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時(shí)間：2023-09-04 09:27:20
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環(huán)境生態(tài)涉及國家及社會(huì)公眾利益甚多，全國各地檢察機(jī)關(guān)不斷提高對(duì)參與環(huán)境公益訴訟必要性和重要性的認(rèn)識(shí)，積極履行檢察職能，促進(jìn)環(huán)境安全保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)。不少檢察院與環(huán)境保護(hù)部門、法院聯(lián)合出臺(tái)了辦理環(huán)境公益訴訟案件的相關(guān)意見。如浙江省環(huán)保廳與省人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于積極運(yùn)用民事行政檢察職能加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的意見》，探索建立環(huán)境公益訴訟制度。江蘇省無錫市中級(jí)人民法院和無錫市人民檢察院共同出臺(tái)了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，明確了人民檢察院可以通過自行、支持、督促的方式進(jìn)行環(huán)境公益訴訟。昆明市中級(jí)人民法院與昆明市人民檢察院聯(lián)合制定《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》，明確檢察院可以以公益訴訟人的身份提起環(huán)境民事公益訴訟。
不僅如此，目前檢察機(jī)關(guān)已提起和參與了數(shù)百例環(huán)境公益訴訟案件。如2003年4月，山東省樂陵市人民法院受理樂陵市人民檢察院訴范金河污染案，被稱為我國第一個(gè)著名的環(huán)境公益訴訟案例。[1]又如，2009年11月，貴陽市環(huán)保法庭對(duì)該省首個(gè)由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件當(dāng)庭調(diào)解結(jié)案。作為一項(xiàng)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的嘗試，此案一審結(jié)就引起了不小的震動(dòng)。再如，廣東省檢察機(jī)關(guān)提起的首例環(huán)境公益訴訟則更加令人矚目。該案中的被告新中興洗水廠，在未辦工商營業(yè)執(zhí)照，也沒有向環(huán)保部門申請(qǐng)排污許可的情況下，擅自從事漂洗等業(yè)務(wù)，連續(xù)8個(gè)多月將未經(jīng)處理的污水直接排入河流，致使排放口附近的河流被嚴(yán)重污染。2008年12月，這起因企業(yè)污染河流而由檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的環(huán)境公益訴訟最終勝訴，獲得了應(yīng)得的污染賠償。
在檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐中，以破壞環(huán)境當(dāng)事人行為嚴(yán)重程度和案件處理程序不同，主要分為兩類。一類是當(dāng)事人的行為，造成重大環(huán)境污染事故，使公共財(cái)產(chǎn)遭受重大損失，符合污染環(huán)境罪的構(gòu)成要件，既涉及刑事公訴，又涉及民事訴訟；另一類是當(dāng)事人的行為未達(dá)到造成重大環(huán)境污染事故的程度，不符合污染環(huán)境罪的構(gòu)成要件，不涉及刑事公訴，僅涉及民事訴訟。第一類以顧某污染環(huán)境案為例進(jìn)行分析。2011年4月，顧某將在經(jīng)營柴油過程中所剩余的廢油殘液用水稀釋后傾倒在一塊空地上并用水沖洗，廢油殘液通過下水道排入淀浦河內(nèi)，造成水質(zhì)污染和青浦區(qū)徐涇水廠緊急停運(yùn)的重大環(huán)境污染事故，公私財(cái)產(chǎn)損失達(dá)人民幣38萬余元。上海市青浦區(qū)人民法院以污染環(huán)境罪判處被告人顧某有期徒刑1年，罰金人民幣10萬元。上海市青浦區(qū)人民檢察院通過大量的調(diào)查和協(xié)調(diào)工作，分別向在顧某案中公共財(cái)產(chǎn)遭受損失的兩家單位，上海市青浦區(qū)河道水閘管理所和上海市青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生管理所制發(fā)了檢察建議，督促上述兩家單位通過民事訴訟程序向顧某追回財(cái)產(chǎn)損失。通過督促加強(qiáng)對(duì)公害污染案件的法律監(jiān)督，這不僅發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)在服務(wù)大局中的積極作用，作為一種新的監(jiān)督方式也取得了良好的法律和社會(huì)效果。第二類案件在實(shí)踐中更多，也更具有典型性。如2011年5月31日，云南省高級(jí)人民法院向社會(huì)通報(bào)了云南首例環(huán)境民事公益訴訟案件終審情況。由昆明市環(huán)境保護(hù)局并由昆明市人民檢察院支持的昆明兩企業(yè)環(huán)境污染侵權(quán)糾紛一案，兩污染企業(yè)被云南省高級(jí)人民法院終審判令向“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金”支付430萬余元。[2]
從上述情況看，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟，可以代表國家公眾向法院提供環(huán)境侵害人的違法行為和違法事實(shí)，要求其依法進(jìn)行審理和裁判，并對(duì)審理過程及裁判的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，具有很大的實(shí)踐價(jià)值，對(duì)治理我國日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，具有積極的意義。同時(shí)，也積累了豐富的環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)和資源，這些難能可貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國建立檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟制度具有很好的借鑒作用。
二、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的模式
我國檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟有支持、督促、直接三種模式，其法律依據(jù)、適用對(duì)象、具體程序均有不同。
其一，從法律依據(jù)來看。支持督促的法律依據(jù)為《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院?！倍苯拥姆梢罁?jù)為《民事訴訟法》第55條關(guān)于公益訴訟的規(guī)定。該條規(guī)定對(duì)民事公益訴訟原告作了進(jìn)一步的明確，將“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”修改為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。表明民事訴訟法作為民事程序基本法允許單行法授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)就與其職能有關(guān)的損害社會(huì)公益的行為提訟。這當(dāng)然不排斥單行法授權(quán)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告，從而解決過去直接欠缺法律依據(jù)的尷尬。
其二，從環(huán)境公益訴訟的適用對(duì)象來看。（1）支持適用于環(huán)境資源保護(hù)部門、社團(tuán)組織和因環(huán)境污染遭受損害的個(gè)人、組織。如2010年1月，浙江省檢察機(jī)關(guān)首例環(huán)境公益訴訟支持案件受到媒體報(bào)道，浙江省嘉興市南湖區(qū)人民檢察院支持該區(qū)七星鎮(zhèn)東進(jìn)村村民某櫥柜廠的案件中，檢察機(jī)關(guān)配合受損害公民，不僅通過司法手段對(duì)被告提起公益訴訟，同時(shí)環(huán)保局采取行政手段，將案件被告的破壞行為減小到最低，最后因該廠認(rèn)真整改，檢察機(jī)關(guān)對(duì)該櫥柜廠污染案終止審查。[3]（2）督促適用于對(duì)環(huán)境資源保護(hù)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的主管部門。如2010年3月，針對(duì)有關(guān)民生領(lǐng)域行政執(zhí)法管理“缺位”的情況，江西省新余市檢察機(jī)關(guān)在嘗試開展行政執(zhí)法監(jiān)督的基礎(chǔ)上，對(duì)全市檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍、程序和處理進(jìn)行規(guī)范，要求對(duì)因行政機(jī)關(guān)不正確履職，導(dǎo)致國家、社會(huì)公共利益可能遭受損害的，及時(shí)向行政責(zé)任主體發(fā)出糾正違法檢察建議書，并及時(shí)查處監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件。（3）直接則針對(duì)破壞環(huán)境資源的個(gè)人、組織。例如，前述廣東省檢察機(jī)關(guān)提起的首例環(huán)境公益訴訟，就是檢察機(jī)關(guān)作為原告，直接將未經(jīng)處理的污水排入河流致河流嚴(yán)重污染的新中興洗水廠，最終勝訴而有效維護(hù)了環(huán)境公共利益。
其三，從實(shí)施路徑來看。支持通過提供法律援助來支持有關(guān)部門、組織和個(gè)人保護(hù)環(huán)境資源權(quán)益的訴訟活動(dòng)。督促通過向環(huán)境資源保護(hù)主管部門制發(fā)檢察建議或督促書，建議有關(guān)單位進(jìn)行，對(duì)不配合的責(zé)任人員建議有關(guān)組織對(duì)其進(jìn)行行政、紀(jì)律處分。直接則由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織作為環(huán)境資源權(quán)益的法定代表主體向人民法院提訟。
