)了工作的透明度，自覺接受群眾的監(jiān)督；另一方面深化行政審批制度改革。堅(jiān)持行政審批項(xiàng)目一個(gè)窗口對(duì)外，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干進(jìn)駐縣行政審批中心，進(jìn)一步簡(jiǎn)化辦事程序，提高服務(wù)水平，增強(qiáng)行政效能。
上半年，我局法治創(chuàng)建工作雖然取得了一些成績(jī)，但也存在一定的問題，主要表現(xiàn)在：一是法制宣傳教育工作開展得還不平衡，深度不夠；二是具體工作中，依法行政作為政府工作的基本原則尚未得到全面充分體現(xiàn)；三是部分行政工作人員的依法行政意識(shí)還不強(qiáng)；四是電子政務(wù)的建設(shè)還要進(jìn)一步提速。
依法行政是一項(xiàng)全局性和長期性的系統(tǒng)工程。下半年，我局將發(fā)揚(yáng)成績(jī)，查找不足，進(jìn)一步加大法治創(chuàng)建工作力度，努力做好以下幾方面工作：
一是繼續(xù)抓好法制宣傳教育工作。通過組織多種形式的法律知識(shí)學(xué)習(xí)培訓(xùn)或法制講座，在全局上下形成良好的學(xué)法氛圍，將學(xué)法用法考核成績(jī)作為對(duì)干部考核的重要依據(jù)。通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使全局干部職工學(xué)法、用法、守法的自覺性進(jìn)一步增強(qiáng)，法制理論水平進(jìn)一步提高，使全局法治創(chuàng)建工作向縱深推進(jìn)。
二是進(jìn)一步提高依法管理工作水平。在實(shí)踐中把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和行政管理規(guī)律，依法辦事，依法行政；建立健全公眾參與、專家論證、合法性評(píng)估、重大決策集體討論和決策公開等制度，對(duì)決策過程進(jìn)行控制，促進(jìn)機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新。
三是深入推行行政執(zhí)法責(zé)任制。認(rèn)真開展行政復(fù)議和行政應(yīng)訴活動(dòng)，完善依法行政考核辦法，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督檢查，推動(dòng)依法行政，切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。
中圖分類號(hào)：D64 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-3520（2014）-08-00-01
在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、科技日新月異的今天，多媒體渠道的開拓、社會(huì)價(jià)值觀的繁雜多樣，都對(duì)企業(yè)青年思想有著巨大的影響，相應(yīng)的，青年思想政治工作也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，適合企業(yè)的需要。
對(duì)比過去，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮以及電腦網(wǎng)絡(luò)的普及，使得青年在思想上呈現(xiàn)了以下新的特點(diǎn)。
一、思想多元化
多元化是指在某種程度上相似但有所不同的組合，隨著改革開放的深入、網(wǎng)絡(luò)信息的傳播以及新媒體的興起，青年獲取信息的渠道以及獲得的信息量都有了成倍的增加，思想也因此深受影響，靈活性比較強(qiáng)，呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。
二、行為復(fù)雜化
思想決定行為，思想的多元化造成了青年行為的復(fù)雜化，當(dāng)下青年既有關(guān)心企業(yè)發(fā)展的一面，又有注重個(gè)人追求的一面，其行為必然是復(fù)雜的，難以統(tǒng)一組織，這就給思想教育工作帶來了困難，應(yīng)予以正確理解。
三、利益趨向化
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得當(dāng)下青年更加偏向利益追求，尤其是個(gè)人利益，這與社會(huì)發(fā)展的客觀條件以及思想解放的主觀意識(shí)有關(guān)，對(duì)于這種情況，要加以引導(dǎo)，將個(gè)人利益與集體利益相結(jié)合，才能更好的實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)。
針對(duì)這些新特點(diǎn)，青年思想政治工作要認(rèn)真研究，有所側(cè)重，提出新思路和新想法，適應(yīng)當(dāng)下青年思想的變化以及企業(yè)發(fā)展的要求。尤其是要深入基層，對(duì)企業(yè)青年進(jìn)行思想調(diào)研，采取座談或調(diào)查問卷的形式，了解青年的關(guān)注點(diǎn)，并由此進(jìn)行分析，以改進(jìn)企業(yè)青年的思想政治工作。
一、加強(qiáng)主流價(jià)值觀教育，注重應(yīng)用新媒體
當(dāng)下青年的主要信息和知識(shí)獲得渠道是網(wǎng)絡(luò)，思想多元化已經(jīng)是主流存在，青年是潮流的引領(lǐng)者，同樣也容易被潮流所引領(lǐng)，這就需要在加強(qiáng)宣傳力量的時(shí)候有所側(cè)重，由單一的職業(yè)培訓(xùn)擴(kuò)展到思想教育、形勢(shì)教育和價(jià)值觀熏陶上，宣傳社會(huì)主義核心價(jià)值觀，向青年群體傳遞正能量。尤其要注重網(wǎng)絡(luò)宣傳團(tuán)隊(duì)的組建和培訓(xùn)，注重對(duì)新媒體的利用，加強(qiáng)微博、微信、QQ等線上交流的互動(dòng)，以青年喜愛的方式進(jìn)行平等交流，直指內(nèi)心，引導(dǎo)青年提升心理素質(zhì)，拓寬視野胸懷，而不是將眼光局限在眼前和當(dāng)下。
二、重視青年人才培養(yǎng)，完善激勵(lì)機(jī)制
由于利益趨向化的關(guān)系，企業(yè)青年職工期待的是穩(wěn)定的工作和收入。青年職工具有強(qiáng)烈的自尊心和進(jìn)取心，有想法有抱負(fù)，對(duì)待工作一腔熱血，需要正面的鼓勵(lì)和引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，建立合理的內(nèi)部機(jī)制，制定崗位競(jìng)爭(zhēng)和動(dòng)態(tài)考核制度，選拔青年人才。只有從制度上為青年職工的成長做出保障，并在宣傳上營造良好的氛圍，讓青年感覺到利己的文化，以制度催生文化，以文化鞏固制度，兩相結(jié)合，才能取得根本性的轉(zhuǎn)變。
三、宣揚(yáng)企業(yè)文化內(nèi)涵，增強(qiáng)青年歸屬感
加強(qiáng)企業(yè)文化熏陶，通過青年培訓(xùn)和教育，加深對(duì)企業(yè)歷史和成績(jī)的了解，樹立自信自尊自豪。讓青年職工了解，企業(yè)的發(fā)展與個(gè)人的發(fā)展是休戚與共的，是一個(gè)不可分割的整體，企業(yè)的強(qiáng)大可以促成個(gè)人的成長，而個(gè)人的進(jìn)步又能推動(dòng)企業(yè)的發(fā)展。樹立青年榜樣和典型，以榜樣的力量催生青年的希望，帶動(dòng)青年的進(jìn)步。關(guān)心青年生活，切實(shí)幫助青年解決工作和生活中遇到的問題，當(dāng)青年覺得企業(yè)是時(shí)刻想著自己的時(shí)候，才能真心擁護(hù)，才能產(chǎn)生對(duì)企業(yè)的歸屬感。
四、進(jìn)一步完善企業(yè)團(tuán)組織建設(shè)
青年渴望有一個(gè)能幫助成長的組織，渴望有一個(gè)能解決困難的溝通渠道，在企業(yè)中，需要加強(qiáng)共青團(tuán)組織的工作，一是宣揚(yáng)黨團(tuán)的思想政治工作，向青年職工傳達(dá)主流價(jià)值觀；二是開展線上線下、戶內(nèi)戶外相結(jié)合的文體活動(dòng)，根據(jù)青年的不同喜好，安排形式多樣的業(yè)余活動(dòng)，活動(dòng)要有宣傳、有組織、有反饋、有思考，注重總結(jié)，盡量使每一次教育和活動(dòng)都發(fā)揮出特色和效果；三是注重團(tuán)隊(duì)意識(shí)培養(yǎng)，加強(qiáng)青年的分工協(xié)作水平，提高他們參與集體活動(dòng)的能力，增加企業(yè)凝聚力和向心力。
青年思想的多元化決定，多數(shù)青年不會(huì)主動(dòng)圍繞在團(tuán)組織周圍，必須要變革工作的開展方式。首先，要轉(zhuǎn)變思路，常規(guī)性的思想教育和引導(dǎo)所能發(fā)揮的作用越來越小，這就需要真正地深入基層了解情況，關(guān)注青年關(guān)心的問題，只有認(rèn)真全面地掌握信息，才能實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新和突破；其次，要注重方法的多樣性，做到形散而神不散，豐富多樣的活動(dòng)最終都是要回歸到提高團(tuán)組織影響力和凝聚力上，一切的宗旨都是為了服務(wù)青年幫助青年，都是為了提高企業(yè)的持續(xù)戰(zhàn)斗力；第三，增加與上級(jí)的溝通，多匯報(bào)，使領(lǐng)導(dǎo)層了解到青年的想法，為青年的發(fā)展創(chuàng)造機(jī)會(huì)和渠道，團(tuán)組織與青年之間要建立類似雙贏的合作機(jī)制，團(tuán)組織為青年提供成長和交流平臺(tái)，而企業(yè)青年熱心擁護(hù)團(tuán)組織的工作開展，最終實(shí)現(xiàn)雙方共同發(fā)展和進(jìn)步。
五、建設(shè)青字號(hào)工程，推行導(dǎo)師帶徒活動(dòng)
一、前臺(tái)日常工作。主要包括：
1、負(fù)責(zé)前臺(tái)服務(wù)熱線的接聽和電話轉(zhuǎn)接，做好來電咨詢工作，重要事項(xiàng)認(rèn)真記錄并傳達(dá)給相關(guān)人員，不遺漏、延誤;
2、負(fù)責(zé)來訪客戶的接待、基本咨詢和引見，嚴(yán)格執(zhí)行公司的接待服務(wù)規(guī)范，保持良好的禮節(jié)禮貌;
3、負(fù)責(zé)公司接待室及領(lǐng)導(dǎo)辦公室的衛(wèi)生清潔及桌椅擺放，并保持整潔干凈;
4、早上給同事開門。保障員工飲水的及時(shí)供應(yīng);報(bào)刊雜志的收取和保管及信件的收取和發(fā)放;
二、行政工作方面
行政工作是繁瑣的，小到復(fù)印、掃描、傳真、訂餐、發(fā)快件、印制名片、訂閱報(bào)刊雜志、文件的保管、聯(lián)系清潔公司清洗地毯、列需要采購的辦公用品清單、電子郵件的查收與轉(zhuǎn)發(fā)、辦公設(shè)施環(huán)境維護(hù)協(xié)調(diào)、協(xié)助銷售部進(jìn)行投標(biāo)文件的打印、整理及標(biāo)書的裝訂、庫存物品的臨時(shí)保管與統(tǒng)計(jì)、會(huì)議紀(jì)要的記錄和整理，大到費(fèi)用結(jié)算、訂房、訂機(jī)票……每一項(xiàng)工作的完成都是對(duì)責(zé)任心和工作能力的考驗(yàn)，如何化繁為簡(jiǎn)而又能保證萬無一失，如何以最小的成本換得最高的效率，這已經(jīng)不單純是對(duì)現(xiàn)代企業(yè)從事業(yè)務(wù)工作人員的要求了，對(duì)行政工作人員也同時(shí)適用。
三、人事管理方面
1、落實(shí)相關(guān)人事管理制度
初到公司，由我負(fù)責(zé)公司的考勤統(tǒng)計(jì)工作。在執(zhí)行過程中，我盡快適應(yīng)公司的政策安排，盡可能做到實(shí)事求是地統(tǒng)計(jì)考勤，每月初以統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)制作考勤統(tǒng)計(jì)表，并及時(shí)交由財(cái)務(wù)制作工資表。
2、人事相關(guān)資料。為了方便開展人事工作，規(guī)范管理人員情況，部門根據(jù)工作需要，在上級(jí)的指導(dǎo)下，建立了相關(guān)人事表格并和寶雞方面統(tǒng)一了格式，包括《應(yīng)聘登記表》《入職員工簡(jiǎn)歷表》《車輛審批單》《請(qǐng)假申請(qǐng)表》《未打卡情況登記表》等，也加強(qiáng)了各部門之間工作的溝通與聯(lián)系。
3、歸檔人事檔案
及時(shí)更新各兄弟公司及相關(guān)往來單位的通訊資料對(duì)于公司的業(yè)務(wù)效率的提高是很重要的，因此需要及時(shí)更新通訊錄并上傳至群郵箱中，給公司各位領(lǐng)導(dǎo)及辦事員備查使用。另外在員工檔案的管理上，做到分別以紙板和電子版?zhèn)浞荩瑖?yán)格審查全體員工檔案，對(duì)資料不齊全的一律補(bǔ)齊，并及時(shí)將最新的信息更新。員工檔案是隨時(shí)掌握員工基本資料情況的資源庫，也是建立員工人才儲(chǔ)備的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，它包括員工手寫檔案，包括在職人員員工檔案，離職人員員工檔案，以及應(yīng)聘人員檔案存檔三部分，檔案的建立以及有效管理，有利于公司隨時(shí)掌握在職人員以及人員流動(dòng)情況，并建立公司的人才儲(chǔ)備庫。
4、制作員工生日統(tǒng)計(jì)表并及時(shí)提醒領(lǐng)導(dǎo)給大家準(zhǔn)備生日禮物，為大家創(chuàng)造一個(gè)和諧溫馨的大家庭的環(huán)境，也是我們公司的企業(yè)文化基礎(chǔ)建設(shè)的一部分。
5、組織每個(gè)月的團(tuán)隊(duì)活動(dòng)。先后組織到海底撈、醉秦坊、草原牧歌聚餐，到真愛唱歌及給員工慶祝生日，都取得了較好的效果，加強(qiáng)了同事之間的交流，活躍了公司氣氛。
6、協(xié)助部門主管起草行政文件、放假通知、溫馨告示草案等。
新的一年對(duì)我們來說意味著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。針對(duì)工作中存在的不足，在新一年的工作中，我需要做好以下幾個(gè)方面的工作：
1、做好辦公室內(nèi)務(wù)工作。注意植物的保養(yǎng)、更換及辦公室內(nèi)的清潔、保潔;注意意復(fù)印機(jī)、打印機(jī)、熱熔裝訂機(jī)等辦公設(shè)備的保養(yǎng)。做好辦公用品的費(fèi)用控制，維護(hù)好各種辦公設(shè)備的正常運(yùn)行。在努力做好為各部門服務(wù)保障工作的同時(shí)，還要做好協(xié)工作。
2、在日常工作中注意收集信息，以備不時(shí)之需。例如快遞公司的名片、酒類禮品供應(yīng)商、航空公司訂票電話以及飯店訂餐電話等。
3、團(tuán)結(jié)員工，豐富員工業(yè)余生活，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，打造一個(gè)業(yè)務(wù)全面，工作熱情高漲的團(tuán)隊(duì)，和大家一起創(chuàng)造良好的工作氛圍，提高團(tuán)隊(duì)的整體素質(zhì)，加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)合作精神。積極發(fā)現(xiàn)部門員工的長處，使其在工作中得以發(fā)揮，增加部門員工的凝聚力，使企業(yè)的發(fā)展和個(gè)人的發(fā)展相結(jié)合。
4、處理好日常行政事務(wù)管理，做好重要活動(dòng)和外出活動(dòng)的安排。協(xié)助公司領(lǐng)導(dǎo)不斷完善各項(xiàng)規(guī)章管理制度，使公司趨于規(guī)范化的管理。加強(qiáng)公司車輛調(diào)度、管理、維修、保養(yǎng)工作，確保公司領(lǐng)導(dǎo)和員工正常工作用車。
5、協(xié)助部門經(jīng)理制定行政工作計(jì)劃，起草各項(xiàng)行政管理規(guī)章制度。依照公司要求，建立健全完善的員工手冊(cè)和其他相應(yīng)的管理制度，使公司的各項(xiàng)工作有章可循、有條不紊的進(jìn)行。成功的企業(yè)源于卓越的管理，卓越的管理源于優(yōu)異、完善的制度。隨著公司的不斷發(fā)展，搞好公司管理制度無疑是其持續(xù)發(fā)展的根本。因此，有必要建立健全一套合理而科學(xué)的公司管理制度，實(shí)現(xiàn)管理規(guī)范化。
