時(shí)間：2022-10-06 11:17:30
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農(nóng)村最低生活保障制度，是指共同生活的農(nóng)村家庭成員人均收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭，經(jīng)過家庭申請(qǐng)、村委報(bào)送、民政部門審批后，得到了政府對(duì)該家庭的最低生活需要的資金保障。但是有些農(nóng)村家庭人均收入略超過低保標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)際生活可能比低保家庭還困難，這些就是“因病致貧”的家庭。這些家庭雖然無法達(dá)到低保救助的標(biāo)準(zhǔn)，卻因?yàn)榧彝コ蓡T的看病導(dǎo)致全家生活處于最低生活保障的邊緣，故而被稱為“低保邊緣”家庭。
為了幫助這樣的家庭減少看病負(fù)擔(dān)，蘇州市于2004年在全省率先建立了低保邊緣救助機(jī)制，將家庭人均月收入在低保標(biāo)準(zhǔn)收入的2倍以內(nèi)且患“癌癥、尿毒癥、白血病、重殘”的4類對(duì)象納入低保邊緣救助。2008年，低保邊緣救助對(duì)象由原來的4類拓展到8類，將“器官移植后抗排異藥物治療、再生障礙性貧血、系統(tǒng)性紅斑狼瘡、血友病”4類重病納入低保邊緣救助范圍。2013年，低保邊緣救助對(duì)象由原來的8類又拓展到13類，將“患慢性重癥肝炎、重癥類風(fēng)濕關(guān)節(jié)炎、強(qiáng)直性脊柱炎、兒童先天性心臟病、耐多藥肺結(jié)核”5類重病納入低保邊緣救助范圍。
二、農(nóng)村低保邊緣救助的標(biāo)準(zhǔn)
最低生活保障是家庭共同生活成員共同享受資金、醫(yī)療救助，也就是說低保是保障了全家人的救助。低保邊緣不同于低保，低保邊緣的資金、醫(yī)療救助享受者為大病患者本人，家庭其他成員并不能享受。這是低保與低保邊緣的最大區(qū)別之一。
低保邊緣救助的享受條件為：申請(qǐng)人本人患有“癌癥、尿毒癥、白血病、重殘、器官移植后抗排異藥物治療、再生障礙性貧血、系統(tǒng)性紅斑狼瘡、血友病、慢性重癥肝炎、重癥類風(fēng)濕關(guān)節(jié)炎、強(qiáng)直性脊柱炎、兒童先天性心臟病、耐多藥肺結(jié)核”其中的一種，其共同生活家庭成員的人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)2倍以內(nèi)。
三、農(nóng)村低保邊緣救助的辦理流程
低保邊緣審批工作按照農(nóng)村家庭申請(qǐng)，鎮(zhèn)政府（街道辦事處）民政辦受理、審核，縣級(jí)市（區(qū)）民政部門審批的程序?qū)嵤？紤]到部分農(nóng)戶文化水平不高，手續(xù)辦理難度大，為便于農(nóng)戶更快完成申請(qǐng)。通常由村委會(huì)對(duì)農(nóng)戶申報(bào)進(jìn)行輔導(dǎo)和初審后，再報(bào)送鎮(zhèn)、區(qū)二級(jí)民政部門審批。故具體辦理流程可以分為幾個(gè)階段：
1、向村委會(huì)提出申請(qǐng)。農(nóng)戶以家庭為單位，申請(qǐng)人為大病患者本人，向戶籍所在村委會(huì)提出書面申請(qǐng)，并說明本人病情以及家庭成員相關(guān)情況；
2、村委輔助申請(qǐng)人準(zhǔn)備材料。村委會(huì)在初步了解申請(qǐng)人及家庭情況的前提下，將申請(qǐng)所需材料交由申請(qǐng)人回去準(zhǔn)備和填寫，并告知申請(qǐng)人需提供的家庭成員收入證明等材料；同時(shí)，村委會(huì)做好相關(guān)記錄，在拿到申請(qǐng)人提供的《居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)誠(chéng)信承諾及授權(quán)聲明》后，將申請(qǐng)人家庭成員信息按照新增農(nóng)村低保邊緣信息比對(duì)表填好上報(bào)鎮(zhèn)民政部門進(jìn)行信息比對(duì)（包含入戶調(diào)查、公安、人社、住建、交通、工商、稅務(wù)、公積金中心、銀行、保監(jiān)、證券等部門的信息核對(duì)）；
3、村委會(huì)初審、公示。村委會(huì)在初步審核過申請(qǐng)人材料后，安排低保工作小組成員進(jìn)行入戶調(diào)查；而后召開村委低保評(píng)議小組會(huì)議，經(jīng)評(píng)議小組成員通過，對(duì)申請(qǐng)人家庭情況進(jìn)行為期7天的公示，公示無異議后才可將申請(qǐng)材料報(bào)送至鎮(zhèn)民政部門核實(shí)；
4、鎮(zhèn)、區(qū)民政部門審核。鎮(zhèn)民政部門根據(jù)村委會(huì)報(bào)送的申請(qǐng)材料，比對(duì)信息反饋對(duì)申請(qǐng)家庭各成員進(jìn)行信息核實(shí)，特別是工資收入、車輛信息等；核實(shí)完畢后報(bào)送區(qū)一級(jí)民政部門審核；
5、低保邊緣發(fā)放以及長(zhǎng)期公示。經(jīng)鎮(zhèn)、區(qū)二級(jí)民政部門審批通過后，對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行發(fā)放《享受低保邊緣待遇告知書》、《低保邊緣證》及銀行卡等；不通過的，對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行書面通知，講明申請(qǐng)無法通過的原因。通過后，村委會(huì)應(yīng)對(duì)低保邊緣戶進(jìn)行長(zhǎng)期公示，接受全村村民監(jiān)督，保證公平公正公開。
四、農(nóng)村低保邊緣救助的優(yōu)缺點(diǎn)
農(nóng)村低保邊緣救助的出現(xiàn)，無疑填補(bǔ)了低保政策的空白，拓展了社會(huì)救助的面，讓社會(huì)改革發(fā)展的紅利惠及社會(huì)的各個(gè)階層，是政府減小貧富差距而采取的社會(huì)再分配的措施。盡管農(nóng)村低保邊緣救助的優(yōu)點(diǎn)繁多，但是，我們?nèi)砸吹剿娜秉c(diǎn)：
1、對(duì)象界定難：低保對(duì)象的界定主要是衡量收入，農(nóng)村低保邊緣對(duì)象的界定加入了更多的元素，特別是申請(qǐng)人本人的醫(yī)學(xué)證明。雖然相關(guān)的政策法規(guī)明令禁止醫(yī)院隨便開具大病治療證明，但人情戶、關(guān)系戶仍然存在打政策球的情況；
2、醫(yī)療救助強(qiáng)度有限：被保障人的病種通常都是致命的，在患病治療后，存在復(fù)發(fā)惡化可能。往往普通常規(guī)治療，縣級(jí)醫(yī)院就醫(yī)即可，一旦復(fù)發(fā)惡化，則需要市級(jí)乃至國(guó)家級(jí)醫(yī)院進(jìn)行治療，由于存在地區(qū)醫(yī)院的限制，被保障人在省外重點(diǎn)醫(yī)院的就醫(yī)救助強(qiáng)度則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，一定程度上仍然會(huì)因病致貧；
3、入低保邊緣易、出低保邊緣難：和低保一樣，享受農(nóng)村低保邊緣救助的農(nóng)村家庭往往存在“只要我得了這個(gè)病，我評(píng)上低保邊緣了，以后我永遠(yuǎn)是低保邊緣戶，政府一定要給我救助”的心理，村委一級(jí)的低保評(píng)議小組和低保邊緣戶的實(shí)際情況可能存在信息不對(duì)稱，有些家庭子女工作好了、條件優(yōu)越了，超出低保2倍收入標(biāo)準(zhǔn)了要及時(shí)上報(bào)核實(shí)，杜絕易進(jìn)難出的尷尬局面。
五、農(nóng)村低保邊緣救助審批的難點(diǎn)
由于農(nóng)村低保邊緣救助的病種多，涉及人員信息多，給審批工作帶來了不少的難點(diǎn)，筆者認(rèn)為主要把握以下幾個(gè)重點(diǎn)：
1、抓好村委會(huì)低保邊緣工作人員的入戶調(diào)查和民主評(píng)議
入戶調(diào)查是對(duì)申請(qǐng)家庭現(xiàn)狀進(jìn)行核實(shí)最直觀的方式，民主評(píng)議是村民對(duì)申請(qǐng)家庭現(xiàn)狀的側(cè)面反映，抓好村委會(huì)的這兩項(xiàng)工作為農(nóng)村低保邊緣救助的審批奠定良好基礎(chǔ)；
2、抓好申請(qǐng)人家庭成員經(jīng)濟(jì)狀況的信息比對(duì)
申請(qǐng)人家庭成員人均收入是否在最低保障標(biāo)準(zhǔn)2倍以內(nèi)是能否審核通過申請(qǐng)的關(guān)鍵，因此做好家庭成員經(jīng)濟(jì)狀況的核對(duì)尤為重要?？梢杂行У姆乐够鶎哟逦刹?、弄虛作假，讓政府資源得到優(yōu)化配置、資金得到?？顚Ｓ?。
3、抓好進(jìn)保人員的資金發(fā)放和資格復(fù)審
在正常享受低保邊緣救助后，民政部門應(yīng)不定期對(duì)進(jìn)保人員的資金發(fā)放進(jìn)行核查，確保資金用到被保障人本人；同時(shí)，定期對(duì)進(jìn)保人員以及家庭成員經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行信息比對(duì)，保證信息對(duì)稱，及時(shí)更新。
六、農(nóng)村低保邊緣救助的發(fā)展方向
縱觀低保邊緣救助制度的變化，筆者認(rèn)為從政府的角度，一方面是希望不斷的拓展農(nóng)村低保邊緣的救助范圍來保障更多因病致貧家庭的基本生活，另一方面又希望農(nóng)村低保邊緣家庭可以自力更生脫貧致富。
在拓展救助范圍方面，筆者認(rèn)為可以根據(jù)生活水平不斷的提高，一些由罕見慢慢發(fā)展壯大的病種可以適當(dāng)?shù)奶砑舆M(jìn)入界定標(biāo)準(zhǔn)；政府應(yīng)該對(duì)各級(jí)社保、醫(yī)院進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，盡可能的讓被保障人在全國(guó)范圍內(nèi)就醫(yī)均可享受相關(guān)的醫(yī)療救助，降低“因病致貧”的概率。
國(guó)外學(xué)術(shù)界關(guān)于最低生活保障制度的研究已相對(duì)成熟，但是由于主要發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度安排不因城鄉(xiāng)地域差異而設(shè)定，研究對(duì)象并不明確將低保劃分為城市低保與農(nóng)村低保。因此，農(nóng)村低保制度是一個(gè)有中國(guó)特色的現(xiàn)實(shí)課題，是中國(guó)“三農(nóng)”問題的焦點(diǎn)。從制度安排視角尋求完善農(nóng)村低保制度的有效路徑，對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，逐步消除貧困、全面建設(shè)小康社會(huì)，加強(qiáng)“三農(nóng)”工作、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