三、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建
（一）明確檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位
環(huán)境訴訟往往要面對(duì)龐大的污染企業(yè)和有巨大威懾力的行政主體，公民或社會(huì)團(tuán)體無論在資金、信息還是組織上難以與之比擬。這需要有一個(gè)國家機(jī)關(guān)為代表，維護(hù)社會(huì)公益并與之抗衡。這時(shí)檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟就顯得非常必要?！睹袷略V訟法》第55條已確立法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以對(duì)環(huán)境污染等損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提訟。建議在有關(guān)環(huán)境公益訴訟的立法和司法解釋中，進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)在其中的地位。
（二）建立完善檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的評(píng)估、篩選機(jī)制
應(yīng)設(shè)立涉及環(huán)境公益案件的專門審查程序，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的條件和方式進(jìn)行評(píng)估、篩選。篩選時(shí)，既要看案件是否符合合法性、有限干預(yù)和維護(hù)公平正義三原則的要求，還要對(duì)案件的重大性（重大一般表現(xiàn)為涉案標(biāo)的大與社會(huì)影響大，如果涉及的國有資產(chǎn)標(biāo)的較小，檢察機(jī)關(guān)的介入將導(dǎo)致成本與收益之間不具有經(jīng)濟(jì)效益）、必要性（體現(xiàn)在有充分的證據(jù)證明國家利益和社會(huì)公共利益已經(jīng)遭受損害，而且沒有適合的主體可以行使權(quán)利）進(jìn)行評(píng)估。
（三）改進(jìn)環(huán)境公益訴訟費(fèi)制度
我國目前實(shí)行訴訟費(fèi)由原告方預(yù)付、判決生效后由敗訴方承擔(dān)的制度。由于環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)用和證據(jù)的收集、鑒定等費(fèi)用數(shù)額巨大，公民個(gè)人和社會(huì)組織一般難以承受。為此，如果原告方是社會(huì)組織或公民的環(huán)境公益訴訟，原告在提起公益訴訟之前，可以向公益訴訟基金會(huì)申請(qǐng)公益訴訟費(fèi)；或在敗訴后申請(qǐng)由基金會(huì)支付一定數(shù)額的補(bǔ)償金。而檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，可明確規(guī)定由國庫預(yù)付必要的訴訟費(fèi)用。
四、檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序設(shè)計(jì)
總體上看，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟，應(yīng)本著環(huán)保行政機(jī)關(guān)行使相關(guān)職能在先的原則，并且在參與過程中從訴訟地位、訴權(quán)行使等諸方面受到一定制約，保證環(huán)境公益訴訟的平等、客觀和公正。
（一）檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序啟動(dòng)
檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的程序啟動(dòng)，既可以在接到相關(guān)舉報(bào)、案件或自行發(fā)現(xiàn)后依職權(quán)介入，也可依受害人申請(qǐng)而啟動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮自己的能動(dòng)性，通過新聞傳媒、社會(huì)輿論等，發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的案件線索。目前，部分地區(qū)試行的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制，可以在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上形成制度。
（二）分類采取合適程序
檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境污染案件，可以根據(jù)不同情形作出支持、督促和提起環(huán)境公益訴訟。
其一，支持的程序。檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵害環(huán)境公益的案件，符合下列條件的，可以支持相關(guān)單位、訴訟代表人或者個(gè)人：（1）當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)或者人身權(quán)受到環(huán)境污染行為侵害；（2）受害人因證據(jù)收集困難或者訴訟能力缺乏等原因尚未；（3）受害人有意愿的。在作出支持決定前自行調(diào)查取得的證據(jù)，應(yīng)隨《支持書》一并提交人民法院，并在庭審中作為原告提交的證據(jù)接受質(zhì)證。
其二，督促的程序。對(duì)于侵害環(huán)境公益的違法行為，環(huán)保部門依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行查處而未查處的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向其發(fā)出檢察建議書，建議其依法履行查處職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及侵害環(huán)境公益的民事案件，經(jīng)審查認(rèn)為環(huán)保部門對(duì)侵害環(huán)境公益的違法行為已經(jīng)依法進(jìn)行過行政處罰，但侵害行為造成的損害后果尚未處理的，可以督促環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依法負(fù)有環(huán)境監(jiān)督職責(zé)的部門。
其三，直接的程序。檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及侵害環(huán)境公益的案件，經(jīng)審查符合下列之一情況的，可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟：（1）環(huán)境污染后，相關(guān)單位在法定的期限內(nèi)未采取行動(dòng)的；（2）不提起公益訴訟可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公益遭受進(jìn)一步損害的；（3）不特定群體的財(cái)產(chǎn)權(quán)或者人身權(quán)受到環(huán)境污染行為侵害的；（4）其他應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)提訟的。
（三）設(shè)立溝通程序
一是建立檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保部門合作程序，搞好調(diào)查取證。對(duì)受理的環(huán)境污染和行政違法的線索和材料，可先向環(huán)保部門初步核查，從而有的放矢，把握調(diào)查取證的主動(dòng)權(quán)。環(huán)保部門在辦理環(huán)境污染案件時(shí)，認(rèn)為必要時(shí)可邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入。二是建立與受訴法院溝通機(jī)制。加強(qiáng)訴訟程序、方式和法律適用等方面的溝通，使檢法兩家就環(huán)境公益訴訟形成有效工作機(jī)制。
（四）設(shè)置禁止令
環(huán)境污染事后補(bǔ)救往往耗資巨大，甚至不可挽救。在環(huán)境公益訴訟過程中，為避免擴(kuò)大損失，可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，在被告的行為可能嚴(yán)重危及環(huán)境安全，導(dǎo)致環(huán)境損害不可恢復(fù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門等可以通過申請(qǐng)法院禁止令的方式，禁止被告正在進(jìn)行的環(huán)境污染行為。
五、結(jié)語
檢察機(jī)關(guān)作為我國專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)是社會(huì)公共利益的代表，理應(yīng)重視并積極參與環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟涉及公共利益，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，既是檢察職能的擴(kuò)展和時(shí)代賦予檢察機(jī)關(guān)的神圣使命，也是建設(shè)現(xiàn)代法治社會(huì)和生態(tài)文明社會(huì)的必由之路。鑒于此，我們積極呼吁通過立法進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位和相關(guān)訴訟程序，以充分發(fā)揮檢察職能，更好地維護(hù)社會(huì)公共利益。
注釋：
引言
新《民訴法》第五十五條明確了我國提起環(huán)境公益訴訟的條件，規(guī)定了適用環(huán)境公益訴訟的范圍和原告資格問題。這使得我國環(huán)境公益訴訟有法可依，從法律位階上解決了環(huán)境公益訴訟僅僅依靠地方規(guī)定開展的困境，也使得訴訟理念的變革與發(fā)展更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)法律的要求，成為我國環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的里程碑。