6、建立人才儲(chǔ)備庫，在公司有需要的時(shí)候協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)招聘合適的員工。以公司的利益和需要為出發(fā)點(diǎn)，以公開、公平、公正為選拔原則，把好公司引進(jìn)人才、擇優(yōu)錄用的第一關(guān)。為公司領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步擇優(yōu)錄用新職員奠定了良好的基礎(chǔ)。
7、加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，深入了解咱們公司的產(chǎn)品性能，以便能更好的協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)及銷售人員的工作。作為一名前臺(tái)行政工作人員，需要掌握的知識(shí)還很多，在以后的工作中我會(huì)自覺加強(qiáng)學(xué)習(xí)，向理論學(xué)習(xí)，向?qū)I(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，向身邊的同事學(xué)習(xí)，進(jìn)一步提高自己的理論水平和業(yè)務(wù)能力，全面提高綜合業(yè)務(wù)知識(shí)水平。
在過往的工作中，我深切認(rèn)識(shí)到自己知識(shí)面的不全面，很多實(shí)際工作上理論與實(shí)踐無法完全連接起來。在以后的工作中，我應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)習(xí)，用知識(shí)指導(dǎo)實(shí)踐，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷進(jìn)步，不斷提升。通過各種途徑進(jìn)行學(xué)習(xí)，利用網(wǎng)上資源學(xué)習(xí)與工作有關(guān)的知識(shí)，不斷開闊視野，豐富頭腦，增強(qiáng)能力，以便跟上形勢(shì)的發(fā)展，適應(yīng)工作的需要，提高理論水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力。
8、協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)健康向上的公司文化，樹立起開拓創(chuàng)新、務(wù)實(shí)高效的公司新形象。企業(yè)文化不但能反映出企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中的戰(zhàn)略目標(biāo)，群體意識(shí)價(jià)值觀念和道德規(guī)范，還能凝集企業(yè)員工的歸屬感、積極性和創(chuàng)造性，引導(dǎo)企業(yè)員工為企業(yè)和社會(huì)的發(fā)展而努力，同時(shí)企業(yè)文化還具有兩種約束力，一種是硬的約束力、制度，一種是軟的約束力、無形的，就是活躍企業(yè)的文化生活，良好的生活環(huán)境和業(yè)余文化生活，都將對(duì)公司的發(fā)展起到良好的促進(jìn)作用。
9、誠如在上周會(huì)議上所說，將是龍騰虎躍的一年，將是我們大力發(fā)展的一年。在這一年中公司將有許多新的工作要完成，新的制度要完善。我將積極收集相關(guān)資料，努力完成好上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的安排的工作任務(wù)。
總結(jié)當(dāng)前企業(yè)青年職工隊(duì)伍現(xiàn)狀，有如下特點(diǎn)：
1.比例逐漸增大。隨著時(shí)間的推移，企業(yè)“老”職工逐漸淡出歷史舞臺(tái)，企業(yè)中“新”人不斷增多。企業(yè)職工在不知不覺中進(jìn)行換代升級(jí)，青年職工逐步成為企業(yè)各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的主體力量。
2.文化素質(zhì)高。近年來，隨著我國國民教育的提高和高職高等教育的普及，擁有較高文化素質(zhì)的青年職工進(jìn)入企業(yè)，因此在大部分企業(yè)中，擁有大專以上學(xué)歷的職工人數(shù)越來越多，文化層次顯著提高。這些青年職工思維活躍、多元，接受和學(xué)習(xí)新事物的能力較強(qiáng)。
3.自我認(rèn)知力強(qiáng)。這些青年職工成長在信息爆炸的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，接受海量的信息使他們的思想更為成熟，對(duì)事物能夠有自我的見解，并且能夠清醒地認(rèn)識(shí)自身的優(yōu)勢(shì)和不足。
4.責(zé)任心較強(qiáng)。這些青年職工能夠意識(shí)到自身肩負(fù)的責(zé)任。大部分青年職工能夠理解和接受企業(yè)快速的生產(chǎn)經(jīng)營節(jié)奏。注重實(shí)際和實(shí)用，反對(duì)口號(hào)和形式主義。
5.個(gè)體意識(shí)突出。這些青年職工的個(gè)體意識(shí)較為突出，具備獨(dú)立思考的能力，有較強(qiáng)的自主性。自尊心較強(qiáng)，具有普遍的表現(xiàn)欲，渴望被認(rèn)可和接受。
6.積極上進(jìn)。大多數(shù)青年職工自信張揚(yáng)，充滿激情，興趣愛好廣泛，對(duì)于企業(yè)組織的各項(xiàng)活動(dòng)能夠積極參與。學(xué)習(xí)知識(shí)、提升能力的愿望較強(qiáng)，對(duì)自身發(fā)展前景的要求較高。
二、存在的思想問題
1.職業(yè)精神缺失。由于職業(yè)教育缺乏以及社會(huì)輿論的不良影響，一些青年職工對(duì)職業(yè)的期望值過高，對(duì)于職業(yè)的判斷不夠理性，不切實(shí)際。對(duì)于勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作環(huán)境差等因素都可能導(dǎo)致不滿情緒的產(chǎn)生。另外，原來企業(yè)中的一些老職工的負(fù)面言論，也會(huì)影響青年職工形成一些不正確的認(rèn)識(shí)。青年職工職業(yè)生涯亟待規(guī)劃。
2.抗壓能力較差。青年職工多崇尚“工作與生活兼顧”的工作生活方式，對(duì)于物質(zhì)生活和文化生活的需求較高，一些職工的吃苦精神較差。一些青年職工的生活自理能力較差，生活作息不規(guī)律，沒有良好的生活規(guī)律，導(dǎo)致自我的身體素質(zhì)不能滿足公司繁重的任務(wù)的要求。在連續(xù)加班或大型集會(huì)活動(dòng)中，身體常常出現(xiàn)不適應(yīng)狀況。個(gè)別青年職工還因工作節(jié)奏快、壓力大，過早地出現(xiàn)心理疾病。
3.職業(yè)素養(yǎng)不適應(yīng)企業(yè)管理。由于較為缺乏職業(yè)上的教育和引導(dǎo)，加之青年職工的的個(gè)性突出，青年職工自由散漫的傾向較為突出，普遍不希望被束縛。一些青年職工的行為規(guī)范與要求相差甚遠(yuǎn)。青年職工的職業(yè)素養(yǎng)難以適應(yīng)企業(yè)管理的要求。
三、適應(yīng)企業(yè)發(fā)展要求，加強(qiáng)和改進(jìn)青年職工思想政治工作
做好青年職工思想政治工作，對(duì)于推進(jìn)企業(yè)快速發(fā)展意義重大。針對(duì)存在的問題，我們必須增強(qiáng)緊迫感，因勢(shì)利導(dǎo)、卓有成效地做好青年職工思想政治工作。要通過工作的開展，引導(dǎo)青年職工正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前企業(yè)快速發(fā)展的新形勢(shì)，正確理解企業(yè)發(fā)展特殊時(shí)期對(duì)職工的特殊要求，將企業(yè)的發(fā)展作為磨練自己的難得機(jī)遇和展示作為、增長才干、實(shí)現(xiàn)價(jià)值的舞臺(tái)，樹立熱愛企業(yè)文化、忠誠企業(yè)、獻(xiàn)身企業(yè)的志向，培養(yǎng)對(duì)企業(yè)的歸屬感。要深入了解青年職工思想狀況，創(chuàng)造溝通交流、表達(dá)訴求的有效平臺(tái)，答疑釋惑，有效引導(dǎo)，有針對(duì)性地破解存在的傾向性思想認(rèn)識(shí)問題，調(diào)動(dòng)和保護(hù)青年職工的積極性。通過選樹典型等活動(dòng)，讓廣大青年職工學(xué)有榜樣，做有樣板，引導(dǎo)青年職工樹立正確的職業(yè)理想，培養(yǎng)優(yōu)良的職業(yè)操守。
1.必須將培養(yǎng)青年職工正確的職業(yè)觀擺在首要位置。企業(yè)的發(fā)展需要正確的思想認(rèn)識(shí)作支撐。思想政治工作是一項(xiàng)以人為對(duì)象，解決人的思想、觀點(diǎn)、政治立場(chǎng)問題，提高人們思想覺悟的工作。青年職工思想政治工作只有將著力點(diǎn)放在幫助青年職工樹立企業(yè)發(fā)展所必需的正確思想認(rèn)識(shí)，才能發(fā)揮推動(dòng)工作的作用。要堅(jiān)持正面教育引導(dǎo)，幫助職工正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前企業(yè)發(fā)展的形勢(shì)。通過廣泛深入的正面教育和各種形式的正面宣傳，向廣大青年職工講清形勢(shì)，講清矛盾，講清問題，講透道理，講明責(zé)任，幫助青年職工了解和認(rèn)識(shí)企業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)，認(rèn)識(shí)企業(yè)快速發(fā)展與職工個(gè)人進(jìn)步、價(jià)值實(shí)現(xiàn)的共生共贏關(guān)系，明確企業(yè)發(fā)展對(duì)每一名職工提出的現(xiàn)實(shí)要求，形成思想認(rèn)識(shí)的主旋律。要組織開展“特殊階段特殊要求”大討論活動(dòng)。圍繞諸如“超常發(fā)展需要超常付出，唯有超常付出才能創(chuàng)造理想回報(bào)”、 “適者生存，優(yōu)勝劣汰，抓住機(jī)遇就會(huì)占據(jù)主動(dòng)，失去機(jī)遇就會(huì)一敗涂地”等議題，組織青年職工通過座談會(huì)、報(bào)告會(huì)，以及專題研討活動(dòng)、網(wǎng)上論壇活動(dòng)、征文活動(dòng)、演講活動(dòng)等開展討論。也可以請(qǐng)參加過企業(yè)早期建設(shè)的老同志為青年職工講述白手起家的發(fā)展歷史，講述老一輩建設(shè)者的艱辛和理想，弘揚(yáng)企業(yè)優(yōu)良傳統(tǒng)，通過歷史發(fā)展新舊對(duì)比，引導(dǎo)青年職工珍惜難得的機(jī)遇，激發(fā)青年職工建設(shè)企業(yè)、發(fā)展企業(yè)的責(zé)任感和自豪感，以更高的標(biāo)準(zhǔn)，更新的面貌、更加嚴(yán)謹(jǐn)踏實(shí)的工作作風(fēng)投身到企業(yè)建設(shè)發(fā)展中去。要加強(qiáng)對(duì)討論活動(dòng)的把握和組織，針對(duì)反映出來的認(rèn)識(shí)和問題有針對(duì)性地加以引導(dǎo)，統(tǒng)一思想。
2.必須堅(jiān)持典型引路、強(qiáng)化正面激勵(lì)的原則。先進(jìn)典型是體現(xiàn)適應(yīng)企業(yè)發(fā)展要求的模范，是廣大職工在日常工作中學(xué)習(xí)的楷模和榜樣。抓好青年職工的思想教育，必須發(fā)揮好先進(jìn)典型的示范引導(dǎo)作用。要通過選樹青年職工身邊的典型，運(yùn)用各種形式廣泛宣傳這些典型中所體現(xiàn)出來的時(shí)代精神，為青年職工的成長樹榜樣、立樣板，形成正面導(dǎo)向。要下功夫發(fā)現(xiàn)、總結(jié)、樹立一批一線工人、管理人員、技術(shù)人員中的先進(jìn)典型，選樹一批通過刻苦努力，成為生產(chǎn)骨干的技校畢業(yè)生、復(fù)轉(zhuǎn)軍人先進(jìn)典型，一批刻苦鉆研技術(shù)，辛勤工作，解決技術(shù)和生產(chǎn)難題的工程技術(shù)人員和工人典型，一批安心當(dāng)工人、做合格工人的大專畢業(yè)生、本科畢業(yè)生典型，形成涵蓋方方面面的典型群體。通過典型事跡報(bào)告會(huì)、座談會(huì)、演講會(huì)等多種形式，以及利用各種媒體宣傳典型事跡，弘揚(yáng)精神，用青年職工身邊的人、身邊的事，教育和激勵(lì)青年職工樹立腳踏實(shí)地，立足本崗，干一行、愛一行、鉆一行、精一行的職業(yè)價(jià)值觀。也可以請(qǐng)老職工中的先進(jìn)典型為青年職工現(xiàn)身說法，使青年職工在老典型成長經(jīng)歷中受到啟發(fā)和激勵(lì)。同時(shí)要適應(yīng)青年職工的特點(diǎn)，運(yùn)用諸如講故事、編節(jié)目、制作漫畫等職工樂于參與的形式，宣傳各類典型，融思想教育于文化活動(dòng)之中。
3.必須倡導(dǎo)“以人為本”的原則。思想政治工作歸根到底是做人的工作，一定要將工作的中心定位于青年職工，服務(wù)于青年職工的利益，注重人文關(guān)懷。要堅(jiān)持以人為本，從關(guān)心青年職工的生活、工作和心理需求出發(fā)，做深入細(xì)致的工作，適時(shí)掌握青年職工的思想動(dòng)向，把握思想脈搏。針對(duì)青年職工中出現(xiàn)的思想認(rèn)識(shí)問題，要強(qiáng)調(diào)循循善誘，寓理于情，堅(jiān)持心理疏導(dǎo)。要求真務(wù)實(shí)，將解決思想問題與解決實(shí)際問題結(jié)合起來。要?jiǎng)?chuàng)造條件，通過調(diào)整政策、調(diào)整制度、調(diào)整管理措施，解決職工在生活、工作中遇到的困難和存在的實(shí)際問題，為青年職工創(chuàng)造一個(gè)良好的成長和發(fā)展環(huán)境。
一、問題與進(jìn)路
在大陸法系民法體系中，法律行為（ rechtgeschaefte ）是與法定主義體系相并列的獨(dú)特的設(shè)權(quán)行為規(guī)則。作為觀念抽象，它以系統(tǒng)完備的理論形態(tài)概括了民法學(xué)中一系列精致的概念和原理，形成學(xué)說中令人矚目的領(lǐng)域。它被譽(yù)為“民法規(guī)則理論化之象征”、“民法學(xué)輝煌的成就（the proudest achievement）”， 1其實(shí)際影響已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了民法自身的范圍，而達(dá)至于行政法。在德國行政法上，深受民事法律行為理論影響的是行政處分（verwaltungsakt）概念，2這個(gè)產(chǎn)生于自由主義法治國背景下法概念一直是傳統(tǒng)行政法的核心概念。3在法律技術(shù)層面上，民事法律行為對(duì)行政處分概念的塑型、發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。從民事法律行為意思表示之核心要素被行政處分所吸收，行政處分因而被稱為“行政法律行為”，4到上個(gè)世紀(jì)60、70年代行政處分概念與民事法律行為發(fā)生分殊最終形成行政法上別具特色的“法的行為”（ rechtsakt）概念，以及在晚近“基本法時(shí)代”、“行政國家”的背景下，行政處分概念又發(fā)生向傳統(tǒng)民事法律行為回歸等新趨勢(shì)——在行政處分概念的發(fā)展、演化脈絡(luò)中，民事法律行為的影響可謂若影隨行。
深受德國行政法影響的中國大陸行政法亦設(shè)置了在功能上類似于行政處分的具體行政行為概念。但是，由于對(duì)德國行政法上行政處分概念之形成、發(fā)展脈絡(luò)以及其與民事法律行為之傳承關(guān)系的缺乏了解，大陸行政法在借鑒行政處分概念以建構(gòu)具體行政行為概念的過程中，呈現(xiàn)出一種“知其然、而不知其所以然”的混沌狀態(tài)。許多學(xué)者往往從各自所欲的立場(chǎng)出發(fā)，“創(chuàng)造、發(fā)明”形式各異的法律行為理論、行政行為理論，忽視了對(duì)學(xué)術(shù)傳統(tǒng)的繼受。例如，有學(xué)者認(rèn)為，“從法學(xué)基本理論上講，行為一旦受法律調(diào)整，它就能產(chǎn)生法律效果，它就應(yīng)是法律行為，而不是事實(shí)行為”，所以，行政機(jī)關(guān)的行為只要受法律調(diào)整，具有法律意義，都是行政法律行為5。這種觀點(diǎn)完全否棄了濫觴于羅馬法的法律行為傳統(tǒng)，將所有受到法律拘束的行為均納入法律行為的范疇，亦否定了在當(dāng)下行政法理論和實(shí)務(wù)中發(fā)揮支柱功能的行政行為形式理論，對(duì)理論和實(shí)務(wù)均無益處。6本文的目的在于梳理一個(gè)學(xué)術(shù)脈絡(luò)——就行政處分與民事法律行為之間的關(guān)系——后者對(duì)前者形成、發(fā)展之影響，以及晚近行政處分概念向傳統(tǒng)民事法律行為回歸等發(fā)展趨勢(shì)作一個(gè)梳理與評(píng)述，以期對(duì)國內(nèi)行政法上行政行為的相關(guān)研究產(chǎn)生一些“正本清源”的作用。