然而長(zhǎng)期以來，我國(guó)社會(huì)保障體系的構(gòu)建呈現(xiàn)出明顯的“路徑依賴”特征，農(nóng)村社會(huì)保障缺位的現(xiàn)象幾乎達(dá)到了靜止的均衡狀態(tài)。受其影響，學(xué)者們對(duì)我國(guó)農(nóng)村低保制度的研究一直處于薄弱的狀態(tài)，直到1996年民政部在山東煙臺(tái)、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進(jìn)行農(nóng)村低保制度的試點(diǎn)，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村低保制度才逐步重視。隨著十幾年來農(nóng)村低保由試點(diǎn)到推廣的運(yùn)行，國(guó)內(nèi)對(duì)該項(xiàng)制度的研究取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，著述日益增多，這些研究視角多樣、方法綜合，并且緊密結(jié)合我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和農(nóng)村低保運(yùn)行狀況的變化。本文主要從農(nóng)村低保制度實(shí)施中存在的問題和完善農(nóng)村低保制度的思路對(duì)策兩個(gè)方面對(duì)已有的研究成果進(jìn)行歸納梳理，以期為相關(guān)問題的未來研究提供借鑒。
一、關(guān)于農(nóng)村低保制度存在問題的研究
學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村低保制度的研究是隨著該項(xiàng)制度在全國(guó)各地農(nóng)村陸續(xù)建立而逐漸展開的。歸納起來，農(nóng)村低保制度目前還存在以下亟待解決的問題。
（一）農(nóng)村低保資金落實(shí)難
1、農(nóng)村低?；I資責(zé)任主要由地方政府承擔(dān)是導(dǎo)致大多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)救助資金落實(shí)難的主要原因。郭海清認(rèn)為，我國(guó)城市低保制度之所以能夠普遍建立起來，關(guān)鍵在于政府資金上的保證，但是這種主要靠下級(jí)財(cái)政籌措資金的辦法，在經(jīng)濟(jì)條件好的地方可以維持，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)維持難度很大，這直接影響到了農(nóng)村低保制度的建立。范利祥指出，縣、鄉(xiāng)財(cái)政緊張，村級(jí)財(cái)政沒有穩(wěn)定的來源，因此農(nóng)村低保大面積推廣還存在不少難題。
2、為保證農(nóng)村低保制度的運(yùn)行具有穩(wěn)定和可靠的資金來源，中央和省級(jí)政府必須扮演更加積極的角色。賀大姣指出，迄今為止中央財(cái)政并沒有對(duì)農(nóng)村低保資金做出具體的安排，這顯然是不合理、不公正的。鐘曉敏指出，低保資金應(yīng)由中央或省一級(jí)政府通過一般性稅收來籌措，并且通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)償。
（二）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的保障力度不足
張時(shí)飛從農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、月人均救助額、農(nóng)村和城市的低保標(biāo)準(zhǔn)差距三個(gè)方面對(duì)遼寧、河北兩省的農(nóng)村低保制度的救助水平進(jìn)行了考察和比較，他們認(rèn)為，如果低保標(biāo)準(zhǔn)絕對(duì)水平太低或相對(duì)水平（城鄉(xiāng)）相差太大，則不能達(dá)到保障農(nóng)村低保對(duì)象最起碼的生活水平從而穩(wěn)定社會(huì)的政策目標(biāo)。
保障力度不足的根源在于現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)的制定方法存在著重大缺陷。洪凱指出，現(xiàn)行農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是典型的“生存保障”，一般由縣或縣級(jí)以上地方政府按維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾生活水平的提高，綜合考慮物價(jià)水平變化等情況進(jìn)行調(diào)整?，F(xiàn)行農(nóng)村低保并不是包括教育救助、技能培訓(xùn)、醫(yī)療救助等改善人力資本、提高自身發(fā)展能力所需的“發(fā)展保障”。
（三）農(nóng)村低保對(duì)象難以識(shí)別
和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民收入有其自身特點(diǎn)，使得在收入界定上存在困難。呂學(xué)靜認(rèn)為，困難主要表現(xiàn)在以下方面：收入的不穩(wěn)定性，除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加也增大了收入的不穩(wěn)定性；由于農(nóng)村養(yǎng)老金制度遠(yuǎn)未普及，那些喪失勞動(dòng)能力和經(jīng)濟(jì)來源的老年人口其生活、就醫(yī)、子女求學(xué)等方面的困難加大。王增文進(jìn)一步指出，由于我國(guó)農(nóng)村主要采用人工手段進(jìn)行收入審核，反映在審查、審核低保對(duì)象時(shí)，對(duì)困難家庭的收入計(jì)算雖有統(tǒng)計(jì)部門提供的計(jì)算農(nóng)村家庭收入辦法，但實(shí)際計(jì)算時(shí)還比較困難。
（四）農(nóng)村低保管理體制不完善
規(guī)范化的管理是農(nóng)村低保工作質(zhì)量不斷提高的重要保障。李文新認(rèn)為，在戶籍制度放開、人口流動(dòng)頻繁的新形勢(shì)下，農(nóng)村低保工作管理難度進(jìn)一步加大。由于農(nóng)村居民居住地相對(duì)分散，而基層民政部門人員較少，由鄉(xiāng)村兩級(jí)逐一調(diào)查核實(shí)的工作量較大。洪凱經(jīng)過調(diào)查后指出，目前由于地方財(cái)力所限，許多地方都沒有將低保工作經(jīng)費(fèi)打入低保預(yù)算，也缺乏有效監(jiān)督農(nóng)村基層干部在低保物資和服務(wù)分配行為的保障措施，這難以避免基層干部在實(shí)際操作中照顧親朋好友或有意多報(bào)低保對(duì)象數(shù)量及瞞報(bào)低保對(duì)象收入水平等問題。
二、關(guān)于完善農(nóng)村低保制度思路對(duì)策的研究
針對(duì)農(nóng)村低保制度設(shè)計(jì)及其在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，學(xué)者們從不同層面提出了完善的思路對(duì)策，主要集中在以下幾個(gè)方面。
（一）建立穩(wěn)定的資金籌措機(jī)制
穩(wěn)定的資金來源是建設(shè)農(nóng)村低保制度、建立對(duì)農(nóng)村特困群體長(zhǎng)效救助機(jī)制的關(guān)鍵因素。學(xué)者們對(duì)完善農(nóng)村低保的資金籌集渠道進(jìn)行了較為深入的探討，概括起來主要有以下觀點(diǎn)。呂學(xué)靜認(rèn)為，省以上財(cái)政尤其是中央財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，中央財(cái)政盡早安排農(nóng)村低保資金，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)，省財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步提高農(nóng)村低保專項(xiàng)補(bǔ)助資金比例，主要投向區(qū)域內(nèi)財(cái)政困難的市、縣。他參考國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步提出，省以上財(cái)政投入以不低于資金總量的70%為宜。劉玉森等學(xué)者提出將部分個(gè)人收入所得稅納入農(nóng)村低保資金的建議。他們認(rèn)為，與其用開征社會(huì)保障稅的措施來確保低保資金供給，不如直接明確目前征收的個(gè)人所得稅的用途，目前我國(guó)的個(gè)人收入所得稅已達(dá)上千億元，從中拿出一部分用于農(nóng)村低保是可行的。他們還提出將部分福利彩票銷售收入納入農(nóng)村低保資金的設(shè)想。
（二）準(zhǔn)確界定農(nóng)村低保對(duì)象
學(xué)者們對(duì)如何準(zhǔn)確界定農(nóng)村低保對(duì)象的研究主要包括兩方面內(nèi)容。一是對(duì)低保對(duì)象涵蓋面的研究。例如，戴衛(wèi)東具體地提出，低保對(duì)象的確定標(biāo)準(zhǔn)分為四類：家庭成員均無勞動(dòng)能力或基本喪失勞動(dòng)能力的無勞戶；家庭勞動(dòng)力嚴(yán)重殘疾生活確有困難者；家庭勞動(dòng)力因常年疾病確有困難者；家庭主要成員因病、災(zāi)死亡而子女均不到勞動(dòng)年齡生活特別困難者。二是對(duì)低保對(duì)象識(shí)別方法的研究。上文提到，農(nóng)民收入具有其自身的特點(diǎn)，因此，農(nóng)村低保對(duì)象的識(shí)別并非易事。對(duì)此，洪凱提出，要建立簡(jiǎn)便有效的農(nóng)民實(shí)物收入、勞務(wù)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和贈(zèng)予性收入申報(bào)評(píng)估制度和相關(guān)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要建立農(nóng)民財(cái)產(chǎn)和農(nóng)民消費(fèi)評(píng)估制度及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)財(cái)產(chǎn)數(shù)量及消費(fèi)水平超過標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民，即使收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)也不能納入低保范圍。王萍認(rèn)為，要探索和完善農(nóng)村貧困家庭收入的計(jì)算辦法，增強(qiáng)政策的可操作性；針對(duì)家庭收入難核定問題，要積極開展專題調(diào)研。她同時(shí)提出，要明確年度中因?yàn)?zāi)致貧的救助與低保工作關(guān)系，對(duì)于遇到突發(fā)性自然災(zāi)害造成生活困難的群眾，在當(dāng)年將按照現(xiàn)行的救災(zāi)救濟(jì)制度，通過救災(zāi)資金給予臨時(shí)救助，次年在低保滾動(dòng)管理中，按既定政策統(tǒng)一評(píng)定低保對(duì)象。