但是，該條規(guī)定比較原則，只是為環(huán)境公益訴訟制度的創(chuàng)立提供了法律依據(jù)，而具體的實(shí)施規(guī)則尚需在司法實(shí)踐中進(jìn)一步探索。具體哪些國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織能夠成為提訟的主體，還有待于進(jìn)一步明確；否則，環(huán)境公益訴訟的開展將面臨困境。據(jù)《南方周末》報(bào)道，新民訴法實(shí)施8個(gè)月以來，環(huán)境公益訴訟迎來的卻是一場“倒春寒”。相比較民訴修法之前的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在環(huán)境公益訴訟中的“基本勝訴”，2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)共提起6起環(huán)境公益訴訟，無一立案，“全軍覆沒”。作為環(huán)保部下屬的“官方”組織尚且如此，民間環(huán)保組織更是步履艱難。從法律層面講，這是環(huán)境公益訴訟主體懸而未決之下，地方法院的集體沉默。
目前，我國《環(huán)境保護(hù)法（修正案草案）》中關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定正在審議中。筆者認(rèn)為，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)該在新《民訴法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確哪些“機(jī)關(guān)”、哪些“社會(huì)組織”可以成為環(huán)境公益訴訟中的適格主體，即明確界定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)和組織的范圍，同時(shí)也應(yīng)在司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上逐步將公民個(gè)人納入環(huán)境公益訴訟的適格主體范圍。
明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”
根據(jù)新《民訴法》的規(guī)定，可以提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)只有“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，其含義是可以提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)，要有明確的法律依據(jù)。這個(gè)依據(jù)不僅要求機(jī)關(guān)的設(shè)立和職能由法律規(guī)定，其可以提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利也要由法律明確規(guī)定（高民智，2012）。然而，縱觀我國關(guān)于環(huán)境公益訴訟的相關(guān)法律，目前可以作為行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟唯一明確、直接的法律依據(jù)只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》，其中第九十條明確規(guī)定了海洋行政主管部門可以就海洋環(huán)境污染事件提起公益訴訟，而其他環(huán)保行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)并不具有提起環(huán)境公益訴訟的主體資格（齊樹潔，2013）。因此有關(guān)法律規(guī)定有待完善。
（一）規(guī)定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的行政機(jī)關(guān)
從我國環(huán)境執(zhí)法的實(shí)際情況來看，環(huán)保行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)無論從權(quán)力大小、權(quán)力行使環(huán)境還是從權(quán)力性質(zhì)看，都與環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要相距甚遠(yuǎn)；賦予其公益訴訟原告資格是對(duì)環(huán)境公權(quán)力的不足和環(huán)境管理體制缺陷的適度矯正。先由政府部門作為公益訴訟原告提訟，能保證環(huán)境公益訴訟這項(xiàng)制度改革由淺入深、由點(diǎn)到面、積極穩(wěn)健地有序展開。同時(shí)，由政府職能部門——環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告探索環(huán)境公益訴訟也有利于社會(huì)穩(wěn)定（曹樹青，2012）。
從近年來我國環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐探索來看，政府機(jī)關(guān)及有關(guān)行使環(huán)境管理職權(quán)的部門都以積極的姿態(tài)參與到訴訟中，這充分體現(xiàn)了相關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益訴訟的支持和重視。典型的案例有1995年黑龍江省雞西市梨樹區(qū)人民政府訴雞西市化工局、沈陽冶煉廠環(huán)境污染案，2002年塔斯曼海輪重大油污賠償案，2007年貴州省清鎮(zhèn)市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司排污侵權(quán)案等。
鑒于目前我國個(gè)別單項(xiàng)環(huán)保法律對(duì)環(huán)境公益訴訟已有零星規(guī)定，因此正在修改的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)在《海洋環(huán)境保護(hù)法》和新《民訴法》的基礎(chǔ)上，對(duì)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一做出規(guī)定，其他單項(xiàng)環(huán)保法律則無需再做出分散規(guī)定（別濤，2013）。對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)做出明確規(guī)定，有利于克服我國當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法體制存在的諸多弊端，彌補(bǔ)行政執(zhí)法的漏洞，有效加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的效果。
（二）賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體資格
此前，我國法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的主體地位的規(guī)定一直不甚明確，導(dǎo)致案件的受理率偏低。目前我國檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟制度的積極性并不是很高，這與檢察機(jī)關(guān)沒有專門機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)相關(guān)工作，以及檢察機(jī)關(guān)并不完全具備搜集環(huán)境公益訴訟證據(jù)的專業(yè)能力與手段有較大關(guān)系。因此，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)有待在立法中進(jìn)一步予以明確。
筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)具備環(huán)境公益訴訟的原告資格，不過其原告資格尚需有關(guān)法律的進(jìn)一步明確，且檢察機(jī)關(guān)也并非在任何時(shí)候均可以提起環(huán)境公益訴訟。只有在找不到其他權(quán)利主體，或者其能力不足、難度過大時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才有必要提起環(huán)境公益訴訟（劉冬京，葛丹，2012）。
此外，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中處于準(zhǔn)原告的地位，即其不是民事訴訟法和行政訴訟法所規(guī)定的因權(quán)利受到侵害而當(dāng)然獲得的訴權(quán)，其在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)是由其作為國家和社會(huì)公益（包括環(huán)境公益）代表人的特定身份而由法律特別授予的（張世軍，2012）。因此，檢察機(jī)關(guān)可以通過支持、督促的方式來推動(dòng)環(huán)境公益訴訟程序的啟動(dòng)，在推動(dòng)無效的情況下則采用直接的方式提起環(huán)境公益訴訟。第一，支持，即檢察機(jī)關(guān)利用自身的資源優(yōu)勢，對(duì)涉及侵害環(huán)境公益的案件，依職權(quán)支持環(huán)境利益受損一方提起環(huán)境公益訴訟。第二，督促，即對(duì)于遭受損害的環(huán)境公共利益，環(huán)保監(jiān)管部門不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者的身份，采用《檢察建議書》等形式督促環(huán)保監(jiān)管部門依法履行職責(zé)，進(jìn)行行政處罰；或者采用《民事督促書》，督促環(huán)保監(jiān)管部門依法提訟，保護(hù)環(huán)境公共利益（別濤、別智，2008）。第三，直接，即對(duì)于侵害環(huán)境公益的行為，無人或被督促單位不的，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，直接以原告的身份向法院提起環(huán)境公益訴訟。