在方法上，本文將從法學(xué)方法論意義上概念與原則的關(guān)系之角度展開分析與評(píng)述。從法體系的角度觀察，無論是民事法律行為概念還是行政處分概念，它們分別是民法體系、行政法體系中“規(guī)定功能的法概念”。所謂“規(guī)定功能的法概念”，是指介于法的“內(nèi)部體系”（法律原則構(gòu)成的“開放體系”）與法的“外部體系”（抽象概念、類型構(gòu)成的操作性體系）之間的“聯(lián)系橋梁”，7它們是具有“目的性”和“技術(shù)性”功能雙重屬性的概念。就其“目的性”功能而言，它們并非為了法律適用過程中的“涵攝”而建構(gòu)，而是為了實(shí)現(xiàn)特定法律原則的功能，將其內(nèi)容或價(jià)值包含并與之形成“意義關(guān)聯(lián)”，8在適用過程中如有疑義，則應(yīng)“回歸”到它所包含的法律評(píng)價(jià)（法律原則）以取得符合規(guī)范目的的答案。其“技術(shù)性”功能則體現(xiàn)為以“建構(gòu)類型”9的方法，在法的“外部體系”中進(jìn)一步具體化為富有操作意義的“技術(shù)性”概念。在這個(gè)層面上，它們是法律體系中純粹的“技術(shù)性裝置”，本身是“價(jià)值中立”的。它們?cè)诓煌姆深I(lǐng)域所發(fā)揮的“技術(shù)性”功能，受制于它們與法律原則之間發(fā)生的意義關(guān)聯(lián)。因此，作為“規(guī)定功能概念”的法律行為，可以在民法領(lǐng)域中成為實(shí)現(xiàn)“私法自治”原則的手段，也可以在行政法領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)“依法行政”等上位原則所蘊(yùn)涵的價(jià)值。隨著部門法的發(fā)展，法律原則可能產(chǎn)生新的價(jià)值導(dǎo)向，并與“規(guī)定功能法概念”之間形成某種新的意義關(guān)聯(lián)，這個(gè)概念所發(fā)揮的技術(shù)性功能也會(huì)隨之作出調(diào)整。
二、作為法律行為的行政處分概念之建構(gòu)及其正當(dāng)性
在奧托．麥耶的大作《德國行政法》中，行政處分（verwaltungsakt）概念首次被界定為：“行政機(jī)關(guān)于個(gè)別事件中，規(guī)定何者為法，而對(duì)人民所為具有公權(quán)力之宣示”。10這一概念的形成標(biāo)志著行政法學(xué)獲得學(xué)術(shù)上的真正自恰性，從規(guī)范性研究（正當(dāng)性研究）與描述性研究?jī)煞矫婷撾x了國法學(xué)、行政學(xué)的“樊籬”，為純粹“法學(xué)方法”（die juristische methode）在行政法上的運(yùn)用提供了契機(jī)。在政府被定位為“守夜人”的自由法治國階段，行政法的絕對(duì)原則乃“依法行政”原則，它要求從規(guī)范性依據(jù)、運(yùn)作結(jié)果等方面對(duì)行政權(quán)實(shí)施控制。由于政府職能較為簡(jiǎn)單，行政活動(dòng)的方式也極為單一，行政處分被認(rèn)為是當(dāng)時(shí)國家行政最主要、最明顯的活動(dòng)方式。因此，行政處分概念成為承載“依法行政”原則之功能的最佳選擇。11這個(gè)原則要求行政處分必須成為“合法律性與合目的性”的國家活動(dòng)。此外，行政處分還必須是一個(gè)高度“形式化”、蘊(yùn)涵“技術(shù)化”可能性的概念，以顯示處于初創(chuàng)時(shí)期的行政法學(xué)不同于行政學(xué)、管理學(xué)、國法學(xué)等學(xué)科對(duì)行政活動(dòng)的認(rèn)識(shí)，并以行政處分概念為主干建構(gòu)一套與民法體系相對(duì)應(yīng)的行政法學(xué)理論體系。1219世紀(jì)末、20世紀(jì)初的德國，深受理性主義法學(xué)和潘德克頓法學(xué)影響的民法學(xué)已斑斕成熟。在此背景之下，德國的行政法學(xué)者借助經(jīng)典的民事法律行為理論來構(gòu)建行政處分概念。
1910年柯俄曼(kormann)發(fā)表的《國家法律行為之制度》一書，標(biāo)志著行政處分理論的成熟，他引用民事法律行為中的法效意思表示觀念，將私法行為與事實(shí)行為，以及公證、通知等準(zhǔn)法律行為排除在行政處分之外，而僅視國家機(jī)關(guān)、公共團(tuán)體所為具有法效意思的行為，為固有的行政處分。柯俄曼認(rèn)為，行政處分是富有法律行為性質(zhì)的國家行為，這種國家機(jī)關(guān)的法律行為與民法上的法律行為原則上并無差異。國家機(jī)關(guān)的行為屬私法上的法律行為或公法上的法律行為原則上并差異，僅視其是以私法上的權(quán)利主體或以公法上的權(quán)力主體而作意思表示為區(qū)分。但是柯俄曼將法院判決看作行政處分。柯俄曼的理論引起了眾多德國學(xué)者的共鳴，其法效意思表示說奠定了傳統(tǒng)德國行政法行政處分概念的基礎(chǔ)。后來，學(xué)者f1elner在繼承柯俄曼理論的前提下，將非行政機(jī)關(guān)所為之行為，如法院判決等排除于行政處分概念之外，使行政處分概念在學(xué)理上基本成型。13德國行政法上傳統(tǒng)的行政處分概念之建構(gòu)即以此為基點(diǎn)，完全照搬民法上的“法效意思說”。鑒于行政法律關(guān)系的產(chǎn)生大多基于行政機(jī)關(guān)的單方面決定，德國行政法模仿單方民事法律行為之定義，將行政處分界定為，依行政機(jī)關(guān)單方之意思表示而發(fā)生法律效果的行為，行政處分亦被認(rèn)為是行政法上的法律行為。14按照這個(gè)理論，行政法上的事實(shí)行為則被定義為依據(jù)法律的規(guī)定直接產(chǎn)生法律效果的行為。如行政機(jī)關(guān)報(bào)工作人員在執(zhí)行人務(wù)過程中毆打行政相對(duì)人的行為其法律效果并不是依行政機(jī)關(guān)的意思表示而生，而是依據(jù)法律的規(guī)定產(chǎn)生，因此系事實(shí)行為。再如，所有的行政執(zhí)行行為（包括強(qiáng)制執(zhí)行），其法律效果皆由前一個(gè)行政處分而生（執(zhí)行的依據(jù)），執(zhí)行行為本身并不能直接依據(jù)行政機(jī)關(guān)的意思表示產(chǎn)生法律效果。因此，行政執(zhí)行行為是事實(shí)行為。另外，還存在著行政法律行為與準(zhǔn)法律行為的分類，準(zhǔn)法律行為的法律效果也由法律直接規(guī)定，但在準(zhǔn)法律行為中，也有行政機(jī)關(guān)的表意，只是這種表意是效果意思以外的行政機(jī)關(guān)的意思、認(rèn)識(shí)判斷等表示作為（即不發(fā)生法律效果的意思表示），因此準(zhǔn)法律行為又稱為觀念表示行為。行政法上的觀念表示行為大致上包括警告、勸告、確認(rèn)、證明、通知、受理等形式。15
按照民事法律行為的“法效意思”建構(gòu)的行政處分概念基本上可以滿足自由法治國時(shí)期“依法行政”原則功能的實(shí)現(xiàn)。首先，作為“規(guī)定功能法概念”的行政處分概念在行政法“外部體系”中，通過“類型建構(gòu)”進(jìn)一步區(qū)分為各種行政處分的“具體類型”（如行政許可、行政處罰、行政征收等），形成一系列具有明確構(gòu)成要件和法效果的“技術(shù)性概念”，從而便于對(duì)行政權(quán)實(shí)施控制和監(jiān)管。另一方面，傳統(tǒng)行政法上“依法行政”原則對(duì)行政權(quán)的控制要點(diǎn)在于“事后控制”——即通過行政訴訟對(duì)行政權(quán)的運(yùn)作結(jié)果進(jìn)行司法審查，因此，作為行政權(quán)主要運(yùn)作方式的行政處分便成為了進(jìn)入行政訴訟 “通道”的功能性概念，行政訴訟的主要任務(wù)在于審查行政處分的合法性。為了盡可能地實(shí)現(xiàn)這一功能，運(yùn)用“推定式擬制”等法律技術(shù)的對(duì)行政處分概念的涵蓋范圍作擴(kuò)張性的解釋以擴(kuò)大行政訴訟的救濟(jì)范圍，也是傳統(tǒng)行政處分概念的重要特征。所謂“推定式擬制”，是指那些“當(dāng)事人并未有意思表示，或者意思表示并不明確的案型，基于規(guī)范上的要求，擬制有某種意思表示之存在；或?qū)⒉幻鞔_之意思表示，擬制為有特定之內(nèi)容”，這種技術(shù)具有“不得以反證推翻之推定”的性質(zhì)。16“推定式擬制”主要針對(duì)“行政不作為”之案型，若行政相對(duì)人依法請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)保護(hù)其合法權(quán)益或許可其從事某行為，行政機(jī)關(guān)保持緘默或不予答復(fù)，如果按照意思表示理論解釋，則行政機(jī)關(guān)并未作出行政處分，對(duì)這種“不作為”行政相對(duì)人不得提起訴訟救濟(jì)，實(shí)與“依法行政”原則之規(guī)范宗旨不符。因此，在這類案型中，行政機(jī)關(guān)未明確作出意思表示被擬制為作出了否定性的意思表示，行政處分因被擬制而成立。17
然而，行政處分概念的建構(gòu)卻遭到了一些德國學(xué)者的反對(duì)和質(zhì)疑。按照民法學(xué)的通說，法律行為乃民法領(lǐng)域?qū)嵺`“私法自治”原則的主要手段。18“私法自治”是民法體系中高位階的根本性原則，其主要精神在于“個(gè)人自主”和“自我負(fù)責(zé)”。19為了實(shí)現(xiàn)“私法自治”原則的功能，立法者通過法律行為賦予行為人以意思表示創(chuàng)設(shè)、變更或消滅權(quán)利義務(wù)關(guān)系的能力，并在民法“外部體系”中建構(gòu)類型化的契約以及遺囑、婚姻等與法定主義體系相并列的設(shè)權(quán)行為規(guī)則（具體的民事法律行為），從而形成了民法體系化之主干。魏瑪時(shí)代的著名公法學(xué)家jellinek（耶里內(nèi)克）就以此為依據(jù)，反對(duì)將民法上的意思表示等同于公權(quán)力的意思表示。他認(rèn)為，以民法上的營利業(yè)務(wù)（geschaeft）20來說明行使公權(quán)力并不妥當(dāng)，尤其質(zhì)疑將警察處理、征收處理與征稅處理等視為法律行為。此后一直有學(xué)者反對(duì)以民法上的法律行為與意思表示來說明公法上的行政處分。21其中最為著名的當(dāng)屬民法學(xué)者werner flume（弗盧梅）的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，私法上的法律關(guān)系通常需要復(fù)數(shù)的法律行為共同作用而形成，而公法上的法律關(guān)系通常都是通過單方行為而形成，因此行政處分并非（民法上所稱的）法律行為；民法上法律行為是私法自治的體現(xiàn)，而行政處分形成的法律關(guān)系通常是單方要求相對(duì)人必須接受，其正當(dāng)性直接來自于法律而非私人意思，并且需要遵循依法行政原則；行政處分雖然也與民法上法律行為一樣具有目的指向性，但這是法律的要求，而非受制于行政的意思要素（willensmoment）。當(dāng)具備一定法律構(gòu)成要件的事實(shí)存在時(shí)，公務(wù)員即應(yīng)作出一定行政處理，其在此并無創(chuàng)造性以及合乎自我意思的形成空間；行政機(jī)關(guān)的主觀要素有時(shí)也具有重要性，例如在行政機(jī)關(guān)具有裁量空間時(shí)。但這與民法上法律行為中的自我決定仍有不同。因?yàn)樾姓昧坎⒎亲杂刹昧?，盡管在裁量范圍內(nèi)公務(wù)員可以根據(jù)自己的意志作出決定，但必須進(jìn)行合義務(wù)的裁量并要以實(shí)現(xiàn)公益為目的，否則將構(gòu)成裁量瑕疵。22
盡管遭受強(qiáng)烈質(zhì)疑，但作為法律行為的行政處分概念仍然為學(xué)界和實(shí)務(wù)所接受。在司法實(shí)務(wù)中，德國以及臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟制度均形成了與行政處分相適應(yīng)的訴訟類型。例如，在一般情況下，對(duì)違法的行政處分適用“撤銷訴訟”，撤銷即含有“撤銷因意思表示所生之法律效力”之意；對(duì)于因行政機(jī)關(guān)不作為“擬制”而成的行政處分，適用“請(qǐng)求處分訴訟”；認(rèn)為行政處分無效則適用“確認(rèn)訴訟”；23
從現(xiàn)代法律方法的角度考察，早年德國學(xué)者引介民事法律行為和意思表示理論創(chuàng)設(shè)行政處分概念，以之作為行政法體系化的核心概念，無論在理論上或是在司法實(shí)務(wù)上均具有正當(dāng)性和自恰性。民法領(lǐng)域中作為“私法自治”手段的法律行為，乃是“規(guī)定功能法概念”的“目的性”特征的表現(xiàn)。在“私法自治”原則的引領(lǐng)下，法律行為可以在法的“外部體系”中層層遞進(jìn)為契約類型、婚姻、遺囑等各種具體的、可辨識(shí)的法律行為，為人的“工具理性”行為、個(gè)人的自由發(fā)展和自我決定賦予法律上的意義和保障，進(jìn)而成為實(shí)現(xiàn)“私法自治”、“意思自治”的工具。24但如果過于強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)則可能忽視了法律行為“價(jià)值中立”的“技術(shù)性”功能。法律行為“技術(shù)性功能”的本質(zhì)在于授予行為人 “能力”或“權(quán)力”，行為人因而可以為自己或他人創(chuàng)設(shè)某種法律地位。在這個(gè)意義上，并不涉及任何倫理的、政治的、經(jīng)濟(jì)的因素，法律行為僅僅是一種法律調(diào)整技術(shù)，目的在于彌補(bǔ)法定主義調(diào)整方式的不足，25它與“私法自治”并不存在著必然的聯(lián)系。以概念的精確分析見長的分析實(shí)證法學(xué)（analytical positivism jurisprudence）對(duì)此有著清晰的論述。
在美國分析法學(xué)家霍菲爾德（hohfeld）的權(quán)利的法律關(guān)系理論中，法律行為在邏輯上屬于“power----liability”之法律關(guān)系，他認(rèn)為，所謂power就是指a與b之間存在一種法律關(guān)系，a能夠通過自己的行為創(chuàng)設(shè)a與b或b與其他人之間的法律關(guān)系。而liability就是指b應(yīng)當(dāng)承受a通過自己行為所創(chuàng)設(shè)的a與b之間或b與其他人之間的法律關(guān)系。當(dāng)這種power被授予政府官員時(shí)，它是公法性質(zhì)的權(quán)力，但它也可以是私法性質(zhì)的，在私法領(lǐng)域，決定他人法律關(guān)系的power通常稱為“authority”，而決定自己的法律關(guān)系的權(quán)力通常稱為“capacity”。政府官員的所謂“權(quán)力”，其本質(zhì)就是政府官員可以通過自己的行為來創(chuàng)設(shè)公民與國家之間的法律關(guān)系?；舴茽柕抡J(rèn)為，一種特定的法律關(guān)系的變化可以由兩種事實(shí)產(chǎn)生：一是為人的意志所不能控制的事實(shí)，二是為人的意志所能控制的事實(shí)。而power就是通過第二種事實(shí)來實(shí)現(xiàn)的。26在法律規(guī)范層面上， power就是以意思表示為核心的法律行為。而分析實(shí)證主義法學(xué)的一代宗師哈特的規(guī)則理論則更為清晰地闡釋了法律行為的這一特征。哈特認(rèn)為，設(shè)定義務(wù)只是法律的任務(wù)之一，法律的另一個(gè)任務(wù)在于賦予“權(quán)力”，它使得人們能夠在某些情況下自愿地實(shí)現(xiàn)法律關(guān)系的變化。哈特從而將法律規(guī)則分為設(shè)定義務(wù)的規(guī)則（第一性規(guī)則）與授權(quán)的規(guī)則（第二性規(guī)定）。前者是法律直接以“命令性語句”規(guī)定人們必須干什么、不得干什么；后者是法律并不直接規(guī)定，而是授權(quán)人們通過自己的意愿創(chuàng)設(shè)規(guī)則。27當(dāng)“第一性規(guī)則”（法定主義調(diào)整方式）無法將法律關(guān)系的具體內(nèi)容和技術(shù)環(huán)節(jié)作充分的詳細(xì)概括時(shí)，法律便以“第二性規(guī)則”授權(quán)人們通過自己的意思表示實(shí)現(xiàn)法律關(guān)系具體內(nèi)容的確定化。因而，作為“第二性規(guī)則”重要機(jī)制的法律行為就起到了彌補(bǔ)法定主義調(diào)整方式不足的功能。應(yīng)該看到，法律所授予的“權(quán)力”（法律行為）不僅有私人性質(zhì)的，也有公共或官方性質(zhì)的，“這種權(quán)力在司法、立法和行政這三個(gè)部門到處可見?！?8