（三）科學(xué)確定農(nóng)村低保線
低保制度能否發(fā)揮其應(yīng)有的作用，關(guān)鍵在于能否科學(xué)地確定低保標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)目前低保標(biāo)準(zhǔn)偏低的原
因，學(xué)者們對(duì)如何確定農(nóng)村低保線進(jìn)行了不少的探索，較有代表性的觀點(diǎn)有：
在保障標(biāo)準(zhǔn)的制定原則上，洪凱認(rèn)為，應(yīng)變生存保障為發(fā)展保障，逐步將低保對(duì)象的就業(yè)培訓(xùn)、子女基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障和基本住房保障等支出列入農(nóng)村低保范圍。對(duì)財(cái)力暫時(shí)不足的地區(qū)，可根據(jù)財(cái)力和其他條件先易后難、突出重點(diǎn)、分階段提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。但李文新卻認(rèn)為，低保制度的功能是滿足困難群眾最基本的生活需要，其保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刈罨镜纳钕M(fèi)水平確定，不宜包括其他諸如醫(yī)療、教育等消費(fèi)的需要。
在保障標(biāo)準(zhǔn)的制定方法上，張平平、尹潔認(rèn)為，首先以省為單位測(cè)算全省的農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)，乘以區(qū)縣的平衡系數(shù)，再考慮適當(dāng)?shù)恼{(diào)整數(shù)，最后所得即為區(qū)縣的低保標(biāo)準(zhǔn)。在如何具體計(jì)算各地農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)方面，呂學(xué)靜提出，較為科學(xué)可行的最低生活保障線應(yīng)為農(nóng)民人均收入的28%左右，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，參照系數(shù)亦有差異。
（四）規(guī)范和細(xì)化農(nóng)村低保管理工作機(jī)制
良好的制度與有效的管理從來就是有機(jī)統(tǒng)一的，要做好農(nóng)村低保的制度設(shè)計(jì)，必須與有效的管理有機(jī)結(jié)合。其中，農(nóng)村低保資金的管理問題最受學(xué)者重視。呂學(xué)靜指出，應(yīng)正確選擇農(nóng)村低保資金管理方式，各級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的資金集中到縣一級(jí)統(tǒng)一管理，村集體負(fù)擔(dān)的資金，可由村集體直接與保障對(duì)象簽訂合同或協(xié)議，按時(shí)發(fā)放。董麗則從會(huì)計(jì)核算的角度分析認(rèn)為，低保資金在會(huì)計(jì)核算時(shí)應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的債權(quán)債務(wù)賬戶——“應(yīng)收最低生活保障金”和“應(yīng)付最低生活保障金”，此外還應(yīng)該設(shè)立用于核算農(nóng)村最低生活保障資金的“基本戶”，并專款專用。
三、現(xiàn)有研究成果的局限性與進(jìn)一步研究的思路
上述文獻(xiàn)對(duì)農(nóng)村低保面臨的問題進(jìn)行了細(xì)致的分析，并提出了有針對(duì)性的政策建議。這些創(chuàng)造性的研究成果，有助于人們更充分地認(rèn)識(shí)到政府在農(nóng)村低保資金投入上所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，以及政府提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的必要性和緊迫性，拓展了農(nóng)村低保問題研究的視野，啟發(fā)了人們進(jìn)一步開展相關(guān)研究的思路，從而也為筆者系統(tǒng)深入地研究該問題奠定了良好的基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)有的研究也存在明顯的局限，尤其是對(duì)我國(guó)作為發(fā)展中大國(guó)的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)國(guó)情的挖掘仍顯不足，這與我國(guó)農(nóng)村低保制度改革的現(xiàn)實(shí)要求尚有一定的差距。具體地說：
第一，農(nóng)村低保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善是低保資金落實(shí)難的重要原因，已有研究大多限于定性分析。筆者擬在研究方法上有所創(chuàng)新，即通過建立博弈模型，得到地方政府在爭(zhēng)取上級(jí)政府低保資金轉(zhuǎn)移支付時(shí)的行為函數(shù)，進(jìn)而從我國(guó)的政府體制這個(gè)角度剖析其深層原因。
第二，現(xiàn)行農(nóng)村低保水平是學(xué)者們研究的熱點(diǎn)，但筆者認(rèn)為，已有研究并未很好、系統(tǒng)地分析這個(gè)問題：這類文獻(xiàn)僅從低保戶需求的角度分析低保水平；評(píng)價(jià)方法偏于主觀且屬靜態(tài)分析。筆者從低保戶的需求和政府的供給兩個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有低保水平進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并運(yùn)用計(jì)量模型對(duì)低保標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)變化加以客觀研究，以突出制度演變的動(dòng)態(tài)特征。在此基礎(chǔ)上提出“分層梯度式”低保標(biāo)準(zhǔn)體系，可以為政府科學(xué)制定低保標(biāo)準(zhǔn)提供方法上的借鑒。
第三條縣人民政府民政部門負(fù)責(zé)本縣農(nóng)村居民最低生活保障的管理工作。
縣人民政府民政部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，負(fù)責(zé)農(nóng)村居民最低生活保障的具體管理和審核、審批工作。
村民委員會(huì)受管理機(jī)關(guān)的委托，負(fù)責(zé)農(nóng)村居民最低生活保障的申請(qǐng)受理、調(diào)查核實(shí)、民主評(píng)議、匯總上報(bào)等日常管理、服務(wù)工作。
第四條縣人民政府加強(qiáng)農(nóng)村低保工作力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府明確專人負(fù)責(zé)農(nóng)村低保工作，村民委員會(huì)配備專職低保工作人員。
第五條農(nóng)村居民最低生活保障所需資金由縣人民政府列入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行專項(xiàng)管理，專款專用。
第六條本縣農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)按國(guó)家絕對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。
符合農(nóng)村低保條件的家庭，其補(bǔ)助水平以評(píng)議為主，以測(cè)算為輔，根據(jù)保障對(duì)象不同類別，實(shí)行分類施保。
第七條本辦法所稱的共同生活的家庭成員是指具有法定的贍養(yǎng)、撫（扶）養(yǎng)關(guān)系且共同居住生活的人員。包括：
（一）夫妻及共同生活的雙方父母；
（二）父母與未成年的子女（含非婚生子女）、養(yǎng)子女、繼子女；
（三）祖父母、外祖父母與父母雙亡的未成年孫子女、外孫子女；
（四）兄、姐與父母雙亡或父母無力撫養(yǎng)的未成年弟、妹；
（五）父母與喪失勞動(dòng)能力或部分喪失勞動(dòng)能力，但收入不足以維持生活的子女。
第八條本辦法所稱的家庭收入是指具有法定的贍養(yǎng)、撫（扶）養(yǎng)關(guān)系且共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實(shí)物收入。包括：
（一）從事農(nóng)業(yè)、林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)及副業(yè)生產(chǎn)，扣除必要成本后的收入；
（二）外出務(wù)工、自謀職業(yè)等獲得的勞務(wù)收入；
（三）工資性收入（包括獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、福利等）；
（四）出租或變賣家庭財(cái)產(chǎn)獲得的收入；
（五）投資和經(jīng)營(yíng)性收入；
（六）贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)及職工遺屬生活補(bǔ)助費(fèi)；
（七）依法繼承的遺產(chǎn)和接受的贈(zèng)與；
（八）因農(nóng)村房屋拆遷領(lǐng)取的一次性住房拆遷補(bǔ)償費(fèi)，扣除經(jīng)查實(shí)確需購買安置住房部分的收入；
（九）因建設(shè)征地所領(lǐng)取的一次性安置補(bǔ)助費(fèi)，除已用于繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)以外的收入。
（十）其他收入。
第九條下列所得不計(jì)入家庭收入：
（一）優(yōu)撫對(duì)象的撫恤金、補(bǔ)助金、護(hù)理費(fèi)、保健金；
（二）對(duì)國(guó)家、社會(huì)和人民做出特殊貢獻(xiàn)，由政府給予的獎(jiǎng)金及縣級(jí)以上勞動(dòng)模范享受的榮譽(yù)津貼；
（三）獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、勤工儉學(xué)收入及由政府和社會(huì)給予困難學(xué)生的救助金；
（四）因工（公）負(fù)傷和意外傷害的醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)、營(yíng)養(yǎng)費(fèi)、護(hù)理費(fèi)及死亡人員的喪葬費(fèi)和一次性撫恤金等；
（五）獨(dú)生子女費(fèi)、農(nóng)村計(jì)劃生育政策獎(jiǎng)勵(lì)扶助金；
（六）政府下?lián)艿木葹?zāi)、扶貧、移民扶持款物；
