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中圖分類號：C57文獻標(biāo)識碼： A
隨著我國社會保障制度的不斷深入推進，社會保障體系信息化建設(shè)已成為經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重要工作。但由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，社會保障體系信息化建設(shè)在數(shù)據(jù)整合，系統(tǒng)共享等方面還有一定難度。黨的十報告明確指出：“要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”。近年來，河北省社會保障體系信息化建設(shè)雖然取得了一定的成果，但在某些方面還不能滿足河北經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。
一、河北省社會保障體系信息化建設(shè)的現(xiàn)狀
2003年，國家人力資源和社會部提出了“完整、正確、統(tǒng)一、及時、安全”和“數(shù)據(jù)向上集中、服務(wù)向下延伸”的總體要求。河北省人力資源和社會保障廳結(jié)合河北實際，按照“頂層設(shè)計、急用先行”的建設(shè)原則，進一步加快了全省社會保險系統(tǒng)的信息化建設(shè)。到2012年底，已基本建成一個以應(yīng)用軟件為基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)集中管理為核心、網(wǎng)絡(luò)三級互聯(lián)為主要特征的、統(tǒng)一的技術(shù)支撐平臺，系統(tǒng)建設(shè)的應(yīng)用效果初步顯現(xiàn)，為各項業(yè)務(wù)的協(xié)同辦理奠定了堅實的基礎(chǔ)。
（1）統(tǒng)一業(yè)務(wù)專網(wǎng)建設(shè)初步完成。
截止到2011年9月，省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）四級業(yè)務(wù)專網(wǎng)初步建成，網(wǎng)絡(luò)覆蓋率達到100%，網(wǎng)絡(luò)下連11個設(shè)區(qū)市、203個縣（市、區(qū)），并向下延伸到4700多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社區(qū)等基層節(jié)點。
（2）統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心建設(shè)邁出較大步伐。
按照國家人社部的要求，堅持全面規(guī)劃、集中統(tǒng)一、逐步實施的原則，加大了系統(tǒng)資源整合力度，石家莊、承德、張家口、秦皇島、唐山、滄州、邢臺、邯鄲和衡水等建立了全局集中統(tǒng)一、符合國家標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)中心。2009年建成了全省統(tǒng)一的初級數(shù)據(jù)備份中心。
（3）統(tǒng)一軟件開發(fā)應(yīng)用工作取得較大進展。
社會保險核心平臺軟件在秦皇島、邢臺、邯鄲、張家口和承德等市以及省本級部分業(yè)務(wù)實施應(yīng)用。到2011年底，先后完成了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險管理信息系統(tǒng)、養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌管理信息系統(tǒng)等開發(fā)工作，并開始在全省各市縣上線運行。全省統(tǒng)一的社會保障卡發(fā)行應(yīng)用管理軟件也已正式投入使用。同時，還完成了全國統(tǒng)一的基金監(jiān)管軟件在省級數(shù)據(jù)中心端的更新和軟件重新部署工作。
（4）養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險監(jiān)測數(shù)據(jù)庫基本建成。
2011以來，全省企業(yè)養(yǎng)老保險監(jiān)測庫數(shù)據(jù)入庫人數(shù)達到867.8萬人，統(tǒng)計入庫率達到99.4 ％；失業(yè)保險監(jiān)測數(shù)據(jù)覆蓋石家莊、秦皇島、邯鄲、邢臺、承德、滄州、廊坊7個市，入庫人數(shù)183.2萬人; 醫(yī)療保險和生育保險監(jiān)測數(shù)據(jù)覆蓋省本級及石家莊、秦皇島，數(shù)據(jù)入庫分別達427.3萬人和1.2萬人。工傷保險監(jiān)測數(shù)據(jù)覆蓋省本級及石家莊市，數(shù)據(jù)入庫達17.9萬人。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險監(jiān)測數(shù)據(jù)達到全省全覆蓋，入庫人數(shù)2249.7萬人。
（5）公共信息服務(wù)體系初步建立
河北省人力資源和社會保障廳及11個社區(qū)市社會保障主管部門全部建立了門戶網(wǎng)站。全省還統(tǒng)一建設(shè)了12333人力資源社會保障電話咨詢服務(wù)系統(tǒng)，及時解答率達98%。
二、河北省社會保障體系信息化建設(shè)存在的問題
一是部分險種信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后?，F(xiàn)階段，全省各縣區(qū)一半左右的工傷保險、失業(yè)保險、生育保險尚未應(yīng)用管理信息系統(tǒng)進行管理。部分地區(qū)管理信息系統(tǒng)老化，2000年以前投入使用的信息系統(tǒng)占整體的十分之一左右，集中體現(xiàn)在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險等險種，嚴(yán)重老化，已不適應(yīng)發(fā)展的需要。數(shù)據(jù)存儲分散，集中度低。
二是信息系統(tǒng)之間相互割裂。社保信息系統(tǒng)與公安、稅務(wù)等外部單位信息管理系統(tǒng)不共享。社保各險種之間信息未實現(xiàn)共享。不同經(jīng)辦機構(gòu)之間的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不一致，絕大部分險種獨立封閉運行，造成無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，82.5%的系統(tǒng)是單險種封閉系統(tǒng)，只有邢臺和唐山市本級及平山縣等19個縣區(qū)采用的“五險合一”軟件。
三是業(yè)務(wù)電子數(shù)據(jù)質(zhì)量差。一方面表現(xiàn)為數(shù)據(jù)不完整；另一方面表現(xiàn)為數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，特別是基礎(chǔ)信息。
四是存在重復(fù)建設(shè)和損失浪費現(xiàn)象。全省普遍存在各地自行建設(shè)系統(tǒng)，出現(xiàn)應(yīng)用軟件重復(fù)開發(fā)現(xiàn)象。
三、河北省社會保險管理信息系統(tǒng)建設(shè)方案
社會保險管理信息系統(tǒng)建設(shè)對加強社會保障管理的基礎(chǔ)性工作和提高社會保險管理的科學(xué)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化水平具有十分重要的意義。結(jié)合河北省社會保障工作的具體業(yè)務(wù)流程，河北省社會保險管理信息系統(tǒng)主要包括三個部分：社會保險管理信息系統(tǒng)核心平臺、社會保險內(nèi)控稽核績效管理系統(tǒng)和社會保險基金財務(wù)管理系統(tǒng)，其系統(tǒng)結(jié)構(gòu)如下圖：
圖：河北省社會保險管理信息系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖
1、社會保險管理信息系統(tǒng)核心平臺
（1）職工社會保險管理信息系統(tǒng)
根據(jù)社會保險政策要求和業(yè)務(wù)發(fā)展需要，系統(tǒng)功能包括醫(yī)療生育保險市級統(tǒng)籌、工傷保險省級統(tǒng)籌、完善跨制度轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出銜接、與軍人退役轉(zhuǎn)入銜接、病殘津貼和遺屬待遇計算、績效考核、統(tǒng)計臺帳、財務(wù)票據(jù)打印、社會保障卡應(yīng)用、個人權(quán)益記錄打印郵寄等功能，支持工傷預(yù)防記錄、工傷事故監(jiān)測，擴展城鎮(zhèn)居民生育保障等人群和業(yè)務(wù)內(nèi)容，實現(xiàn)社保業(yè)務(wù)系統(tǒng)與財務(wù)系統(tǒng)、檔案系統(tǒng)集成，統(tǒng)一設(shè)計實現(xiàn)銀行接口、業(yè)務(wù)財務(wù)接口、內(nèi)控稽核績效業(yè)務(wù)接口、社保電子檔案接口、統(tǒng)計報表接口等規(guī)范。實現(xiàn)職工社會保險管理信息系統(tǒng)與相關(guān)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)和數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)部門內(nèi)外的信息交換。統(tǒng)籌考慮各項社會保險業(yè)務(wù)一體化和社會保險統(tǒng)籌層次提高的需要，逐步實現(xiàn)職工社會保險管理信息系統(tǒng)進一步向省集中。實現(xiàn)職工社會保險與居民社會保險系統(tǒng)的交換，擴展支持城鄉(xiāng)居民社會保險就醫(yī)結(jié)算和支付業(yè)務(wù)。
（2）城鄉(xiāng)居民社會保險管理信息系統(tǒng)
包括完善跨制度轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出、銀行接口、財務(wù)票據(jù)打印、電子檔案接口、內(nèi)控稽核績效業(yè)務(wù)接口、社會保障卡應(yīng)用等功能，擴展實現(xiàn)對被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險人群經(jīng)辦服務(wù)的支撐；適時支持基于該系統(tǒng)實現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保登記和繳費業(yè)務(wù)，依托職工社會保險管理信息系統(tǒng)原有渠道完成居民醫(yī)療保險費用結(jié)算。
2、社會保險內(nèi)控稽核績效管理系統(tǒng)
一、當(dāng)前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險審計理念分析
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立是農(nóng)村社會保障的重要舉措，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村，促進農(nóng)民物質(zhì)和精神生活的增長有著重要意義。我國當(dāng)前的養(yǎng)老保險制度在很多方面還不完善，例如相關(guān)的法律制度仍不健全；覆蓋面小、水平低；相關(guān)的管理制度缺失……對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度而言，如何強化農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的審計工作，這就成為一個非常重要的問題。首先，我們需要從構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的長效機制角度來看待這個問題，我們知道，對任何一個養(yǎng)老保險制度來講，公眾的信任是這個制度可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)長效機制的非常重要的組成部分。第二，在制度的構(gòu)建后，社會養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)有效的監(jiān)管需要從管理體制，從繳費記錄的完善以及對基金的有效管理，以及安全審計，這些都是實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有效運行的重要組成部分。尤其是在動態(tài)經(jīng)濟的背景之下，如何實現(xiàn)農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋?，有效抵御通貨膨脹的風(fēng)險，必須實現(xiàn)有效的營運和安全的監(jiān)管。只有在這樣一個背景之下，我們的新農(nóng)保制度的運行才會在一個安全的制度環(huán)境之下。第三，要充分認(rèn)識到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險審計制度建設(shè)的長期性、復(fù)雜性、艱巨性，努力把這項利在當(dāng)代功在千秋的好事做的更好。因為農(nóng)村養(yǎng)老保險的監(jiān)管要遠比城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度復(fù)雜，畢竟農(nóng)村居民居住分散，而且農(nóng)民的社會保險意識還有待提升，在這樣一種條件下，我們需要努力夯實我們審計工作的基礎(chǔ)，不斷提升管理能力和服務(wù)水平。只有從制度層面、監(jiān)督管理、綜合分析……我們才能對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險審計理念進行全方位的解讀。
二、 當(dāng)前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險審計的主要內(nèi)容
二、農(nóng)村養(yǎng)老金保險的問題
總的來看，我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險問題受地域環(huán)境、經(jīng)濟水平與思想覺悟等方面的影響，不同地域環(huán)境與經(jīng)濟條件下的農(nóng)村養(yǎng)老保險水平不一樣，而且地獄之間差異較大，排除這些客觀因素，從農(nóng)村人民的主觀思想方面來看，也存在一些問題，農(nóng)民在思想覺悟與主觀意識等方面仍然缺乏突破和更新，這也使得農(nóng)村養(yǎng)老金保險制度的運行面臨阻礙。上述兩個方面的問題分開闡述，具體表現(xiàn)在：
1、農(nóng)村養(yǎng)老金發(fā)展不協(xié)調(diào)現(xiàn)階段，總的來看，我國農(nóng)村養(yǎng)老金保險制度出現(xiàn)了地域發(fā)展不協(xié)調(diào)，區(qū)域不平衡等現(xiàn)象，制度發(fā)展水平仍然有待提高，一些地區(qū)仍然無法有效籌集到足額的養(yǎng)老金，養(yǎng)老金的全面、充分普及面臨巨大挑戰(zhàn)。主要的地域分區(qū)為：東部沿海地區(qū)與中西偏遠內(nèi)陸地區(qū)差距較大，東部沿海一帶由于地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟較為發(fā)達，社會進步，能夠足額有效地籌集到農(nóng)村養(yǎng)老金，確保絕大多數(shù)的農(nóng)村老人享受到養(yǎng)老金補貼，然而，相對于東部沿海地區(qū)的中西部地區(qū)，尤其是偏遠落后的山區(qū)，由于地理位置不占據(jù)優(yōu)勢，經(jīng)濟發(fā)展程度較低，社會資金十分有限，很難籌集到足額的養(yǎng)老金，這樣就會使得一部分農(nóng)村老年人無法享受到養(yǎng)老金保險保障，使養(yǎng)老金保險制度發(fā)展舉步維艱，面對這種情況，必須大力發(fā)展地方經(jīng)濟，不斷完善地方經(jīng)濟建設(shè)，促進社會發(fā)展，在此基礎(chǔ)上再依靠國家的轉(zhuǎn)移支付措施予以解決。
2、地方群眾的思想意識有待提高因為地域經(jīng)濟發(fā)展水平跟不上時代步伐，社會思想也收到了不同程度的影響，很多中西部落后地區(qū)的農(nóng)民仍然秉承著保守的傳統(tǒng)觀念，認(rèn)為養(yǎng)老的責(zé)任應(yīng)該由兒女來承擔(dān)，沒有認(rèn)識到養(yǎng)老金保險的重要作用，拒絕參與到養(yǎng)老保險投保工作中來，再加上受到原本有限的經(jīng)濟收入的限制，一些老年人拒絕繳納養(yǎng)老金，然而、這種傳統(tǒng)的思想觀念事實上已經(jīng)不符合時展，因為當(dāng)前的生育制度決定了有限的家庭成員數(shù)量，有限的子女成員、有限的經(jīng)濟力量使得依靠兒女養(yǎng)老的思想已經(jīng)不成立，特別是當(dāng)前時代競爭激烈，年輕人生活面臨著巨大的壓力，同時也要供養(yǎng)自己的子女，在養(yǎng)老問題上也是心有余而力不足，很難給予徹底的經(jīng)濟保障，在這樣的形勢下，就必須要調(diào)動社會保障制度的力量。
3、農(nóng)村養(yǎng)老保險管理水平有待提高農(nóng)村養(yǎng)老保險管理并非是簡單的工作，它需要專業(yè)的管理知識與高超的操作技能，對于管理者的總體素質(zhì)與水平都有一定要求。然而，從當(dāng)前的農(nóng)村養(yǎng)老金保險管理來看，卻十分令人擔(dān)憂，不但缺少相關(guān)方面的專業(yè)人才，也沒有一套健全的管理制度進行約束，而且也沒有一個系統(tǒng)的管理機構(gòu)來運作執(zhí)行管理任務(wù)，難免會使問題層出不窮，主要的問題集中在養(yǎng)老保險金的籌集與管理上，例如：一些農(nóng)民因為經(jīng)濟能力與思想意識有限不能積極參與投保，為一些人創(chuàng)造了機會和便利，巧取豪奪地為自身投保，這樣就使得原本有限的養(yǎng)老金落入了的這部分手中，而且一些農(nóng)村養(yǎng)老金無法被切實運用，甚至出現(xiàn)轉(zhuǎn)移挪用的現(xiàn)象。這些都打擊了農(nóng)民投保的積極性，使得農(nóng)村養(yǎng)老保險制度難以有效普及。
三、解決我國農(nóng)村養(yǎng)老金問題的有效途徑
1、穩(wěn)固家庭養(yǎng)老保障的功能和地位雖然，養(yǎng)老保險制度已經(jīng)成為一種社會性保障制度，然而，在人們心中，特別是老年人心理仍然趨向于享受家庭帶來的保護與溫暖，雖然當(dāng)前的家庭規(guī)模和成員相對有限，但是家庭養(yǎng)老仍然作為一種傳統(tǒng)美德在引導(dǎo)和教育著當(dāng)代年輕人，家庭仍然擔(dān)負(fù)著養(yǎng)老的責(zé)任和義務(wù)，根據(jù)調(diào)查顯示：仍有將近78%的老年人意愿同子女生活在一起，希望得到子女兒孫的照料；有95%以上的老年人意愿在家中度過晚年?；诶夏耆诉@樣的心理，可以繼續(xù)穩(wěn)固家庭養(yǎng)老的功能和地位，積極宣傳與教育廣大人民群眾，使他們能夠主動發(fā)揚中華民族的傳統(tǒng)美德，尊老敬老，主動盡養(yǎng)老的義務(wù)，為自己年老的父母提經(jīng)濟上的支持和輔助，使他們老有所養(yǎng)。這樣就能夠有效減輕社會養(yǎng)老金保險的負(fù)擔(dān)，又能使尊老愛幼的傳統(tǒng)文化得到傳承，對于整個社會的精神文明建設(shè)也能起到推動作用。
2、強化土地保障功能農(nóng)村主要的生活、生產(chǎn)依靠就是土地資源，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老金的保障也勢必要發(fā)揮土地的重要作用。然而，當(dāng)前的城市化發(fā)展持續(xù)進行，征占土地的現(xiàn)象屢見不鮮，使得土地保障也面臨很多問題，具體表現(xiàn)在：農(nóng)村耕地規(guī)模減小，無法全面負(fù)責(zé)眾多農(nóng)民的養(yǎng)老需求，針對這種情況，我國政府需要采取科學(xué)的解決措施來給予解決，維護土地的養(yǎng)老保障作用。
（1）不斷強化農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益水平，極其比較利益水平，充分維護土地的養(yǎng)老保障作用。