據(jù)報(bào)道，自1997年以來，各地檢察機(jī)關(guān)開始嘗試環(huán)境公益訴訟案件工作，在浙江、福建、河南、山東等地均取得了較好的法律和社會(huì)效果，為檢察機(jī)關(guān)日后開展此項(xiàng)工作提供了豐富的實(shí)踐成果和參考經(jīng)驗(yàn)。典型案例如2003年山東省樂陵市人民檢察院訴金鑫化工廠違法排污案，2008年廣東省廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴被告明水域污染損害賠償糾紛案，2009年江蘇省無錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李華榮、劉士密破壞高速公路公共環(huán)境案等。
明確“有關(guān)組織”的范圍
新民訴法只規(guī)定了“有關(guān)組織”，而對(duì)有關(guān)組織具體包括哪些社會(huì)組織卻沒有做出明確的規(guī)定，對(duì)環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)未予明確，這不利于環(huán)保組織的發(fā)展及其今后環(huán)境保護(hù)和環(huán)境維權(quán)工作的開展。
據(jù)報(bào)道，我國環(huán)保民間組織近年來發(fā)展迅速。截止到2008年10月，全國共有環(huán)保民間組織3639家（包括港、澳、臺(tái)地區(qū)）。近年來，越來越多的環(huán)保民間組織開始涉足民間環(huán)境維權(quán)工作。根據(jù)調(diào)查，已有11%的環(huán)保民間組織參加了環(huán)境維權(quán)工作。尤其是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，目前每年都會(huì)提起10起左右環(huán)境公益訴訟案件，在社會(huì)上引起較大關(guān)注。事實(shí)上，環(huán)保民間組織貼近基層、貼近民眾，與受害群眾更容易溝通，在向上傳遞信息、對(duì)外消息、向公眾做好疏通工作等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢。國際環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐已經(jīng)證明，環(huán)保組織無論在推動(dòng)環(huán)境法的制定還是在參與環(huán)境管理、監(jiān)督環(huán)境法的實(shí)施中都發(fā)揮了不可替代的作用，特別是當(dāng)政府和污染者、破壞者不愿消除環(huán)境污染或提供其他保護(hù)救濟(jì)措施時(shí)。
與個(gè)人相比，環(huán)保組織在專業(yè)知識(shí)、技術(shù)手段、資金力量等各方面都有更大的優(yōu)勢。典型案例如2011年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省貴陽市烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠污染環(huán)境公益訴訟案，是我國社團(tuán)組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的首例勝訴判決。2011年，我國民間環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟第一案—由“自然之友”、重慶綠聯(lián)會(huì)和云南曲靖市環(huán)保局作為原告，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究與服務(wù)中心作為支持單位的曲靖鉻渣公益訴訟案獲得正式立案并最終達(dá)成調(diào)解協(xié)議。這些案例反映出環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中訴訟實(shí)力較強(qiáng)、社會(huì)效果較好。
因此筆者認(rèn)為，環(huán)保組織應(yīng)作為環(huán)境公益訴訟的主力軍。在我國目前環(huán)保組織還不夠成熟與完善的情況下，應(yīng)逐步培育成熟的環(huán)保組織，并在《環(huán)境保護(hù)法》的修改中進(jìn)一步明確環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的主體資格，對(duì)經(jīng)一定程序獲得認(rèn)可的環(huán)保組織，如對(duì)依法登記成立的、按照其章程長期實(shí)際專門從事環(huán)境保護(hù)的、有專職環(huán)境保護(hù)專業(yè)技術(shù)人員和法律工作人員的、非營利性的環(huán)境保護(hù)組織可賦予其提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。
賦予公民個(gè)人原告資格
（一）相關(guān)規(guī)定未明確賦予公民個(gè)人原告的資格
雖然新《民訴法》賦予“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，卻始終沒有給予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。因此，我國目前的環(huán)境公益訴訟是公民“缺席”的環(huán)境公益訴訟。
事實(shí)上，環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損害具有廣泛性、潛伏性、復(fù)雜性、社會(huì)性，單靠立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的力量不足以保護(hù)環(huán)境公益，必須依靠公眾積極參與環(huán)境行政與環(huán)境司法的過程來實(shí)現(xiàn)。而且，公民個(gè)人與環(huán)境公益的聯(lián)系最為密切，賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利是從法律上保障公民對(duì)環(huán)境行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)環(huán)境公益民事侵權(quán)行為進(jìn)行補(bǔ)救的根本途徑。
此外，在我國相關(guān)法律規(guī)定中，公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟是有一定的法律依據(jù)的，我國《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等都有關(guān)于單位及個(gè)人提起環(huán)境侵權(quán)訴訟的規(guī)定。而且司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟并被法院受理的案例。
（二）賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的資格
政府不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國范圍內(nèi)監(jiān)控每一個(gè)污染源，而了解該污染源的公民個(gè)人或環(huán)保組織常常是違法排污、破壞環(huán)境行為最經(jīng)濟(jì)、最有效的監(jiān)督者。環(huán)境公益訴訟不僅是公民個(gè)人維護(hù)公共環(huán)境權(quán)益的一種訴訟手段，而且是公眾參與環(huán)境管理、公害解決過程的一項(xiàng)重要制度。公民個(gè)人運(yùn)用司法手段解決環(huán)境公害、治理環(huán)境污染、遏制生態(tài)破壞，必將增強(qiáng)公民保護(hù)環(huán)境的意識(shí)和維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的信念，同時(shí)也為環(huán)境公益訴訟制度的建立與完善創(chuàng)造良好的民眾基礎(chǔ)。因此，在以后的立法和司法解釋中應(yīng)逐步放開對(duì)公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的限制，有條件地賦予公民個(gè)人在環(huán)境公益訴訟中的原告資格。
綜上所述，新民訴法關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定是一個(gè)概括性、指引性條款，更是一個(gè)開放性、宣示性條款，未來發(fā)展的空間還很大。相關(guān)立法部門應(yīng)該積極順應(yīng)環(huán)保要求、社會(huì)需要，適時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善民訴法、環(huán)保法和相應(yīng)的配套法律和法規(guī)，對(duì)環(huán)境公益訴訟主體的適格性做出具體的規(guī)定，明確有關(guān)機(jī)關(guān)、組織在何種條件下能夠作為原告提起環(huán)境公益訴訟，使環(huán)境公益訴訟制度具有操作性，從而保障我國環(huán)境公益訴訟制度的健康發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
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中圖分類號(hào)：D923.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）19-0129-03
隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民事領(lǐng)域中個(gè)人利益、團(tuán)體利益和社會(huì)公共利益的矛盾逐漸凸顯，社會(huì)公共利益的保護(hù)顯得日益重要。民事公益訴訟在司法實(shí)踐中不斷出現(xiàn)和增多，但在我國還沒有成為一個(gè)正式的法律概念。社會(huì)的變遷引起法制改革，公益問題將成為我國民事訴訟原告資格模式變革的動(dòng)力。
我國現(xiàn)行《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！奔床扇”容^徹底的原告資格一元化。唯一例外的情況是，針對(duì)侵犯國家集體利益的經(jīng)濟(jì)犯罪行為，人民檢察院可以代表國家提起刑事附帶民事訴訟，但更準(zhǔn)確地說應(yīng)該是刑事附帶民事公益訴訟。現(xiàn)有的民事原告資格規(guī)定嚴(yán)重地束縛了我國民事公益訴訟的開展。原告資格問題掌握著進(jìn)入民事公益訴訟的閘門，是探討民事公益訴訟制度首先碰到的問題，也是傳統(tǒng)民事訴訟制度中面臨挑戰(zhàn)最大、需要改動(dòng)較多的制度[1]。本文試圖通過對(duì)民事公益訴訟的原告資格問題的探討，透視我國原告資格在民事公益訴訟領(lǐng)域中存在的問題及可能的解決方案。