（七）新型農(nóng)村合作醫(yī)療報(bào)銷的醫(yī)療費(fèi)；
（八）農(nóng)村貧困家庭成員因病享受的大病醫(yī)療救助費(fèi)；
（九）政府、社會(huì)或個(gè)人給予的臨時(shí)性生活撫慰金。
第十條家庭年收入，按照申請(qǐng)人申請(qǐng)享受最低生活保障時(shí)，上年度家庭收入的年人均數(shù)額計(jì)算、核定。
第十一條家庭成員中非農(nóng)業(yè)人口的收入，按以下方式計(jì)算、核定：
（一）在職職工按工資收入計(jì)算；因所在單位長(zhǎng)期虧損、停產(chǎn)、半停產(chǎn)，連續(xù)6個(gè)月以上領(lǐng)不到或未足額領(lǐng)到工資（基本生活費(fèi)），經(jīng)同級(jí)勞動(dòng)保障部門認(rèn)定并出具證明后，按實(shí)際收入計(jì)算；
（二）離退休（職）人員、失業(yè)人員的收入，按原單位或社保機(jī)構(gòu)支付的實(shí)際數(shù)額計(jì)算；
（三）職工遺屬的收入，按省政府規(guī)定的當(dāng)年遺屬生活困難補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算；
（四）在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力，從事非固定職業(yè)的，按本地最低工資標(biāo)準(zhǔn)的65%計(jì)算；從事相對(duì)固定職業(yè)者，按實(shí)際收入計(jì)算，其收入難以確定的，比照轄區(qū)內(nèi)行業(yè)平均收入計(jì)算或按當(dāng)年本縣最低工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算收入；
（五）在就業(yè)年齡內(nèi)，因病或非因工（公）致殘，全部或大部分喪失勞動(dòng)能力的，經(jīng)縣勞動(dòng)保障部門出具鑒定證明，按實(shí)際收入計(jì)算；
（六）外出務(wù)工人員的收入，按用工單位出具的收入證明計(jì)算，無法證明的按務(wù)工地最低工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算；
（七）職工與企業(yè)解除勞動(dòng)關(guān)系后所獲一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，已用于繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的部分，不計(jì)入家庭收入；其余下部分按農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和家庭人口計(jì)算可分?jǐn)偟哪陻?shù)，計(jì)入家庭收入；
第十二條贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)的計(jì)算方法：
（一）有協(xié)議、裁決或判決的，按照協(xié)議、裁決或判決的數(shù)額計(jì)算；
（二）無贍養(yǎng)費(fèi)協(xié)議、裁決或判決的，按照法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)人年人均收入高于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的30%計(jì)算。
第十三條申請(qǐng)享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇，以戶為單位，由戶主通過戶籍地的村民委員會(huì)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出書面申請(qǐng)，填寫《農(nóng)村居民最低生活保障待遇申請(qǐng)審批表》。農(nóng)村低保待遇申請(qǐng)的受理，原則上安排在每年12月份。遇特殊情況，可隨時(shí)申報(bào)，縣民政局審核審批。申請(qǐng)享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇的家庭需提供以下證明：
（一）戶主的身份證、家庭戶口簿；
（二）家庭成員收入的有關(guān)證明材料；
（三）在職職工提供上年度工資收入的單位證明；
（四）離退休（職）人員、下崗職工和失業(yè)人員提供原單位或勞動(dòng)社保機(jī)構(gòu)核發(fā)的有關(guān)證件和保障性、救濟(jì)性收入領(lǐng)取證明；
（五）外出務(wù)工人員提供用工單位的工資收入證明；
（六）提供近3個(gè)月家庭電費(fèi)和電話費(fèi)繳費(fèi)單；
（七）其它需提供的相關(guān)證明材料。
第十四條申請(qǐng)者人戶分離的，按下列規(guī)定申報(bào)：
申請(qǐng)者確因無房而借居、寄居或租住他處形成人戶分離的，向戶籍地申報(bào)，由戶籍地村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府委托現(xiàn)住地村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)申請(qǐng)人的家庭成員共同生活情況、收入情況、居住地住房情況等進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)并出具相關(guān)證明；
第十五條農(nóng)村居民最低生活保障待遇按下列程序規(guī)定審核、審批：
（一）村民委員會(huì)受理申請(qǐng)后5個(gè)工作日內(nèi)對(duì)申請(qǐng)人的家庭情況調(diào)查取證，公示5日后，召集村民代表民主評(píng)議、集體研究，提出初步審查意見，連同申報(bào)材料、調(diào)查記錄、會(huì)議記錄一并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府10日內(nèi)，對(duì)報(bào)送材料進(jìn)行審查核實(shí)，匯總并簽署意見，報(bào)縣人民政府民政部門審批。
（三）縣人民政府民政部門審查后，認(rèn)為不符合條件的，書面通知申請(qǐng)人并說明理由；認(rèn)為符合條件的，做出核準(zhǔn)其按農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)全額享受或差額享受的決定。審批手續(xù)應(yīng)在10日內(nèi)辦結(jié)，并在村民委員會(huì)公共場(chǎng)所張榜公布3日。
（四）公示期滿無異議的，由縣人民政府民政部門發(fā)給農(nóng)村居民最低生活保障金領(lǐng)取憑證；有異議的，縣人民政府民政部門應(yīng)在20日內(nèi)調(diào)查核實(shí)，并做出是否發(fā)給保障金領(lǐng)取證的決定。
第十六條農(nóng)村低保資金通過財(cái)政涉農(nóng)資金“一卡制”發(fā)放到戶，實(shí)行按季度發(fā)放。申請(qǐng)人憑農(nóng)村居民最低生活保障金領(lǐng)取證，持卡在規(guī)定時(shí)期內(nèi)向授權(quán)機(jī)構(gòu)領(lǐng)取最低生活保障金。無特殊原因逾期不領(lǐng)的，作自動(dòng)放棄處理，并且當(dāng)年不再受理其申請(qǐng)。
第十七條有下列情形之一的，不予批準(zhǔn)或予以取消農(nóng)村居民最低生活保障待遇：
（一）隱瞞、虛報(bào)家庭收入，提供虛假收入證明或不提供收入證明以及不配合調(diào)查的；
（二）家庭有空調(diào)、機(jī)動(dòng)車、移動(dòng)電話、電腦、貴重首飾、高級(jí)組合音響、古玩字畫等非生活必需的高檔消費(fèi)品的；
（三）近2年內(nèi)購（含貸款）房（不含拆遷還原購房）、建房和裝修住房的，家庭有1處以上住房的；
（四）家庭飼養(yǎng)名貴寵物的；
（五）進(jìn)行高消費(fèi)餐飲、娛樂活動(dòng)的；
（六）家庭電費(fèi)月支出超過20元、電話費(fèi)月支出超過20元的；
（七）因吸毒、賭博、等違法犯罪行為而造成家庭生活困難，且尚未改正的；
（八）出資安排子女擇校就讀或子女在義務(wù)教育期間入收費(fèi)學(xué)校就讀的；
（九）家庭日常生活消費(fèi)明顯高于農(nóng)村最低生活保障水平，經(jīng)村民委員會(huì)代表評(píng)議表決不應(yīng)納入的；
（十）有勞動(dòng)能力，無正當(dāng)理由不參加生產(chǎn)勞動(dòng)的；
（十一）人戶分離家庭成員情況難以查清的；
（十二）已享受最低生活保障，因上述原因或者不履行有關(guān)規(guī)定，被停止保障救助未滿6個(gè)月的；
（十三）不按規(guī)定如實(shí)申報(bào)家庭收入，無特殊原因，連續(xù)兩次不按時(shí)領(lǐng)取低保金的，或不按規(guī)定參加低保待遇年度審核的。
第十八條享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇的居民，應(yīng)遵守公民道德行為規(guī)范。
在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力尚未就業(yè)的農(nóng)村居民，應(yīng)參加所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村民委員會(huì)組織的公益勞動(dòng)。無正當(dāng)理由1年內(nèi)2次以上拒絕參加的，停發(fā)1個(gè)季度保障金，確因身體狀況不能參加的，可予免除勞動(dòng)。
第十九條農(nóng)村居民最低生活保障工作實(shí)行信息化管理，提高管理水平和工作效率。
低保管理機(jī)關(guān)應(yīng)建立保障對(duì)象檔案管理制度，實(shí)行村、鄉(xiāng)、縣三級(jí)管理，做到一鄉(xiāng)一柜，一村一盒，一戶一袋。農(nóng)村低保對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，每年的1月份必須重新核查一次。
第二十條享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇的家庭遇家庭收入等情況發(fā)生變化時(shí)，應(yīng)在1個(gè)月內(nèi)主動(dòng)告知村民委員會(huì)。
村民委員會(huì)和協(xié)管低保員對(duì)享受農(nóng)村低保待遇的家庭進(jìn)行跟蹤調(diào)查和入戶巡訪，掌握其家庭收入等情況變化，并及時(shí)提出停發(fā)、減發(fā)或增發(fā)保障金的意見，報(bào)管理機(jī)關(guān)審批。對(duì)停發(fā)的，應(yīng)收回農(nóng)村居民最低生活保障金領(lǐng)取憑證。
第二十一條從事農(nóng)村居民最低生活保障管理工作的人員，對(duì)符合享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇條件的家庭，拒不審核、審批、簽署意見的，無故拖延的；對(duì)不符合享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇條件的家庭，簽署同意享受意見的；、、貪污、挪用、扣壓、拖欠農(nóng)村居民最低生活保障金的，按有關(guān)規(guī)定給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。