（2）大力調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，加快產(chǎn)業(yè)化發(fā)展步伐，確保農(nóng)產(chǎn)品占據(jù)良好的價格優(yōu)勢，通過引進先進農(nóng)業(yè)技術(shù)、拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道、健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施的建設(shè)等來提高農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟附加值，提高農(nóng)產(chǎn)品價格，以此來發(fā)揮農(nóng)村土地資源的作用。
（3）不斷科學(xué)更新土地流轉(zhuǎn)制度，確保其經(jīng)濟效益得到最大程度的發(fā)揮?？梢酝ㄟ^創(chuàng)設(shè)土地股份合作制度，使農(nóng)民可以通過享受股權(quán)分紅，來調(diào)動農(nóng)民的積極性，同時，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要積極創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，利用各種靈活形式，例如：土地租賃、轉(zhuǎn)包、大戶集中承包等等來使土地資源流動起來，這樣才能充分發(fā)揮土地的養(yǎng)老金保障功能，為農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老支持，通過強化農(nóng)村土地的功能與作用的發(fā)揮，來使農(nóng)民獲得回報，這也是支持農(nóng)村養(yǎng)老保險非常重要的一大力量。
3、回歸政府的財政與行政職責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險保障需要獲得國家政府的支持，國家要將農(nóng)村養(yǎng)老化當(dāng)成一項社會化工作給予高度重視，將其納入農(nóng)村各項工作的重要部分，將農(nóng)村養(yǎng)老作為重點任務(wù)來抓，不斷調(diào)動各方力量，通過實施各項政策、制度來支持和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度?？梢允罐r(nóng)村養(yǎng)老成為社會保障制度建設(shè)的一部分，為其建立正規(guī)的法律法規(guī)制度，進行強有力的約束，增強農(nóng)民的投保意識，也能有效控制非法操作現(xiàn)象的發(fā)生，維護農(nóng)村養(yǎng)老保險制度健康、平穩(wěn)地實施，積極健全農(nóng)村養(yǎng)老社會化組織。同時，也要創(chuàng)建集國家行政部門、企業(yè)與個人等為一體的養(yǎng)老金籌集方式，國家行政機構(gòu)，例如：政府與財務(wù)部門要加大對養(yǎng)老金的政策與財政支持力度，不斷充實和擴大農(nóng)村養(yǎng)老金的資金規(guī)模和實力，以此來帶動農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展與進步。為了規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，就要加強對農(nóng)村養(yǎng)老金的有效管理，完善監(jiān)管機制，特別是在經(jīng)辦方面要嚴(yán)格監(jiān)督，可以借助現(xiàn)代化信息技術(shù)，建立一套科學(xué)、健全的信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)養(yǎng)老金保險制度的信息化管理，并對資金的籌集、發(fā)放與使用等狀況進行不定期核查，并輔助以群眾力量進行有效監(jiān)督，只有這樣才能維護農(nóng)村養(yǎng)老金的合理使用。
二、任務(wù)目標(biāo)
建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障我縣農(nóng)村居民老年基本生活。
三、參保范圍
凡戶籍在本縣年滿16周歲以上（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民（含城鎮(zhèn)戶籍的，以下如同，非國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體工作人員），可以在戶籍所在地參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。
四、基金籌集
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。
（一）個人繳費。參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民未滿60周歲應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費。繳費標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年100元—1200元十二個檔次，以每100元為一個繳費檔次，參保人自主選擇繳費檔次，多繳多領(lǐng)養(yǎng)老金?？h政府將根據(jù)省政府調(diào)整情況，結(jié)合我縣農(nóng)村居民人均純收入增長等因素適時調(diào)整繳費檔次。
（二）集體補助。有條件的村集體可以對參保人繳費給予補助，補助標(biāo)準(zhǔn)由村民委員會召開村民會議民主確定。鼓勵其他經(jīng)濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助。
（三）政府補貼。
1、對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金，每人每月55元。
2、對參保人繳費給予補貼。個人選擇最低檔次繳費100元的，政府補貼標(biāo)準(zhǔn)每人每年30元，選擇繳費標(biāo)準(zhǔn)每提高一檔增加5元，最高補貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每年85元。
3、對城鄉(xiāng)重度殘疾人、城鄉(xiāng)低保戶、農(nóng)村計生對象中獨生子女死亡或傷殘、手術(shù)并發(fā)癥人員等繳費困難群體，政府為其代繳全額的最低標(biāo)準(zhǔn)檔次的養(yǎng)老保險費（即每人每年100元），再按不同繳費標(biāo)準(zhǔn)檔次給予相應(yīng)的補貼。
4、對參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的45-59周歲生育一個子女的夫妻或農(nóng)村生育兩個女孩的夫妻，政府在對應(yīng)繳費檔次補貼的基礎(chǔ)上再增加20元繳費補貼。
五、建立個人賬戶
建立每個新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保人終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶。個人繳費，集體補助及其他經(jīng)濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，縣政府對參保人的繳費補貼，全部計入個人賬戶。個人賬戶儲存額每年參考中國人民銀行公布的金融機構(gòu)人民幣一年期同期存款利率計息。
六、養(yǎng)老金待遇
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，支付終身。
（一）中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，我縣按此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。我縣政府將根據(jù)中央及省政府規(guī)定適時調(diào)整。
（二）個人賬戶養(yǎng)老金月計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶全部儲存額除以139（與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)相同）。參保人死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承；政府補貼余額劃入社會統(tǒng)籌基金。
七、養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取條件
（一）參保人年滿60周歲、按規(guī)定繳納參保費，未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇和未享受國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體離休、退休、退職待遇的，可以在辦理待遇享受核準(zhǔn)手續(xù)的次月起按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。
（二）我縣新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施時，已年滿60周歲（年10月1日之前出生，不含10月1日）、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和未享受國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體離休、退休、退職待遇的本縣戶籍的農(nóng)村居民（含城鎮(zhèn)戶籍的），不用繳費，可以從年10月1日起按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金（現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)為55元），但其符合參保條件的子女（指在同村或同社區(qū)戶籍的兒子、兒媳、未婚女兒及已婚戶口未遷出的女兒、招婿上門的女兒和入贅的女婿，不包括已嫁且戶口遷出的女兒）應(yīng)當(dāng)參保繳費。
（三）我縣新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施時，距領(lǐng)取年齡不足15年的，應(yīng)按年繳費，也允許一次性補繳不足15年的部分，補繳部分給予相應(yīng)的補助。距領(lǐng)取年齡超過15年的，應(yīng)按年繳費，累計繳費不少于15年。
八、待遇調(diào)整
在國家和省政府確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，根據(jù)我縣經(jīng)濟發(fā)展和物價變動等情況，縣政府適時調(diào)整我縣新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。
九、基金管理
建立健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財務(wù)會計制度。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，按國家有關(guān)規(guī)定實現(xiàn)保值增值，任何部門不得擠占、挪用。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金暫實行縣級管理，今后隨省政府規(guī)定適時調(diào)整。
十、基金監(jiān)督
縣人力資源和社會保障部門要切實履行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管職責(zé)，制定完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險各項業(yè)務(wù)管理規(guī)章制度，規(guī)范業(yè)務(wù)程序，建立健全內(nèi)控制度和基金稽核制度，對基金的籌集、上解、劃撥、發(fā)放進行監(jiān)控和定期檢查，并定期披露新農(nóng)?；鸹I集和支付信息，做到公開透明，加強社會監(jiān)督。財政、監(jiān)察、審計部門按各自職責(zé)實施監(jiān)督，嚴(yán)禁擠占挪用，確?；鸢踩８鬣l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)和農(nóng)村居民委員會及社區(qū)居民委員會每年在行政區(qū)域內(nèi)對參保人繳費和待遇領(lǐng)取資格進行公示，接受群眾監(jiān)督。
十一、管理服務(wù)
縣農(nóng)村社會保險管理中心為我縣新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)，經(jīng)辦機構(gòu)要建立參保檔案，長期妥善保存；建立統(tǒng)一的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險信息管理系統(tǒng)，納入社會保障信息管理系統(tǒng)（金保工程）建設(shè)，并與其他公民信息管理系統(tǒng)實現(xiàn)信息資源共享；推行統(tǒng)一的社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領(lǐng)取待遇和查詢本人參保信息。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要按照精簡效能原則，整合現(xiàn)有城鄉(xiāng)社會服務(wù)資源，加強各級經(jīng)辦能力建設(shè)，提供必要的工作場所和設(shè)備，充實工作力量，確保工作經(jīng)費。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作經(jīng)費納入同級財政預(yù)算，不得從養(yǎng)老保險基金中支出。
十二、相關(guān)制度銜接
（一）已參加以個人繳費為主、完全個人賬戶的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱老農(nóng)保），年滿60周歲且已領(lǐng)取老農(nóng)保養(yǎng)老金的參保人，可直接享受新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金；對已參加老農(nóng)保、未滿60周歲且沒有領(lǐng)取養(yǎng)老金的參保人，應(yīng)將老農(nóng)保個人賬戶資金并入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶，按新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的繳費標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)繳費，待符合規(guī)定條件時享受相應(yīng)待遇。
（二）我縣被征地農(nóng)民社會保障繼續(xù)按《縣被征地老齡農(nóng)民生活保障暫行辦法》（委〔〕17號）文件執(zhí)行。待新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度運行正常后，再制定適合我縣實際的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金與農(nóng)村居民社會養(yǎng)老金待遇合并計發(fā)辦法
我國農(nóng)村養(yǎng)老社會保險起步晚，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法制不健全，管理體制沒有完全理順。1992年，民政部《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，這是第一部關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險的部頒規(guī)章，可見整個農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的立法層次很低。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險比城鎮(zhèn)居民，以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險晚，在政策立法以及財政的支持上也遠遠落后。這就造成了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的緩慢，以及相關(guān)管理事業(yè)的不規(guī)范。到目前為止我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保險只是依據(jù)民政部門制定的《基本方案》和國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)民政部門制定的《關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件在運行。個人的繳費和集體的配套繳費都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關(guān)法律、法規(guī)中予以確定，這也注定了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的低效性。
2.資金籌集渠道單一
穩(wěn)定、低成本的長效籌資機制是社會養(yǎng)老持續(xù)發(fā)展的前提條件，但目前在政府籌資和農(nóng)民籌資兩方面均存在著問題。對于政府籌資，在政府資金增長以及資金撥付等方面尚未建立起相關(guān)的制度保證機制。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老資金籌集“堅持個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持的原則”，具有一定合理性。但沒有建立相應(yīng)的有利于方案施行的操作機制。事實上，這一原則已在各地的實際執(zhí)行中不同程度的被打破。當(dāng)集體經(jīng)濟實力不強時，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了“個人全部交納”的情況，基金的籌集實際上成為了個人的完全責(zé)任，在這種情況下，農(nóng)民更愿意選擇他們所認(rèn)為的比較可靠的養(yǎng)老方式。如自我儲蓄養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老等，社會養(yǎng)老受到了很大程度的阻礙。
3.缺乏國家的財政支持和集體單位的配套繳費
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌資規(guī)定為：“個人繳費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持?！憋@然，此規(guī)定對政府財政（國家財政）在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟支持未作任何硬性約束。而據(jù)國際慣例，農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的全部是由政府撥款或由政府和雇主出大頭，受保人出小頭，這樣才構(gòu)成社會保險，而我國的做法不符合社會保險的特征。至于集體補助方面，由于集體經(jīng)濟呈急劇衰落的趨勢，很多地方的集體經(jīng)濟已名存實亡。因此，準(zhǔn)確地講，我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險完全是農(nóng)民個人積累制，是農(nóng)民個人的“自我儲蓄保險”，缺乏政府財政支持是造成農(nóng)村社會養(yǎng)老保險現(xiàn)狀的最主要原因。
4.投保門檻高，社會保障水平低，可持續(xù)性差
我國農(nóng)村養(yǎng)老保險是一種以預(yù)籌積累為特征的儲蓄型保險制度，不具有共濟性。因此，個人未來養(yǎng)老金來源主要是繳存積累和有限的增值效益?？紤]到銀行利率下調(diào)或通貨上漲等因素，顯然這點錢根本不能有效保障農(nóng)民老年生活。另外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在一些地方只能持續(xù)幾年時間，時隔不久卻已經(jīng)解體了。一些地方基層部門在并無立法的情況下采取行政措施來強力推行養(yǎng)老保險，對不參加者給予各種各樣的處罰，這樣搞起來的養(yǎng)老保險一旦風(fēng)頭過去或者下一任地方官員不重視，就自然而然地會中途廢掉，農(nóng)民的錢無法收回，最終造成了相當(dāng)惡劣的影響。