就行政法而言，“依法行政”基本原則決定了法定主義調(diào)整方式的重要地位，但這并不能否定法律行為（授權(quán)主義）調(diào)整方式在行政法上的自恰性。“依法行政”原則對(duì)行政權(quán)的控制和監(jiān)管并不意味著行政權(quán)運(yùn)作的機(jī)械和僵化。行政關(guān)系的變動(dòng)不拘、駁雜多樣使得法律不可能對(duì)所有行政法律關(guān)系的具體內(nèi)容作出事無巨細(xì)的規(guī)定，法定主義方式無法使所有行政法律關(guān)系中的權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容確定。這就為法律行為制度發(fā)揮作用留下了空間。行政處分（行政法律行為）在此起到了“橋梁”或“中介”作用，它通過行政權(quán)力的作用將抽象的、一般的行政法規(guī)范確定為特定個(gè)案中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。而行政權(quán)的作用則是通過“意思表示”創(chuàng)設(shè)法律效果，“意思表示”意味著“選擇空間”的存在。在行政法上，行政權(quán)力意思表示的“選擇空間”被稱為行政裁量。裁量的本意是判斷、決定過程中的自主性（autonomy）。當(dāng)然，行政裁量并非“自由裁量”，其自主性遠(yuǎn)不如體現(xiàn)“意思自治”的民事法律行為，“依法行政”原則所包含的“權(quán)力行使之比例原則”對(duì)行政機(jī)關(guān)裁量選擇（意思表示）作出了嚴(yán)格的控制，它要求行政機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)作出意思表示（裁量選擇）時(shí)，不得背離決定的目的、不得考慮不相關(guān)的因素、不得違反可行性原則、不得違反均衡原則、不得違反平等對(duì)待原則、不得違反慣例原則等，否則將構(gòu)成裁量瑕疵，29但這并不能全盤否定行政機(jī)關(guān)“意思表示”形成法律效果的“創(chuàng)造空間”。正如臺(tái)灣學(xué)者翁岳生所言，“裁量乃裁度推量之意”，雖然它“不是隨意的，而是有其準(zhǔn)據(jù)和目標(biāo)，因此和毫無準(zhǔn)則限制之恣意不同”，但“行政裁量之斟酌衡量亦不受呆板之邏輯法則之約束，而在國家行政目的之大前提下，得有較大意思活動(dòng)之自由?！?0正是這種“意思活動(dòng)的自由”使得行政處分所創(chuàng)設(shè)的法律效果并非單純地依據(jù)法律，而是由其根據(jù)個(gè)案的情形選擇、判斷所定。
如果說民法上的意思表示體現(xiàn)了民法“個(gè)人自治”的精神，那么，行政法上公權(quán)力的意思表示體現(xiàn)的則是“他治”，31即法律承認(rèn)行政機(jī)關(guān)可以按照自己的意志（在法律的范圍內(nèi)）單方面地為他人設(shè)定權(quán)利義務(wù)，用麥耶的話來說，是行政機(jī)關(guān)“在個(gè)案中規(guī)定何者為法之宣示”。這就是作為“規(guī)定功能法概念”的法律行為，在行政法上表現(xiàn)出的與民法法律行為迥然不同的“目的性”特征。
三、行政處分概念與民事法律行為理論的分殊
第二次世界大戰(zhàn)以后，加強(qiáng)人權(quán)保障的呼聲日高，歐陸國家的行政訴訟制度出現(xiàn)了“打開訴訟之門”、擴(kuò)大人民訴權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)。但當(dāng)時(shí)西德以及我國臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟法均以行政處分作為進(jìn)入“行政訴訟通道”的前提條件。經(jīng)由民法上的“意思表示”錘煉而成的行政處分概念盡管十分精致，但其涵蓋的范圍卻十分有限。按照傳統(tǒng)的行政處分（法律行為）理論，行政法上所有的執(zhí)行性行為均屬事實(shí)行為，32即使是行政強(qiáng)制執(zhí)行、即時(shí)強(qiáng)制這類極易侵害人民權(quán)益的行為亦被視為是事實(shí)行為而不得提起訴訟。而包含行政機(jī)關(guān)意思、認(rèn)識(shí)判斷等表示作用的準(zhǔn)法律行為，由于其法律效果非依意思表示產(chǎn)生也被排除于訴訟范圍之外。行政處分概念僅指依照行政機(jī)關(guān)單方意思表示產(chǎn)生法律效果的行為，大量的不含有意思表示作用，但實(shí)際上對(duì)人民權(quán)益產(chǎn)生重大影響的行政活動(dòng)，人民均不得對(duì)之提起訴訟，司法權(quán)亦不得予以審查，這種狀態(tài)顯然與新形勢(shì)下“依法行政”原則、“人權(quán)保障”原則的要求相悖離。
在這個(gè)背景下，對(duì)傳統(tǒng)行政處分概念的批判逐漸成為潮流。上個(gè)世紀(jì) 60、70年代，德國、我國臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者以及司法實(shí)務(wù)界出現(xiàn)了拒絕采納傳統(tǒng)學(xué)說的趨勢(shì)，同時(shí)嘗試對(duì)這個(gè)“規(guī)定功能法概念”之“技術(shù)性”功能作出調(diào)整，進(jìn)而形成了新的有關(guān)行政處分之理論。臺(tái)灣學(xué)者稱其為“客觀意思”說。33該學(xué)說認(rèn)為，“法律行為之行政行為，并非完全依表意人之意思為憑，而常須受表示于外部之客觀形態(tài)或法令支配?！币虼耍姓ㄉ系姆尚袨?，“皆應(yīng)依其行為，是否發(fā)生法律效果為斷”，34是否于行政相對(duì)人產(chǎn)生拘束為準(zhǔn)。這種行政處分理論基本上否定了援引自民事法律行為的“法效意思表示”，全然不顧行政機(jī)關(guān)行為的主觀意圖，而僅以行為客觀上的拘束、規(guī)制效果為判斷標(biāo)準(zhǔn)。以傳統(tǒng)理論標(biāo)準(zhǔn)劃分出來的事實(shí)行為或是準(zhǔn)法律行為，只要在客觀上對(duì)特定相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生了直接規(guī)制或拘束，即可視為發(fā)生法律效果的行政法律行為（行政處分），從而極大地?cái)U(kuò)張了行政處分的適用范圍，拓展了進(jìn)入行政訴訟程序的“通道”。這種理論上的變化，可以視為作為“規(guī)定功能概念”之法律行為，在“依法行政”原則要求強(qiáng)化司法審查的價(jià)值導(dǎo)向下所作出的調(diào)適。
值得玩味的是，盡管新的行政法律行為理論已與行政機(jī)關(guān)的“內(nèi)心意思”無所關(guān)聯(lián)，但并未完全截?cái)嘈姓尚袨榕c民事法律行為理論的銜接，新的理論被稱為“客觀意思”。“客觀”一詞在語義上具有“不依賴主觀意識(shí)而存在”之涵義，而“意思”一詞是指人的“內(nèi)心意愿”。35 “客觀”與“意思”的組合在語義上看似矛盾，實(shí)際上意味著“意思推定”的作用，即憑行政機(jī)關(guān)外在的客觀的行為效果推定出其主觀的意思表示。新的行政法律行為理論認(rèn)為，并非在每一個(gè)行政法律行為中，均有行政機(jī)關(guān)意思表示的作用，如傳統(tǒng)理論認(rèn)為是事實(shí)行為的行政活動(dòng)，只要在客觀上對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生了拘束，即認(rèn)為是行政處分，這種行為并非依行政機(jī)關(guān)的意思表示產(chǎn)生法律效果，而此時(shí)仍然運(yùn)用了“推定式擬制”的法律技術(shù)，即使行為人“無此類意思時(shí)亦被當(dāng)作意思表示處理”。因此，“客觀意思”在很大程度上是擬制的意思表示，傳統(tǒng)理論中的事實(shí)行為、準(zhǔn)法律行為只要在客觀上產(chǎn)生了法律效果，即被擬制為法律行為。按照這個(gè)理論，“客觀意思”有可能成為行政法上特有的“意思表示”理論，它將行政法律行為與民法上經(jīng)典法律行為理論在形式上有機(jī)地聯(lián)系起來。但是兩者之間形式的聯(lián)系并不能掩蓋其實(shí)質(zhì)的不同，因此，為了避免與民法上的法律行為(rechtsgeschaft)之概念相混淆，德國學(xué)者將行政法上發(fā)生法律效果的行為稱為rechtsakt，有臺(tái)灣學(xué)者將之譯為“法的行為”。36
從“法效意思表示”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱陀^意思”的行政法律行為，其適用范圍得到了極大的擴(kuò)張，也導(dǎo)致行政處分概念與傳統(tǒng)民事法律行為理論的分殊。正如一位臺(tái)灣學(xué)者所言，按照“客觀意思”認(rèn)定行政處分（法律行為或法的行為）的存在“著重只是法律效果的有無，至若實(shí)際行為態(tài)樣是直接出自人力的文書、標(biāo)志、符號(hào)、口頭、手勢(shì)或默示的意思表示，乃至非直接由人力，而系由號(hào)志與電腦等自動(dòng)化裝置作成的表示，在所不問?！?7
由于民事法律行為理論的深厚影響，新的理論并未被學(xué)界所一致認(rèn)同。但它在司法實(shí)務(wù)上卻產(chǎn)生了重大的反響。1976年制定的德國現(xiàn)行《聯(lián)邦行政程序法》對(duì)行政處分所作的定義是：“行政機(jī)關(guān)在公法領(lǐng)域中，為規(guī)制個(gè)別事件，以直接對(duì)外發(fā)生法律效果為目的，所作的各種處置、決定或其他公法措施。”這一定義強(qiáng)調(diào)了行政處分的“規(guī)制”(regulate)效力，并且以直接對(duì)外發(fā)生法律效果為目的，并不要求依照民事法律行為的機(jī)制——根據(jù)行為人的意思表示發(fā)生法律效果。我國臺(tái)灣地區(qū)于90年代制定的“行政程序法”、“訴愿法”對(duì)行政處分的定義也強(qiáng)調(diào)其“對(duì)外直接發(fā)生法律效果”的特征，并未采用“法效意思”說。38在德國行政法院、臺(tái)灣地區(qū)“行政法院”的歷年判例中，這種以“客觀意思”為基礎(chǔ)的行政處分概念亦得到了認(rèn)同。39總之，擴(kuò)張以后的行政處分概念雖然構(gòu)成了對(duì)傳統(tǒng)民事法律行為理論的“離經(jīng)叛道”，但在“技術(shù)性”功能上因應(yīng)了“依法行政”原則加強(qiáng)司法審查、擴(kuò)大人民訴權(quán)的要求。
我國大陸行政法學(xué)界雖未明確提出行政法律行為的建構(gòu)理論，但在具體行政行為這個(gè)與行政處分有著類似功能的概念建構(gòu)中，理論與實(shí)務(wù)均有意或無意地接受了“客觀意思”說，如，“行政強(qiáng)制措施”、“行政強(qiáng)制執(zhí)行”，這類行為并不一定都依行政機(jī)關(guān)的意思表示產(chǎn)生法律效果，但在客觀上均能產(chǎn)生法律產(chǎn)果，因此將其視為具體行政行為。40但是，如果我們?cè)诓涣私狻翱陀^意思”說與民事法律行為源流關(guān)系的前提下，仍然將具體行政行為定位為“行政法律行為”的話，就產(chǎn)生了理論上的混淆，從而在界定行政法上事實(shí)行為等問題時(shí)進(jìn)一步陷入理論上的“亂麻”。不幸的是，這種混亂的局面已成為當(dāng)下我國行政法學(xué)研究中之現(xiàn)狀。我國行政法學(xué)的主流學(xué)說一般都將具體行政行為定位為“法律行為”，強(qiáng)調(diào)其對(duì)外產(chǎn)生法律效果而不援用“法效意思表示”，這一做法與“客觀意思”說趨于一致。但是，在對(duì)具體行政行為具體闡釋時(shí)，41或者界定行政法上的事實(shí)行為時(shí)，又會(huì)引用“意思表示”概念。這種前后矛盾的根源在于對(duì)行政法律行為學(xué)說史的忽視。
四、行政處分向民事法律行為理論的回歸及其新趨勢(shì)
如果說行政處分概念與民事法律行為的分殊乃是為了適應(yīng)實(shí)踐“依法行政”原則所不得不作出的調(diào)整，那么，隨著基本法時(shí)代人權(quán)保障體系的進(jìn)一步完善以及在現(xiàn)代行政國家（administrative state）的語境下政府職能的多樣化、行政活動(dòng)的變化萬端，以行政處分為核心概念建構(gòu)的傳統(tǒng)行政法體系則遭遇了空前的挑戰(zhàn)，42行政處分概念在行政法上的架構(gòu)和功能也面臨著更大的變數(shù)。
首先，在行政訴訟法上，以德國為代表的大陸法系行政訴訟制度普遍確立了“除憲法爭(zhēng)議以外的一切公法爭(zhēng)議”的受案范圍。43行政訴訟程序不再以行政處分為“通道”，受案范圍得到了極大的擴(kuò)張，行政處分只是影響訴訟類型而不涉及權(quán)利保護(hù)的必要性。為擴(kuò)大行政訴訟的救濟(jì)范圍而建構(gòu)的“客觀意思”之行政處分已無存在必要。
其次，在現(xiàn)代行政國家，國家行政事務(wù)的重心已從傳統(tǒng)的“干預(yù)行政”、“高權(quán)行政”轉(zhuǎn)向“計(jì)劃給付”和“要求行政”（forderungsverwaltung）。在德國，要求國家積極實(shí)施社會(huì)福利、追求實(shí)質(zhì)正義的“社會(huì)法治國”之憲法原則亦逐漸成為行政法上的基本原則。國家行政事務(wù)重心的改變，必然引起行政活動(dòng)方式的轉(zhuǎn)變。行政活動(dòng)形式除了行政處分等傳統(tǒng)的公法手段外，還要求利用私法方式平衡、直接控制與間接影響相配合等。契約式協(xié)商、信息和指示等新的行政活動(dòng)形式越來越占據(jù)顯著的地位。44顯然，行政處分在行政法中的核心概念地位受到了挑戰(zhàn)。
另外，行政處分的“靜態(tài)”和“缺乏彈性”之特征使得它在很多情形中已無法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)變動(dòng)不拘、駁雜多樣的行政現(xiàn)象。傳統(tǒng)的行政處分方式主要關(guān)注行政過程的終點(diǎn)，對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的結(jié)果實(shí)施控制。但現(xiàn)代行政必須面對(duì)各種高度技術(shù)性的事項(xiàng)和不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，這要求行政機(jī)關(guān)在整個(gè)行政過程中為了實(shí)現(xiàn)某一特定政策目標(biāo)，必須進(jìn)行環(huán)環(huán)相扣的不同行政活動(dòng)形式的鏈接與耦合，將政策、政治和法律都作為自己的考察變量，對(duì)行政過程中的實(shí)體性因素予以分析和判斷。45傳統(tǒng)的行政處分活動(dòng)方式只是“靜態(tài)”地將法律看作是一個(gè)預(yù)設(shè)的常量，缺乏時(shí)間和空間的視角。另外，行政處分以行政機(jī)關(guān)單方面創(chuàng)設(shè)法律效果為特征，這種法律效果非經(jīng)法定程序不得撤銷，但隨著時(shí)間的經(jīng)過，行政關(guān)系的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性特征往往使得行政處分的法律效果達(dá)不到預(yù)期的目的。行政處分實(shí)際上具有相當(dāng)?shù)摹敖┯残浴薄?/p>