一、我國潛在的民事公益訴訟的原告資格探索
民事公益訴訟的原告資格應(yīng)如何設(shè)計(jì)？是只有檢察機(jī)關(guān)才有權(quán)提起公益訴訟，還是社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人也有權(quán)利提起公益訴訟？盡管在民事公益訴訟原告資格方面存在著巨大的爭議和分歧，但是在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、政府機(jī)關(guān)、公民個(gè)人分別在民事公益訴訟不同領(lǐng)域進(jìn)行不懈的努力，為我國民事訴訟的發(fā)展提供了廣闊的空間。
（一）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟
1997年河南省方城縣檢察院辦理的一起國有資產(chǎn)流失案無疑可以稱為我國公益訴訟的鼻祖之作。1997年12月3日，法院作出判決，認(rèn)為“原告依法實(shí)施法律監(jiān)督，為維護(hù)國有資產(chǎn)不受侵犯的行為是正確的”，并確認(rèn)“兩被告的買賣契約無效”。之后，檢察院作為公益訴訟的代表，在環(huán)境污染、國有資產(chǎn)流失等案件中提起了訴訟，法院多為受理，且勝訴也不少。但是2004年最高人民法院關(guān)于恩施市人民檢察院訴張?zhí)K文返還國有資產(chǎn)一案的復(fù)函中寫道：檢察機(jī)關(guān)以保護(hù)國有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國家提起民事訴訟，沒有法律依據(jù)，此案件不應(yīng)受理，如已受理，應(yīng)當(dāng)駁回。2006年11月最高人民法院副院長蘇澤林在召開的全國法院立案審判實(shí)務(wù)座談會(huì)上表示，人民法院受理檢察機(jī)關(guān)為原告的民事公益訴訟目前尚無法律依據(jù)。法院在檢察院提起民事公益訴訟方面態(tài)度的逐漸明朗化，使得最高人民檢察院不得不叫停了在各地試驗(yàn)中的民事公益訴訟。這也反映了決策者在檢察機(jī)關(guān)行使民事公益訴訟上存在較大分歧。
（二）社會(huì)團(tuán)體提起民事公益訴訟
2009年7月6日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與江蘇省江陰市居民朱正茂作為共同原告，向無錫市中級(jí)人民法院提訟，狀告江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)，獲法院受理，后以調(diào)解結(jié)案。9月1日，同樣由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為原告提起的環(huán)境公益行政訴訟，在貴州省清鎮(zhèn)市結(jié)案。由于被告在訴訟過程中履行了職責(zé)，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)認(rèn)為訴訟目的已達(dá)到，當(dāng)庭撤訴。而此前，我國的社團(tuán)組織作為原告的環(huán)境公益訴訟往往遭拒，法院通常要求原告必須與案件有直接利害關(guān)系，否則不予立案。因此，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起的這兩訟，開創(chuàng)了我國社團(tuán)組織成功提起環(huán)境公益訴訟的先例，受到輿論的廣泛關(guān)注。
（三）行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟
反對(duì)者認(rèn)為，根據(jù)《人民法院組織法》第23條“中級(jí)人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭”之規(guī)定，在中級(jí)法院設(shè)立環(huán)保審判庭有據(jù)可循；但依據(jù)該法第18條“基層人民法院可以設(shè)刑事審判庭、民事審判庭和經(jīng)濟(jì)審判庭”，基層法院設(shè)立環(huán)保審判庭則缺乏法律依據(jù)；并且根據(jù)“兩審終審”要求，設(shè)立環(huán)保審判庭須有對(duì)應(yīng)的兩級(jí)組織，目前環(huán)保法庭的設(shè)置則不符合這一要求。
筆者認(rèn)為，《人民法院組織法》固然沒有規(guī)定基層法院設(shè)立環(huán)保審判庭，但從實(shí)踐來看，這一規(guī)定能否作為否認(rèn)設(shè)立環(huán)保審判庭的理由值得懷疑。我們可以通過行政審判庭的發(fā)展歷程來加以佐證。實(shí)踐先行的行政審判庭在最初設(shè)立亦面臨法律依據(jù)缺失問題。1986年10月6日，全國首個(gè)中級(jí)法院行政審判庭和首個(gè)基層法院行政審判庭分別在武漢市中級(jí)人民法院和汨羅縣人民法院成立；到1987年1月，最高法院《關(guān)于建立行政審判庭的通知》，允許在部分中級(jí)法院和基層法院進(jìn)行試點(diǎn)；1988年9月，最高法院設(shè)立行政審判庭，各地法院設(shè)立行政審判庭遂為通例，并為1989年通過的《行政訴訟法》所確認(rèn)。2000年，最高法院機(jī)構(gòu)改革又新設(shè)了立案庭和審判監(jiān)督庭，并取消了經(jīng)濟(jì)審判庭。但直到目前，實(shí)踐中的這些做法，仍未為《人民法院組織法》所確認(rèn)。
環(huán)保審判庭的設(shè)立過程與行政審判庭極為類似，先是各地自發(fā)試點(diǎn)，目前則進(jìn)入最高法院明文支持的階段，盡管尚未從立法上進(jìn)行確認(rèn)。如果固守《人民法院組織法》的規(guī)定，顯然是一種僵化的認(rèn)識(shí)，更會(huì)阻礙環(huán)境司法體制的創(chuàng)新。因而，環(huán)保審判庭的設(shè)立，并不存在依據(jù)上的障礙，為與現(xiàn)行司法體制相協(xié)調(diào)，各級(jí)法院設(shè)立的環(huán)境司法審判組織，均應(yīng)統(tǒng)一稱作“環(huán)境保護(hù)審判庭”或者“環(huán)境審判庭”，而不應(yīng)再以“環(huán)保法庭”的俗稱謂之，以免引起制度上的誤解。
環(huán)保審判庭的設(shè)立條件是否成熟
環(huán)保審判庭的設(shè)立依據(jù)僅是解決了一種可能性，并不當(dāng)然意味著可以在全國普遍設(shè)立。傳統(tǒng)的民事、行政和刑事審判庭均有相應(yīng)的訴訟體制進(jìn)行支撐，且不存在案源上的問題，因而有存在之必要，而對(duì)于環(huán)保審判庭來說，其推廣必須解決兩個(gè)問題：一是是否有專門的環(huán)境訴訟體制作為支撐，二是是否有足夠的案源足以支持其運(yùn)行。對(duì)于第一個(gè)問題，從實(shí)踐來看，多數(shù)環(huán)保審判庭將其程序定位為囊括民事、行政、刑事案件的“三審合一”或者再納入執(zhí)行案件的“四審合一”，如果這種“合一”僅是形式上的合并，則設(shè)立環(huán)保審判庭的必要性值得懷疑，因?yàn)檫@些案件可以納入到民事、行政和刑事的訴訟程序中。環(huán)保審判庭之所以應(yīng)該存在，根源于環(huán)境案件的特殊性使其難以為傳統(tǒng)訴訟程序所容納，具體言之，環(huán)境侵害大多遵循“人的行為———對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害———對(duì)人的損害”的路徑，且對(duì)人的損害并非必然結(jié)果，但現(xiàn)行法無論是刑法、民法還是行政法，均以人身、財(cái)產(chǎn)損害為規(guī)范對(duì)象，缺乏對(duì)公益的保護(hù)，且多涉及不同程序的交叉，難以為傳統(tǒng)單一訴訟程序所容納。環(huán)境案件的這種公私益交織和程序交叉特性使其如果按照傳統(tǒng)單一訴訟程序處理，不僅在司法標(biāo)準(zhǔn)上難以統(tǒng)一，也使得環(huán)境公益難以得到維護(hù)，造成司法在保護(hù)環(huán)境上的困頓與失靈。因而，環(huán)保審判庭的設(shè)立必須以實(shí)行專門審判為前提。
對(duì)于第二個(gè)問題，環(huán)境案件的數(shù)量直接影響到環(huán)保審判庭的設(shè)立。雖說案件受理數(shù)不是衡量環(huán)保審判庭成效的唯一因素，但如果不能保證一定的案件來源，環(huán)保審判庭將很難維系下去。據(jù)載，成立于2008年底的玉溪中院環(huán)保審判庭及基層環(huán)保法庭迄今共審理涉及環(huán)保的刑事案件38件、民事案件1件、行政案件1件，“一些基層法院環(huán)保審判庭全年居然無一案可辦，或者轉(zhuǎn)而審理非環(huán)保案件，甚至2008年12月就獲準(zhǔn)成立的環(huán)境審判庭至今都沒有配齊人員開展工作?！鄙顚訂栴}在于，環(huán)境形勢的嚴(yán)峻性被認(rèn)為是設(shè)立環(huán)保審判庭的實(shí)踐根源，也即是說，環(huán)境糾紛大量涌入司法程序是環(huán)保審判庭設(shè)立的直接推動(dòng)力，但這個(gè)預(yù)設(shè)能否成立？從2004到2009年，全國僅水、大氣和海洋突發(fā)事故的數(shù)量約為每年500起，這一數(shù)字意味著每天約有兩起重大環(huán)境事故發(fā)生；環(huán)境數(shù)雖自2007年起未再，但根據(jù)之前趨勢，亦應(yīng)在每年70萬件左右。這個(gè)數(shù)字似乎很能反映環(huán)保審判庭設(shè)立的必要性。但法院審結(jié)環(huán)境案件的數(shù)量可以說是微不足道的。從2004～2006年度的數(shù)據(jù)來看，環(huán)境污染損害賠償案件分別僅占總量的0.729%、0.222%、0.316%。