5.投資管理政策不完善，基金管理不規(guī)范，基金保值增值難
在基金的投資運營方面，實行完全積累制的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的投資手段單一，現(xiàn)行的政策規(guī)定主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存銀行以實現(xiàn)其保值增值，只有少量基金參與股票或直接投資。這樣在銀行利率的不斷下調(diào)，物價的上漲等多種因素的影響下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的保值增值壓力進一步加大，時時面臨貶值的風(fēng)險。另一方面管理資源短缺，管理能力亟待加強。有關(guān)工作管理體制至今沒有理順，造成不少地方管理工作斷檔。同時，信息網(wǎng)絡(luò)化管理系統(tǒng)建設(shè)滯后、管理技術(shù)力量薄弱，多數(shù)基層養(yǎng)老保險管理人員只能承擔(dān)最簡單的、重復(fù)性的日常管理工作。在方案設(shè)計、對提供行為的及時監(jiān)督、信息分析等方面的能力較差，這不僅增加了管理成本，也影響到養(yǎng)老保險的正常運行。
6.農(nóng)民自身對養(yǎng)老保險制度運行的影響
其一，我國農(nóng)村人口眾多，老年人比重過大。根據(jù)我國第五次人口普查的結(jié)果：全國65歲以上的老年人口為8811萬人，占全國老齡總?cè)丝诘?7.4％萬，占全國老齡總?cè)丝诘?7.4%。隨著人民生活水平的提高，老年人的壽命不斷延長。這就導(dǎo)致了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險支出日益加大，如果政府對農(nóng)民的養(yǎng)老保險補貼過多，就會給政府財政帶來一定的難題。
其二，個人參保意識不高，“土地防老”、“養(yǎng)兒防老”觀念根深蒂固。家庭養(yǎng)老一直是中國農(nóng)村養(yǎng)老的主體，受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的制約，農(nóng)民對農(nóng)村養(yǎng)老保險工作認(rèn)識上有差距，部分群眾對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的性質(zhì)、意義和作用并不十分了解，以至于認(rèn)識不到位，工作上不支持，行動上不積極。
其三，農(nóng)民收入水平低，繳費壓力大。雖然社會經(jīng)濟的發(fā)展使農(nóng)民的收入水平提高很快，但同時也伴隨著消費水平提高和城鄉(xiāng)收入差距的加大，使農(nóng)民實際的購買能力下降。另外，我國目前許多經(jīng)濟不發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民收入相對較低。還沒有產(chǎn)生參加養(yǎng)老保險的需求。在這種情況下，原有商業(yè)化的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度就很難推行也不會收到很好的效果。
二、建設(shè)與完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的政策建議
1.從政策和立法上加強制度建設(shè)
制度通過法律來規(guī)范，是國際通行的做法。法律規(guī)范是農(nóng)村社會保險制度有序進行的前提條件。我們必須要通過立法的形式來約束和強制性地執(zhí)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并把相關(guān)的事項通過法律予以規(guī)定，利用法律和法規(guī)來保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的合理、有效、持續(xù)性地進行。堅持“公平與效率結(jié)合”的立法原則，在農(nóng)村建立獨具特色的農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度。農(nóng)村獨生子女以及雙女戶家庭應(yīng)當(dāng)作為養(yǎng)老保險制度的首要目標(biāo)，因地制宜發(fā)展強制的、個人儲蓄賬戶的、由獨立非營利基金組織管理的、政府最低擔(dān)保的制度。各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，在國家制定的有關(guān)法律的基礎(chǔ)上，再制定具體的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法，為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的順利進行提供良好的法制環(huán)境保護。
2.建立適合中國國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度
黨的十六大報告指出：“要發(fā)展城鄉(xiāng)社會救濟和社會福利事業(yè)。有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度?！笔鶎萌腥珪M一步指出，“農(nóng)村養(yǎng)老保險以家庭為主，同社區(qū)保障，國家救濟相結(jié)合。有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”。以上兩個重要的文件都強調(diào)了“有條件的地方”，這表明在當(dāng)前情況下，由于中國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差別較大，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在體制問題、基金來源問題、管理問題應(yīng)該有差異。同時，對于不同層次、不同身份的農(nóng)村勞動力養(yǎng)老保險，也應(yīng)該實行分層分類解決的辦法；在制度沒計時，既要考慮農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度本身的特殊性，也要考慮農(nóng)村養(yǎng)老社會保險與城鎮(zhèn)養(yǎng)老社會保險制度將來接軌問題。
3.監(jiān)督管理，加大財政投入力度
農(nóng)村社會保障工作是一項社會系統(tǒng)工程，涉及到千家萬戶和社會的許多方面。要求政府牽頭，統(tǒng)一政令，加大推力，協(xié)調(diào)方方面面關(guān)系，進行有效的組織和引導(dǎo)。在財政允許的情況下，政府應(yīng)投入資金作為農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的補充，以改變目前政府財政對農(nóng)村社會養(yǎng)老扶持微乎其微的現(xiàn)狀，保障農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的順利發(fā)展。具體資金來源可以考慮在財政支農(nóng)支出中增加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補貼支出和以減免的部分農(nóng)業(yè)稅稅金轉(zhuǎn)換為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金，這樣可以減少農(nóng)民參保的負(fù)擔(dān)，促進社會穩(wěn)定。
4.創(chuàng)新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌資渠道
從農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展現(xiàn)狀可以看出，養(yǎng)老基金的籌集靠集體、靠政府是很不現(xiàn)實的?？哭r(nóng)民自身更是與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的初衷相違背的。因此，要積極尋找其他合適的基金籌集渠道。通過繳稅的方式籌集基金是社會保障制度的通行做法，通過法律的形式規(guī)范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的籌資來源。這樣可以增強籌資的剛性和強制力，擴大制度的覆蓋面，提高了社會養(yǎng)老保險抵抗風(fēng)險的能力，還有利于平衡城鄉(xiāng)之間和各地區(qū)之間的負(fù)擔(dān)，從而使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金有穩(wěn)定可靠的來源。當(dāng)前，如果考慮實行繳稅方式，可利用農(nóng)村費稅改革的契機，征收農(nóng)村社會養(yǎng)老保險稅，稅收直接劃入財政專戶，農(nóng)民年老后按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。
5.健全基金管理制度
加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基金管理，要健全基金管理制度，以規(guī)避物價上漲和利率下調(diào)帶來的基金貶值風(fēng)險和政府信任風(fēng)險。完全積累制的農(nóng)村養(yǎng)老保險，積累起來的資金必須保值增殖，否則將變成歷史包袱。同時，在銀行利率不斷調(diào)整的情況下，不能再承諾一個固定利率，要實行分段計息。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金滾存100多億元，分散于2000多個縣市，就目前而言，不存在統(tǒng)一運作、使用的可能。因此，努力提高資金的管理和運作能力，避免基金貶值風(fēng)險，也就成了各級養(yǎng)老保險資金管理機構(gòu)的一大重任。其基本要求是既要保證資金的安全性，又可以進行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合，拓寬投資領(lǐng)域，還可以在保證安全性的前提下進行投資，以提高資金增值率。
6.提高保障機構(gòu)的組織效率和制度效率
提高保障機構(gòu)的組織效率和制度效率，如有條件，建立專門的農(nóng)民養(yǎng)老保險管理機構(gòu)。我國可以借鑒國外的經(jīng)驗，建立由財政、勞動、民政、衛(wèi)生、銀行等部門組成的農(nóng)村社會保障委員會，負(fù)責(zé)規(guī)劃政策實施辦法的制定和資金征收、管理、經(jīng)營，使用情況的監(jiān)督檢查以及資金保值增值的策劃。明確各部門在資金籌措和管理等方面的責(zé)任分工。要建立一支素質(zhì)較高、人員精干的專職干部隊伍。對不同層次、不同崗位的農(nóng)保干部，可以通過舉辦財務(wù)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，學(xué)習(xí)交流，提高農(nóng)保干部的工作能力，提高實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的信息化、網(wǎng)絡(luò)化和管理服務(wù)現(xiàn)代化水平。
7.增加農(nóng)民的收入
農(nóng)民收入的提高是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保率提高的基礎(chǔ)?？梢钥紤]從以下方面增加農(nóng)民收入：優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科教化、搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等。另外還要大力發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟。村級集體經(jīng)濟的有無和多少，對于集體能否為農(nóng)民的養(yǎng)老保障提供經(jīng)濟支持，有著舉足輕重的地位和作用。農(nóng)村實行以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟實力大大削弱，鄉(xiāng)村企業(yè)的發(fā)展壯大，讓村級集體企業(yè)富裕起來，從而使村級集體具備了為村民提供包括各種保障在內(nèi)的公共產(chǎn)品的能力，這樣為進一步提高農(nóng)民收入提供的保證。
8.加強對農(nóng)民參保意識的宣傳教育
中國農(nóng)村養(yǎng)老保險只是剛剛起步，只有政府和群眾雙方相互配合，才能把這項工作搞好。農(nóng)村社會保障制度的建立意味著農(nóng)民必須從世代相傳的傳統(tǒng)保障意識轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代保障意識，意味著農(nóng)民的心理、生活習(xí)慣及價值取向等方面都要發(fā)生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導(dǎo)、促成這種觀念轉(zhuǎn)化、接受這項新事物最強有力的不可或缺的手段。要提高各級領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村養(yǎng)老保險工作重要意義的認(rèn)識，充分利用廣播、電視、報紙等媒體，采取多種群眾喜聞樂見的形式，經(jīng)常地、廣泛地宣傳農(nóng)村新型社會保障的意義，講清形勢、算清經(jīng)濟帳，實現(xiàn)群眾的廣泛參與。
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建立完善的社會保障經(jīng)辦管理服務(wù)體系，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的重要內(nèi)容，也是社會保險全覆蓋形勢下，實現(xiàn)更加公平和可持續(xù)發(fā)展的社會保障的基本要求。為加快我國社會保障經(jīng)辦管理體系建設(shè)，提升社會保障管理服務(wù)能力，提出如下措施建議。
（一）整合各級政府和不同部門之間的社保管理服務(wù)資源，形成統(tǒng)一經(jīng)辦格局
理論和實踐都證明，管理服務(wù)資源分散，政出多門，多頭管理，是最沒有效率并浪費資源的一種模式。今年初，國務(wù)院已經(jīng)明確了將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新農(nóng)保合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，并實現(xiàn)統(tǒng)一經(jīng)辦和管理。當(dāng)前，社保管理服務(wù)中的資源分散主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險分散在人社部門和衛(wèi)生計生部門，社會保險費的征繳分散在人社部門和稅務(wù)部門，應(yīng)盡快整合這些經(jīng)辦管理服務(wù)資源，實現(xiàn)統(tǒng)一經(jīng)辦。
在城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險經(jīng)辦方面，要根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，盡快實現(xiàn)三項基本醫(yī)療保險的統(tǒng)一管理。《社會保險法》明確規(guī)定社會保險行政部門負(fù)責(zé)整個社會保險（包括醫(yī)療保險）的管理。特別是新一輪醫(yī)改明確要求加強醫(yī)療保險對醫(yī)療服務(wù)的約束作用、發(fā)揮醫(yī)療保險在醫(yī)改中的基礎(chǔ)性作用?；谏鲜鲈?，將現(xiàn)由衛(wèi)生計生部門管理的新農(nóng)合劃歸人社部門管理，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保管理“七統(tǒng)一”，即政策統(tǒng)一、繳費和待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、統(tǒng)籌層次統(tǒng)一、基金統(tǒng)一管理、醫(yī)保目錄統(tǒng)一、經(jīng)辦管理機構(gòu)統(tǒng)一、醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管和支付辦法統(tǒng)一。
從我國社保費征繳流程看，參保登記、繳費申報和基數(shù)核定全部由社保機構(gòu)承擔(dān)，經(jīng)核定后由銀行托收，按規(guī)定分賬處理（劃分統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金）后直接進入社?；鹗杖雽?。目前辦理社保費代收的商業(yè)銀行網(wǎng)點已遍布城鄉(xiāng)。稅務(wù)機構(gòu)征收增加了基金管理環(huán)節(jié)，拉長了基金管理鏈條，完全沒有必要。另外，稅務(wù)代征主要針對正規(guī)用人單位，對大多數(shù)的中小微企業(yè)、個體工商戶和靈活就業(yè)人員都是由社保機構(gòu)征收，稅務(wù)代收的險種也主要是職工養(yǎng)老保險和職工醫(yī)療保險。隨著參保人群中靈活就業(yè)人員、個體參保人數(shù)和居民的不斷增加，以及按照社保法規(guī)定必須“五險合一”統(tǒng)一征收的要求，稅務(wù)征收已經(jīng)不符合我國社保發(fā)展的需要。應(yīng)盡快明確做出規(guī)定，將目前由地方稅務(wù)部門征收社保費的業(yè)務(wù)歸還給社保機構(gòu)，實現(xiàn)由社保經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一合并征收。
同時，建議整合高齡津貼、計劃生育獎勵補助、村干部養(yǎng)老保障等社會保障項目，改變多頭管理、重復(fù)投入等問題。具體措施，一是將民政部門推動建立的一些地區(qū)的高齡津貼等劃歸人社部門管理，并入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇。二是將組織部門、民政部門等管理的村干部、老黨員養(yǎng)老補貼等并入職工養(yǎng)老或城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老制度。三是將衛(wèi)生計生部門管理的計劃生育獎勵補助發(fā)放業(yè)務(wù)交由人社部門經(jīng)辦，各項養(yǎng)老待遇由社保經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一發(fā)放。同時要梳理針對特定人群發(fā)放的各類生活補助，包括社會優(yōu)撫、被征地人員養(yǎng)老補助、撫恤金、非因工死亡職工遺屬生活困難補助、精減退職回鄉(xiāng)老職工配偶生活困難補助等的經(jīng)辦業(yè)務(wù)，使這些管理項目和內(nèi)容實行集中統(tǒng)一管理。
另外，在社會保險經(jīng)辦管理體系內(nèi)部，也要下決心改革經(jīng)辦體制，整合職能重疊的機構(gòu)，實現(xiàn)多險合一經(jīng)辦，再造流程。圍繞陸續(xù)出臺的社保重大改革舉措，統(tǒng)一設(shè)計經(jīng)辦規(guī)程，以適應(yīng)社會保障全覆蓋的需要。
（二）夯實基礎(chǔ)，加緊建立覆蓋全民的社會保險登記制度