在 “基本法時(shí)代”、“行政國家”的背景下，以行政處分為支柱的行政行為形式理論已顯得捉襟見肘。關(guān)注行政過程、行政法律關(guān)系中的政策考量、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制等實(shí)體性因素成為近來行政法學(xué)研究的潮流。盡管這些新的研究動(dòng)向尚未從根本上顛覆傳統(tǒng)行政法的理論架構(gòu)，但在行政法教義學(xué)中作為“規(guī)定功能法概念”的行政處分亦應(yīng)作出“技術(shù)性”調(diào)整，力求在法拘束的明確性（依法行政原則）與法適應(yīng)性（社會(huì)法治國原則追求實(shí)質(zhì)正義的要求）之間作出平衡，以克服傳統(tǒng)行政作用方式的“僵硬性”。
近年來，在德國以及臺(tái)灣地區(qū)的行政法上，以法律行為和意思表示來定位行政處分概念成為新的趨勢(shì)，行政處分概念又回歸到民事法律行為“法效意思表示”理論。正如德國學(xué)者毛雷爾所言：在基本法時(shí)代行政訴訟的受案范圍已經(jīng)超過了行政處分的范圍，因此應(yīng)更多考慮概念本身的邏輯性，46導(dǎo)致行政處分向傳統(tǒng)理論回歸的重要原因乃是由于行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大，基于擴(kuò)大訴訟救濟(jì)范圍之功能主義考量而建構(gòu)的“客觀意思”說已無用武之地，用“法效意思”解釋行政處分可以和根深蒂固的民事法律行為理論保持一致，從而避免與傳統(tǒng)理論“離經(jīng)叛道”產(chǎn)生的理論風(fēng)險(xiǎn)。在司法實(shí)務(wù)上，亦傾向于用“意思表示”來解釋實(shí)定法上的行政處分概念，例如，德國《聯(lián)邦行政程序法》上行政處分定義中的“規(guī)制”被解釋為行政機(jī)關(guān)的意思表示，規(guī)制的實(shí)質(zhì)即為意思表示，只有通過引入規(guī)制或者意思表示的要素，才能將行政處分與行政上的事實(shí)行為(realakte)區(qū)分開來。47用傳統(tǒng)理論來解釋行政處分概念將引起行政處分涵蓋范圍的縮小，這與實(shí)體法上行政活動(dòng)方式多元化、行政處分已失去昔日絕對(duì)核心概念之地位不無關(guān)系。
中圖分類號(hào)： D035.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2017）06-100-2
引言
國外研究學(xué)者指出，從特定社會(huì)歷史文化環(huán)境中總結(jié)出來的行政管理成果，若不經(jīng)過本土化處理在其他社會(huì)文化環(huán)境中解決行政問題適用性較差，也就是說，在全新的環(huán)境體系下應(yīng)當(dāng)總結(jié)歸納屬于其自身特點(diǎn)的行政學(xué)理論和規(guī)律，但是對(duì)于我國而言，有關(guān)公共行政學(xué)研究以西方行政學(xué)理論和公共問題為主，這樣一來導(dǎo)致研究?jī)?nèi)容同我國公共實(shí)際情況出現(xiàn)偏差，同時(shí)對(duì)我國公共行政學(xué)本土化實(shí)踐指導(dǎo)意義不大?；谶@種情況，我國在今后公共行政學(xué)研究過程中，必須進(jìn)行研究對(duì)象的調(diào)整，將重點(diǎn)向國內(nèi)轉(zhuǎn)移，形成以中國為中心的行政學(xué)理論研究，以為今后本土化行政問題的解決對(duì)策的制定提供參考資料。
1 公共行政學(xué)本土化概述
社會(huì)學(xué)科在新的環(huán)境下出現(xiàn)并應(yīng)用必須進(jìn)行本土化過程，這既是這一學(xué)科的特殊性要求，同時(shí)也是新社會(huì)文化環(huán)境發(fā)展的趨勢(shì)。對(duì)于我國而言，本土化最初在社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科研究中，尤其是社會(huì)學(xué)和心理學(xué)本土化研究已經(jīng)取得了不錯(cuò)的成果，基于此，對(duì)公共行政學(xué)進(jìn)行本土化研究也是該學(xué)科未來的發(fā)展方向。
1.1 公共行政學(xué)本土化內(nèi)涵
現(xiàn)階段，本土化不只是一個(gè)地理概念，同時(shí)也是一個(gè)政治、歷史、文化、經(jīng)濟(jì)等多方面概念。新事物本土化發(fā)展必須同社會(huì)環(huán)境、應(yīng)用對(duì)象等相適應(yīng)，同樣中國公共行政學(xué)本土化也需要一中國歷史文化資源為依托，通過對(duì)西方發(fā)達(dá)國家公共行政學(xué)理論的本土化處理來形成獨(dú)具特色的中國公共行政學(xué)理論體系。在這四部分內(nèi)容中，尤以“本土化的過程”不確定性較高，因此也是今后我國關(guān)于公共行政學(xué)本土化研究的重點(diǎn)和核心。從以上分析可以總結(jié)出中國公共行政學(xué)研究本土化內(nèi)涵：以我國歷史文化背景為依托，汲取西方發(fā)達(dá)國家有關(guān)公共行政學(xué)理論經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國具體情況，構(gòu)建以中國特色為主的公共行政學(xué)理論體系和研究方法，創(chuàng)建符合我國實(shí)際國情的公共行政學(xué)科，為今后公共行政實(shí)踐操作提供正確的指導(dǎo)。
1.2 公共行政學(xué)本土化內(nèi)容
從公共行政學(xué)本土化內(nèi)涵方面分析，公共行政學(xué)本土化內(nèi)容主要包括三個(gè)方面：理論和概念、研究方式及工具、研究對(duì)象。站在研究對(duì)象角度分析，公共行政學(xué)的根本是本土化問題的解決，這就要求研究學(xué)者在進(jìn)行國際公共行政問題研究的過程中應(yīng)當(dāng)逐漸將重點(diǎn)向國內(nèi)公共行政問題轉(zhuǎn)變，但是并不是指公共行政學(xué)研究對(duì)象就是本土公共問題，選擇的標(biāo)準(zhǔn)必須符合相關(guān)的要求。
2 探尋我國公共行政學(xué)本土化不足表現(xiàn)及原因
無論是從學(xué)科理論體系構(gòu)建還是從實(shí)踐指導(dǎo)應(yīng)用方面，我國關(guān)于公共行政學(xué)都存在著諸多的問題，學(xué)科建設(shè)面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。通過對(duì)公共行政學(xué)科分析研究發(fā)現(xiàn)，我國公共行政學(xué)關(guān)于獨(dú)具中國特色的理論研究、概念尚未形成，在對(duì)公共行政實(shí)踐進(jìn)行指導(dǎo)過程中經(jīng)常出現(xiàn)偏差，指導(dǎo)作用不大，培養(yǎng)人才同社會(huì)需求不符，這些問題的存在都證明了一個(gè)問題：我國還沒有構(gòu)建屬于自己的公共行政學(xué)科，本土化問題還比較嚴(yán)峻。
2.1 本土公共行政學(xué)缺乏原創(chuàng)理論
基礎(chǔ)理論是學(xué)術(shù)研究的核心，一旦核心缺失，那么問題的研究也就會(huì)停滯不前，同樣對(duì)于公共行政學(xué)而言，構(gòu)建一套屬于自己的概念、理論是十分重要的，它是本土公共行政學(xué)后續(xù)研究的基石，是一切關(guān)于學(xué)科研究的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，但是我國關(guān)于公共行政學(xué)研究都是以西方發(fā)達(dá)國家行政理論為基礎(chǔ)的，如古德諾為代表的傳統(tǒng)公共行政學(xué)、弗雷德里克新公共行政學(xué)、奧斯本新公共管理理論等。另外，學(xué)科的本土化可以從理論內(nèi)容和語言表達(dá)來探尋，通過對(duì)現(xiàn)階段我國公共行政學(xué)概念、理論、實(shí)踐指導(dǎo)等分析可以發(fā)現(xiàn)，主要案例、理論表達(dá)等都是以西方發(fā)達(dá)國家行政學(xué)內(nèi)容為基礎(chǔ)的，從我國政府部門實(shí)踐指導(dǎo)范例中很難發(fā)現(xiàn)屬于中國特色的影子。
2.2 理論研究對(duì)本土化實(shí)踐指導(dǎo)意義不大
在我國國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背景下，政府關(guān)于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的定位具有一定的不確定性，同時(shí)加上政治、行政體制改革等的不斷深化，政府職能也發(fā)生了一定的變化。另外受到復(fù)雜環(huán)境的影響，由突發(fā)性公共危機(jī)引發(fā)的公共問題時(shí)有發(fā)生，政府作為公共服務(wù)的主體在社會(huì)發(fā)展中承擔(dān)的責(zé)任越來越重，亟需公共行政基礎(chǔ)理論體系指導(dǎo)實(shí)踐，但是現(xiàn)實(shí)情況是我國公共行政本土化不足，在實(shí)踐應(yīng)用中存在多方面的問題。
3 當(dāng)代中國公共行政學(xué)本土化路徑選擇
與其他社會(huì)科學(xué)相比，我國關(guān)于公共行政學(xué)本土化問題研究比較早，但是關(guān)于公共行政學(xué)本土化問題的反思和創(chuàng)新方面的表現(xiàn)差強(qiáng)人意?？v觀我國公共行政學(xué)理論研究和實(shí)踐指導(dǎo)都面臨著諸多的問題，尤其是本土化問題隨著社會(huì)發(fā)展日趨嚴(yán)重，在這種背景下，如何進(jìn)行公共行政學(xué)本土化成為了當(dāng)前學(xué)科研究的重點(diǎn)。
3.1 建立本土公共行政學(xué)理論體系
時(shí)至今日，我國傳統(tǒng)形成思想對(duì)目前公共行政實(shí)踐也存在著一定的指導(dǎo)意義，同時(shí)對(duì)現(xiàn)代人邏輯思維發(fā)展也存在一定的影。因此要想從根本上了解和掌握我國公共行政文化內(nèi)涵，必須從傳統(tǒng)行政思想理論著手。有學(xué)者指出，我國歷史文化資源豐富，從傳統(tǒng)資源中挖掘積極行政學(xué)內(nèi)容對(duì)構(gòu)建屬于中國特色的公共行政學(xué)理論體系具有十分重要的意義?，F(xiàn)階段，我國正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，瞬息萬變的市場(chǎng)環(huán)境對(duì)政府部門的能力要求越來越高，但是應(yīng)注意的是，改革并不意味著否決之前的所有，而是以當(dāng)下實(shí)際情況為基礎(chǔ)，通過對(duì)行政文化和環(huán)境的認(rèn)識(shí)和分析來進(jìn)行創(chuàng)新，有關(guān)這一點(diǎn)可以從我國部分高校行政教學(xué)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，這一舉措的實(shí)施將會(huì)為形成我國公共行政學(xué)原創(chuàng)理論提供基礎(chǔ)。
3.2 以本土公共行政實(shí)踐問題為基礎(chǔ)開展理論研究
理論體系的構(gòu)建是以實(shí)踐為服務(wù)對(duì)象的，同樣對(duì)于公共行政理論研究也是以實(shí)踐問題解決為目的的，一旦理論無法應(yīng)用實(shí)踐問題，那么理論體系構(gòu)建也是毫無意義的，因此在進(jìn)行中國行政學(xué)本土化問題研究過程中，就需要從實(shí)踐中積累。首先，中國公共行政學(xué)應(yīng)當(dāng)建立屬于中國特色的價(jià)值導(dǎo)向。我國國情同英國、美國有著本質(zhì)的不同，對(duì)于這一點(diǎn)在公共行政學(xué)理論體系構(gòu)建過程中應(yīng)當(dāng)提高認(rèn)識(shí)。其次，以中國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為指導(dǎo)。中國公共行政學(xué)研究前提是了解和掌握我國的實(shí)際情況，知曉我國公共行政學(xué)的本質(zhì)，因此在探尋中國公共行政學(xué)本土化的過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)歷史資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和分析，從而清晰我國公共行政過程，保證整個(gè)學(xué)科研究的系統(tǒng)性和全面性，提升公共行政學(xué)的應(yīng)用范疇。另外在研究過程中還應(yīng)當(dāng)重視國際化問題和本土化問題。我國關(guān)于公共行政學(xué)研究一直以“國際學(xué)術(shù)前沿”自居，但是過程中應(yīng)當(dāng)正視這樣一個(gè)問題“歷史文化環(huán)境的不同其所面臨的問題也是存在差異的”，因此要想保障我國公共行政學(xué)的前瞻性前提是必須從根本上解決了本土化問題。
3.3 加強(qiáng)行政學(xué)研究方法訓(xùn)練
中國公共行政學(xué)本土化研究過程中研究方法的確定是其中的重要內(nèi)容，關(guān)于學(xué)科研究方法同理論體系構(gòu)建，學(xué)科研究深度和廣度之間有著十分密切的關(guān)系，但是應(yīng)當(dāng)注意的是公共行政學(xué)研究方法研究過程中應(yīng)當(dāng)包括兩方面的內(nèi)容，即哲學(xué)層面和技術(shù)層面，同時(shí)在研究過程中還應(yīng)當(dāng)對(duì)具體研究流程、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行確定，并檢驗(yàn)研究方法在實(shí)踐應(yīng)用中的效果體現(xiàn)。這就要求在今后關(guān)于中國公共行政學(xué)本土化研究過程中，首先國家社科基金等應(yīng)當(dāng)加大對(duì)該項(xiàng)研究的資金投入，其次還需要我國權(quán)威公共行政學(xué)期刊等提供平臺(tái)支持，以為公共行政學(xué)研究方法的規(guī)范性提供引導(dǎo)作用。
4 結(jié)論
綜上所述，近年來，有關(guān)我國行政學(xué)本土化問題的研究越來越多，研究?jī)?nèi)容也在不斷加深，但是應(yīng)當(dāng)注意的是我國公共行政學(xué)本土化研究尚處于起步階段，各方面研究還不成熟，在行政公共實(shí)踐問題指導(dǎo)過程中應(yīng)用價(jià)值還不高，還不具鮮明的中國特色，因此在今后的研究工作中還需加大力度。
在我國，80年代中期恢復(fù)和重建行政學(xué)的時(shí)候，我們是在行政管理學(xué)的名義下來進(jìn)行學(xué)科規(guī)劃和理論建構(gòu)的。 近些年來，由于公共行政概念的引入，關(guān)于公共性的概念以及其所指稱的內(nèi)涵引起了人們的關(guān)注和討論。 這一討論不僅是有理論意義的，而且具有直接的實(shí)踐價(jià)值。 因?yàn)?它關(guān)系到對(duì)行政的性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和界定，如何認(rèn)識(shí)和界定行政的性質(zhì)又對(duì)政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府行為的規(guī)范以及行政體制和程序的設(shè)計(jì),都有著直接的指導(dǎo)意義。 或者說公共性這個(gè)概念所標(biāo)示的是最為基本的行政理念, 是整個(gè)行政體系和行政行為模式建構(gòu)出發(fā)點(diǎn)和原則。在行政發(fā)展史上，公共性的概念是與公共行政這一行政模式聯(lián)系在一起的。只有對(duì)于公共行政來說才有公共性的問題。 然而，在這個(gè)問題上的認(rèn)識(shí)混亂，往往使我們?cè)诳疾煨姓芾須v史的時(shí)候誤用公共行政的概念。 從我國的情況來看，學(xué)術(shù)界在概念使用上的混亂是驚人的，人們甚至談?wù)撍^奴隸社會(huì)的公共行政封建社會(huì)的公共行政。 在這些社會(huì)歷史階段中，有行政是毫無疑問的。但這時(shí)的行政在多大程度上屬于公共的( 顯然應(yīng)當(dāng)作出否定的問答。 同樣，人們對(duì)public administration and public management:也不加區(qū)分.要么將兩者都稱作為公共行政,要么將兩者都稱作為公共管理.這實(shí)際上是在橫向的維度把公共行政的公共性與公共領(lǐng)域的公共性加以混淆了，而在縱向的維度上則把不同的社會(huì)治理模式的公共性混淆了.如果我們?cè)谶@些概念上經(jīng)常出現(xiàn)誤用或亂用的情況的話，說明我們的理論是缺乏系統(tǒng)性和一致性的.說明我們關(guān)于現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)是混亂的，說明我們提出的行政改革方案在目標(biāo)上是不明確的或有著錯(cuò)誤導(dǎo)向的可見，需要對(duì)“公共性”的概念進(jìn)行討論。