環(huán)境資源刑事案件的數(shù)量雖有所增長，但主要集中于資源案件，重大環(huán)境事故罪和環(huán)境監(jiān)管失職罪的數(shù)量非常有限。綜合來看，與民事一審五六百萬的總數(shù)相比，環(huán)境民事案件數(shù)量幾乎可以忽略不計(jì)，2004年至2009年占民事一審案件的比例分別為0.103%、0.035%、0.049%、0.023%、0.028%；而環(huán)境總數(shù)案件占三大案件總數(shù)的比例亦極其微小，分別為1.83%、1.74%、2.17%、2.13%、2.27%。如此微小的數(shù)字，是否值得改革現(xiàn)行體制，值得考量。如果從全國法院受理環(huán)境案件的分布考察，這一因素更需斟酌。即使一審環(huán)境案件全部歸于基層法院，按照目前3117個(gè)基層法院作為分母，近五年每個(gè)基層法院年均受理的全部環(huán)境案件分別為3.36件、2.87件、3.60件、4.12件和4.27件。成立專門審判組織審理如此稀少的環(huán)境案件，難怪令人有“掄起大棒打蚊子”之感。在此背景下，即使設(shè)立環(huán)保審判庭，亦有陷入“巧婦難為無米之炊”之境，這從已設(shè)立的環(huán)保審判庭的運(yùn)行狀況可窺端倪。貴陽環(huán)保兩庭自2007年11月成立一年間，共受理環(huán)境案件110件，其中公益訴訟案件3件；到2010年4月，這一數(shù)據(jù)增加到170件，案件受理數(shù)明顯減緩。而其中，絕大部分為盜伐、濫發(fā)林木和防火、失火的刑事案件，以環(huán)保審判庭對(duì)抗環(huán)境污染的初衷并未得到明顯體現(xiàn)。
研究民事公益訴訟首先要解決什么是公益訴訟的問題。在資本主義壟斷時(shí)期，壟斷、公害案件的不斷產(chǎn)生，為了維護(hù)國家和集體的利益，民事公益訴訟因此應(yīng)運(yùn)而生。顯然，民事公益訴訟與民事訴訟的區(qū)別在于民事訴訟是維護(hù)私人權(quán)益為目的的訴訟，而民事公益訴訟則是“為了不特定多數(shù)人的利益，保護(hù)國家、社會(huì)公共利益，維護(hù)社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序，保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行而存在的。簡而言之，為了維護(hù)公共利益而提起的訴訟就是公益訴訟。”
原告資格問題是進(jìn)入民事公益訴訟的閘門，是探討民事公益訴訟程序問題首先碰到的問題。
（二）民事公益訴訟原告資格的特征
盡管不同國家對(duì)民事公益訴訟原告資格制度的表現(xiàn)形式不盡一致，但總體上，民事訴訟的原告資格呈現(xiàn)不斷拓寬態(tài)勢，民事公益訴訟原告資格具有廣泛性。不僅如此，在世界各國都不同程度上賦予了檢察機(jī)關(guān)代表公眾利益提起民事訴訟的資格。
不論是大陸法系國家還是英美法系國家，其傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論都是建立在管理權(quán)基礎(chǔ)之上的，對(duì)原告資格作出了嚴(yán)格的限制，規(guī)定只有法律上的直接利害關(guān)系人才有資格提訟。這種嚴(yán)格的“直接利害關(guān)系”難以應(yīng)對(duì)日益猖狂的民事公益違法行為，關(guān)閉了公共利益的救濟(jì)之門，逐漸受到人們的質(zhì)疑。
在改革中，英美法系國家更為激進(jìn)些，基于經(jīng)驗(yàn)主義哲學(xué)，從實(shí)用主義立場出發(fā)，只要有糾紛解決之需要，當(dāng)事人的范圍就可以經(jīng)新的判例獲得修正。而大陸法系國家在開放當(dāng)事人參加訴訟的條件方面較為審慎和保守，這是由于大陸法系復(fù)雜而嚴(yán)整的當(dāng)事人理論，對(duì)當(dāng)事人擴(kuò)張形成了很大的障礙。
檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是各國民事公益訴訟制度的通用做法。國外的檢察官主要是代表國家履行公訴職能的行政機(jī)關(guān)，我國的檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，為與法院并行的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。反對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的學(xué)者認(rèn)為：如果檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟，則其在庭審中具有訴訟當(dāng)事人和法律監(jiān)督者雙重身份，履行雙重職責(zé)。作為法庭的監(jiān)督者，充當(dāng)當(dāng)事人參與平等主體之間的民事公益訴訟，在職權(quán)上發(fā)生排斥和沖突，必然影響檢察機(jī)關(guān)的中立性。
在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)同樣承擔(dān)著公訴和法律監(jiān)督雙重職能?！拔覀兛梢酝ㄟ^程序設(shè)計(jì)中將檢察機(jī)關(guān)的具體監(jiān)督職能和訴訟職能相分離的做法，避免身份的沖突。”①近代檢察官提起民事公益訴訟起源于法國，各國對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍并不一致，前蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)規(guī)定的民事公益訴訟受案范圍最為廣泛，但重點(diǎn)集中在對(duì)國家財(cái)產(chǎn)利益、社會(huì)主義制度利益的維護(hù)，而大陸法系（包括日本）的案件范圍集中于社會(huì)成員的主體資格，認(rèn)為作為整個(gè)社會(huì)構(gòu)成基本單元的人，其人格的維護(hù)涉及社會(huì)公共利益，體現(xiàn)社會(huì)的基礎(chǔ)價(jià)值。但是英美法系更為重視對(duì)環(huán)境領(lǐng)域保護(hù)的介入。
二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的依據(jù)
（一）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的理論依據(jù)
1.檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)是基礎(chǔ)
我國現(xiàn)行憲法第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”這一規(guī)定明確了國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是人民檢察院。檢察機(jī)關(guān)的職能主要有公訴、職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督等，其中，訴訟監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)通過行使訴訟監(jiān)督職責(zé)，使訴訟中的違法行為得到了有效預(yù)防和糾正，切實(shí)地維護(hù)了公民利益和社會(huì)利益，有效地促進(jìn)了社會(huì)公平與正義。從檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能與職責(zé)來看，檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)國家安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定、保障國家權(quán)力的正確行使等方面做出了積極貢獻(xiàn)。因此，基于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能與職責(zé)，國家賦予其提起民事公益訴訟的權(quán)力，有助于實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義的公平正義。
2.檢察機(jī)關(guān)的中立性是保障
我國現(xiàn)行憲法第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！边@一規(guī)定明確了檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的獨(dú)立性。檢察機(jī)關(guān)依照法律獨(dú)立行使自己的職權(quán)，在司法工作中遵循“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”和“公民適用法律一律平等”的原則，嚴(yán)格按照法律規(guī)定為民辦事，不越權(quán)、不鉆法律空子，從實(shí)際出發(fā)、堅(jiān)持實(shí)事求是，維護(hù)法律尊嚴(yán)。在辦案過程中重證據(jù)、不輕信口供、保障人權(quán)。在涉及眾多群眾利益、集體利益和國家利益的民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)不是直接的利害關(guān)系人，國家賦予其提起民事公益訴訟的權(quán)力，有助于實(shí)現(xiàn)司法公正、維護(hù)人民利益，同時(shí)也是中國特色社會(huì)主義法治理念的要求。
3.國家有必要適當(dāng)干預(yù)
檢察機(jī)關(guān)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的代表對(duì)民事訴訟進(jìn)行干預(yù)，其理論基礎(chǔ)是國家干預(yù)原理。在我國社會(huì)主義制度中，個(gè)人利益、集體利益、社會(huì)利益和國家利益表現(xiàn)出一致性的同時(shí)，其沖突是不可避免的。檢察機(jī)關(guān)干預(yù)民事訴訟是國家和人民的需要。在我國的市場經(jīng)濟(jì)主體條件下，我國的法律制度發(fā)展緩慢或缺失，不利于司法實(shí)踐和保護(hù)公民的合法利益，這就要求國家在立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的過程中進(jìn)行有效管制和宏觀調(diào)控。國家有必要也有權(quán)采取各種手段對(duì)民事、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的涉及國家利益和社會(huì)公共利益的法律關(guān)系進(jìn)行干預(yù)。國家干預(yù)民事訴訟有多方面的內(nèi)容，其中重要的內(nèi)容是檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟，主要是通過提訟、參加已開始的訴訟和對(duì)生效判決實(shí)行事后監(jiān)督三種方式來干預(yù)民事訴訟。②國外許多國家的法律規(guī)定亦證實(shí)為維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，賦予檢察機(jī)關(guān)干預(yù)民事、經(jīng)濟(jì)生活的權(quán)力是社會(huì)發(fā)展的必然要求。因此，我國也應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)力，這是國家干預(yù)理論的體現(xiàn)，也是國家對(duì)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀管理的客觀需要。