一是加強社會保障經(jīng)辦“三化”建設(shè)，以參保單位和參保居民對社會保險的管理服務(wù)需求為導(dǎo)向，大力推進標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、規(guī)范化建設(shè)，加快制訂實施社保標(biāo)準(zhǔn)，全面推行“網(wǎng)上經(jīng)辦”，加快發(fā)行社會保障卡，盡早實現(xiàn)參保人員人手一卡，并著力拓展應(yīng)用；二是加強社會保險經(jīng)辦隊伍建設(shè)，以完善崗位規(guī)范、嚴(yán)格經(jīng)辦紀(jì)律要求、推行文明服務(wù)為主要內(nèi)容推進行風(fēng)建設(shè)，努力實現(xiàn)為廣大參保人員提供精心盡心貼心的服務(wù)；三是優(yōu)化經(jīng)辦管理服務(wù)模式，實現(xiàn)從面向單一人群向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)辦轉(zhuǎn)變，從專管員制向綜合柜員制轉(zhuǎn)變，從單一的大廳服務(wù)向大廳和網(wǎng)上共同經(jīng)辦轉(zhuǎn)變，從服務(wù)網(wǎng)點集中在城區(qū)向街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動服務(wù)平臺下沉轉(zhuǎn)變，從經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一經(jīng)辦向多渠道購買利用社會公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，不斷提高經(jīng)辦服務(wù)的可及性和便捷化。
推行“全民參保登記計劃”，對社會保障制度的長期可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)社會保障的公平意義重大。通過全民參保登記，可以有效解決當(dāng)前在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中青壯年參保率低的問題，與強化激勵機制相結(jié)合，可以有效解決已經(jīng)參保的居民繳費選檔低、期限短的問題，是從根本上解決社會保障制度公平性問題的重要舉措。
（三）改革社會保險管理服務(wù)體制機制，探索建立適應(yīng)全覆蓋要求的社會法人治理結(jié)構(gòu)，逐步形成“政府主導(dǎo)、社會和商業(yè)機構(gòu)參與、參保單位和參保人監(jiān)督”的多元社保服務(wù)供給機制
西方公共管理論認(rèn)為，公眾不斷增長的公共服務(wù)需求要求政府在理念、功能和組織體制方面進行改革，打破行政官僚體制，建立以民眾需要為導(dǎo)向和具有服務(wù)理念的管理體制。新公共管理的理論主張政府與公民的關(guān)系是“顧客導(dǎo)向”型的主客體關(guān)系。社會契約理論也認(rèn)為，公共服務(wù)機構(gòu)隸屬于政府部門，行政色彩濃厚、獨立性差，是服務(wù)能力功能不足的重要根源。社保經(jīng)辦管理應(yīng)當(dāng)改變目前在一些地區(qū)存在的命令式、管制式做法，確立與公眾溝通式、協(xié)商式、治理型管理服務(wù)方式，建立一套具有整合能力和迅速回應(yīng)能力的社會保險經(jīng)辦管理服務(wù)機構(gòu)。
社會保險制度啟動初期，其經(jīng)辦管理靠行政手段推動是非常必要的，但是隨著社會保障制度的全民覆蓋，社會保險機構(gòu)管理服務(wù)供需矛盾的加大，尤其是國家在大力加強公共服務(wù)型政府時期，僅靠行政手段是不能滿足公眾對社會保險公共服務(wù)的要求，必須引入公共服務(wù)治理機制和服務(wù)方式。在機制上，應(yīng)當(dāng)改變完全靠政府機構(gòu)提供服務(wù)模式，引入民營服務(wù)和市場競爭機制、公眾參與的治理機制。在組織體系上，建立扁平化的經(jīng)辦管理組織機構(gòu)體系。為了實現(xiàn)我國社會保障經(jīng)辦管理法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，要根據(jù)社保管理服務(wù)內(nèi)在規(guī)律，界定社會保險的服務(wù)項目，鼓勵具備條件的社會組織和公眾參與部分社會保險經(jīng)辦。具體細(xì)化社會保險經(jīng)辦業(yè)務(wù)，劃分出哪些業(yè)務(wù)的服務(wù)項目必須由經(jīng)辦機構(gòu)本身提供，哪些是可以委托外包的服務(wù)項目及采用社會化、市場化提供的服務(wù)項目，以便更好地利用社會資源，提高機構(gòu)工作效率和能力，防止經(jīng)辦機構(gòu)的無序擴張和臃腫。實現(xiàn)部分服務(wù)外包，引入社會治理和公眾參與，參保人可以有更多的選擇，就像商業(yè)銀行或商業(yè)保險公司的經(jīng)辦模式，群眾可以就近選擇服務(wù)好的網(wǎng)點。
在依托社會組織，部分社會保險經(jīng)辦業(yè)務(wù)外包方面，有些地方已經(jīng)進行了有益的探索：湖北省對農(nóng)村基層的社會保險業(yè)務(wù)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行購買服務(wù)、經(jīng)營。從2005年開始改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，按照“政府主導(dǎo)、財政保障，市場導(dǎo)向、平等競爭、合同管理、民主監(jiān)督”的原則，將包括社會保障在內(nèi)的部分業(yè)務(wù)外包給民間組織，建立了“以錢養(yǎng)事”的管理服務(wù)新機制。重慶市利用遍布城鄉(xiāng)的商業(yè)保險機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，探索商業(yè)保險參與農(nóng)村社會保障的經(jīng)辦管理。經(jīng)過幾年的實踐，已經(jīng)構(gòu)建起了商業(yè)保險機構(gòu)為主經(jīng)辦農(nóng)村社會保障的工作體系，探索了多層次經(jīng)辦農(nóng)村社會保障體系的又一途徑。江蘇省江陰市自2006年以來，也實施了委托商業(yè)保險公司參與新農(nóng)合的經(jīng)辦管理工作。這些實踐探索，為我國建立“政府主導(dǎo)、社會參與、公眾監(jiān)督”的社會保險經(jīng)辦管理新型法人治理結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)，應(yīng)在總結(jié)各地經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合事業(yè)單位機構(gòu)改革，逐步實現(xiàn)社會保險經(jīng)辦管理的法人治理結(jié)構(gòu)。
（四）加快推進“金保工程”二期建設(shè)，盡快實現(xiàn)參保人人手一卡，社?？ā耙豢ǘ嘤谩⑷珖ㄓ谩蹦繕?biāo)，為經(jīng)辦提供便捷高效安全的技術(shù)手段
信息技術(shù)的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的普遍應(yīng)用，將會徹底顛覆傳統(tǒng)的社會保險經(jīng)辦管理模式。應(yīng)主動適應(yīng)，積極應(yīng)對新技術(shù)帶來的管理服務(wù)變革。當(dāng)前，要以社?？ê汀半娮由绫！睘檩d體，綜合、廣泛集成各類應(yīng)用模塊，加快推進電子社保。應(yīng)制定社?？☉?yīng)用指標(biāo)體系規(guī)范，建立“電子社?！狈?wù)基本標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)全民參保登記系統(tǒng)和全國個人權(quán)益記錄網(wǎng)上查詢服務(wù)系統(tǒng)，以及跨省異地就醫(yī)結(jié)算、異地養(yǎng)老金管理系統(tǒng)。要建設(shè)實施社會保險經(jīng)辦管理的“四位一體”體系，既社會保險信息交換和共享平臺、養(yǎng)老保險權(quán)益保障和異地就醫(yī)管理服務(wù)平臺、參保繳費和待遇享受監(jiān)控平臺及管理服務(wù)人員教育培訓(xùn)平臺。建立“三個機制”，既社會保險基金風(fēng)險多方共擔(dān)機制、基本醫(yī)療保險的供需雙方談判機制和社會機構(gòu)參與社會保險管理的多渠道社會保險服務(wù)提供機制。這些平臺和機制的建立，可以從根本上解決長期以來社會保險經(jīng)辦機構(gòu)人手少、事務(wù)多、經(jīng)費緊、監(jiān)督難的問題。
張家港的養(yǎng)老保險事業(yè)起步比較早，自1986年開始逐步建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。1992年10月，張家港所有國有集體企業(yè)職工實行養(yǎng)老保險個人繳費。同年張家港頒布實施了《關(guān)于在我市開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的意見》（張政發(fā)[92]263號），由市民政局負(fù)責(zé)，在全市全面推出了“個人繳費為主，集體補助為輔”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。1995年，張家港將鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)、城鄉(xiāng)私營企業(yè)和外商投資企業(yè)納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險范疇。同年頒布實施了《張家港市農(nóng)村養(yǎng)老保險暫行辦法》，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度覆蓋了全市鎮(zhèn)村辦企業(yè)在職職工及農(nóng)村務(wù)農(nóng)人員。從2003年1月起，將參保范圍從國有、大集體企業(yè)及其職工擴大到全市所有企業(yè)職工，一舉使8.3萬名原來參加農(nóng)保的職工享受到城鎮(zhèn)保險待遇。同年運用財政繳費補貼的方式，將全市18周歲以上的近14萬純農(nóng)民納入農(nóng)村養(yǎng)老保險范疇。2004年起，張家港又對全市老年農(nóng)民發(fā)放每月80元的養(yǎng)老補貼。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2008年底，企業(yè)職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到31.26萬人，參保率達到96%，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到10.85萬人，參保率達到99.6%。但是這種按不同人群建立起來的保險體系，存在城鄉(xiāng)間和群體間保險待遇水平不一、政策制度不銜接、管理分散、效率低下等問題，不利于社會互濟功能的有效發(fā)揮。推進養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險體系已是大勢所趨。2008年9月，江蘇省委、省政府批準(zhǔn)蘇州成為全省唯一的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套試點區(qū)，2008年10月，國家發(fā)改委將蘇州列為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革聯(lián)系點。2009年國務(wù)院了關(guān)于開展新農(nóng)保試點的指導(dǎo)意見，決定新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度從2009年開始在全國10%的縣（市、區(qū)）試點。該意見提出，新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險等其他養(yǎng)老保險制度的銜接辦法，由人力資源社會保障部會同財政部制定。各地紛紛制定相關(guān)政策，保障新農(nóng)保與城保的有效銜接，張家港作為蘇州市的重要一員，積極響應(yīng)，將“農(nóng)保轉(zhuǎn)城?！币暈轭^號民生工程，從2009年開始，通過2年時間，4.5億元的財政補貼，將11.5萬名被征地農(nóng)民和農(nóng)保參保人員納入城保。隨后，張家港又先后出臺了各類扶持措施，通過各級財政資助，以及與銀行合作推行財政貼息的貸款來為全市1.8萬家庭困難但不屬于特困群體來參與城保，此外，通過就業(yè)幫扶，幫助9000名符合條件對象順利再就業(yè)，并將其納入了“城?！?。到2011年11月，張家港將符合條件的13.8萬名農(nóng)保人員和被征地農(nóng)民全部由“農(nóng)保”納入“城保”，張家港在全省范圍內(nèi)率先實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險并軌，城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保險制度在張家港被徹底破除。
為了鼓勵農(nóng)民參加城保，政府緊接著出臺了相關(guān)的補貼政策，對于經(jīng)人社部門認(rèn)定的就業(yè)困難人員，如果以靈活就業(yè)的方式繳納城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險的，給予不超過3年的定額社會保險補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)為205元/月，其中男年滿55周歲、女年滿45周歲的人員，補貼標(biāo)準(zhǔn)為308元/月。2009年1月1日后首次審批享受社會保險補貼時女45周歲、男55周歲以上的就業(yè)困難人員可延長至退休。另外考慮到一些實際情況，政府及時調(diào)整相關(guān)政策，從2012年1月1日開始按照《關(guān)于調(diào)整張家港市靈活就業(yè)人員參加城鎮(zhèn)社會保險有關(guān)政策的意見》規(guī)定，以靈活就業(yè)的方式繳納社會保險的參保人員可以自主選擇參保險種和繳費基數(shù)。在每年的6月5日―6月30日期間，可以去各鎮(zhèn)社保所、各村（社區(qū)）勞動保障服務(wù)站重新選擇確認(rèn)。
在各級政府的大力宣傳、推動和支持下，農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的政策逐漸得到了農(nóng)民的認(rèn)同，關(guān)鍵的因素便是城保的待遇水平相對較高，激發(fā)了農(nóng)民參保的積極性。目前，張家港農(nóng)村地區(qū)農(nóng)保和城保的待遇水平一般每月相差三、四百元（其中農(nóng)保的平均待遇為260元，而城保的待遇約為600元左右），每月三、四百元的收入在農(nóng)村已經(jīng)是一筆不小的收入了。而隨著每年的養(yǎng)老金調(diào)整，養(yǎng)老待遇不斷提高，農(nóng)民得到了實實在在的實惠。
二、張家港農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險并軌的具體執(zhí)行做法
從2003年開始，張家港就開通了“農(nóng)?！鞭D(zhuǎn)“城保”的通道，出臺了《關(guān)于將張家港市所有企業(yè)及其職工納入城鎮(zhèn)社會保險管理的意見》，里面規(guī)定原參加農(nóng)保及按規(guī)定允許參加農(nóng)保的企業(yè)，納入城鎮(zhèn)社會保險管理，并設(shè)立過渡期，在過渡期內(nèi)，可以只參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險一個險種，同時在補繳基數(shù)上也給予優(yōu)惠。
到了2007年，又出臺了《關(guān)于進一步推進我市城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險擴面工作的意見》，意見中規(guī)定凡具有本市戶籍、年滿18周歲、且未到達國家和省規(guī)定的退休年齡的公民，均屬于本次擴面的對象，按本意見參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險，參保后預(yù)計在其到達法定退休年齡時的繳費年限不足15年的，在辦理參保手續(xù)時，可補繳以前年度的社會保險費，但補繳后的繳費年限與參保后預(yù)計在其到達法定退休年齡時的繳費年限之和不得超過15年。社會保險費按照補繳基數(shù)乘以補繳比例并加收利息的辦法計算，其中補繳基數(shù)根據(jù)歷年全市職工平均工資確定，補繳比例按照補繳年度各參保險種企業(yè)和職工個人繳費比例之和執(zhí)行，如果是被征地農(nóng)民，其補繳基數(shù)可按歷年最低繳費基數(shù)確定。
為進一步完善社會保障體系，提高保障水平，2009年，張家港出臺了《關(guān)于調(diào)整農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有關(guān)政策的意見》和《關(guān)于調(diào)整被征地農(nóng)民社會保障有關(guān)政策的意見》?！兑庖姟分忻鞔_了將逐步將張家港農(nóng)民全部從“農(nóng)?！鞭D(zhuǎn)入“城?！?，享受和城鎮(zhèn)職工一樣的社會保障制度。具體操作如下：
A、農(nóng)保轉(zhuǎn)為城保
1.補繳對象：2008年12月31日在冊農(nóng)保參保人員（男年滿18周歲不滿60周歲，女年滿18周歲不滿50周歲）。
2.補繳年限：最早可從1995年1月起補繳。
3.補繳基數(shù)：意見實施起至2009年6月30日期間辦理補繳手續(xù)，月補繳基數(shù)為1000元，今后隨結(jié)算年度繳費基數(shù)的調(diào)整而調(diào)整。
4.補繳險種：補繳城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險一個險種，補繳的養(yǎng)老保繳費年限視同城鎮(zhèn)企業(yè)職工醫(yī)療保險繳費年限。
5.補繳后原農(nóng)保繳費額余額的處理：辦理農(nóng)保轉(zhuǎn)城保手續(xù)時，農(nóng)保繳費累計額全額抵扣應(yīng)補繳的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費，同時終止農(nóng)民養(yǎng)老保險關(guān)系。
B、被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)城保
1.補繳對象：勞動適齡被征地農(nóng)民（男不滿60周歲、女不滿50周歲）。
2.補繳年限：最早可從1995年1月起補繳且最早不得早于16周歲。
3.補繳基數(shù)：意見實施起至2009年6月30日期間辦理補繳手續(xù)，月補繳基數(shù)為1000元，今后隨結(jié)算年度繳費基數(shù)的調(diào)整而調(diào)整。
4.補繳險種：補繳城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險一個險種，補繳的養(yǎng)老保繳費年限視同城鎮(zhèn)企業(yè)職工醫(yī)療保險繳費年限。
5.補繳后原征地余額的處理：辦理補繳手續(xù)時，必須將投保金額（或余額）抵扣應(yīng)補繳的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費，同時終止被征地農(nóng)民基本生活保障關(guān)系。
建立社會保險補貼制度：按本意見規(guī)定辦理農(nóng)保轉(zhuǎn)換城保手續(xù)，且以靈活就業(yè)方式參保的原農(nóng)保參保人員，從辦理參保手續(xù)次月起至2011年12月止，可按下列標(biāo)準(zhǔn)享受社會保險補貼：男性滿55周歲、女性滿45周歲及以上的，標(biāo)準(zhǔn)為每人每月200元；男性滿50周歲不滿55周歲、女性滿40周歲不滿45周歲的，標(biāo)準(zhǔn)為每人每月100元；男性50周歲以下、女性40周歲以下的，標(biāo)準(zhǔn)為每人每月50元。社會保險補貼由市級承擔(dān)。
三、分析影響張家港養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的相關(guān)因素
張家港率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險并軌，基本形成了全市城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度，是國家促進社會公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一個重大步驟。分析影響張家港養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的相關(guān)因素，主要有下面二個方面：
（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度