一、公共性問題的由來
哈貝馬斯是一位在公共性問題研究中作出了突出貢獻(xiàn)的學(xué)者，它在《公共領(lǐng)域中的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》這部著作中對(duì)公共性的生成進(jìn)行了耐心細(xì)致的考證根據(jù)哈貝馬斯的研究，公共性的問題并不是歷來就有的，而是與近代社會(huì)一道成長起來的，在公共性問題的早期存在中，只能到咖啡館、信息欄、俱樂部小報(bào)中去發(fā)現(xiàn)公共性的雛形至于人們對(duì)公共性問題的認(rèn)識(shí)則更晚得多就“公共”(Public)這個(gè)詞語來看，在英國，大致是從17世紀(jì)中葉才開始使用雖然英國這個(gè)時(shí)候使用了。公共。這個(gè)詞語，卻往往是在。世界。或者。人類。這個(gè)意義來使用這個(gè)詞語的，也就是說，它尚不具有現(xiàn)代語匯中“公共”一詞的內(nèi)涵在法語中，“公共”(lepublic)一詞最早是用來指稱“公眾”，這與現(xiàn)代語匯中的。公共。一詞已經(jīng)有了一定的相近性，考慮到“公共”一詞與“公眾”一詞在現(xiàn)代社會(huì)的一定程度上的相關(guān)性，應(yīng)當(dāng)說，法國人是較早開始覺知到有著公共性問題的存在的大約17世紀(jì)末，法語中的。Publicity。被借用到英語里，變成了。Publicity。在德語中，直到18世紀(jì)才開始出現(xiàn)這個(gè)詞當(dāng)這個(gè)詞被移植到德語中的時(shí)候，主要是從屬于批判的目的，大概是指“公眾典論”。這也就像當(dāng)代中國有人使用“善治”這個(gè)詞來達(dá)到批判目的，即批判某種治理是“惡治”一樣至于法語中的。公眾典論。(opinion publique)和德語中的“公眾典論”(ffentliche Meinung)一詞，則是到了18世紀(jì)下半葉才被造出來。
第一，這是社會(huì)公共行政對(duì)行政法的需求決定的。
政府公共行政與社會(huì)公共行政共同點(diǎn)在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務(wù)。但政府公共行政與社會(huì)公共行政的區(qū)別之一在于它們?cè)诠珓?wù)涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務(wù)作為管理對(duì)象，而社會(huì)公共行政只是涉及到一定領(lǐng)域、一定行業(yè)的公共管理。在這種情況下，有可能出現(xiàn)這樣一種情況，即社會(huì)公共行政主體不考慮全社會(huì)的公共利益而只顧及本領(lǐng)域、本行業(yè)的公共利益。這時(shí)候就需要有關(guān)的行政管理部門、司法部門對(duì)社會(huì)公共行政主體進(jìn)行監(jiān)督管理，而這就需要行政法的法律支持。
社會(huì)組織進(jìn)行公共行政需要具有公共權(quán)力。而社會(huì)組織的公共權(quán)力來源如果不依靠有關(guān)行政法律、法規(guī)授予，僅僅依靠社會(huì)組織自身的組織性權(quán)力（如行政組織成員對(duì)行政組織公共權(quán)力的認(rèn)可），其權(quán)威性不能確立，其合法性也成問題。
在社會(huì)公共行政過程中，社會(huì)公共行政主體的公共管理行為有可能會(huì)侵犯相對(duì)人的重大權(quán)益。雖然社會(huì)公共行政的強(qiáng)制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對(duì)人重大權(quán)益的處理行為。在此種情況下，對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)是必須考慮到的。這仍然會(huì)涉及到行政法上的救濟(jì)問題。當(dāng)然，這里不是主張法律救濟(jì)可以替代所有的救濟(jì)方式，但法律救濟(jì)是最徹底、最有效的救濟(jì)方式。當(dāng)相對(duì)人的重大權(quán)益受到損害時(shí)，我們沒有理由堵上司法救濟(jì)這扇大門。
第二，把社會(huì)公共行政納入行政法的調(diào)整范圍是行政法自身發(fā)展的需要。
社會(huì)公共行政這一新領(lǐng)域給行政法帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，將會(huì)改變行政法的內(nèi)涵和外延?，F(xiàn)代行政法的內(nèi)涵和外延與行政法誕生初期相比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國法學(xué)家奧斯丁，他認(rèn)為行政法是規(guī)定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級(jí)行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發(fā)展中，逐漸形成從控制行政權(quán)力與行政程序兩個(gè)方面概括行政法的定義，如著名行政法學(xué)家K·C·戴維斯教授就認(rèn)為，行政法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和程序的法律，包括法院對(duì)行政活動(dòng)的司法審查在內(nèi)，2也包括行政機(jī)關(guān)所制定的程序法規(guī)在內(nèi)。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學(xué)家提出了代表新趨勢(shì)的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認(rèn)為，在二十世紀(jì)初期當(dāng)公共行政發(fā)展的時(shí)候，學(xué)術(shù)界發(fā)展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關(guān)的事項(xiàng)。3
在大陸法系，行政法的概念幾經(jīng)變遷，也朝著廣義的方向發(fā)展。如在法國，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政法是有關(guān)調(diào)整公共行政組織與權(quán)限、協(xié)調(diào)市民與行政權(quán)的法。通過行政法學(xué)者們的學(xué)術(shù)探討，法國的行政法概念從權(quán)力行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，行政的功能從權(quán)力行為亦變?yōu)橐环N服務(wù)的社會(huì)作用。4
無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發(fā)展，都適應(yīng)了現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的需要。在今后的社會(huì)發(fā)展中，社會(huì)組織將行使越來越廣泛的公共權(quán)力，如果作為調(diào)整公共行政法律規(guī)范總和的行政法固步自封，無視社會(huì)公共行政的存在，將會(huì)大大削弱行政法的調(diào)整功能，也不利于社會(huì)組織依法有序地在國家與社會(huì)之間發(fā)揮作用。
把社會(huì)公共行政納入行政法調(diào)整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實(shí)施效果，其合法性是重要因素。不管是我國法律一級(jí)的規(guī)范性文件，還是各級(jí)政府制訂的行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件，都存在一個(gè)最大限度地反映民意的問題。而社會(huì)公共行政就此問題提供了一個(gè)新途徑。一般而言，社會(huì)公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務(wù)，公眾比較關(guān)心這類公共事務(wù)的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會(huì)公共行政容易反映民意，其管理活動(dòng)更容易得到公眾的認(rèn)同。在這個(gè)基礎(chǔ)上，我們就可以將社會(huì)公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現(xiàn)實(shí)的需要。此外，我們還可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)⑸鐣?huì)公共行政主體制訂的一些暫時(shí)還不具有法律效力的規(guī)范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。
另外，將社會(huì)公共行政納入行政法的調(diào)整范圍原因還在于，在當(dāng)今社會(huì)，政府公共行政和社會(huì)公共行政的區(qū)分已經(jīng)越來越不明顯，很難絕對(duì)地確定兩者之間的界線?！半m然傳統(tǒng)的行政法只調(diào)整政府公共行政，但在當(dāng)今社會(huì)，政府公共行政和社會(huì)公共行政的分工已經(jīng)不是單純的和絕對(duì)的，在很大程度上取決于歷史的發(fā)展、行政目標(biāo)的要求、憲法和立法機(jī)關(guān)的決定，或者是出于工資和預(yù)算等行政技術(shù)和物質(zhì)、人事方面的考慮，更有利于行政任務(wù)的完成?！?
我國已有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代行政法應(yīng)當(dāng)將社會(huì)組織的公共行政納入調(diào)整范圍的必要性在于：1.社會(huì)組織行使公共權(quán)力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會(huì)的公共行政與政府機(jī)關(guān)的行政并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會(huì)組織的公共管理行為必然會(huì)影響到公民權(quán)益，就必須要一定的法律予以規(guī)范和調(diào)整才能確保社會(huì)組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權(quán)益不受社會(huì)組織管理行為的侵犯。
可見，社會(huì)公共行政應(yīng)納入現(xiàn)代行政法的調(diào)整范圍，是新時(shí)代對(duì)行政法的要求，是社會(huì)的客觀需要。
二
在探討社會(huì)公共行政范圍時(shí)，本文非著重于政府公共行政與社會(huì)公共行政的界定，而是將社會(huì)公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區(qū)分。一般認(rèn)為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個(gè)問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因?yàn)槲覀儏^(qū)分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規(guī)范。
凱恩教授認(rèn)為：“一種職能是否公共職能的問題是一個(gè)政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區(qū)分公法和私法要以這樣一個(gè)問題為出發(fā)點(diǎn)，即我們?yōu)槭裁匆诠ê退椒ㄖg劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標(biāo)準(zhǔn)。
“簡(jiǎn)而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標(biāo)準(zhǔn)，用以解答什么是公法規(guī)則與原則適用的適當(dāng)空間這一規(guī)范性問題。所有這些標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜；在訴訟場(chǎng)合將它們適用于特定案件，要求法院進(jìn)行艱難的、有時(shí)是頗有爭(zhēng)議的價(jià)值判斷?！?凱恩教授給出了說明理由的一個(gè)路徑，即結(jié)合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發(fā)來確定界線之所在。在理論和實(shí)踐的可能前景范圍內(nèi)，我們也許還會(huì)得到別的路徑，但基于充分理由之上的個(gè)別化處理是不變的適當(dāng)方式。8
從美國的相關(guān)案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經(jīng)營以前并不被認(rèn)為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯(lián)邦最高法院認(rèn)定，公園雖由私人經(jīng)營，但其提供的服務(wù)具有公共職能，應(yīng)當(dāng)適用憲法關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定。法院進(jìn)一步指出，公園如同消防隊(duì)、警察局等傳統(tǒng)提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)屬于公共領(lǐng)域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢(shì)的變化而變化的。
所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對(duì)確定的，而是與私法行為處于一種互動(dòng)狀態(tài)中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行界定。
中國目前的社會(huì)公共行政主要包括基層自治行政、公共事業(yè)行政、志愿組織行政、社會(huì)中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會(huì)公共行政都需要行政法的調(diào)整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調(diào)整。只有當(dāng)這一項(xiàng)職能對(duì)于相對(duì)人在憲法和法律上的個(gè)體權(quán)利具有重要的影響，并且需要國家的公權(quán)力進(jìn)行一定調(diào)整以保證該職能的實(shí)施的時(shí)候才可以被納入公法調(diào)整范圍。11像一些社會(huì)組織自愿提供的公共服務(wù)，缺乏行政權(quán)力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調(diào)整范圍。在確定行政法應(yīng)調(diào)整哪些社會(huì)公共行政時(shí)，下面因素是應(yīng)該被考慮到的：
第一，公眾的重大權(quán)益是否有可能被侵犯。當(dāng)社會(huì)公共行政涉及到公眾的重大權(quán)益時(shí)，我們需要法律的介入以規(guī)范其行使并提供有關(guān)的救濟(jì)方式。社會(huì)公共行政在很大程度上是一種自主管理，會(huì)形成自我約束機(jī)制或規(guī)范，但自我管理涉及到公民個(gè)人的重大權(quán)益時(shí)，法律保留的原則是應(yīng)堅(jiān)持的。公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域不同，在私法領(lǐng)域中契約自由原則占主導(dǎo)地位。而在公法領(lǐng)域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個(gè)公共社區(qū)不得基于全體公眾同意而不經(jīng)法律許可私自設(shè)立一個(gè)可以基于一定事實(shí)實(shí)施人身強(qiáng)制的機(jī)構(gòu)。