第二十二條享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇的農(nóng)村居民，采取虛報(bào)、隱瞞、偽造等手段，騙取享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇的；在享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇期間，家庭收入高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，不按規(guī)定告知管理機(jī)關(guān)，繼續(xù)享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇的，按有關(guān)規(guī)定給予處罰。
第二十三條有關(guān)單位為申請(qǐng)低保對(duì)象提供證明材料必須真實(shí)準(zhǔn)確，對(duì)出具虛假證明、幫助騙保的有關(guān)單位及責(zé)任人，一經(jīng)查實(shí)，給予公開通報(bào)批評(píng)或紀(jì)律處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。
（二）起步探索階段。20*年，*縣根據(jù)省政府的統(tǒng)一部署，在全縣實(shí)施了農(nóng)村特困群眾救助制度，截止20*年上半年，全縣農(nóng)村特困救助對(duì)象為2214戶、5131人，占農(nóng)村人口的2.7%。人年均救助標(biāo)準(zhǔn)120元。這一階段由于救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，救助面過窄，致使農(nóng)村困難群眾的生活沒有得到有效改善，其社會(huì)效果不太明顯。
（三）規(guī)范提高階段。20*年，*縣民政局根據(jù)省民政廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村最低生活保障制度的通知》精神，開展年度核查和適當(dāng)擴(kuò)面提標(biāo)工作，加強(qiáng)了農(nóng)村低保對(duì)象的申請(qǐng)受理、民主評(píng)議、審核審批、公開公示和資金發(fā)放等程序，進(jìn)一步規(guī)范了*縣農(nóng)村低保工作。截至20*年底，全縣農(nóng)村低保對(duì)象累計(jì)增加2880人，取消1243人，類別調(diào)整565人。實(shí)際在冊(cè)保障人數(shù)為3286戶、8176人，占農(nóng)村人口4.3%，月人平保障水平為45元；月戶平保障水平為112.6元。其中：一類對(duì)象282戶、325人，占保障人數(shù)的4%，月人平保障水平為80元；二類對(duì)象1419戶、3462人，占保障人數(shù)的42%，月人平保障水平為55元；三類對(duì)象1585戶、4389人，占保障人數(shù)的54%，月人平保障水平為35元。這一階段由于加大了年度核查和動(dòng)態(tài)管理力度，堅(jiān)持按戶保障和分類施保，對(duì)特殊困難群眾進(jìn)行了特殊保障，進(jìn)行了適度擴(kuò)面和提標(biāo)，基本實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，使農(nóng)村困難群眾的生活得到了有效保障，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。
二、農(nóng)村低保工作取得的成效
農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制，由政府對(duì)符合條件的農(nóng)村困難群眾給予適當(dāng)生活救助，它是社會(huì)保障體系建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)救助工作的重大改革。從全縣建立農(nóng)村最低生活保障制度來看，這項(xiàng)工作所取得成效是十分明顯的。
（一）實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度，有力地保障了農(nóng)村困難居民基本生活是政府保障農(nóng)村居民基本生活權(quán)益的最后一道防線。由傳統(tǒng)的社會(huì)救助過渡建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，社會(huì)救濟(jì)覆蓋面擴(kuò)大到全部農(nóng)村困難居民，解決了他們特別是農(nóng)村困難居民的基本生活問題，加快了新農(nóng)村建設(shè)和脫貧奔小康的步伐，緩解了社會(huì)矛盾，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。
（二）農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立，完善了農(nóng)村社會(huì)保障體系。*縣農(nóng)村社會(huì)保障體系從民政分管的這一塊看，主要由救災(zāi)救濟(jì)、臨時(shí)救濟(jì)等所組成。社會(huì)救濟(jì)主要是解決資金保障，只有與資金保障結(jié)合才能構(gòu)成比較完整的生活保障。農(nóng)村居民最低生活保障的確立，解決了資金保障，從社會(huì)救濟(jì)工作內(nèi)容和程序的制度化、規(guī)范化方面完善了農(nóng)村社會(huì)保障體系。
（三）農(nóng)村居民最低生活保障制度的實(shí)施，進(jìn)一步密切了黨和政府同人民群眾的關(guān)系，提高了政府的威信，是黨和政府為老百姓辦好事、辦實(shí)事的“民心工程”，受到了廣大人民群眾的擁護(hù)和支持。正因如此，這項(xiàng)制度的實(shí)施從一開始就進(jìn)展順利并具有可持續(xù)發(fā)展的生命力。
（四）建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)體制的改革和完善。過去，解決農(nóng)村困難群眾的生活問題，主要靠救濟(jì)生活款進(jìn)行安排，“零打碎敲”，隨意性較大，農(nóng)村困難群眾的生活未得到根本解決。建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，把保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、審核審批、管理監(jiān)督都規(guī)范化，使社會(huì)救濟(jì)工作更加科學(xué)化、程序化、收到了事半功倍的效果。
（五）農(nóng)村居民最低生活保障制度的實(shí)施，加快了脫貧奔小康的步伐，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。通過制度有力地保障困難群眾的基本生活，使廣大人民群眾充分享受改革開放所帶來的豐碩成果，維護(hù)了社會(huì)公平正義，激發(fā)了廣大人民群眾脫貧奔小康的積極性，改善了社會(huì)風(fēng)氣，使中華民族扶危濟(jì)困的傳統(tǒng)美德在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下提升到了一個(gè)新的境界。
三、農(nóng)村低保工作存在的主要問題
*縣自20*年全面建立農(nóng)村低保制度以來，這項(xiàng)工作從去年進(jìn)展明顯加快，納入農(nóng)村低保的人數(shù)和低保資金支出大幅度增加，低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平經(jīng)過兩次提標(biāo)以后有明顯提高，管理操作方面也有了很大的改進(jìn)。但是，農(nóng)村低保涉及面廣、政策性強(qiáng)、情況復(fù)雜，目前，還存在一些不可忽視的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）管理監(jiān)督機(jī)制和操作程序還不健全。一是民主評(píng)議機(jī)制不健全，評(píng)議依據(jù)不足。民主評(píng)議的基礎(chǔ)是入戶核查。從以前組織評(píng)議的情況來看，部分鄉(xiāng)村沒有堅(jiān)持入戶核查，就是將指標(biāo)一分解，由村委會(huì)召開村民代表會(huì)議進(jìn)行評(píng)議，沒有任何調(diào)查核算評(píng)議依據(jù)，完全由評(píng)議人員憑印象、憑感覺選擇、其評(píng)議結(jié)果隨意性很強(qiáng)，不公平公正的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是入戶核查機(jī)制不健全，輪流坐莊的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。低保對(duì)象準(zhǔn)不準(zhǔn)，入戶核查是關(guān)鍵。由于有的鄉(xiāng)村干部在包村核查工作中對(duì)入戶核查認(rèn)識(shí)不高，怕得罪人，簡(jiǎn)單地召開一個(gè)評(píng)議會(huì)，把所分指標(biāo)一評(píng)完就了事，由村干部說了算，造成對(duì)象不準(zhǔn)確，輪換坐莊的現(xiàn)象無法有效解決，給農(nóng)村低保工作帶來了一定損害。三是監(jiān)督機(jī)制不健全，存在著“人情保，關(guān)系?！钡默F(xiàn)象。由于部分鄉(xiāng)村干部受利益驅(qū)動(dòng)，放寬低保條件，搞唯指標(biāo)論，硬是將自己的關(guān)系戶納入農(nóng)村低保，造成了群眾的不滿情緒，損壞了群眾利益，損壞了黨和政府的形象。
（二）低保機(jī)構(gòu)不健全、人員少、工作壓力大。一是縣級(jí)低保機(jī)構(gòu)與日益增長(zhǎng)的保障對(duì)象不相適應(yīng)。目前，*縣民政局低保股編制只有1人，無法行使有效的管理和監(jiān)督。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦沒有配備專門的低保工作專干，與日益繁雜的各項(xiàng)民政工作任務(wù)不相適應(yīng)。日前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1名民政員、無法應(yīng)付縣直部門部署的各項(xiàng)工作，而且民政員還要包村，根本就談不上城鄉(xiāng)保障對(duì)象的規(guī)范化管理。三是村支兩委干部素質(zhì)不高，變動(dòng)較為頻繁，對(duì)低保工作不熟悉，加之縣鄉(xiāng)兩級(jí)低保工作人員偏少，致使城鄉(xiāng)低保管理工作難度增大，導(dǎo)致基層操作不規(guī)范，入戶核查和民主評(píng)議把關(guān)不嚴(yán)，造成該保的沒保，不該保的保了，傷害群眾感情，敗壞社會(huì)風(fēng)氣，違背低保制度的宗旨。