我國之前一直實行城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)，非農(nóng)業(yè)二元戶口管理結(jié)構(gòu)，從2003年7月1日起，我省對戶口登記制度改革，張家港同步進行，取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度，戶口簿上一律登記為“家庭戶”。同時積極調(diào)整戶口遷移政策，逐步放寬戶口遷移限制，引導(dǎo)人口的合理有序流動，加快人口信息計算機管理系統(tǒng)建設(shè)步伐，提高戶籍管理科技含量，推動了農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，為農(nóng)保轉(zhuǎn)城保工作的推廣打下了基礎(chǔ)。
（二）經(jīng)濟社會城鄉(xiāng)一體化
以前，我國的實踐是城鄉(xiāng)各自發(fā)展，其結(jié)果是城市發(fā)展較快，但農(nóng)村發(fā)展滯后且鄉(xiāng)村建設(shè)散亂無序，城鄉(xiāng)差距越來越大。這種狀況不僅使廣大農(nóng)村居民的生活水平提升較慢，而且使城市的發(fā)展特別是經(jīng)濟發(fā)展的后勁不足，最終將制約整個國民經(jīng)濟增長。自1998年至今，張家港先后三次實施行政區(qū)劃調(diào)整，對市、鎮(zhèn)進行一體規(guī)劃，形成“一城四片區(qū)”的新格局，中心城區(qū)和片區(qū)中心鎮(zhèn)通過規(guī)劃擴張和功能提升，對農(nóng)村的輻射帶動作用明顯增強。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成以工哺農(nóng)、良性互動的發(fā)展機制。合理布局鎮(zhèn)區(qū)板塊經(jīng)濟，使沿江經(jīng)濟與板塊經(jīng)濟聯(lián)動并進。村級集體經(jīng)濟可支配收入總額達到6.66億元，村均可支配收入350萬元。
四、完善張家港城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的思考
在政府的大力推動下、在地方的不斷創(chuàng)新探索中，目前張家港的城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險局面基本形成，農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的工作也取得了顯著成效。不過，張家港的農(nóng)保轉(zhuǎn)城保是一個新生事物，因而其在實施過程中仍有諸多方面亟待補充和完善。從目前情況來看，制度的完善應(yīng)從如下方面著手：
（一）加快頂層設(shè)計，盡早建立統(tǒng)一的制度
立法先行是社會保障制度作為社會政策和國家制度安排特征的具體體現(xiàn)，目前中國有關(guān)社會保障的立法以國務(wù)院各部門及地方行政機關(guān)頒布的行政規(guī)章為主，之所以如此，和中國社會保障制度正處于轉(zhuǎn)型期、制度經(jīng)常會變動有關(guān)。作為中國社會保障領(lǐng)域的新生事物，張家港的農(nóng)保轉(zhuǎn)城保也主要依靠行政力量來推動。在城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革的目標(biāo)要求下，張家港的農(nóng)保轉(zhuǎn)城保工作都已啟動，現(xiàn)在的問題在于很多方面（如企業(yè)職工農(nóng)保轉(zhuǎn)城保、純農(nóng)和被征地農(nóng)民農(nóng)保轉(zhuǎn)城保等）還只是地方政府在嘗試、探索，全國統(tǒng)一的政策尚未出臺，這顯然是不利于推進農(nóng)保轉(zhuǎn)城保的工作。因此，國家在參考、借鑒各地成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快建立統(tǒng)一的農(nóng)保轉(zhuǎn)城保政策和制度。而唯有政策統(tǒng)一了，也才可能在此基礎(chǔ)上形成地方性法律（法規(guī)），從而推動農(nóng)保轉(zhuǎn)城保工作在更高的層面上健康持續(xù)發(fā)展。
（二）加大政府財政投入的力度
【中圖分類號】F241.4 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1002-736×（2012）07-0118-04
一、我國碎片化養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀分析
碎片化（Fragmentation），原意是指完整的東西破成零片或零塊，缺乏完整性和統(tǒng)一性。在本文是指由于養(yǎng)老保險政策的不統(tǒng)一所導(dǎo)致的各種養(yǎng)老保險制度的人為分割，使得在同一個社會中存在著針對不同地區(qū)、不同群體實行有差異的養(yǎng)老保險種類的情況。
在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的模式下，我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度體系明顯的表現(xiàn)為“貼補丁”式的發(fā)展。首先，在城鎮(zhèn)先后圍繞公務(wù)員和城鎮(zhèn)企事業(yè)單位建立了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、機關(guān)事業(yè)單位離退休養(yǎng)老制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度等。其次，在農(nóng)村先后針對不同的農(nóng)民群體建立了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度以及農(nóng)村五保戶制度、農(nóng)村獨女戶、雙女戶等特殊的養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度等。隨著農(nóng)民工群體的日益壯大，各地還相繼制定出農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度。
與此同時，我國的養(yǎng)老保險制度不僅僅存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，還存在城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)。自20世紀(jì)50年代初我國的養(yǎng)老保險制度建立以來，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度就實行兩套不同的制度，即企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度和機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度。在2008年《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》之前是企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位分立，在2008年《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》之后則是機關(guān)與企業(yè)事業(yè)單位分立。公務(wù)員與事業(yè)單位人員總數(shù)占社會養(yǎng)老保險需求總?cè)藬?shù)的1 6%，但是這一部分人員至今還沒有納入到社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶制度的范圍中來。
總的來說，我國的養(yǎng)老保險制度從一開始就缺乏整體性的政策設(shè)計，處于過度分割、雜亂無序的狀態(tài)。中央政府只是在制定一個制度框架的情況下，允許各地區(qū)因地制宜地在制度上和標(biāo)準(zhǔn)上“各行其是”，標(biāo)準(zhǔn)大多是“一地一策”甚至“一地多策”，導(dǎo)致社會成員在繳費、補貼以及享受待遇的標(biāo)準(zhǔn)、基金管理和個人賬戶記賬利率等方面存在巨大差異。制度則停留在地方分割、低層次統(tǒng)籌層次上，且制度間邊界也不清晰，并且還有很大一部分的公民還沒有被養(yǎng)老保障制度所覆蓋。全國存在2000多個統(tǒng)籌區(qū)，大部分地區(qū)的養(yǎng)老保險仍停留在縣級統(tǒng)籌甚至更低的基礎(chǔ)上，分別由幾千個經(jīng)辦機構(gòu)管理著。我國的養(yǎng)老保險制度碎片化面臨著亟待改革的局面。
二、我國碎片化養(yǎng)老保險制度存在的弊端
（一）社會公平與效率的嚴(yán)重失衡
目前，我國的養(yǎng)老保險制度碎片化的情況面臨著公平和效率兩方面的問題。首先，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、機關(guān)事業(yè)單位離退休養(yǎng)老制度、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度在繳費水平和養(yǎng)老金待遇水平等方面確實存在著不公平的狀況。其次，在效率方面存在兩個方面的缺失。一是管理效率的缺失。只有以最小的成本保證制度本身管理體系的有效運行才能是有效率的。但是，目前我國養(yǎng)老保險制度的實施就要有多個機構(gòu)來經(jīng)辦，大多地市都設(shè)立社保、機關(guān)保和農(nóng)保等經(jīng)辦機構(gòu)，造成管理成本的增加、資源的浪費和效率的低下。只有把“碎片”整合起來，從而把管理系統(tǒng)整合起來才能夠提高管理效率。二是控制效率的缺失。我國碎片化的養(yǎng)老保險制度可以說是各自為政的的養(yǎng)老保險制度，它的統(tǒng)籌層次低，大部分停留在縣級統(tǒng)籌的層次；覆蓋率低，使得參保者在多種制度之間無所適從，尤其對介于城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的農(nóng)民工來說，相對增加了參保人對制度的認(rèn)知難度，影響了參保積極性；承擔(dān)風(fēng)險能力差，根據(jù)大數(shù)法則，如果參保人群規(guī)模越大則越有利于風(fēng)險共擔(dān)。但我國碎片化的養(yǎng)老保險制度就使得風(fēng)險分散，苦樂不均。最后，根據(jù)福利剛性的特點，在多種養(yǎng)老保險制度并存的情況下，養(yǎng)老金待遇較低的群體必然向養(yǎng)老金待遇高的群體看齊，最終的結(jié)果必然是就高不就低，給我國的財政帶來沉重負(fù)擔(dān)。
（二）社會穩(wěn)定和發(fā)展的嚴(yán)重受阻
我國養(yǎng)老保險制度碎片化的問題給居民帶來了極大的不便，“碎片化”給全國統(tǒng)一的勞動力大市場的形成和勞動力的合理流動帶來很大的阻礙，不利于城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，勞動力的合理流動是人力資源能夠得到優(yōu)化配置的重要路徑。為此，我國的企事業(yè)單位紛紛改革，以適應(yīng)這種變化的需要。但是，養(yǎng)老保險的變革則沒有根據(jù)市場環(huán)境做出相應(yīng)的調(diào)整，依舊分裂的養(yǎng)老保險制度制約了社會活力和市場競爭，不能吸納各種各樣的群體充分就業(yè)，成為繼戶籍制度之后又一影響全國勞動力市場形成的重大因素。另外，我國的養(yǎng)老保險制度在統(tǒng)一的制度體系內(nèi)把不同的人員劃分為三六九等，分別制定不同的制度，待遇也自然不同。不同待遇自然會導(dǎo)致不同群體之間的攀比，這也就為社會的穩(wěn)定埋下了隱患。由于養(yǎng)老保險支出的剛性作用，最終的結(jié)果是低水平的待遇向高水平看齊，拉高福利待遇。與此同時，養(yǎng)老保險制度繳費水平的提高就難以避免，但高水平的繳費率自然會在其他的利益群體中產(chǎn)生強烈的抵觸情緒，引發(fā)反抗甚至抵制，給社會安全帶來新的不穩(wěn)定因素，不利于化解矛盾、縮小差距、促進社會的可持續(xù)發(fā)展。
三、國外典型國家社保整合經(jīng)驗及教訓(xùn)
（一）英法美等國社保整合的措施及回顧
1.英國的管理機構(gòu)改革。英國的貝弗里奇模式的興起立足于整合之前歷史遺留的社保制度碎片化現(xiàn)狀，以建立起一個“大一統(tǒng)”的社保制度。目前，英國基本完成了碎片整合的歷史任務(wù)。自1948年英國宣布成為福利國家以來，在管理機構(gòu)上先后經(jīng)歷了多次改革，最終形成了比較完善的多層次管理機構(gòu)。英國的主要社會保障機構(gòu)是DWP（Department For Work And Pen-sions），就業(yè)中心、信息技術(shù)部門和養(yǎng)老金規(guī)劃部門等都是其重要組成部分。另外，包括養(yǎng)老及咨詢服務(wù)機構(gòu)、專門法庭和社會基金獨立審查機構(gòu)等部門的其他相關(guān)機構(gòu)，也為英國的主要社會保障管理機構(gòu)提供了技術(shù)上的補充和服務(wù)上的協(xié)調(diào)，同時也為個人開辟了相關(guān)的咨詢、申訴和監(jiān)督的渠道。最后，一些諸如慈善組織、社區(qū)和其他相關(guān)機構(gòu)的非政府組織也為完善英國的社會保障制度發(fā)揮著自己的功能。這樣就使得公民能夠在福利的獲得上得到準(zhǔn)確有效的服務(wù)信息，在權(quán)益受到侵害時有通暢的投訴渠道和專門的維權(quán)部門，其社保權(quán)益得到有力的保障。但是，我們還應(yīng)當(dāng)看到，在英國社會保障制度得到穩(wěn)定，基金管理風(fēng)險得到降低，被保障群體安全感得到增強的背后，包攬各個方面的機構(gòu)設(shè)置也在一定程度上降低了辦事的效率，同時減少了非政府組織可以發(fā)揮的活動空間。
2.法國的養(yǎng)老金制度改革。法國的社會養(yǎng)老保險體系相對于其他國家來說，覆蓋面較廣，社會保障水平也較高，但是其碎片化（法國養(yǎng)老計劃的數(shù)量多達1500多個）的養(yǎng)老金制度造成了社會群體利益的失衡和社會結(jié)構(gòu)的失衡，其最終導(dǎo)致的結(jié)果不容忽視。自20世紀(jì)80年代開始，法國展開了一系列的養(yǎng)老金制度改革。從最初的消減福利逐步提高給付門檻開始，然后逐步地從私有部門擴及到公共部門，延長了退休金的繳費時間、延長退休年齡、提高公關(guān)部門繳納比例，以期公共部門和私有部門逐步實現(xiàn)統(tǒng)一。但是每次改革都直接或間接地引發(fā)了大規(guī)模的罷工，鐵路等享有養(yǎng)老保險特權(quán)的“小制度”甚至每隔兩年左右便發(fā)動一次全國性的大規(guī)模社會運動，同政府的改革行為做斗爭，至于小規(guī)模的罷工、游行、示威等則相當(dāng)頻繁和密集。政府的養(yǎng)老金改革制度沒有達到預(yù)期的目標(biāo)，盡管政府表示民眾的不滿并不能使其放棄延長退休年齡的養(yǎng)老金改革計劃，但是照顧到民眾的情緒也是我們在推進制度改革的過程中應(yīng)該注意到的問題。法國養(yǎng)老金的改革將為我國碎片化養(yǎng)老保險制度的改革提供前車之鑒。
3.美國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度的建立。1935年美國通過了世界上第一部《社會保險法案》，一起步就建立起一個統(tǒng)一的社會保障制度。該制度運行70多年以來效果良好，它使大多數(shù)的老年人得以安享晚年，對于“三分之一年齡在65歲以上的美國人來說，從社會保障制度中獲得的津貼構(gòu)成他們總收入的90%”，為數(shù)眾多的美國人依靠著政府發(fā)放的養(yǎng)老金、各種補貼過著舒適而有保障的生活。盡管美國的經(jīng)濟發(fā)展水平與歐洲差不多，并且呈現(xiàn)出特別明顯的二元結(jié)構(gòu)特點，但是它并沒有走歐洲國家的老路，選擇以行業(yè)和企業(yè)為基礎(chǔ)的碎片化制度，而是逐步地將所有私有部門和公務(wù)員全部納入到養(yǎng)老保險的覆蓋范圍中，主動地走出了一條“漸進式大一統(tǒng)”的獨特道路，并最終完成了社會保障統(tǒng)一的道路。
（二）國外典型國家社保整合的經(jīng)驗與教訓(xùn)總結(jié)
以英國、法國和美國為代表的三種不同整合措施所帶來的改革效果是完全不同的。英國多層次社會保障管理體系的設(shè)置，使得部門管理結(jié)構(gòu)相當(dāng)完善，單位辦事效率提高，為社會保障制度的組織管理提供了保障和制度支持，奠定了社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)；法國半個多世紀(jì)以來飽嘗碎片化保障制度的苦頭，多次養(yǎng)老金改革制度也相繼引發(fā)了社會各階層的不滿，自改革開始到現(xiàn)在，各種大規(guī)模的社會運動、游行、示威相當(dāng)頻繁，其社保制度起到了社會安全網(wǎng)作用，但也是一個“燙手山芋”，沒有能夠成為社會的穩(wěn)定器；美國自建立起統(tǒng)一的社會保障制度以來，不分城市農(nóng)村、公務(wù)員還是企業(yè)部門，全部國民參加基本養(yǎng)老保險制度，尚且沒有發(fā)現(xiàn)因社保問題而引發(fā)的社會不穩(wěn)定的記錄，為其社會的安全和穩(wěn)定做出了巨大的貢獻，從而也就沒有因多種退體制度引發(fā)的不同待遇的攀比而使改革遭到大范圍的反對。
英國對其社保碎片化的整合告訴我們，采取碎片整合措施的時間越早，成功的可能性也就越大；反之，法國在整合過程中遇到的一系列障礙告訴我們，進行碎片整合的時間越晚，整合的難度和遇到的阻力也就越多，甚至成為不可能；美國一起步就建立的統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度對社會的穩(wěn)定做出的巨大貢獻告訴我們，統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度是一個理想的境界?？傊?，國外典型國家養(yǎng)老保險制度改革總體呈現(xiàn)出一個很明顯的趨勢，那就是由分立制度向統(tǒng)一制度的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變也必然會對我國產(chǎn)生很大的沖擊和影響。
四、國外社保整合對我國碎片化養(yǎng)老保險制度的經(jīng)驗和啟示
（一）積極推進養(yǎng)老金制度的改革
1.改革應(yīng)該從公共部門人手。養(yǎng)老金改革的最終目的是逐步縮小城鄉(xiāng)企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位之間的待遇差距。法國的養(yǎng)老金改革從私人部門到公共部門推進都沒有成功。在我國情況更加復(fù)雜的情況下，需要從公務(wù)員人手改革，做好養(yǎng)老金改革的表率作用，以期在不降低機關(guān)事業(yè)單位等公職人員待遇的基礎(chǔ)上，逐步提高企業(yè)職工的待遇水平，使人們利益增大，認(rèn)同改革模式，最終促進養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。
2.逐步提高并統(tǒng)一退休年齡。法國在延長退休年齡及繳費期限的改革中，盡管力度相對柔和，還是遭到了很強烈的反對。這就要求我國在延長退休年齡和繳費期限的改革上只能是小步漸進的，通過將其實現(xiàn)目標(biāo)的時間拉長，來減少改革過程中的阻力。
3.處理好眼前利益和長遠利益之間的關(guān)系。養(yǎng)老保險制度本身具有剛性，易升不宜降，法國工會大聲反對改革的原因就是為了保證工人的福利水平不降低，維護其權(quán)益。因此，我國的養(yǎng)老保險制度在提供新的養(yǎng)老福利項目時一定要設(shè)定好合適的起點，把握好養(yǎng)老保險水平的適度性，以保證其適時適度穩(wěn)定增長。同時做到量入為出，合理控制養(yǎng)老保險的各項福利費用的增長，以應(yīng)對未來人口老齡化可能帶來的各種風(fēng)險。
（二）努力完善管理機構(gòu)的設(shè)置
1.設(shè)立專門的司法保障機構(gòu)。英國專門法庭的建立為勞動者的勞動訴訟和處理爭議開辟了暢通的途徑，保障勞動者自身社會保障權(quán)益的實現(xiàn)。我國的社會保障法尚不健全，也沒有專門受理社會保障案件的法庭，勞動者在社會保障權(quán)益受到侵害的時候無法可依甚至無處可訴。投訴機制的缺位也不利于促進社會保障部門提高服務(wù)意識。所以，我國應(yīng)該制定專門的司法機構(gòu)，并建立起完善的投訴機制為政策制定提供信息支持。