中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：16710169(2012)03009905
研究方法的選擇一直都是科學(xué)研究的重點(diǎn)。德國當(dāng)代法學(xué)家卡爾?拉倫茨先生甚至指出，法學(xué)之成為科學(xué)，在于其能發(fā)展及應(yīng)用其固有的方法\[1\]。我國學(xué)者徐祥民也指出，一門學(xué)科有沒有科學(xué)完整的方法論，不僅是其成熟與否的重要標(biāo)志，而且是它能否得以順利發(fā)展的基本前提和必要條件\[2\]。20世紀(jì)80年代西方展開了一場(chǎng)關(guān)于研究范式 ( Research Paradigm) 或研究方法論 ( Study of Methodology) 的爭(zhēng)論。對(duì)抗雙方以“定量研究 ( Quantitative Research) ”與 “定性研究 ( Qualitative Research) ”樹旗為營。學(xué)者們爭(zhēng)吵的氣氛隨著時(shí)間的推移，逐漸加劇，以致到了80年代末，成了一場(chǎng) “戰(zhàn)爭(zhēng)(War) ”\[3\]。我國部分學(xué)者也參與到此問題研究，有關(guān)定量研究與定性研究的文獻(xiàn)，在20世紀(jì)90年代形成一個(gè)。盡管公共行政學(xué)界對(duì)于這一場(chǎng)論戰(zhàn)沒有給予太多的關(guān)注，但是定量研究與定性研究的選擇卻不可避免地影響著公共行政?？v觀百年公共行政發(fā)展過程的方法論，個(gè)人主義的理性思維與經(jīng)驗(yàn)的實(shí)用分析方法是其顯著特征\[4\]。這種對(duì)理性的過分推崇，在具體的研究方法中表現(xiàn)為逐漸突出定量的研究，而貶低定性的研究。
所謂定量研究，是指運(yùn)用數(shù)學(xué)語言進(jìn)行相關(guān)的描述，借助數(shù)學(xué)模型、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等進(jìn)行量化的研究。所謂定性研究，是指運(yùn)用文字語言進(jìn)行相關(guān)描述，借助直覺、經(jīng)驗(yàn)，對(duì)分析對(duì)象的性質(zhì)、特點(diǎn)、發(fā)展規(guī)律做出判斷的一種方法。定量研究是理性思維推崇的一種表現(xiàn)。自啟蒙時(shí)代以來，以理性思維為基礎(chǔ)的定量研究就成為學(xué)術(shù)研究最基本的研究方法，一切冠以“科學(xué)”名稱的學(xué)科都必須以理性的原則建立起來。有的學(xué)者甚至以定量研究為主要標(biāo)準(zhǔn)來衡量是否為“科學(xué)”。這種衡量標(biāo)準(zhǔn)使得可以定量研究的自然科學(xué)無可爭(zhēng)議地被認(rèn)為是“科學(xué)”，而不能進(jìn)行定量或者尚沒有定量研究的社會(huì)科學(xué)則被質(zhì)疑是否為“科學(xué)”。這種衡量標(biāo)準(zhǔn)的接受使得部分社會(huì)科學(xué)學(xué)科開始嘗試運(yùn)用定量研究來突顯自己研究的“科學(xué)性”。經(jīng)濟(jì)學(xué)是社會(huì)科學(xué)中進(jìn)行定量研究最為徹底的學(xué)科。隨著貝克爾所謂的“經(jīng)濟(jì)帝國主義”的攻城略地，其他相關(guān)學(xué)科也開始注重定量研究。公共行政作為其相近學(xué)科，不可避免地受到影響。
那么，公共行政是否需要定量的研究呢？如果答案是肯定的，那么它在公共行政的研究方法中占據(jù)何種位置，是主流抑或補(bǔ)充？這正是本文需要探討的關(guān)鍵。
一、 定量與定性：公共行政研究
方法的歷史共生 如果從歷史演變的角度來回顧一下定量研究與定性研究在公共行政中的地位，會(huì)給我們一種更為清晰的脈絡(luò)。威爾遜創(chuàng)立公共行政理論的目的在于提升政府的效率：“首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作；其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鱘[5\]”。這在威爾遜對(duì)公共行政的定義中也可窺一斑：“行政是政府在個(gè)別而且?guī)Ъ夹g(shù)性事項(xiàng)方面的國家活動(dòng)，是合法的、明細(xì)而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)”\[5\]。對(duì)效率及技術(shù)的推崇使得公共行政在誕生之時(shí)就傾心于定量研究。隨著科學(xué)管理的興起，其所推崇的標(biāo)準(zhǔn)化、定量化研究對(duì)公共行政產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。羅森布魯姆總結(jié)公共行政具有三個(gè)研究途徑：即管理的研究途徑、政治的研究途徑和法律的研究途徑\[6\]。管理的研究途徑注重效率和技術(shù)，它使得公共行政盡可能地吸收管理學(xué)的一切研究成果。其表現(xiàn)在研究方法上就是推崇管理與經(jīng)濟(jì)的定量化研究。
馬克斯?韋伯從另一種角度強(qiáng)化了定量研究在公共行政中的分量。馬克斯?韋伯看到了計(jì)算的和理性的“手段—目的”方式在社會(huì)科學(xué)研究中占據(jù)了統(tǒng)治地位，并據(jù)此建議進(jìn)行事實(shí)和價(jià)值的區(qū)別。這種區(qū)分使得“工具理性”的思維深入人心。自此，公共行政學(xué)的定量化研究尋找到一個(gè)理論基礎(chǔ)。在20世紀(jì)50—60年代，公共行政學(xué)開始引入了系統(tǒng)科學(xué)的研究方法，系統(tǒng)論、信息論、控制論、運(yùn)籌學(xué)等開始被公共行政的學(xué)者所推崇并運(yùn)用。定量化的研究在西方公共行政學(xué)的研究上越來越受到推崇。
但是這種狀況被西蒙的研究所沖擊。西蒙發(fā)現(xiàn)定量研究的完全理性思維很難在真正的決策中發(fā)揮實(shí)效。他認(rèn)為，定量研究所需要的前提假設(shè)過多，很多假設(shè)在現(xiàn)實(shí)中很難實(shí)現(xiàn)。因此，決策并不能實(shí)現(xiàn)定量研究的“最優(yōu)決策”，而只能實(shí)現(xiàn)“滿意決策”。在公共政策領(lǐng)域，西蒙的決策理論也被稱之為“有限理性決策模型”。西蒙對(duì)此問題的研究給予人們很大的啟發(fā)，他也由此而被授予諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。西蒙的研究開啟了人們對(duì)定量研究的懷疑。
中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) 2012年5月第12卷第3期 王 剛，等：公共行政研究的定量推崇批判 如果說西蒙的研究還只是對(duì)完全理性的質(zhì)疑，那么隨后的一些研究則對(duì)單一理性研究提出了質(zhì)疑。在公共政策的研究中，理性研究是研究的主流。但是隨著研究的深入，人們發(fā)現(xiàn)非理性決策也是其不可或缺的研究?jī)?nèi)容。這是因?yàn)槿藗儯òㄕ┰跊Q策時(shí)很難做到完全的理性，信息不全、情感因素、利益博弈等多種因素糾結(jié)的結(jié)果就是決策往往是非理性的①。而且部分學(xué)者發(fā)現(xiàn)，越是重大的決策，其決策越可能是非理性的。非理性決策開始受到人們的認(rèn)可。我國學(xué)者何穎總結(jié)了公共行政研究方法應(yīng)該包括非理性的三種理由，即：公共行政需要反思批判的研究方法；需要理性與非理性相統(tǒng)一的研究方法；需要倫理的研究方法\[4\]。理性的研究既可以是定量的，也可以是定性的。但是非理性的研究只能是定性的。公共行政對(duì)非理性研究的重視，意味著天平開始傾向定性研究的一端。
事實(shí)上，真正對(duì)公共行政學(xué)的定量研究產(chǎn)生巨大沖擊的，是誕生于20世紀(jì)60—70年代的新公共行政學(xué)派。1968年，一群年輕的學(xué)者在沃爾多的召集下齊聚錫拉丘茲大學(xué)，通過了明諾布魯克宣言，他們被稱之為“新公共行政學(xué)派”。相對(duì)于傳統(tǒng)公共行政學(xué)派對(duì)效率的極端推崇，新公共行政學(xué)派提出了針鋒相對(duì)的觀點(diǎn)。他們對(duì)傳統(tǒng)公共行政單純強(qiáng)調(diào)效率而忽視公平、公正表示強(qiáng)烈不滿。他們第一次將公共行政的研究重點(diǎn)從“行政”轉(zhuǎn)移到了“公共”上，認(rèn)為公共行政不應(yīng)該僅僅關(guān)注效率，民主、公平、公正、回應(yīng)性等問題也應(yīng)該成為公共行政研究的重點(diǎn)。這一研究重點(diǎn)的轉(zhuǎn)換，意味著研究方法的轉(zhuǎn)軌。這是因?yàn)樾鹿残姓W(xué)派注重的民主、公平、公正、回應(yīng)性等很難用定量的方法進(jìn)行研究，定性的研究是必然的選擇。
毫無疑問，定量的研究可以實(shí)現(xiàn)研究的精確。在很多情況下，精確的研究可以發(fā)現(xiàn)更多的規(guī)律。正是基于這種考量，不管是西方的行政學(xué)界，還是我國的行政學(xué)界，很多學(xué)者都極為推崇定量研究。很多觀點(diǎn)認(rèn)為，從某種程度上而言，沒有定量研究的成果存在很大的不足，很難以企及相關(guān)研究的高點(diǎn)\[7\]。這種思路使得很多專業(yè)學(xué)術(shù)期刊發(fā)表更多的定量研究成果，而不是定性研究成果②。
誠然，定量研究也是公共行政不可或缺的研究方法。但問題是，定量研究是否應(yīng)該成為公共行政研究的主要方法呢？答案是否定的。至少有三個(gè)方面可以加以證明：（1）公共行政中模糊與精確的共生說明定量研究不可能作為唯一的研究方法；（2）非理性與理性的不可分割性說明定量研究不可能成為公共行政主要的研究方法；（3）定量研究本身的缺陷說明定量研究在很多情況下是不合適的。
二、模糊與精確：公共行政中的
共存狀態(tài) 公共行政中從來就不乏模糊的概念，精確的概念只是很少的一部分。如果從概念內(nèi)涵與外延清楚度的角度加以分類的話，概念可以分為四類：第一類是內(nèi)涵明確，外延封閉的概念。這類概念是最為精確的概念，但實(shí)際上這類概念并不多見；第二類是內(nèi)涵明確，外延開放的概念。我們很難將這類概念的邊沿對(duì)象做到有效歸類；第三類是內(nèi)涵模糊，外延封閉的概念。這類概念難以從內(nèi)涵的角度進(jìn)行定義，列舉外延是最有效的方法；第四類是內(nèi)涵模糊，外延開放的概念。這類概念讓致力于精確研究的學(xué)者最為頭疼。第一類概念作為最為精確的概念，是所有學(xué)科不遺余力追求的結(jié)果，也是最容易進(jìn)行定量研究的概念。但是后面的三類概念，尤其是第四類概念就很難實(shí)現(xiàn)定量研究。遺憾的是，公共行政中后三類概念，尤其是第四類概念占據(jù)了概念的大部分。我們很難想象對(duì)“公共”、“公平”、“公正”這樣內(nèi)涵模糊、外延開放的概念進(jìn)行定量化研究。模糊的概念之所以在公共行政中占據(jù)絕大部分，一個(gè)很顯然的原因在于其短暫的歷史。顯然，對(duì)于歷史短暫的公共行政學(xué)而言，很難將眾多的基本概念做到明確化。在概念沒有明確的前提下，進(jìn)行定量研究并不明智。實(shí)際上，進(jìn)行概念的操作化③一直是定量研究的基礎(chǔ)，而模糊概念的操作化很容易產(chǎn)生目標(biāo)替換。指標(biāo)的設(shè)立是定量研究的一個(gè)重要內(nèi)容，而實(shí)際上對(duì)模糊概念進(jìn)行操作化存在相互矛盾的要求。美國研究公共部門績(jī)效評(píng)估的專家西奧多?H?波伊斯特總結(jié)了設(shè)立有效績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的七條標(biāo)準(zhǔn)\[8\](P101)，很多標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)現(xiàn)上存在矛盾。例如，“抵制目標(biāo)替換”和“低成本（不浪費(fèi)）”本身是難以實(shí)現(xiàn)的矛盾體。要抵制完全的目標(biāo)替換一定是高成本的（姑且不論抵制完全的目標(biāo)替換是否可行），而低成本的指標(biāo)一定會(huì)發(fā)生目標(biāo)替換。兩者只能在“滿意”的維度內(nèi)實(shí)現(xiàn)一定程度的共生，而不可能達(dá)到定量研究所要求的“精確”。
此外，在很多情況下，公共行政中模糊的描述要好于精確的描述。定量研究相對(duì)于定性研究的一個(gè)明顯優(yōu)勢(shì)是實(shí)現(xiàn)了對(duì)對(duì)象的精確描述。誠然，我們?cè)诤芏嗲闆r下需要對(duì)對(duì)象進(jìn)行數(shù)字化的表述，這在企業(yè)管理中已經(jīng)得到公認(rèn)。比如，“利潤率”、“市場(chǎng)占有率”等數(shù)字描述比“提高利潤”、“擴(kuò)大市場(chǎng)占有”等定性描述要好得多。但是定性的描述要好于數(shù)字性的定量描述的情況也不鮮見。我們對(duì)一個(gè)人外表的描述，普遍能接受的標(biāo)準(zhǔn)是“美”或“丑”。我們很難想象對(duì)一個(gè)人的外表進(jìn)行數(shù)字化的描述。長相“80分”抑或“50分”反而使得我們無所適從?！?0分”是“漂亮”的，那么，“79分”是什么？是“美”還是“丑”？現(xiàn)實(shí)社會(huì)很難達(dá)到這樣精確描述的程度，也沒有必要達(dá)到如此精確的描述。
同樣的情況在公共行政中更為常見。我們可以將一個(gè)國家政府描述為“民主政府”或“專制政府”，但是將之進(jìn)行數(shù)字的定量描述反而差強(qiáng)人意。如果我們?cè)噲D對(duì)這類更適合定性描述的狀況進(jìn)行定量描述，反而會(huì)產(chǎn)生更多迷惑?；嵯禂?shù)是對(duì)一國“公平”狀況進(jìn)行定量描述的典型代表。按照基尼系數(shù)的規(guī)定，04以下是可以定性為公平的，而04以上是不公平的，社會(huì)將處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。但是單純定量描述是不完善的：第一，定量描述需要輔以定性描述，即將基尼系數(shù)劃分為“公平”、“基本公平”、“不公平”等的定性區(qū)間，沒有定性的描述是沒有多大意義的；第二，單純定量描述的適用性面臨挑戰(zhàn)。例如它認(rèn)為04以上處于極不公平狀況，社會(huì)將處于經(jīng)濟(jì)停滯和社會(huì)不穩(wěn)定中，但是實(shí)際上很多國家處于基尼系數(shù)的04以上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定同時(shí)存在。在這一點(diǎn)上，定量描述的精確反而使得其普適性大打折扣。之所以會(huì)產(chǎn)生這種狀況，原因在于定量研究需要抽象出一些普適性的假設(shè)前提，而實(shí)際上很多的假設(shè)沒有普遍性，在一國（或地區(qū)）成立的假設(shè)在另一國（或地區(qū)）可能是不成立的。從這個(gè)意義上而言，對(duì)“公共利益”或者“公平”進(jìn)行定量描述會(huì)產(chǎn)生極其荒謬的狀況。公共行政的話語體系中，“平等、民主、公平、公正、公民參與、幸福、秩序”這樣的模糊語言占據(jù)了絕大部分，而能夠做到精確描述語言少之又少，這樣的話語體系的現(xiàn)狀使得定量研究不能作為主要的研究方法。
三、非理性與理性：公共行政中