（三）低保工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，制約監(jiān)管工作無法到位。隨著*縣保障體系的逐步建立，保障人數(shù)逐年增加，工作難度大，要求高，沒有必需的工作經(jīng)費(fèi)、人員和設(shè)備作保障，很難完成管理監(jiān)督工作任務(wù)。
四、農(nóng)村低保工作的思考與對(duì)策
一、領(lǐng)導(dǎo)高度重視。
及時(shí)將會(huì)議精神向分管市長(zhǎng)和局黨委進(jìn)行了專題匯報(bào)，初步提出核查的具體方案，積極爭(zhēng)取市領(lǐng)導(dǎo)和局黨委的支持。局黨委非常重視農(nóng)村低保核查工作，把農(nóng)村低保核查作為深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，讓貧困難群眾得實(shí)惠的大事來抓，兩次召開黨委會(huì)專題研究，全力支持市低保局開展核查。核查前召開了全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦主任會(huì)進(jìn)行核查工作安排部署，核查中再次召開了主任會(huì)議進(jìn)行督導(dǎo)。同時(shí)核查工作也獲得財(cái)政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的大力支持，市民政局、財(cái)政局聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于開展農(nóng)村低保核查的通知》財(cái)局社保科派人自始至終參加核查工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府也高度重視農(nóng)村低保核查，全力予以支持，積極配合。由于市鄉(xiāng)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，認(rèn)識(shí)統(tǒng)一，加上部門的密切配合，保證了全市農(nóng)村低保核查工作的順利開展。
二、認(rèn)真抓好試點(diǎn)。
組織骨干力量，小板鎮(zhèn)進(jìn)行了核查工作試點(diǎn)，核查試點(diǎn)采取四種形式：一是以村為單位逐戶入戶調(diào)查，訪問鄰里住戶，登記家庭信息；二是由村召集所有對(duì)象逐戶介紹情況；三是調(diào)查人員在村醫(yī)療室、小賣部等人口集中的地方了解情況；四是召開黨員、群眾代表會(huì)議，現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議對(duì)象；通過試點(diǎn)，基本摸清了核查工作的流程，低保對(duì)象中存在主要問題，核查中應(yīng)注意的事項(xiàng)，統(tǒng)一了核查標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)判尺度。核查試點(diǎn)也鍛練了核查隊(duì)伍，起到培訓(xùn)隊(duì)伍的作用。試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)印制了市農(nóng)村救助對(duì)象核查登記表》分類統(tǒng)計(jì)表，征求意見表等三萬余份。為全市核查工作全面展開打下了良好的基礎(chǔ)。
三、詳細(xì)制定方案。
關(guān)鍵詞： 準(zhǔn)家計(jì)；農(nóng)村低保戶；一般農(nóng)戶；肇慶市
Key words： PMT；rural subsistence security residents；normal residents；Zhaoqing
中圖分類號(hào)：F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2013）25-0314-03
0 引言
“低?！敝贫劝咽杖氲陀谧畹蜕畋Ｕ暇€的城鄉(xiāng)居民納入到穩(wěn)定的保障政策之中，不再作非經(jīng)濟(jì)因素的區(qū)別，肯定了所有貧困者平等的公民權(quán)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，中國(guó)政府承擔(dān)了在社會(huì)居民在遭遇生活困頓時(shí)提供“低?！钡慕?jīng)濟(jì)責(zé)任，這是對(duì)公民權(quán)利的尊重，也是對(duì)“底線公平”的維護(hù)。在具體實(shí)踐中，“低?！敝贫鹊膶?shí)施還面臨著一系列問題，例如，如何確保農(nóng)村低保申請(qǐng)人家庭收入核算的準(zhǔn)確性，完善低保政策的最低生活保障瞄準(zhǔn)機(jī)制，提高低保系統(tǒng)的瞄準(zhǔn)效率，降低人為裁定因素，從制度和實(shí)踐操作兩個(gè)層面確?！暗捅！闭叩墓缘?。在低保制度的目標(biāo)定位過程中，準(zhǔn)家計(jì)調(diào)查方法對(duì)提高制度目標(biāo)定位效率發(fā)揮了巨大作用。
1 準(zhǔn)家計(jì)調(diào)查模型及應(yīng)用
準(zhǔn)家計(jì)（PMT）調(diào)查主要通過變量預(yù)測(cè)住戶的收支情況，同時(shí)又輔之以直接向住戶詢問其收支情況。相關(guān)變量包括：家庭結(jié)構(gòu)、人口特征；人口規(guī)模；家庭成員的受教育程度（文盲、初等教育、中等教育、高等教育）；家庭成員的健康狀況；住房條件（住房結(jié)構(gòu)與建筑材質(zhì)、衛(wèi)生間、廚房等）；基本生活條件（自來水等）；資產(chǎn)擁有情況（耐用消費(fèi)品等）；職業(yè)；產(chǎn)權(quán)狀況等。其他直接詢問的變量包括：收入狀況；食品、醫(yī)療、子女教育等方面的支出情況等。
準(zhǔn)家計(jì)調(diào)查模型是一個(gè)節(jié)約成本的瞄準(zhǔn)工具，能有效預(yù)測(cè)福利水平，并且能在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行實(shí)施。它包含了多維度的貧困概念，并采取標(biāo)準(zhǔn)化方式進(jìn)行處理。多項(xiàng)前期研究結(jié)果顯示，如實(shí)施合理，這項(xiàng)瞄準(zhǔn)工具的瞄準(zhǔn)效果良好，且能提高透明度。通過準(zhǔn)家計(jì)調(diào)查方式，將福利資源的使用定位于最需要的人群身上，并對(duì)其受益資格做出詳細(xì)的規(guī)定，體現(xiàn)出目標(biāo)定位的選擇性，其本質(zhì)即只向符合既定條件的申請(qǐng)人提供救濟(jì)金或援助服務(wù)，并確定救濟(jì)金額。
2 受訪低保戶基本數(shù)據(jù)分析
2.1 家庭基本情況 此次調(diào)查的115戶低保戶當(dāng)中，同時(shí)接受其他社會(huì)救助的有21戶，占低保戶總戶數(shù)的18.26%；低保戶常住人口共228人，戶均約2人；教育程度為文盲者占42.69%；患病者占33.31%；殘疾人士占24%（完全喪失勞動(dòng)力的占17%）。可以看出，造成貧困的原因主要包括：教育程度低（42.69%）、患?。?3.31%）、殘疾（24%）。100%的受訪低保戶反映，由于物價(jià)上漲等因素的影響，目前政府的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，“低保補(bǔ)貼不能滿足家中的基本需要”。
2.2 家庭主要耐用消費(fèi)品擁有情況 隨著生活水平的提高，農(nóng)村家庭耐用消費(fèi)品擁有量也發(fā)生了明顯變化，新潮、時(shí)尚的耐用消費(fèi)品走進(jìn)越來越多的平常農(nóng)家，參照農(nóng)村一般農(nóng)戶的情況，低保戶擁有的耐用消費(fèi)品數(shù)量明顯偏低。在115戶低保戶中，2戶擁有洗衣機(jī)，占全部低保戶1.74%；12戶擁有電冰箱，占全部低保戶10.43%；2戶擁有摩托車，占全部低保戶1.74%；32戶擁有移動(dòng)電話，占全部低保戶27.83%；44戶擁有彩色電視機(jī)，占全部低保戶38.26%。其他新潮時(shí)尚耐用消費(fèi)品擁有數(shù)量基本為零。而一般農(nóng)戶中每百戶調(diào)查戶洗衣機(jī)擁有量為26臺(tái)；電冰箱為58臺(tái)；摩托車為80臺(tái)；移動(dòng)電話為193臺(tái)；彩色電視機(jī)為88臺(tái)。其中移動(dòng)電話的普及率最高，其次為彩色電視機(jī)和摩托車，每百戶調(diào)查戶擁有的微波爐為18臺(tái)；生活用汽車為3臺(tái)；家庭計(jì)算機(jī)為10臺(tái)；中高檔樂器為4件。（參見表1）。
2.3 家庭住房情況 近年來，廣東省大部分地方特別是粵西各市實(shí)行了“告別泥磚房工程”，掀起了泥磚房改造的熱潮，農(nóng)民住房情況得到進(jìn)一步改善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一般農(nóng)戶戶均住房面積約為95平方米，其中鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)所占比重為70.4%，磚木結(jié)構(gòu)占29.6%，新建住房中絕大部分是鋼筋水泥結(jié)構(gòu)的樓房。而低保戶新建住房為0，戶均住房面積63.68平方米，其中磚木結(jié)構(gòu)的住房面積占57%，遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)貞艟》棵娣e水平和結(jié)構(gòu)水平。
2.4 家庭居住條件
①衛(wèi)生設(shè)備使用情況。一般農(nóng)戶使用水沖式廁所的比例為62.5%，使用旱廁的比例為7.5%，簡(jiǎn)易或無廁所的比例為30%。由于經(jīng)濟(jì)條件限制，低保戶多使用旱廁或無廁所，比例達(dá)到78.5%。
②調(diào)查表明，柴草仍是大部分農(nóng)村家庭炊事使用的能源。一般農(nóng)戶使用柴草的農(nóng)戶所占比例為76.3%；使用液化氣的農(nóng)戶占17.2%；以電為炊事主要能源的農(nóng)戶占4.8%；以煤炭為炊事主要能源的農(nóng)戶占1.7%。而89.62%的低保戶使用柴草作為主要炊事能源。
③由于自來水的普及，大部分農(nóng)村居民家庭已經(jīng)飲用安全衛(wèi)生用水，一般農(nóng)戶使用自來水的農(nóng)戶比例為94.6%。而已經(jīng)使用自來水的低保戶也達(dá)到78.1%。
3 主要發(fā)現(xiàn)及政策建議
3.1 調(diào)查發(fā)現(xiàn)