2.完善信息管理系統(tǒng)。建立起完善的信息系統(tǒng)的建設(shè)，為社會成員提供各種福利信息，降低由于溝通不暢而導(dǎo)致的效率缺失的問題，改變目前養(yǎng)老保險管理部門分散化、非?；瘜?dǎo)致的政出多頭的狀況，把各個部門所掌握的管理職能和信息整合到一起，提高養(yǎng)老保險管理的整體效率。
3.加強各組織機構(gòu)的合作。英國由于非政府組織的發(fā)展受到限制而帶來財政壓力，這告訴了我們非政府組織的作用不能小覷，我們應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮非政府組織的作用，引入市場機制，讓一些盈利機構(gòu)來運營和管理養(yǎng)老保險制度的—些項目，政府作為監(jiān)管者履行其職責(zé)。
目前，我國農(nóng)民雖然還是以家庭養(yǎng)老為主，但其家庭養(yǎng)老功能已經(jīng)明顯弱化。隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，耕地逐年減少，農(nóng)民作為生存依托的資源嚴(yán)重稀缺，導(dǎo)致農(nóng)村外出打工人員數(shù)量逐年增加，造成許多老年農(nóng)民無法獲得家庭的養(yǎng)老支持。同時，由于農(nóng)民收入提高緩慢，使農(nóng)民的養(yǎng)老問題面臨著既缺乏經(jīng)濟支撐，又缺乏家庭保障的困難。
（二）農(nóng)村人口老齡化問題日趨嚴(yán)重。
根據(jù)最近的人口普查數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村老年人口為8557萬人，占老年人口總數(shù)的65.82%，農(nóng)村人口老齡化速度加快，老齡化程度高于城鎮(zhèn)的現(xiàn)象將一直持續(xù)到2040年左右。農(nóng)村人口在經(jīng)濟發(fā)展水平很低的情況下就進入了人口老齡化進程，靠傳統(tǒng)的自力更生、家庭養(yǎng)老很難滿足老年農(nóng)民的生活需求。
（三）土地的養(yǎng)老保障功能下降。
目前，我國農(nóng)民的收入主要來自農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。但隨著城市化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人均占有的耕地越來越少，同時受市場和自然環(huán)境的影響，農(nóng)民的土地收益率呈現(xiàn)下降的趨勢，而在以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)產(chǎn)品成本不斷地增加。這就導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益不斷降低，土地的保障功能弱化。
（四）原農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設(shè)計存在缺陷。
我國原有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，參保主要依靠農(nóng)民個人交費，政府的責(zé)任和財政支持不足，農(nóng)民獲得的保障相對較低，不能切實滿足農(nóng)民的實際需求。而且基金投資渠道單一，資金的收益率就被限制在了較低的水平。同時絕大部分基金的管理、運營集中在縣級，由于監(jiān)管手段缺乏，難以防止基金違規(guī)，基金管理運營效率普遍偏低。
二、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度運行中存在的問題。
（一）資金的管理與運營模式缺乏創(chuàng)新，養(yǎng)老金的保值增值難度增大。
目前我國大部分地區(qū)的農(nóng)?；鸸芾聿]有遵循征繳、管理、使用三權(quán)分離的原則，由于基金實行的是省、市、縣三級管理，按比例分級使用，職責(zé)和義務(wù)不明確，約束機制不健全，基金的安全性難以得到保障。新農(nóng)保制度主要是以個人賬戶為主，隨著覆蓋面的擴大，基金結(jié)余額會越來越大，但是基金增值渠道單一，購買國債和存入銀行是各級農(nóng)?；鹪鲋档闹饕绞?，在養(yǎng)老保險基金完全或者部分積累的情況下，資金如何投資運營，如何在通貨膨脹的壓力下保值增值，是政府面臨的一個重要問題。同時，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金還處于縣級管理的層次，由于受管理水平的制約，資金被違規(guī)挪用的風(fēng)險較大。
（二）各級財政支出責(zé)任不明確，地方財政補貼沒有具體規(guī)定。
此次新農(nóng)保制度設(shè)計的最大特點就是通過建立各項財政補貼機制，構(gòu)建普惠式的農(nóng)民養(yǎng)老金。在強化了政府責(zé)任的同時，也說明了地方政府財政支持能力和村集體經(jīng)濟的發(fā)達程度是新農(nóng)保持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。但是目前在試點地區(qū)，財政主要是對縣、鄉(xiāng)政府農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的投入，省、市兩級還缺乏專項投入。而縣、鄉(xiāng)兩級政府事權(quán)多、財權(quán)少，普遍存在財政困難，不僅對新農(nóng)保的補貼力度小，而且資金投入不確定，再加上各地村集體的經(jīng)濟實力差別很大，而農(nóng)民收入又存在極大的不確定性，從而使新農(nóng)保的資金來源具有不確定性。
新農(nóng)保作為一個剛性的制度安排，沒有中央和省一級財政的支持，難以實現(xiàn)地區(qū)養(yǎng)老保障的均等化，在基金籌集和待遇支付方面也存在很大的風(fēng)險。
（三）新農(nóng)保與老農(nóng)保、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度銜接不夠，缺少轉(zhuǎn)換。
目前針對城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民、農(nóng)民工及被征地農(nóng)民等不同人群有多個養(yǎng)老保障制度和辦法。新農(nóng)保制度與其他社保政策之間要考慮相互轉(zhuǎn)換、銜接的問題，才能切實保障農(nóng)民權(quán)益。但是新農(nóng)保僅規(guī)定了同上述不同養(yǎng)老制度銜接的原則性意見，還沒有具體可操作的實施細(xì)則，在一定程度上影響了農(nóng)民的參保積極性。
（四）籌資方式不合理，制度變動過于頻繁。
由于新農(nóng)保方案基本上是縣級統(tǒng)籌，個別地區(qū)是市級或省級統(tǒng)籌。每個地區(qū)關(guān)于籌資模式、籌資各方籌資比例、籌資渠道等內(nèi)容都不相同。伴隨著人口老齡化的加劇，在沒有國家財政支持的情況下，養(yǎng)老基金籌集和支付存在很大的風(fēng)險。同時，目前我國各地開展的新農(nóng)保試點，出臺的方案，缺乏國家勞動保障部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，這些方案在保險基金籌資模式、最低參保年齡、繳費水平、繳費基數(shù)的確定、政府補貼、調(diào)節(jié)機制等方面存在較大差異，對基金的運用也缺乏有效監(jiān)督。制度變動過于頻繁，注重短期效益，不利于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。
三、完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的對策與建議。
（一）加大宣傳力度，逐步擴大保險覆蓋范圍。
一是領(lǐng)導(dǎo)干部要重視宣傳工作，在“自愿參保”的原則下，宣傳工作決定了新農(nóng)保成敗的關(guān)鍵。在制度推進過程當(dāng)中，不搞強迫命令，不片面追求參保率，通過優(yōu)化管理和服務(wù)，逐步擴大新農(nóng)保的覆蓋范圍。
二是要充分利用廣播、網(wǎng)絡(luò)、報刊、電視等多種宣傳工具，向廣大農(nóng)民充分展示新農(nóng)保制度的優(yōu)越性，以形成新農(nóng)保的全方位整體宣傳效果。三是村干部及宣傳人員要向廣大農(nóng)民講解新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的各項規(guī)定，向農(nóng)民說清楚社會養(yǎng)老保險的收益性、可靠性和規(guī)范性，讓農(nóng)民知道繳納養(yǎng)老保險金的預(yù)期收益。要加大信息透明度，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
（二）建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的保值增值運行機制，完善監(jiān)督體系。
首先，應(yīng)建立省、市縣兩級政事分開的管理體制，行政單位負(fù)責(zé)制定政策，事業(yè)單位負(fù)責(zé)基金管理。農(nóng)村養(yǎng)老基金由省、市縣共管，市縣負(fù)責(zé)基金的收繳和發(fā)放，省級負(fù)責(zé)基金管理并委托專業(yè)管理機構(gòu)進行多元化組合投資運營，以提高積累資金的增值率。
其次，拓寬基金運營渠道，盡快出臺基金運營優(yōu)惠政策。中央政府可每年發(fā)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金專項優(yōu)惠債券或制定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金銀行儲蓄優(yōu)惠利率，也可確定一定比例投資一些風(fēng)險小、收益高的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，這樣既保證基金有較高的回報率，又可解決建設(shè)資金不足的問題。
在基金的監(jiān)管方面，首先，強化行政監(jiān)督，社會保障相關(guān)職能部門要做好對農(nóng)村養(yǎng)老保險運行機制的日常監(jiān)督工作，建立基金監(jiān)督責(zé)任制。要把專門監(jiān)督落到實處，財政、審計、稅務(wù)等職能部門對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的財務(wù)收支情況要定期進行檢查監(jiān)督。其次，完善實務(wù)操作流程，大力推行和普及規(guī)范化操作，逐步推廣和應(yīng)用個人賬戶IT管理系統(tǒng)，不斷提高工作的透明度。最后，加強社會監(jiān)督，建立由農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村居民委員會、輿論機構(gòu)等組成的社會監(jiān)督體系，對政府執(zhí)行政策法規(guī)的情況，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的收支和管理情況進行監(jiān)督，對違法行為進行申訴、控告、檢舉等。
（三）強化政府的財政職責(zé)，建立城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險籌資體系。
新農(nóng)保注重強化政府責(zé)任，要建立健全各級財政穩(wěn)定、長效的資金補助機制，由政府對參保人員根據(jù)年齡的不同給予適當(dāng)?shù)难a貼；建立養(yǎng)老保障待遇調(diào)整的儲備基金，以保證被保險人領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額與社會經(jīng)濟發(fā)展水平同步提升，基礎(chǔ)養(yǎng)老金隨物價水平上漲適時調(diào)整。財政補貼應(yīng)以統(tǒng)籌地區(qū)地方財政為主，省級財政對經(jīng)濟薄弱地區(qū)給予適當(dāng)支持，地方財政每年應(yīng)列出專項預(yù)算，充實農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金。同時要界定各級財政職責(zé)，妥善解決各級財政責(zé)任分擔(dān)問題，要明確省、市、縣各級財政的籌資責(zé)任，特別是加大對貧困縣市的轉(zhuǎn)移支付力度。
在選擇新農(nóng)?；I資模式問題上，要打破城鄉(xiāng)二元社會保障結(jié)構(gòu)，建立項目齊全、形式多樣、覆蓋面廣又標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)亩鄬哟勿B(yǎng)老保障體系，同時不斷提高社會化程度，最終建立起城鄉(xiāng)一體化、統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險籌資體系。此外，新農(nóng)保的出資一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老籌資體系應(yīng)區(qū)別對待。
（四）注重制度有序銜接，妥善解決新農(nóng)保與其他社保政策的接續(xù)轉(zhuǎn)移問題。
一是制定統(tǒng)一、規(guī)范和切實可行的操作流程，規(guī)范轉(zhuǎn)換、接續(xù)的操作辦法，在制度模式銜接上采用政府補貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的模式。
〔中圖分類號〕C913.7 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）02-0077-05
西部地區(qū)作為我國經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后的區(qū)域，集大農(nóng)村、深貧困和多民族于一體，城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展的缺失性和滯后性尤為突出，農(nóng)民群體長期無法享受到與城市居民均等的養(yǎng)老保障權(quán)益，養(yǎng)老保障待遇的“逆向性”補償使城鄉(xiāng)居民的收入差距不縮反增，嚴(yán)重影響到西部經(jīng)濟和社會的全面進步。因此，加快西部城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌發(fā)展是縮小東西部發(fā)展差距、構(gòu)建和諧社會的應(yīng)有之義和關(guān)鍵之舉。
一、西部地區(qū)社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨的困境
我國西部地區(qū)的養(yǎng)老保險制度發(fā)展既有全國普遍存在的“碎片化”和“分割化”等共性問題，又有根植于特殊區(qū)情的發(fā)展滯后和水平低下等區(qū)域性問題，在加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中面臨“新老問題交織、內(nèi)外矛盾重重”的交困局面。綜合而言，主要集中在以下方面：
（一）養(yǎng)老保險制度“碎片化”程度深，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌整合難度大。我國養(yǎng)老保險制度“碎片化”格局的形成不只是客觀的城鄉(xiāng)差距、群體差異和職業(yè)隔離所致的被動結(jié)果，更多地是“量體裁衣式”政策設(shè)計和漸進式改革的主動選擇。西部地區(qū)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度碎化程度重、水平差距懸殊，除了受上述發(fā)展方式的慣性驅(qū)使，更緣于經(jīng)濟社會發(fā)展滯后、少數(shù)民族人口眾多的時空境遇制約。在推進制度統(tǒng)籌過程中，不僅有“城城內(nèi)部”和“鄉(xiāng)鄉(xiāng)內(nèi)部”各類養(yǎng)老保險制度的精簡提升，更面臨著不同內(nèi)容設(shè)計的養(yǎng)老保險制度在城鄉(xiāng)間和地域間的整合歸并，尤其是西部地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展程度、省際間財政汲取能力和群體間職業(yè)收入水平無論是與東部地區(qū)的橫向比較，還是區(qū)域內(nèi)部的縱向考察，差距相當(dāng)明顯且有進一步擴大的趨勢，這嚴(yán)重固化和擴大了城鄉(xiāng)間、區(qū)域間和群體間的養(yǎng)老保險待遇差距及不公平程度。另外，西部各省在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度實踐中，還沒有完全擺脫“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的應(yīng)急配套思維，還局限在“打補丁”式的被動補救套路，缺乏從全局、整體的觀念來解決城鄉(xiāng)二元化養(yǎng)老保險制度的內(nèi)在痼疾，更對少數(shù)民族聚居區(qū)域和人口的養(yǎng)老問題如何融入現(xiàn)有制度欠缺長遠規(guī)劃，這無疑加重了制度“大碎片”套“小碎片”的復(fù)雜程度。
（二）城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險待遇差距持續(xù)擴大，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌整合障礙多。當(dāng)前，西部各省城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度非均衡發(fā)展態(tài)勢比東部地區(qū)嚴(yán)重的多，這與西部經(jīng)濟發(fā)展不平衡、養(yǎng)老保險制度基礎(chǔ)弱和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重等密不可分，尤其是西部民族農(nóng)村牧區(qū)集聚了我國最大的貧困群體，其農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展滯后、脆弱性強，甚至在寧夏和甘肅等地的“新農(nóng)?！痹圏c工作還沒有全面鋪開，但在一些經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)如成都市卻已初步實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的一體化發(fā)展，這也側(cè)面反映出西部地區(qū)間城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度改革的不同步、發(fā)展的不同期和進程的不協(xié)調(diào)。另外有數(shù)據(jù)顯示，2012年西部多地農(nóng)村人均養(yǎng)老保險金低于69元/人/月的全國平均水平且較2011年的增幅不大，而城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金高達2700元/人/月，增幅達到10.2%，二者相差40倍之多，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度待遇差距的持續(xù)擴大，給社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌造成了巨大的障礙和困難。