不可分割的因素 純粹的理性研究是不存在的，理性中蘊(yùn)含著非理性。感性認(rèn)識(shí)和理性認(rèn)識(shí)的劃分，是哲學(xué)上對(duì)認(rèn)知的基本劃分。長期以來，人們認(rèn)為兩者存在涇渭分明的區(qū)別。在研究中，以感性認(rèn)識(shí)為代表的非理性認(rèn)識(shí)是心理學(xué)研究的范疇，而理性認(rèn)識(shí)是邏輯學(xué)的研究范疇。但是隨著研究的深入，人們發(fā)現(xiàn)非理性認(rèn)識(shí)和理性認(rèn)識(shí)難以割裂。沃森(PCWason)有一個(gè)非常著名的、經(jīng)典的選擇任務(wù)實(shí)驗(yàn)，可以充分說明理性認(rèn)識(shí)中蘊(yùn)含著非理性認(rèn)識(shí)的這種特征。實(shí)驗(yàn)任務(wù)是這樣設(shè)計(jì)的：有一副紙牌，其中每張都是一面印著大寫英文字母，另一面印著阿拉伯?dāng)?shù)字。被試要求在呈現(xiàn)的四張紙牌中翻開盡量少的幾張，以檢驗(yàn)(證實(shí)或)下面的規(guī)則：
R1 如果紙牌的一面是輔音字母，則它的另一面是奇數(shù)。
這樣就可以用很多組紙牌來做充分條件假言推理的測(cè)試，如S3A2，EK69，AB47等等。例如，在S3A2這一組中，如果翻開S，表明被試懂得使用肯定前件式；如果翻開2，表明被試懂得使用否定后件式——這兩種都是正確的推理形式。如果翻開3，表明被試使用了肯定后件式；如果翻開A，表明被試使用了否定前件式——這兩種是錯(cuò)誤的推理形式。實(shí)驗(yàn)結(jié)果表明，有將近100%的被試懂得使用肯定前件式的有效式進(jìn)行推理。但只有約50%的被試使用否定后件的有效形式，這表明很多人感到否定后件式要困難得多。盡管在邏輯學(xué)中將肯定前件式和否定后件式看做是同樣正確和等價(jià)的推理形式。之所以有如此奇怪的結(jié)果，原因在于在規(guī)則R1中，“輔音字母”和“奇數(shù)”得到了表征，而“非輔音字母”和“非奇數(shù)”卻沒有得到表征。所以，在有效的推理模式中，選擇翻開輔音字母的比選擇翻開偶數(shù)的要多；而在無效的推理模式中，選擇翻開奇數(shù)的又比選擇翻開元音字母的要多。這就表明，人們?cè)谶M(jìn)行推理（理性認(rèn)識(shí)）時(shí)受到心理因素（非理性認(rèn)識(shí)）的影響\[9\]。
理性認(rèn)識(shí)（邏輯）無法排除非理性認(rèn)識(shí)（心理）的因素和干擾，這在公共行政中更為突出。公共行政研究中的民眾更愿意用道德、情感這樣的心理因素來表達(dá)自己的訴求，公共行政的管理方式或者決策要考慮到民眾的公共直覺，非理性因素要遠(yuǎn)多于理性因素。這種狀況在極為追求理性的法學(xué)領(lǐng)域也同樣存在。部分法學(xué)學(xué)者最近的研究發(fā)現(xiàn)，“在理性分析無法獲得精確結(jié)論的地方，法律制度的設(shè)計(jì)會(huì)認(rèn)同以公共直覺為基礎(chǔ)的社會(huì)心理傾向……法律不會(huì)沖撞公眾的道德直覺”\[10\]。實(shí)際上，道德、情感等還不是制度設(shè)計(jì)（或決策）非理性的全部表現(xiàn)形式，經(jīng)濟(jì)成本的考慮也是非理性認(rèn)知的一種表現(xiàn)形式。在邏輯（理性認(rèn)識(shí)）上，“訴諸無知”是一種典型的謬誤。所謂“訴諸無知”，是指當(dāng)不能證明A為真時(shí)，就假定A為假；或當(dāng)不能證明A為假時(shí)，就假定A為真。但是在邏輯上被斷定為謬誤的推理，但在現(xiàn)實(shí)中卻普遍適用。其中一個(gè)最為典型的例子就是法律中的舉證責(zé)任規(guī)定。如果被告（或原告）負(fù)有舉證責(zé)任，不能證明證據(jù)為真（或假），就斷定證據(jù)為假（或真）。法律中之所以運(yùn)用了邏輯上的謬誤推理，原因在于法律考慮到了訴訟的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)成本。盡管這種非理性因素沖擊了理性認(rèn)知，但是它在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中卻能為人們所普遍接受。法律的這種表現(xiàn)也能很好地說明公共行政的現(xiàn)實(shí)制度設(shè)計(jì)中為何非理性的因素如此之多。
四、公共決策中定量研究運(yùn)用的缺陷
盡管在大部分情況下定性與定量研究的結(jié)果方向是一致的，但是在某些狀況下兩者卻會(huì)得到截然不同的答案。
如A、B、C三個(gè)專家對(duì)甲、乙二人進(jìn)行定量評(píng)分：甲所獲得的分值分別是85分（A專家評(píng)分）、84（B專家評(píng)分）、86分（C專家評(píng)分），平均為85分；乙的分值是90分（A專家評(píng)分）、90分（ B專家評(píng)分）、60（C專家評(píng)分）分，平均是8分。按照定量的評(píng)價(jià)，甲的平均分是85分，高于乙的8分，甲會(huì)勝出；而按照定性的評(píng)價(jià)，A專家會(huì)選擇乙，B專家也會(huì)選擇乙，只有C專家會(huì)選擇甲，乙有兩票，高于甲，乙會(huì)勝出。所以定量的結(jié)果并不一定會(huì)和定性的一致。
這種結(jié)果的差異早已被公共選擇學(xué)派的學(xué)者們所發(fā)現(xiàn)。他們由此對(duì)決策（或選舉）的程序和計(jì)算方法發(fā)生了濃厚的興趣。不同的決策（或選舉）程序和計(jì)算方法會(huì)對(duì)結(jié)果產(chǎn)生質(zhì)的區(qū)別。在筆者所構(gòu)建的案例中，哪一種決策（或選舉）的方法更為合理呢，是定性抑或定量？這個(gè)問題的直接回答不可能獲得普遍的認(rèn)可。實(shí)際上，人們創(chuàng)造出多種決策（或選舉）的方法，具有代表性的是孔多塞標(biāo)準(zhǔn)、博爾達(dá)計(jì)數(shù)、贊成投票制、淘汰投票制、正負(fù)表決法等方法和規(guī)則，這些方法或規(guī)則的創(chuàng)建就是不同學(xué)者對(duì)答案的不同回答。
哪一種方法更為合理的確不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問題。但是它所揭示出的定性決策與定量決策的不一致卻是至關(guān)重要的。定量研究所關(guān)注的精確在某種狀態(tài)下并不會(huì)幫助定性研究，兩者的結(jié)果方向可以出現(xiàn)相反的情況。如果說上述案例還不足以說明定量研究的不足，那么風(fēng)險(xiǎn)決策或決策樹法所運(yùn)用的定量決策卻可以很好地說明定量研究存在的缺陷。
某縣政府為增加農(nóng)民收入，打算在下一年度將通過有關(guān)農(nóng)業(yè)服務(wù)中介組織向農(nóng)民推薦一種經(jīng)濟(jì)作物，而種植此種經(jīng)濟(jì)作物是否能增加農(nóng)民的收入以及增加收入的多少，取決于所種經(jīng)濟(jì)作物的市場(chǎng)營銷自然狀態(tài)情況。經(jīng)過分析，可能的自然狀態(tài)為：差、一般、好。關(guān)于種植此種經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)模問題，縣政府提出了三個(gè)方案，即A小面積試點(diǎn)、B適度推廣、C大面積推廣。其報(bào)酬情況如表1所示：
表1 某縣經(jīng)濟(jì)作物推廣方案報(bào)酬情況
方案 自然狀態(tài)（概率）
差05 一般03 好02
A小面積試點(diǎn) -1 3 5
B適度推廣 -2 4 9
C大面積推廣 -5 8 12
期望值的計(jì)算公式是EV=∑PiVi。其中Pi為自然狀態(tài)i的概率，Vi為自然狀態(tài)i的收益。三種方案的期望值分別是：
A:EV=05x(-1)+03x3+02x5=14
B:EV=05x(-2)+03x4+02x9=2
C:EV=05x(-5)+03x8+02x12=23
比較三種方案的最終期望值（EV），C方案的最大。按照定量決策的原則，選擇C方案。
這是一個(gè)非常典型的風(fēng)險(xiǎn)型決策的定量決策方法。但是這一決策需要有兩個(gè)假設(shè)前提：第一，它假定不論收益的大小，決策者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取同樣的態(tài)度；第三，假定期望值包括了決策者想要最大化的全部?jī)r(jià)值\[11\]（P262）。而實(shí)際上，這兩個(gè)假設(shè)在大多數(shù)情況下是不成立的。第一個(gè)假設(shè)假定人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取相同的態(tài)度，而實(shí)際上人們并非對(duì)所有的風(fēng)險(xiǎn)采取同樣的態(tài)度。一般而言，收益或風(fēng)險(xiǎn)越大，人們?cè)絻A向于采取保守的態(tài)度；第二個(gè)假設(shè)假定全部?jī)r(jià)值都可以量化，而在現(xiàn)實(shí)世界中，有一些價(jià)值是難以量化為期望值的。前提假設(shè)的不成立使得定量決策的科學(xué)性受到極大的質(zhì)疑。除了這兩個(gè)假設(shè)的不成立外，風(fēng)險(xiǎn)決策的定量分析還有一個(gè)致命的缺陷：不同的自然狀態(tài)不可能在現(xiàn)實(shí)中同時(shí)存在，而EV的計(jì)算公式卻是將之相加。將不能同時(shí)并存的自然狀態(tài)概率、收益相加所得到的結(jié)果，其科學(xué)性值得懷疑。
五、結(jié) 論
馬克思曾經(jīng)說過，一門科學(xué)，只有當(dāng)它成功地運(yùn)用數(shù)學(xué)時(shí)，才能達(dá)到真正完善的地步。這對(duì)于自然科學(xué)而言，可能是顛撲不破的真理。對(duì)于一些社會(huì)科學(xué)而言，也可能是極為正確的規(guī)誡。但是對(duì)于公共行政學(xué)而言，并不適用。定量研究在公共行政研究中的推廣，并不有利于其真正的發(fā)展。定量研究也許會(huì)將公共行政學(xué)打造成一個(gè)虛無縹緲的空中樓閣——盡管華麗和美觀，但是遠(yuǎn)離地面，難以真正對(duì)公共行政實(shí)踐有所幫助。公共行政中模糊狀態(tài)的存在，非理性與理性因素的糾結(jié)，定量研究自身的缺陷，都說明定性研究而不是定量研究，應(yīng)該是公共行政學(xué)的主要研究方法。
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注釋：
① 在公共政策的研究范疇內(nèi)，其研究者更愿意用“超理性決策”，而不是“非理性決策”這樣的術(shù)語表述。
② 這種表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)界最為突出和具有代表性。以經(jīng)濟(jì)學(xué)的《經(jīng)濟(jì)研究》為代表，其2008年和2009年發(fā)表的238篇學(xué)術(shù)文章中，其研究方法基本上以定量研究為主。其中，主要以定量研究為主要研究方法的文章是216篇，以定量研究為次要研究方法的文章是7篇，僅有22篇文章完全以定性研究為研究方法（其中包括2篇研究綜述的文章）。
③ 概念的操作化是社會(huì)調(diào)查領(lǐng)域的一個(gè)專有術(shù)語,是指對(duì)調(diào)查研究中所使用的抽象概念給予明確的定義，并確定其邊界和測(cè)量指標(biāo)的一種設(shè)計(jì)工作。
（責(zé)任編輯 齊 睿）第12卷第3期 中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)
二、后現(xiàn)代公共行政價(jià)值的內(nèi)容
具體而言，后現(xiàn)代公共行政價(jià)值具有以下幾方面的內(nèi)容：第一，形而下的人性觀。形而上的人性論認(rèn)為個(gè)體理所當(dāng)然地具備“理性”、“非我群（we-relation）意識(shí)”，在公共行政活動(dòng)當(dāng)中，個(gè)體的行為動(dòng)機(jī)是理性自利，行為模式是原子化的個(gè)人主義，人與人之間一般處于全然獨(dú)立的狀態(tài)，個(gè)體與他人和群體間的互動(dòng)則以純粹的利益交換關(guān)系為基礎(chǔ)，且無須考慮個(gè)體對(duì)于社會(huì)的道德責(zé)任。這種對(duì)人性的誤讀壓制了人性的其它特質(zhì)，容易導(dǎo)致公共行政的單一化與黑白化?！昂蠊I(yè)化社會(huì)的中心是服務(wù)——人的服務(wù)、職業(yè)和技術(shù)的服務(wù)，因而它的首要目標(biāo)是處理人際關(guān)系（gamebetweenperson）”。因此，在后現(xiàn)代時(shí)代背景下，形而上的人性假定開始喪失解釋力，凸顯出越來越多的矛盾之處。形而下的人性觀則認(rèn)為其實(shí)并不存在一個(gè)統(tǒng)一的、還原的人性論，因?yàn)樯鐣?huì)中的個(gè)體具有多樣性與具體性的特點(diǎn)，因此，考察人的“價(jià)值必須建立在具體的、集體性的人類關(guān)系的基礎(chǔ)上”。形而下的人性觀是后現(xiàn)代公共行政價(jià)值體系的基石。第二，多元化參與的共同體價(jià)值取向?，F(xiàn)代主義強(qiáng)調(diào)中心性和一元性，實(shí)施的是集中化統(tǒng)治和權(quán)力一元化獨(dú)占的態(tài)勢(shì)。而在后現(xiàn)代社會(huì)，以新的個(gè)人與社會(huì)關(guān)系為理論基礎(chǔ)的共同體取向逐漸替代了國家主義取向的地位，小型技術(shù)與小型組織倍受歡迎，各種不同于政府的分散化組織急速增加，社會(huì)、市場(chǎng)、第三部門等開始分享政府權(quán)力，政府行政權(quán)力日益分割或分化，形成了多元化參與的局面。后現(xiàn)代主義強(qiáng)調(diào)的是多元共生性，國家不再僅僅服從于某一特殊利益，政府權(quán)力日益相對(duì)化，并通過對(duì)立面之間的互參性與差異性來互相闡釋彼此的意義。后現(xiàn)代社會(huì)中的分散強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)各個(gè)不同組織的自主與民主，它以共同體所有成員最大限度的參與為起點(diǎn)，不僅提倡要努力實(shí)現(xiàn)地方與基層民主，而且主張?jiān)谌粘Ｉa(chǎn)活動(dòng)中也實(shí)現(xiàn)民主，以共同體所有成員的利益共贏為落腳點(diǎn)，是一種是分散化的小民主。只有這樣，“人們才能將生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)理性置于社會(huì)需求及社會(huì)規(guī)范的控制下”，于是，“人們成為了一切重要經(jīng)濟(jì)和政治決策的參與者與執(zhí)行者”。第三，從公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共能量場(chǎng)。公共領(lǐng)域（publicSphere）理論是現(xiàn)代主義的產(chǎn)物，它是由匯聚成公眾的私人構(gòu)成，是在國家和社會(huì)的張力場(chǎng)中發(fā)展起來、直接與政治權(quán)力相抵抗并且原則上向所有公民開放的社會(huì)生活領(lǐng)域，它是一個(gè)充滿公共意義并作為政治中介的理想的小型共同體。但是，隨著國家與社會(huì)的相互融合，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域不斷相互重疊，公共領(lǐng)域存在的前提和必要性也逐漸消失，公共領(lǐng)域于是就此瓦解。取代其的概念便是公共能量場(chǎng)（publicenergyfield）。它是后現(xiàn)代公共行政話語理論的核心概念。后現(xiàn)代公共行政認(rèn)為，“場(chǎng)”指的是作用于情境的力的復(fù)合，而“情境”則是需求方的范疇。后現(xiàn)代公共行政認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中的公共需求具備個(gè)性化、復(fù)雜多樣2的特點(diǎn)，很難將其抽象為同一的本質(zhì)，所以提倡應(yīng)從本質(zhì)的抽象還原到現(xiàn)象的具體，這與現(xiàn)代公共行政通過決定論的邏輯來概括抽象的本質(zhì)的做法剛好相反。所以，“公共能量場(chǎng)”便是指將公共事務(wù)還原到由人的意向性控制的現(xiàn)象學(xué)的在場(chǎng)或目前。除“情境”外，公共能量場(chǎng)還涉及“語境”這一要素?，F(xiàn)實(shí)中政府的政策、行為及公共產(chǎn)品均只在特定語境下才具有意義，這便要求公共行政的注意力必須指向特定語境，即具體的、真實(shí)的、生動(dòng)的實(shí)踐。同時(shí)，公共行政主體表現(xiàn)出來的意向性也使其行為越來越切合情境，其話語也越來越針對(duì)特定對(duì)象與事務(wù)。