3.1.1 農(nóng)村生活水平普遍上升而相對(duì)差距加大 經(jīng)過多年的努力，政府的扶貧開發(fā)工作已經(jīng)解決了絕大多數(shù)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。農(nóng)村最低生活保障制度的全面建立對(duì)那些沒有勞動(dòng)能力或喪失勞動(dòng)能力的貧困群眾在保障基本生活方面作出了制度性安排。此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過近年來的發(fā)展，肇慶農(nóng)村生活水平得到了明顯的改善，農(nóng)戶住房條件普遍改觀，村級(jí)交通更加便利，現(xiàn)代通訊設(shè)施得到普及，電視機(jī)、電冰箱、洗衣機(jī)等現(xiàn)代化家庭用品普及率大大上升。在保證生產(chǎn)和基本生活的前提下，購買各種中高檔家用電器成為農(nóng)民生活水平提高的又一個(gè)重要標(biāo)志。但是，也要看到，在我國(guó)實(shí)行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)以后，肇慶當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的貧困人口數(shù)量增大，而且地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和農(nóng)村內(nèi)部的收入差距還在繼續(xù)擴(kuò)大。在此次調(diào)研的農(nóng)戶中，年收入高的農(nóng)戶已突破百萬元，而與此形成鮮明對(duì)比的是，部分低保戶家庭平均每天食品現(xiàn)金支出不到10元，只能勉強(qiáng)度日。
3.1.2 農(nóng)村貧困人口致貧原因呈現(xiàn)多樣化 此次調(diào)研結(jié)果顯示，當(dāng)前農(nóng)村貧困群體致貧、返貧的原因呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，由于缺乏必要的技能培訓(xùn)與教育水平，自身勞動(dòng)素質(zhì)低下，不能有效參與勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不能通過勞動(dòng)而分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果而致貧的人群；第二，由于個(gè)人條件局限而致貧的人群，包括由于生理上的年老病殘而喪失勞動(dòng)力，難以獲取基本勞動(dòng)收入而致貧的人群；第三，由于意外災(zāi)害和突發(fā)事件同時(shí)又缺乏制度性、政策性保障而致貧、返貧的人群；第四，由于慢性病、重大疾病同時(shí)又缺乏制度性、政策性保障或者保障水平低下而致貧、返貧的人群。針對(duì)農(nóng)村貧困人口致貧原因的多元化，應(yīng)按照“分類施救”、“分類施?！钡脑瓌t，提供不同層次、不同類型的社會(huì)救助和保障措施。對(duì)因醫(yī)療、教育、孤老、殘疾等特困狀況應(yīng)給予特殊救助，以及因不可抗拒的天災(zāi)人禍等意外原因造成臨時(shí)困難，難以維持生計(jì)的貧困人群也要及時(shí)做好救助工作。
3.1.3 農(nóng)村貧困人口主體正在從溫飽需求型轉(zhuǎn)變成基本生活需求型 在過去，人們將貧困的標(biāo)準(zhǔn)定義為“溫飽”，而現(xiàn)在，如果收入不能滿足基本生活需求，都可以歸于貧困，比如子女教育、醫(yī)療保障問題等。所以，“教育致貧”、“疾病致貧”是指在有限的可支配收入范圍內(nèi)，教育支出、醫(yī)療支出等導(dǎo)致了家庭在經(jīng)濟(jì)上難以維持基本的生活這樣一種狀況。貧困標(biāo)準(zhǔn)的變化導(dǎo)致農(nóng)村貧困人口主體變化。從此次調(diào)查涉及的貧困農(nóng)戶的基本構(gòu)成、致貧原因、現(xiàn)有扶貧政策及落實(shí)情況、亟需解決的問題來看，農(nóng)村貧困人口主體正在從溫飽需求型轉(zhuǎn)變成基本生活需求型，主要體現(xiàn)在：
第一，醫(yī)療需求。貧困人群中，因病致貧、返貧現(xiàn)象十分普遍。盡管農(nóng)村普遍推行了農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度，但是這一制度本身的“廣覆蓋、低水平”特征決定了農(nóng)戶的受益程度有限；特別是“先墊資、后報(bào)銷”的支付方式也制約了農(nóng)戶使用新農(nóng)合的積極性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶家庭中只要有一個(gè)或一個(gè)以上的慢性病或大病病人，醫(yī)療費(fèi)用就可能使很多非貧困家庭因病致貧或因病返貧，且由此很難在短期內(nèi)擺脫貧困。
第二，教育需求。大多數(shù)受訪農(nóng)戶家庭總的可支配收入偏少，只能維持基本的生活支出，教育支出依然是貧困農(nóng)戶的主要負(fù)擔(dān)：進(jìn)城務(wù)工農(nóng)戶子女需要交納高昂的學(xué)位贊助費(fèi)；在農(nóng)村就讀的農(nóng)戶子弟雖然享受9年制義務(wù)教育，免除了基本學(xué)費(fèi)，但是雜費(fèi)支出也成為了貧困家庭的主要負(fù)擔(dān)。教育支出在家庭支出中占據(jù)了較大比例，一些中等收入的農(nóng)戶家庭也可能因支付一個(gè)子女上大學(xué)而致貧。由于大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)壓力大，許多農(nóng)戶家庭選擇讓子女初中畢業(yè)后即進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，成為家庭的收入來源。少數(shù)家庭甚至選擇讓未滿16歲、初中未畢業(yè)的子女外出打工，使得農(nóng)村人口文化程度偏低的現(xiàn)象可能出現(xiàn)代際傳遞。
第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障需求。農(nóng)業(yè)自身的弱質(zhì)性使農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)承受了極高的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，受自然條件影響大，這使農(nóng)業(yè)產(chǎn)出存在很大的不確定性。而農(nóng)產(chǎn)品供求彈性小又使農(nóng)業(yè)面臨相當(dāng)大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，加大了投資農(nóng)業(yè)收益的不確定性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)、周期長(zhǎng)、低收益等主要特點(diǎn)決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的脆弱性。在受訪農(nóng)戶中，果園因?yàn)?zāi)害天氣失收、魚塘養(yǎng)殖、山林種植等出現(xiàn)意外導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)失敗等事件時(shí)有發(fā)生，由于缺乏政策性保險(xiǎn)賠償，農(nóng)戶因?yàn)?zāi)虧損、因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧的現(xiàn)象依然存在。
第四，保障水平與保障種類的需求。目前我國(guó)最低生活保障制度救助水平較低，政策設(shè)置的低保救助條件比較嚴(yán)格，加上低保保障水平較低，使得部分符合條件的農(nóng)村貧困人員并未申請(qǐng)低保救助。同時(shí)，政府迫于財(cái)政壓力，往往不能滿足所有符合救助資格的貧困人口的需求。同時(shí)，對(duì)于未達(dá)到低保標(biāo)準(zhǔn)的貧困人群，尤其是處于低保臨界線附近的貧困人群，以及遭遇突發(fā)性事件而產(chǎn)生的階段性、暫時(shí)性貧困的人群，不能提供有效的、及時(shí)的救助和幫扶。
3.2 政策建議 第一，瞄準(zhǔn)農(nóng)村分類扶貧對(duì)象。民政部門需要根據(jù)新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，深入基層農(nóng)戶，依靠群眾識(shí)別農(nóng)村貧困人口并建檔立卡，建立健全到戶到人的貧困人口信息數(shù)據(jù)庫，因戶制宜，因戶施策，為實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)與農(nóng)村社會(huì)保障制度有效銜接奠定基礎(chǔ)。鑒于農(nóng)村貧困人群致貧原因的多樣性和動(dòng)態(tài)性，建議推行農(nóng)村貧困人口分類扶持政策，通過扶貧開發(fā)和保障制度“雙輪驅(qū)動(dòng)”，全面覆蓋：對(duì)有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象，通過扶貧開發(fā)項(xiàng)目扶持，提高其自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)脫貧致富；對(duì)沒有或喪失勞動(dòng)能力的持久性貧困人口，通過低保、救助等方式保障其基本生活需要，實(shí)行應(yīng)保盡保；對(duì)于對(duì)突發(fā)性、階段性、暫時(shí)性貧困人群實(shí)行應(yīng)急救助，幫助他們解決眼前困難。在此基礎(chǔ)上，加快銜接養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、法律援助等其他單項(xiàng)救助工作。在社會(huì)救濟(jì)過程中，注意多種社會(huì)保障制度結(jié)合，合理解決貧困問題。
第二，落實(shí)農(nóng)村貧困人口教育資助政策。提高貧困人口基本素質(zhì)，需要大力推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，促進(jìn)教育公平，提高農(nóng)村貧困家庭子女受教育的程度，減少貧困代際傳遞。繼續(xù)鞏固“普九”成果，確保每個(gè)農(nóng)村貧困家庭適齡子女都能完整地接受九年制義務(wù)教育。落實(shí)國(guó)家扶持農(nóng)村貧困家庭子女接受高中以上全日制教育的資助政策，完善貸款助學(xué)方式。對(duì)農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生就讀中、高等職業(yè)教育院校，實(shí)行免學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)補(bǔ)助的政策。實(shí)行農(nóng)科教結(jié)合，普通教育、職業(yè)教育、成人教育統(tǒng)籌，提高貧困人口的文化科技素質(zhì)。