（三）養(yǎng)老保險管理體制“分割化”現(xiàn)象突出，統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險管理體制的統(tǒng)籌進程遲滯。西部城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的“多元碎片”都有其各自的管理機構(gòu)、體系和規(guī)則來實現(xiàn)自我運行和內(nèi)部利益強化，條塊分割、部門封閉和城鄉(xiāng)分治等“政出多門”現(xiàn)象勢必造成管理標(biāo)準(zhǔn)各異和職責(zé)不清，爭權(quán)、爭利、責(zé)任推諉等內(nèi)耗現(xiàn)象降低了制度整體效率，既有制度環(huán)境下形成的利益格局和效能慣性強化著社會養(yǎng)老保險制度的區(qū)域分割和管理服務(wù)的“諸侯割據(jù)”，以至于在提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次中地方政府利益爭奪“頻頻上演”。另外，分稅制改革后，中央政府與地方政府對養(yǎng)老保險項目財政投入的不穩(wěn)定和區(qū)域間的不平衡，以及各級政府間沒有明確的養(yǎng)老保障職責(zé)劃分和缺乏積極協(xié)調(diào)，導(dǎo)致中央財政和地方財政在養(yǎng)老保障事權(quán)、財權(quán)方面負(fù)擔(dān)的不合理，尤其是養(yǎng)老金多次“提標(biāo)”，完全是“中央政府喊口號，地方政府掏腰包”，而且地方政府還要為新農(nóng)保中農(nóng)民繳費支付相應(yīng)的財政補貼，致使西部一些經(jīng)濟欠發(fā)達、財政較緊張、保障資金需求量較大的地方政府財政更加入不敷出，而財政狀況好的地方政府又不愿意相互調(diào)劑資金，搞“突擊擴面”甚至故意夸大參保人數(shù)以套取更多的中央財政補貼，地區(qū)之間“苦樂不均”，部門利益傾向和地方保護主義色彩濃重。
（四）養(yǎng)老保險政策銜接機制不健全，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。我國養(yǎng)老保險制度主要是依據(jù)城鄉(xiāng)二元化戶籍制度、群體身份差異和不同就業(yè)類型等標(biāo)準(zhǔn)單獨設(shè)計的，“分門別類”的制度形式靜態(tài)地固化了群體間的屬性邊界，阻礙了群體間的相互流動，而養(yǎng)老保險制度在“新老銜接”政策方面的不明朗，以及在全國層面上“新農(nóng)?！焙汀俺锹毐！敝贫茹暯愚k法的長期缺失，反過來加劇了各類養(yǎng)老保險制度“融合對接”的難度，尤其是西部各省份的養(yǎng)老保險制度發(fā)展有快有慢，發(fā)展環(huán)境也有好有壞，在尚未實現(xiàn)基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的情況下，各個省份的養(yǎng)老保險制度內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)都有很大不同，在繳費比例和待遇標(biāo)準(zhǔn)等方面的差距不小，“一地一套”的管理辦法和“互不相干”服務(wù)體制給勞動力流動帶來了養(yǎng)老保險關(guān)系接續(xù)和權(quán)益記錄上的許多困難，于是出現(xiàn)“斷?！薄ⅰ巴吮！薄ⅰ爸乇！钡葐栴}，而且在統(tǒng)籌層次普遍較低的情況下，每個統(tǒng)籌地區(qū)設(shè)立了單獨建立了各自的信息管理系統(tǒng)，卻并未實現(xiàn)不同統(tǒng)籌區(qū)域工作信息的聯(lián)網(wǎng)化和協(xié)調(diào)同步化，增加了經(jīng)辦機構(gòu)的管理成本和管理壓力，而且在參保人員基礎(chǔ)信息和繳費信息等方面存在失真和難以連貫的現(xiàn)象，這都無形中強化了養(yǎng)老保險制度的區(qū)域“碎片化”和城鄉(xiāng)差異度。
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，以城鄉(xiāng)一體化為導(dǎo)向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度，已成為化解上訴矛盾、實現(xiàn)西部地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會良性互動發(fā)展的內(nèi)在要求和必然趨勢?！? 〕
二、推進西部地區(qū)社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實條件
社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不可能一蹴而就，這不僅要提高建制理念的科學(xué)性和制度方案設(shè)計的有效性，而且還需要相關(guān)制度、政策、設(shè)施的外部配套和支持。從西部地區(qū)現(xiàn)實的情況及發(fā)展趨勢來看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度雖然面臨上述困境，但也具備一定的現(xiàn)實條件。
（一）科學(xué)、統(tǒng)籌發(fā)展的理念和政府對養(yǎng)老保險制度建設(shè)的重視，可確保社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方向性。從政治層面來講，“科學(xué)發(fā)展”已成為國家發(fā)展的指導(dǎo)思想，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的基本方略，而“老有所養(yǎng)”也成為黨和政府對人民的政治承諾。因此，如何建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，通過建立健全城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保障體系來解除全體國民的后顧之憂，客觀上已成為國家發(fā)展的重要目標(biāo)指向，也是執(zhí)政黨和政府的重大政治責(zé)任，〔2 〕 （P37 ）這種清晰的政治取向構(gòu)成了各級政府加快養(yǎng)老保障制度建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的強烈動力。
西部各省市抓住歷史機遇，積極推進養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)一體化進程，如作為“國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”的重慶市，從法律完善、制度整合、體制創(chuàng)新和措施配套等多方面來大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保障體系建設(shè)，為其他地區(qū)提供了一種可以借鑒的“重慶經(jīng)驗”；又如2011年GDP總量過萬億元的陜西，在基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌以及“新農(nóng)?！痹圏c中都形成了自身的特色，“寶雞模式”、“神木模式”已成為全國養(yǎng)老保險制度建設(shè)的典型模式，內(nèi)蒙古在養(yǎng)老保險制度建設(shè)中“亮點”也非常突出，尤其是在2011年和2012年出臺了多項完善養(yǎng)老保險制度的政策措施，標(biāo)志著職工基本養(yǎng)老保險制度政策缺失等漏洞的基本補齊和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌實施的啟動，走在了全國前列。〔3 〕不難看出，西部各省市在加快經(jīng)濟建設(shè)的同時，始終堅持以人為本的施政理念，在關(guān)乎民生建設(shè)的長遠規(guī)劃中無不體現(xiàn)出對養(yǎng)老保險制度發(fā)展的重視和切實消除西部各族人民養(yǎng)老后顧之憂的政治決心，這將堅實確保養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方向和政策落實。
（二）經(jīng)濟持續(xù)增長和財政支持能力的提高，已成為實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)和保證。社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌能否順利實施，不僅需要政府政策的強力推動，而且還要依靠經(jīng)濟和財政實力的巨大支撐，因為任何時代、任何國家的社會保障制度都要以一定的經(jīng)濟發(fā)展水平為基礎(chǔ)，國民社會保障待遇水平最終還要以生產(chǎn)力水平來保證。從經(jīng)濟角度來看，改革開放以來的經(jīng)濟成就為國民“脫貧致富”和地區(qū)“經(jīng)濟騰飛”提供了日益豐厚的物質(zhì)條件，在“公平、正義、共享”主流價值取向下，如何將經(jīng)濟成果轉(zhuǎn)化并持續(xù)增進國民福祉業(yè)已成為社會建設(shè)的主旋律。西部各省市立足于欠發(fā)達的基本現(xiàn)實，始終堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，積極響應(yīng)黨和政府關(guān)于加強民生建設(shè)的政策指示，把發(fā)展作為解決所有問題的關(guān)鍵，經(jīng)過積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，GDP總量和政府財政收入有了大幅增長。2011年，在全國23個地區(qū)生產(chǎn)總值超過萬億元的省份中，西部省份就占了5個（分別是四川省、、陜西省、重慶市和廣西?。貞c市的經(jīng)濟增速更是超過連續(xù)8年增速第一的而躍居首位，12省份的GDP增速和財政收入增速均超過了全國平均增速。
在西部各省的“十二五”規(guī)劃綱要中，均把GDP增速定位在10%～15%之間，把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點。經(jīng)濟總量和財政收入的持續(xù)快速增長，已為逐步建立健全城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度奠定了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，各級政府不僅有義務(wù)建立完備的養(yǎng)老保障體系，而且也具備推動養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的可行性。
（三）城鄉(xiāng)居民收入水平提升和參保意識增強，是全面推進社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要保障。養(yǎng)老保險是一項完全體現(xiàn)繳費義務(wù)與待遇享受權(quán)利相對應(yīng)的制度，公民的廣泛投保是養(yǎng)老保險得以持續(xù)發(fā)展的充分條件。作為制度主要參與者和受益者的個人，其繳費能力的強弱直接關(guān)系到養(yǎng)老風(fēng)險發(fā)生后待遇給付水平的高低，而個人的繳費能力又直接與可支配收入相關(guān)聯(lián)，所以提高個人繳費能力的關(guān)鍵就是要增加個人可支配收入，尤其是大力提高低收入群體的收入水平，提高其參保能力，這才是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的客觀基礎(chǔ)，也是持續(xù)擴大制度覆蓋面的現(xiàn)實保證。2011年西部各省城鄉(xiāng)居民收入增速雖然尚低于GDP和財政收入增速，但同比增長幅度較大，尤其是農(nóng)村居民人均純收入的增幅“可圈可點”，城鎮(zhèn)居民人均收入和農(nóng)村居民人均純收入均以較快速度逼近全國平均水平。
隨著中央對西部地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度的逐年增大以及惠農(nóng)政策的深入實施，西部城鄉(xiāng)居民收入增速勢必在“十二五”期間有明顯提高。城鄉(xiāng)居民收入水平的快速增長使其有了持續(xù)參與養(yǎng)老保險的經(jīng)濟支持能力，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的逐步完善以及給參保者帶來的利益實惠，讓更多的城鄉(xiāng)居民有了較強的參保動機和主動參保意識，這將為全面推進社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供重要保障。
（四）現(xiàn)有的法律依據(jù)和制度基礎(chǔ)，為推進社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供政策支持。十六大以來，我國加快了社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)步伐，定型、完善了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，先后建立、試點了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（“新農(nóng)保”）和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度（“城居?！保?，并在加快新法立法、修正現(xiàn)有相關(guān)法律和銜接新舊法律等方面多管齊下，以規(guī)范制度內(nèi)容和運行為前提，以消除保障對象身份差異和制度分割局面為重點，積極出臺有針對性的配套政策和法規(guī)，盡量擴大制度覆蓋范圍、減少制度碎片、提升統(tǒng)籌層次。在2011年7月1日起施行的《社會保險法》中已明確定位我國社會養(yǎng)老保險制度為三大板塊，并表示在有條件的地方實現(xiàn)“新農(nóng)保”和“城居?！钡暮喜嵤?，由國務(wù)院社會保險行政部門負(fù)責(zé)全國的社會保險管理工作，這為社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供了法律基礎(chǔ)。另外，為了將來更好地統(tǒng)籌整合三大養(yǎng)老保險制度，在頂層設(shè)計中就注重建立制度統(tǒng)籌的技術(shù)條件，積極創(chuàng)造統(tǒng)籌整合實施的制度基礎(chǔ)，針對“城居?！焙汀靶罗r(nóng)保”在覆蓋人群特點、制度模式、籌資方式、保障水平、運行機制和管理服務(wù)等方面都具有高度的“同質(zhì)性”，已在部分發(fā)達地區(qū)開展了“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！钡某青l(xiāng)統(tǒng)籌實踐，取得了顯著成效，這將為西部地區(qū)社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供可借鑒的有益經(jīng)驗，并減少不必要的制度探索成本和改革代價。
三、西部地區(qū)社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方案設(shè)想
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的任務(wù)雖然緊迫，但要尊重西部地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達、貧困群體數(shù)量大的客觀現(xiàn)實，決不能盲目向東部水平“看齊”，更不能搞突擊式的項目整合“躍進”，需要立足實際，充分考慮到城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度發(fā)展在時間上的連續(xù)性、城鄉(xiāng)間的平衡性、區(qū)域間的梯度性和制度間的層次性。根據(jù)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度分步到位、逐步統(tǒng)一的漸進式發(fā)展規(guī)律和西部地區(qū)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的現(xiàn)實條件，筆者認(rèn)為應(yīng)通過政府的全面主導(dǎo)，分三個階段有重點地推進西部地區(qū)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的“統(tǒng)籌并軌”和“體系整合”，以提高制度的社會適應(yīng)性和發(fā)展的可持續(xù)性。
（一）到2015年以前，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的全覆蓋。城鎮(zhèn)職工基城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度經(jīng)過近二十余年的改革調(diào)適，“統(tǒng)賬結(jié)合”模式已基本定型，待遇計發(fā)辦法和籌資比例等技術(shù)性方案業(yè)已明確。西部各省“十二五”期間養(yǎng)老保障建設(shè)的主要任務(wù)應(yīng)是根據(jù)《中國人民共和國勞動合同法》和《中國人民共和國社會保險法》來進一步明確和擴大職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，把靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、未參保的集體企業(yè)職工等統(tǒng)一歸并到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中，徹底解決非正規(guī)就業(yè)群體無保障的歷史遺留問題；切實提高基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次，穩(wěn)定基本養(yǎng)老保險制度省級統(tǒng)籌并積極向全國統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，建立和完善制度的長效機制；“城居?！焙汀靶罗r(nóng)?！钡脑圏c時間較短，多數(shù)城鄉(xiāng)非就業(yè)居民還游離在現(xiàn)有制度之外，養(yǎng)老保險在農(nóng)村的“查漏補缺”應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。在“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則上，繼續(xù)堅持個人繳費與政府補貼相結(jié)合、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的實施模式，不折不扣地落實政府對參保人員繳費及領(lǐng)取養(yǎng)老金的財政補貼以加大制度的吸引力，在允許個人自主選擇繳費檔次的基礎(chǔ)上體現(xiàn)多繳多得的激勵機制，在繳費檔次和待遇標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計上要與經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面承受能力相適應(yīng)，在合理確定各級政府財政補貼分擔(dān)機制的基準(zhǔn)上，適時、適度地隨著財政收入和城鄉(xiāng)居民收入的增長調(diào)整繳費檔次和補貼標(biāo)準(zhǔn)?！? 〕同時，“城居?！焙汀靶罗r(nóng)保”在覆蓋人群特點、籌資機制和制度模式上都有很強的相似性，有對接整合的基礎(chǔ)條件和制度環(huán)境，西部各省要加快實現(xiàn)二者的制度整合和統(tǒng)一實施，但要注意實現(xiàn)新老制度的有效銜接和平穩(wěn)過渡，避免讓舊制度人員的利益受損失。同時，還要做好各級政府的財政補貼責(zé)任和比例的合理劃分，統(tǒng)一經(jīng)辦管理、信息系統(tǒng)、業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和參保信息等服務(wù)制度，以便將來在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的對接。
（二）到2020年以前，建立全面穩(wěn)定的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度和職工基本養(yǎng)老保險制度。在經(jīng)過前一階段的制度擴面、體系整合、結(jié)構(gòu)完善和服務(wù)配套后，這一時期應(yīng)是實現(xiàn)西部地區(qū)養(yǎng)老保障體系由外延式擴張向制度內(nèi)涵充實完善的過程轉(zhuǎn)變，主要任務(wù)是完善適度集中、有序組合、沒有漏洞的多元制度安排，建立全面穩(wěn)定的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度和職工基本養(yǎng)老保險制度，目標(biāo)是實現(xiàn)社會勞動者及適度收入者均應(yīng)享有基本的社會養(yǎng)老保險，非勞動者和貧困者在年老后獲得政府公共財政支持的非繳費型國民年金保障。這一時期的主要任務(wù)如下：