第三，提供政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是構(gòu)建市場(chǎng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的重要舉措，對(duì)于加速農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，加強(qiáng)信用社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步具有重要意義和深遠(yuǎn)影響。政府應(yīng)通過有關(guān)法律法規(guī)，以符合地方實(shí)際的傳統(tǒng)農(nóng)險(xiǎn)和特色農(nóng)險(xiǎn)為重點(diǎn)，將參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與其他農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策相聯(lián)系，為農(nóng)民的廣泛參與提供利益誘導(dǎo)機(jī)制，從而使政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度具有某種強(qiáng)制性。同時(shí)，通過宣傳和試點(diǎn)，增強(qiáng)農(nóng)民群眾特別是種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織保險(xiǎn)意識(shí)，鎖定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，促使種養(yǎng)大戶和各類農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織增加農(nóng)業(yè)投入、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)出，從而加速農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化。
第四，動(dòng)態(tài)調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)。由于貧困標(biāo)準(zhǔn)低，致使相當(dāng)部分本應(yīng)享受政府和社會(huì)關(guān)愛幫助的“窮人”被排除在幫扶對(duì)象之外，人為地阻礙了這部分人生活福利的改善。國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高是大勢(shì)所趨，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，這一標(biāo)準(zhǔn)還會(huì)繼續(xù)提高。2011年，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議將農(nóng)民人均純收入2300元（約合355.6美元）作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，相較于2009年的年人均收入低于1196元的標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)提高了92%。此次調(diào)查結(jié)果顯示，即便對(duì)于大幅提高后的扶貧新標(biāo)準(zhǔn)，受訪低保戶認(rèn)為，“還是不夠”、“還是偏低”、“不能滿足家中的基本需要”（占受訪低保戶的100%）。政府在確定農(nóng)村貧困線的基礎(chǔ)上，逐年根據(jù)物價(jià)指數(shù)對(duì)其微調(diào)，同時(shí)，多管齊下，多渠道扶貧，落實(shí)貧困人口參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的優(yōu)惠政策，完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，努力提高“參合率”，實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與大病救助制度的有效銜接，對(duì)農(nóng)村貧困人口實(shí)行大病救助制度。
第五，提升貧困群體的脫貧能力。以增加貧困人口收入為核心，以改善貧困群眾生產(chǎn)生活條件為重點(diǎn)，大力實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧、整村推進(jìn)及貧困戶勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等重點(diǎn)工作。增強(qiáng)農(nóng)村家庭支付能力，轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力，改變政府原有的輸血式扶貧模式，通過經(jīng)費(fèi)和制度保障，開展知識(shí)、技能培訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的現(xiàn)代化，增加農(nóng)村家庭收入。堅(jiān)持直接到戶與間接到戶相結(jié)合，提高能力、增加收入，對(duì)于能夠直接到戶的扶持項(xiàng)目和資金，要堅(jiān)持直接到戶，提高扶貧政策的有效性；對(duì)于暫不能直接到戶的扶持項(xiàng)目和資金，要盡量減少中間環(huán)節(jié)，確保貧困人口優(yōu)先覆蓋、優(yōu)先受益。提升貧困群體的脫貧能力對(duì)于進(jìn)一步減少貧困人口、轉(zhuǎn)變勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)都有著極其重要的意義。
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4、申請(qǐng)農(nóng)村低保程序；申請(qǐng)農(nóng)村低保待遇，由戶主本人通過戶籍所在地的村居委會(huì)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街道提出書面申請(qǐng)，特殊情況下可以直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）申請(qǐng)；
農(nóng)村低保是為貧困農(nóng)民“兜底”的好事,但是目前我們沒有完全把農(nóng)村低保這一好事做好、做實(shí)。 2009年底,黔西南州查處了望謨縣石屯鎮(zhèn)新合村違規(guī)發(fā)放農(nóng)村低保金的問題。新合村在發(fā)放2008年第三、四季度和2009年第一、二季度農(nóng)村低保資金時(shí),違規(guī)將2萬多元發(fā)給了不符合條件的36名村組干部家屬,有的村組干部甚至將已外嫁的女兒和去世的家屬都列入低保名冊(cè),以套取低保金。
為什么會(huì)出現(xiàn)“不低而保”的情況?新合村黨支部書記一語中的:“指標(biāo)多,我們先考慮上報(bào)村里的特困戶和貧困戶。反正上級(jí)到村組來檢查,都是村干部接待,其他人也不知道,多余的指標(biāo)就考慮報(bào)村組干部家屬?！?/p>
新合村的情況絕非偶然。
目前農(nóng)村低保所采取的辦法是以縣為單位,要求“應(yīng)保盡保”。一些地方用層層分指標(biāo)、分錢的辦法去實(shí)施低保,導(dǎo)致一些相對(duì)比較富裕的村因指標(biāo)有富余而將超過統(tǒng)一保障線的農(nóng)戶也納入了保障范圍;另一方面,一些整體比較貧困的村卻因分到的指標(biāo)和資金有限而不能“應(yīng)保盡?！?從而出現(xiàn)了“應(yīng)保不?！钡默F(xiàn)象;有的地方甚至不是按貧困程度、而是按親疏關(guān)系來確定低保對(duì)象。
一：進(jìn)一步提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平。
2010 年，我區(qū)農(nóng)村低保資金的發(fā)放將嚴(yán)格按照省廳的指示，實(shí)行按季度發(fā)放，低保補(bǔ)助水平也由 2009 年年人均 760 元提高到年人均 880 元。低保資金的按季度發(fā)放，一方面可以使農(nóng)村低保對(duì)象得到及時(shí)有效的救助。另一方面利于低保機(jī)制的動(dòng)態(tài)管理，便于清查和納入低保保障對(duì)象。
二：全面實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保和分類施保。
我是 村(居)民委員會(huì)的農(nóng)村居民。前1年本人家庭年人均凈收入為 元，低于我市(縣)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。由于本人家庭收入低生活困難，現(xiàn)申請(qǐng)農(nóng)村低保保障。
本人作出如下聲明及授權(quán)：
1、本人及家庭成員(含共同生活和非共同生活的家庭成員)了解廣西農(nóng)村低保政策和申請(qǐng)程序及相關(guān)要求。
3、本人及家庭成員(含共同生活和非共同生活的家庭成員)所提交的有關(guān)材料真實(shí)有效，如有虛假，本人將自動(dòng)放棄申請(qǐng)，且本人及共同生活家庭成員將在一年內(nèi)不再提出申請(qǐng)。
3、本人授權(quán)并配合城區(qū)(縣、市)民政部門(居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)構(gòu))和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府(街道辦事處)、村(居)委員會(huì)對(duì)本人及本人家庭成員(含共同生活和非共同生活的家庭成員)的相關(guān)信息和經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行核查，包括入戶調(diào)查。
本人聯(lián)系電話：
本人家庭領(lǐng)取農(nóng)村低保金賬戶：
開戶銀行：
開戶人姓名：
此致
根據(jù)《保障對(duì)象申請(qǐng)條件》第五條規(guī)定：農(nóng)村低保待遇以家庭為單位由戶主提出申請(qǐng)，申請(qǐng)人必須同時(shí)具備下列條件：
1、擁有當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民戶籍并在當(dāng)?shù)爻Ｗ。?/p>
2、共同生活的家庭成員申請(qǐng)前12個(gè)月家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)；家庭財(cái)產(chǎn)狀況、實(shí)際生活水平與基本生活常年困難家庭特征相符；
3、家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力死亡或喪失勞動(dòng)能力造成常年基本生活特別困難。 共同生活的家庭成員是指具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系并共同居住、共同生活的所有家庭成員，主要包括：祖父母、父母、配偶、子女、孫子女以及其他具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)（撫養(yǎng)）義務(wù)關(guān)系的直系親屬；戶籍遷出的在校就讀學(xué)生。
（來源：文章屋網(wǎng) ）