首先，縮小各行業(yè)及各群體間的養(yǎng)老保險待遇差距。在職工基本養(yǎng)老保險制度的宏觀框架已建設(shè)齊備的基礎(chǔ)上，進一步推行機關(guān)事業(yè)單位勞動雇員制度和養(yǎng)老保險制度改革，著力建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，并在統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度內(nèi)設(shè)定良好的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)通道，設(shè)定勞動者可承受、有彈性的繳費標(biāo)準(zhǔn)和公平合理的養(yǎng)老金計發(fā)機制，不斷縮小正規(guī)就業(yè)勞動者與靈活就業(yè)勞動者的養(yǎng)老金待遇差距，真正奠定職工基本養(yǎng)老保險制度作為整個養(yǎng)老保障體系中的主體地位。
其次，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度在前一階段已基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)、提高待遇標(biāo)準(zhǔn)和配套相關(guān)服務(wù)是這一時期的工作重心。隨著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進程的大力推進，農(nóng)民群體的參保意識和參保能力逐漸提高，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險由自愿參保向強制參保轉(zhuǎn)變的條件和時機均已成熟，這一方面是規(guī)避“逆向選擇”風(fēng)險以增強養(yǎng)老保險互助互濟能力的需要，另一方面也能真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)全覆蓋。同時，大力發(fā)展農(nóng)村老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)，適時創(chuàng)建城鄉(xiāng)老年人護理保險和服務(wù)制度，普及社區(qū)服務(wù)為主、多元化供給的居家養(yǎng)老模式，以不斷縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險水平差距，提高養(yǎng)老保險服務(wù)質(zhì)量，為將來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度創(chuàng)造條件。
（三）到2030年以前，初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌并軌。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的全面定型和穩(wěn)定發(fā)展是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的前提條件，養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌和養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)為統(tǒng)籌提供了現(xiàn)實可能性。鑒于“農(nóng)保”和“城?！痹谥贫仍O(shè)計上存有較大的差異，實現(xiàn)二者的統(tǒng)籌歸并存在一定的技術(shù)障礙，這需要圍繞養(yǎng)老保險制度籌資模式和給付模式的改良來實現(xiàn)制度內(nèi)在的深化改革，但要遵循“階梯過渡、漸進對接、進退自如”的原則來構(gòu)建城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的制度模式。
首先，完善基金管理模式。穩(wěn)定“農(nóng)?！焙汀俺潜！笨摄暯拥摹敖y(tǒng)賬結(jié)合”模式，并引入“名義賬戶積累”制來對其進行改良“變形”，形成“社會統(tǒng)籌賬戶+名義賬戶+實質(zhì)賬戶”的模式框架。其中，“名義賬戶”繼續(xù)實行沒有基金積累的“空賬”，而實質(zhì)賬戶需要“做實”，并引入資產(chǎn)建設(shè)理念對其進行公積金性質(zhì)的運營管理。
其次，統(tǒng)一籌資模式。在三方籌資的風(fēng)險分擔(dān)機制中，養(yǎng)老保險的繳費結(jié)構(gòu)和比例設(shè)計應(yīng)在各方主體可承受的前提下實現(xiàn)統(tǒng)一。在提高勞動者勞動所得占初次分配中比重的條件下，勞動者（含農(nóng)民）的繳費比例從8%提高到10%，企業(yè)為職工的繳費和國家為務(wù)農(nóng)人員的繳費比例維持20%的現(xiàn)狀，但要把其中4%的繳費劃入個人賬戶，而14%個人賬戶的規(guī)模又分為8%的名義賬戶和6%的實質(zhì)賬戶；至于繳費基數(shù)最好能以各省上年度的社會平均工資為基準(zhǔn)設(shè)定多個比例檔次或換算成絕對額供城鄉(xiāng)勞動者自由選擇，這樣“一制多檔”的繳費設(shè)計就能很好體現(xiàn)城鄉(xiāng)地區(qū)差別和勞動者個體差異。
最后，改善給付模式。在給付模式中，“社會統(tǒng)籌賬戶”和“個人名義賬戶”的資金由企業(yè)繳費16%和個人繳費8%共同形成，即期支付退休人員養(yǎng)老金，形同當(dāng)前我國社會統(tǒng)籌賬戶透支個人賬戶資金來支付退休者的“準(zhǔn)名義賬戶”模式，這樣就解決了個人賬戶“空賬”隱患。繳費勞動者退休后的養(yǎng)老金給付還繼續(xù)沿用現(xiàn)行的計發(fā)辦法，只是區(qū)別在于個人賬戶養(yǎng)老金是由名義賬戶積累資金與實質(zhì)賬戶積累資金總和再除以計發(fā)月數(shù)，其中，名義賬戶積累資金是名義賬戶繳費總額與名義利率下所得利息的總和，在支付時即刻年金化，實質(zhì)賬戶積累資金由繳費積累額和投資收益所得，體現(xiàn)個人多繳多得和延長繳費期的激勵作用。勞動者跨區(qū)域流動時個人賬戶隨人走，養(yǎng)老待遇給付分段計算，轉(zhuǎn)入地統(tǒng)一給付。
不難看出，該模式設(shè)計實現(xiàn)了“三方共贏”的效果：企業(yè)沒有增加繳費比例，卻加強了對本單位職工繳費的顯性激勵（劃入個人賬戶4%）從而“不反對”；個人雖增加2%的繳費，但獲得企業(yè)劃入4%的繳費，同時又做實了6%的公積金性質(zhì)的“實質(zhì)賬戶”，退休后個人賬戶養(yǎng)老金是以名義賬戶和實質(zhì)賬戶共同積累額為計發(fā)基數(shù)，總體收益增加從而“不吃虧”；國家既能通過名義賬戶和社會統(tǒng)籌賬戶資金現(xiàn)收現(xiàn)付給當(dāng)期的退休者，又減輕了做實個人賬戶的壓力，從而是“阻力最小”的較佳方案。這樣的制度模式建構(gòu)既保證了以較小的成本實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌改革，同時又會獲得參與主體的支持和擁護，具有一定的技術(shù)可行性。
參考文獻：
Abstract:Since the late nineties of the twentiethcentury，accompanying the rapid population ageing，China’s labor force participation rate has been in atrend of declining，and flexible employment in a trendof booming.These new trends of China labor market havebeen posing challenges to the old-age insurance sys-tem.The old-age insurance system should be adjustedand improved according to these new trends of China la-bor market.
Keywords:labor market;labor force participation;flexible employment;old-age insurance
一、勞動力市場的新趨勢1．勞動參與率下降勞動參與率和就業(yè)率是反映在一定的人口結(jié)構(gòu)下勞動力資源利用狀況的兩個指標(biāo)，勞動參與率和就業(yè)率保持在較高的水平之上則意味著勞動力資源得到了較好的利用。勞動參與率是經(jīng)濟活動人口占勞動年齡人口的比例，其中經(jīng)濟活動人口指的是有勞動能力、并且參加或要求參加社會經(jīng)濟活動的人口，包括就業(yè)人口和失業(yè)人口；而勞動年齡人口是指15~64歲的人口。截至目前為止國家統(tǒng)計部門還沒有公布過關(guān)于勞動參與率的專門數(shù)據(jù)，因此這一數(shù)據(jù)需要進行推算。筆者根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》的有關(guān)數(shù)據(jù)對1998～2006年中國勞動參與率進行了推算，結(jié)果顯示1998年的勞動參與率為84.65%，1999年略有下降，為84.57%，在2000年降至83.23%，盡管2001年勞動參與率升到83.73%，但隨后在2002~2004年勞動參與率繼續(xù)下降，2004年勞動參與率為81.
93%，2005年勞動參與率上升至83.44%，2006年則降到82.29%。
從總體上看，勞動參與率呈現(xiàn)出下降的趨勢。
造成勞動參與率下降的原因主要有3個方面：一是人口平均受教育年限提導(dǎo)致年輕人的勞動參與率下降；二是提前退休現(xiàn)象導(dǎo)致老年人口的勞動參與率下降；三是再就業(yè)困難，導(dǎo)致一部分失業(yè)者失去尋找工作的信心和動力，成為“沮喪工人”而退出勞動力市場，使勞動參與率下降。
2．靈活就業(yè)日益普遍
近些年來，隨著經(jīng)濟體制改革的推進和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)正發(fā)生著變化，在機關(guān)事業(yè)單位和具有一定規(guī)模的企業(yè)中的正規(guī)就業(yè)人員比重處于下降過程中；與此形成鮮明對照的是，靈活就業(yè)人員數(shù)量逐年增多，靈活就業(yè)日益成為吸納勞動力的重要形式。所謂靈活就業(yè)，就是在正規(guī)單位或非正規(guī)單位中區(qū)別于正規(guī)就業(yè)的就業(yè)形式。這類就業(yè)在勞動時間、收入報酬、工作場地等方面更加具有靈活性，在保險福利、勞動關(guān)系上又常常是不具備確定的法律保障。靈活就業(yè)人員來源不僅有國企下崗人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移剩余勞動力，還包括知識階層和大學(xué)畢業(yè)生等城市新增經(jīng)濟活動人口的部分人員，其中下崗人員多受雇于私營企業(yè)、個體工商戶或正規(guī)單位的非正規(guī)崗位、從事臨時性、季節(jié)性工作；農(nóng)村轉(zhuǎn)移剩余勞動力多從事于建筑施工、餐飲服務(wù)、保安保潔、家政服務(wù)等工作；而知識階層和大學(xué)畢業(yè)生等城市新增經(jīng)濟活動人口的部分人員多為自由職業(yè)者。靈活就業(yè)范圍幾乎涵蓋了國民經(jīng)濟和社會生活的各個領(lǐng)域。根據(jù)勞動和社會保障部課題組的一項研究，2003年靈活就業(yè)總量約為4700萬，占城市就業(yè)總量的18%。另據(jù)中國社會科學(xué)院的一項類似研究，2003年靈活就業(yè)占全部就業(yè)比重在17.5%左右。
3．人口老齡化將使未來勞動力供給減少聯(lián)合國在1956年提出人口年齡類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)，其中對老年型國家的劃分是：一個國家65歲及以上老年人口比重達到7%，按此標(biāo)準(zhǔn)中國在2000年成為老齡型國家。中國的人口老齡化速度將持續(xù)加快，預(yù)計21世紀(jì)中葉將迎來人口老齡化高峰，在這個過程中老年人口的絕對量和相對量都迅速增加，21世紀(jì)中葉以后人口老齡化速度將放慢。人口老齡化給中國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的影響將是深遠的，在人口總量方面，隨著生育率和出生率長期持續(xù)地下降，人口增長慣性大為減弱，預(yù)計到21世紀(jì)20年代人口總量將達到峰值，之后人口總量將逐步減少；在勞動力供給方面，預(yù)計從21世紀(jì)30年代開始，勞動力在總?cè)丝谥械谋壤龑㈤_始下降。有學(xué)者預(yù)計勞動力在總?cè)丝谥斜壤龑奈磥?0年間的60%以上，逐步下降到本世紀(jì)末略高于50%的水平。豐富廉價勞動力資源一直是中國參與國際競爭的主要優(yōu)勢，而人口老齡化帶來的勞動力供給縮減，將給中國的經(jīng)濟增長和養(yǎng)老保險制度帶來不利影響。
二、養(yǎng)老保險制度面臨的挑戰(zhàn)
中國勞動力市場的新趨勢將給養(yǎng)老保險制度帶來挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在勞動參與率的下降和人口老齡化將加重養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)，以及靈活就業(yè)人員參保難兩個方面：1．勞動參與率的下降和人口老齡化將加重養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)勞動參與率下降和人口老齡化意味著領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的退休職工相對于向養(yǎng)老基金繳費的在職職工的比率是較高的，從而對養(yǎng)老保險基金產(chǎn)生直接的影響。根據(jù)我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險基金由社會統(tǒng)籌與個人賬戶兩部分組成，向社會統(tǒng)籌繳費的部分用于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)，體現(xiàn)社會再分配；向個人賬戶繳費的部分用于職工本人個人賬戶養(yǎng)老金的計發(fā)，體現(xiàn)效率性。社會統(tǒng)籌部分財務(wù)收支的平衡條件是：繳費率=工資替代率×贍養(yǎng)率，其中繳費率為在職職工養(yǎng)老保險繳費額與工資總額之比，工資替代率為退休職工的平均養(yǎng)老金與在職職工的平均工資之比，贍養(yǎng)率為退休職工與在職職工人數(shù)之比。這個等式表明，如果要維持工資替代率不變，贍養(yǎng)率越高，則繳費率就越高。然而企業(yè)和職工個人對繳費率的承受能力是有一定限度的，當(dāng)繳費率達到這一上限比率時，贍養(yǎng)率的進一步提高就意味著養(yǎng)老保險工資替代率需向下調(diào)整。然而養(yǎng)老金有向下的剛性，易漲不易降，其結(jié)果是使得養(yǎng)老保險制度面臨財務(wù)危機。
2．靈活就業(yè)人員參保難
靈活就業(yè)的特點是流動性強，而現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度是按照正規(guī)就業(yè)的特點設(shè)計和運作的，它以就業(yè)的穩(wěn)定性和繳費的連續(xù)性為基礎(chǔ)。在養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)設(shè)置上是以用工單位為中心，主要面向用工單位實行參保人員的登記、申報及費用的征繳，缺乏專門針對靈活就業(yè)人員的信息化管理系統(tǒng)，養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)難以掌握這類用人單位的經(jīng)營現(xiàn)狀、職工人數(shù)、職工收入等基本情況。
顯然，現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度不能與靈活就業(yè)人員的特點相符。盡管近年來為方便靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險，有的省、市社會保險機構(gòu)設(shè)立了個人繳費窗口，在一定程度上方便了靈活就業(yè)人員辦理日常性參保事務(wù)，但由于這類就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險以個人自我管理為主，缺乏必要的約束機制，養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)在對這類就業(yè)人員參保的管理上受職能限制，強制力有限，使得參保不穩(wěn)定。
三、養(yǎng)老保險制度的完善
中國勞動力市場的新趨勢給養(yǎng)老保險制度帶來了新問題，政府需要從完善養(yǎng)老保險制度本身入手，擴大養(yǎng)老保險的覆蓋范圍、針對靈活就業(yè)改進養(yǎng)老保險制度，以解決勞動參與率下降和人口老齡化給養(yǎng)老保險帶來的沖擊，以及靈活就業(yè)參保難的問題。
1．?dāng)U大養(yǎng)老保險的覆蓋范圍
面對勞動參與率下降和人口老齡化對養(yǎng)老保險帶來的挑戰(zhàn)，我們應(yīng)立足當(dāng)前，盡可能使適齡勞動人口參加社會養(yǎng)老保險。目前我國社會養(yǎng)老保險分為城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩個板塊，城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險覆蓋范圍為城市中的就業(yè)人口，覆蓋率從總體上看并不高，用人單位逃繳養(yǎng)老保險費、故意瞞報或漏報職工人數(shù)和工資總額的現(xiàn)象依然存在。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的建設(shè)遠滯后于城市，基本上還是以家庭養(yǎng)老為主，土地成為農(nóng)村人口養(yǎng)
老的主要經(jīng)濟保障。
對于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的擴面問題，首先，需要對養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌中形成的歷史欠賬明確責(zé)任，合理地測算繳費費率，以提高用人單位和就業(yè)人員參與養(yǎng)老保險的積極性；其次，應(yīng)盡快出臺《社會保險法》，加大養(yǎng)老保險推行的強制力，對惡意逃避參保的單位應(yīng)加大懲罰力度，以盡快提高養(yǎng)老保險在個體、私營企業(yè)以及非正規(guī)部門的覆蓋面，使更多的勞動者能夠參加到養(yǎng)老保險制度中來。關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，應(yīng)加快制度構(gòu)建的步伐，加大政府財政的投入力度，按東中西部不同的經(jīng)濟發(fā)展水平制定差異性的繳費和給付標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村人口納入到公共養(yǎng)老保險制度中來。
2．針對靈活就業(yè)改進養(yǎng)老保險制度首先，應(yīng)考慮制定養(yǎng)老保險制度實施的彈性化標(biāo)準(zhǔn)。正規(guī)就業(yè)的養(yǎng)老保險制度的資金來源主要是單位與勞動者個人共同繳費，這種模式應(yīng)根據(jù)靈活就業(yè)的特點進行創(chuàng)新，特別是在繳費基數(shù)、繳費比例以及繳費方式上進行創(chuàng)新：在繳費基數(shù)上，可以考慮將養(yǎng)老保險繳費基數(shù)設(shè)定為不低于當(dāng)?shù)芈毠さ淖畹凸べY，以減少靈活就業(yè)人員的負(fù)擔(dān)；在繳費比例上，面向正規(guī)就業(yè)的養(yǎng)老保險費率高待遇高，成為靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險的障礙，應(yīng)允許靈活就業(yè)人員以較低的費率參加養(yǎng)老保險；在繳費方式上，可考慮為靈活就業(yè)人員設(shè)定年度繳費額度并按年結(jié)算，只要在一年內(nèi)的任何時間繳費達到額度，就視為該年正常繳費，以提供更為靈活便捷的繳費方式。