4.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是訴訟擔(dān)當(dāng)理論的體現(xiàn)
訴訟擔(dān)當(dāng)理論為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟提供了理論依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)作為與案件無直接利害關(guān)系的第三人以當(dāng)事人的資格，就干涉訴訟法律關(guān)系所產(chǎn)生的糾紛行使訴訟實(shí)施權(quán)，判決的效力及于原民事法律關(guān)系主體，是訴訟擔(dān)當(dāng)理論的具體體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)他人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)或財(cái)產(chǎn)雖然不具有管理權(quán)或處分權(quán)，但國外許多國家如英、法、德、日等國在民事公益訴訟中均規(guī)定了檢察官因維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益而被賦予訴訟權(quán)利。如《日本人事訴訟程序法》規(guī)定：“在夫妻一方提出的婚姻無效或撤銷之訴中，一方當(dāng)事人死亡的，檢察官可作為對(duì)方當(dāng)事人；當(dāng)檢察官作為對(duì)方當(dāng)事人后對(duì)方當(dāng)事人死亡的，由法院選定律師為承繼人。”③檢察機(jī)關(guān)對(duì)他人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)或財(cái)產(chǎn)不具有管理權(quán)或處分權(quán)，而我國賦予其以自己名義以維護(hù)他人利益、社會(huì)公共利益和國家利益為目的而提起的民事訴訟是有理論依據(jù)的。
（二）我國檢察機(jī)關(guān)提起民事公益V訟的立法依據(jù)
我國的法律體系中，無論憲法、實(shí)體法還是訴訟法都對(duì)民事公益訴訟的提起有一定的依據(jù)，其中檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的法律依據(jù)雖然不夠完善，但對(duì)新民事訴訟法第五十五條的規(guī)定也有支撐作用。
1.憲法有關(guān)規(guī)定
《憲法》第12條規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財(cái)產(chǎn)。”第129條規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！边@兩條規(guī)定了人民檢察院是國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。人民檢察院依據(jù)憲法賦予的檢察權(quán)，通過履行公訴、職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督等職能，對(duì)法律規(guī)范約束的主體的守法情況進(jìn)行監(jiān)督。而公益訴訟制度作為一種有效的法律監(jiān)督方式，檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及社會(huì)整體利益的法律施行進(jìn)行監(jiān)督，能夠有效地預(yù)防和制止違法行為的發(fā)生，符合憲法的立法旨忌。
2.實(shí)體法有關(guān)規(guī)定
《反壟斷法》第一條規(guī)定：“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法?！薄懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第23條規(guī)定：“保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的社會(huì)組織可以就消費(fèi)者反映的產(chǎn)品質(zhì)量問題建議有關(guān)部門負(fù)責(zé)處理，支持消費(fèi)者對(duì)因產(chǎn)品質(zhì)量造成的損害向人民法院?！边@些實(shí)體法規(guī)定體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的目的和方式，并為其提供了實(shí)體依據(jù)。
3.訴訟法有關(guān)規(guī)定
早在1954年9月通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第4條規(guī)定：“地方各級(jí)人民檢察院的職權(quán)之一是對(duì)于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提訟或參加訴訟?！薄睹袷略V訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支援受損害的單位或者個(gè)人向人民法院。”第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提訟?！薄缎淌略V訟法》第77條規(guī)定：“在刑事訴訟過程中，如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟?！边@些規(guī)定既是國家依法治國、健全法制、完善執(zhí)法監(jiān)督的具體體現(xiàn)，也是檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟活動(dòng)和進(jìn)行訴訟監(jiān)督的法律依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)通過程序訴權(quán)來實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利，從而保障公民個(gè)人、集體和國家的合法權(quán)益。
（三）我國檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的實(shí)踐探索
雖然就目前的立法而言，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度沒有明確的法律規(guī)定，但在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)為了保護(hù)公共利益而參與民事案件是到處可見的。地方各級(jí)檢察院在50年代初步開展了參與民事訴訟的活動(dòng)。據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知：“在1954年部分統(tǒng)計(jì)中可以看到，遼寧、安徽、江西、山東、河南、山西、陜西、甘肅和北京9個(gè)省市，檢察機(jī)關(guān)或參與的民事案件2352件。1956年，黑龍江省的檢察機(jī)關(guān)共辦理民事案件80件，其中提訟的民事案件55件。1956年5月至11月，南京市檢察機(jī)關(guān)受理23件民事案件，其中涉及國家和公共利益的案件14件，占61%；辦結(jié)17件，的3件?！雹堋白?996年以來，山東、貴州、江蘇、河南、山西、福建、江西等省檢察機(jī)關(guān)先后以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份，”⑤為維護(hù)公民個(gè)人利益、國家利益和社會(huì)公共利益，積極履行法律監(jiān)職責(zé)，開展了一系列民事公益訴訟活動(dòng)的嘗試并取得了成功。例如，1997年12月3日，河南省方城縣人民法院（1997）方民初字第192號(hào)民事判決書支持了我國第一起由檢察機(jī)關(guān)以原告身份代表國家利益提訟的案件，是我國改革開放以來的第一件公益訴訟案件。⑥隨后該案件被收進(jìn)高檢院法律政策研究室2002年編的《法律應(yīng)用研究》一書，并成為各地檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的指導(dǎo)范例。 2010年9月15日，廣東省廣州市番禺區(qū)人民法院作出由番禺區(qū)人民檢察院番禺博朗五金廠違法排污導(dǎo)致水域污染環(huán)境公益訴訟一案的一審判決，判決被告廣州市番禺博朗五金廠立即停止違法排放廢水破壞水域環(huán)境的行為；該廠應(yīng)于判決生效之日起十五日內(nèi)向原告廣州市番禺區(qū)人民檢察院支付造成廣州市番禺區(qū)大石街大維涌大石水道的環(huán)境經(jīng)濟(jì)損失79500元。這是廣東首宗基層法院受理的環(huán)境公益訴訟案件一審勝訴，宣告基層檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟取得了有效成果。
由此可見，各地檢察機(jī)關(guān)已參與了民事公益訴訟的積極實(shí)踐，不但為國家挽回了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且為檢察機(jī)關(guān)提起和參與民事公益訴訟提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和豐富的現(xiàn)實(shí)資料。
三、民事公益訴訟檢察監(jiān)督與抗訴問題
在檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟中是否存在法律監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行，筆者認(rèn)為，在通常程序中檢察機(jī)關(guān)不可身兼二職，作為民事公益訴訟的原告的檢察機(jī)關(guān)在訴訟進(jìn)行中只能是程序當(dāng)事人的身份，不能作為上位的法律監(jiān)督者對(duì)法官的審判行為進(jìn)行監(jiān)督，否則會(huì)產(chǎn)生訴訟結(jié)構(gòu)失衡的悖論。檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事公益訴訟案件的法律監(jiān)督權(quán)仍然應(yīng)該體現(xiàn)在生效裁判作出后，對(duì)確有錯(cuò)誤的生效裁判的抗訴上。值得探討的是，在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)確有錯(cuò)誤的民事生效判決應(yīng)該以何種身份提起抗訴，是法律監(jiān)督者的身份，還是因行使民事公訴權(quán)而形成的程序當(dāng)事人的身份，還是兩種身份同時(shí)具備？有學(xué)者提出“實(shí)行檢察機(jī)關(guān)可以以訴訟當(dāng)事人身份對(duì)生效裁判提出再審之訴和以法律監(jiān)督者身份提出抗訴的并軌機(jī)制，以保證國家利益和社會(huì)公共利益或不特定多數(shù)人利益在再審期間和再審期間外都能得到司法救濟(jì)?！雹吖P者以為值得商榷，這種完全不顧及判決穩(wěn)定性和對(duì)方當(dāng)事人程序利益的制度設(shè)置，只能使得檢察機(jī)關(guān)和法院利益的沖突加劇和對(duì)方當(dāng)事人對(duì)程序公正的質(zhì)疑。穩(wěn)妥的做法是，讓檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的名義對(duì)之進(jìn)行抗訴，并且，根據(jù)我國《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，除最高人民檢察院外，其余檢察院的抗訴監(jiān)督對(duì)象只能是下級(jí)人民法院的生效裁判，這恰好給檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟權(quán)和民事檢察監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行從制度上提供了隔離的空間，使之不會(huì)產(chǎn)生兩種權(quán)力在同一程序中競合運(yùn)行所可能出現(xiàn)的悖論。
注釋：
①張艷蕊：《民事公益訴訟制度研究――兼論民事訴訟機(jī)能的擴(kuò)大》，北京大學(xué)出版社 2007 年版，第174 頁。
②羅向晗：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度構(gòu)建》，載《廣州市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第4期，第12頁。
③參見《日本人事訴訟程序法》第2條。
④湯維建：《論檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟》，載于《中國司法》，2010年1期，第65頁。
一、行政公益訴訟及原告資格的概念分析
澳大利亞公益訴訟的含義。學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)“公益訴訟”概念也有不同理解。澳大利亞法律改革委員會(huì)指出:“法院喜歡讓該定義處于開放狀態(tài),且以每個(gè)案件的背景情況為基礎(chǔ)對(duì)公益問題做出決定。但是法院在關(guān)于如何探討該問題上提供了某些指導(dǎo)。一種獲得廣泛認(rèn)同的方法是,看該案件是否影響共同體或該共同體某個(gè)重要的部分,或者是否涉及到某種重要的法律問題” 。法律改革委員會(huì)采用法律適用的一般方法,確立了三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來識(shí)別“公益訴訟”:第一,該程序?qū)餐w或該共同體某重要部分的重要權(quán)利或義務(wù)起著決定、執(zhí)行或闡明的作用。第二,該程序涉及到某個(gè)重要法律問題的解決。第三,該程序在其他方面有公益的特征或才具有判例案件程序(testcase proceedings)的特征 。巴克(BarKer)法官把“環(huán)境公益訴訟”界定為有下列特定目標(biāo)的訴訟:從法院或得某種法律救濟(jì),或者從某行政裁判所獲得某項(xiàng)決定或裁決,而這種做法的目標(biāo)具有保育、保護(hù)環(huán)境的效果,或者提升環(huán)境的保育或保護(hù)的效果 。雖然巴克的定義比澳大利亞法律改革委員會(huì)定義更準(zhǔn)確也更有用,但其最大缺陷是:沒有把這個(gè)概念限制到由共同體成員提出訴訟上,即沒有對(duì)提出的訴訟主體進(jìn)行限制。在澳大利亞,提出環(huán)境訴訟的主體多樣,如由政府調(diào)控者提出的環(huán)境訴訟也有保護(hù)環(huán)境的目的,但是“環(huán)境公益訴訟”的概念一般被理解為只意指由共同體成員實(shí)施的訴訟。換言之,“公益訴訟”概念的主體不包括政府,公益訴訟排除了由政府實(shí)施或代表政府利益實(shí)施的訴訟?？倷z察長作為公益訴訟主體,不是因?yàn)樗菄覚C(jī)關(guān)的重要組成部分,而是因?yàn)樗砉怖娴脑颉Ｓ煞筛母镂瘑T會(huì)和巴克法官采用的定義還有一個(gè)局限:它們不包括識(shí)別公益訴訟一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的“訴訟目的”,即個(gè)人提起的以保護(hù)私人權(quán)利和利益為目的的訴訟,不應(yīng)被視為公益訴訟案件。
由此可見,澳大利亞行政公益訴訟有二個(gè)特征:第一,提起公益訴訟的主體有總檢察長、個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體。總檢察長代表公益,在公益受到侵害的情況下,代表公益提起訴訟。這是憲法賦予其地位決定的。在確定哪些主體享有行政公益訴訟原告資格問題上的難點(diǎn)在于:個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體并不必然擁有公益訴訟資格;法院需要確定,在哪些情況下,個(gè)人或者團(tuán)體能提起行政公益訴訟。第二,行政公益訴訟的目的主要是為了維護(hù)公益,或者實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的公權(quán)利。
我國學(xué)術(shù)界通說認(rèn)為:行政公益訴訟應(yīng)是指當(dāng)行政主體侵害公共利益或有侵害之虞時(shí),法律允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益而向人民法院提起行政訴訟的制度 。由此可見,行政公益訴訟就是要維護(hù)最廣大人民的根本利益,監(jiān)督和糾正那些侵害社會(huì)公共利益的行政行為。特別是當(dāng)前我國大力提倡的科學(xué)發(fā)展觀,其核心就是以人為本,為保護(hù)廣大人民的民生、民權(quán),對(duì)那些雖不損害某個(gè)單獨(dú)的民事主體的利益,卻侵害公共利益的行政行為,應(yīng)賦予法院對(duì)其司法審查權(quán),這就是行政公益訴訟。
原告資格的概念。根據(jù)《布萊克法律大辭典》的經(jīng)典解釋:“原告資格是指某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠利益。其中心課題是確定司法爭端對(duì)起訴人的影響是否充分,從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告” 。行政訴訟原告資格主要解決的是在行政訴訟中什么人具備了何種條件可以請(qǐng)求法院保護(hù)其合法權(quán)益的問題,即誰可以啟動(dòng)行政訴訟程序。在我國,學(xué)者們雖然對(duì)行政訴訟原告資格內(nèi)涵和外延理解的角度和側(cè)重點(diǎn)不一樣,但都認(rèn)為原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。因?yàn)橘Y格本身就是一種限定、一種條件,如果一國行政訴訟法對(duì)原告沒有限制,也就不存在所謂的原告資格問題。一般而言,行政訴訟的原告資格有如下涵義,第一,原告資格是公民、法人或社會(huì)團(tuán)體因具備一定條件而取得的可以作為行政訴訟原告提起訴訟的資格;第二,原告資格用以表述哪些人具有行政訴訟的訴權(quán),僅表明在行政爭議發(fā)生后,具備原告資格的人將該爭議訴至法院,法院不得將其拒絕;第三,原告資格從利益受到行政行為侵害時(shí)就已取得,是一種成為原告的可能性。它與原告的關(guān)系可概括為:具備行政訴訟的原告資格未必一定成為行政訴訟的原告,而能成為行政訴訟的原告必然具備行政訴訟的原告資格。原告資格是行政訴訟的核心問題之一,原告資格的發(fā)展推動(dòng)了行政訴訟制度的發(fā)展。
所以,建立真正意義上的行政公益訴訟,其主要內(nèi)容和關(guān)鍵之處就在于對(duì)行政公益訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定,這將直接關(guān)系到整個(gè)行政公益訴訟制度能否最終得到確立。
二、澳大利亞行政公益訴訟原告主體分析
澳大利亞聯(lián)邦和州立法確認(rèn)了行政公益訴訟的三類原告主體:總檢察長、私人個(gè)人、公益團(tuán)體。
1977年澳聯(lián)邦《行政決定(司法審查)法》第17條規(guī)定:(1)檢察長根據(jù)本法,可以代表聯(lián)邦在法院參與訴訟活動(dòng)。(2)在總檢察長根據(jù)本條規(guī)定參與訴訟活動(dòng)時(shí),他被認(rèn)為是該訴訟活動(dòng)的當(dāng)事人。該法規(guī)定了總檢察長的訴訟資格,沒有規(guī)定個(gè)人、公司或利益團(tuán)體是否可以提起公益訴訟。
在環(huán)境、規(guī)劃和消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域,一些立法放寬了行政公益訴訟原告的資格要求。一般來說,立法上確認(rèn)某些領(lǐng)域公益訴訟往往與該領(lǐng)域侵犯公益情況比較嚴(yán)重有關(guān)。1999年聯(lián)邦《環(huán)境保護(hù)和生物多樣化保護(hù)法》第487條規(guī)定,環(huán)境活動(dòng)家和環(huán)境團(tuán)體通常有資格根據(jù)該法規(guī)定申請(qǐng)審查行政決定的命令。據(jù)此規(guī)定,“環(huán)境活動(dòng)家和環(huán)境團(tuán)體”可以成為申請(qǐng)行政公益訴訟的主體 。這是利益團(tuán)體作為行政公益訴訟原告的法律依據(jù)。
1974年聯(lián)邦《貿(mào)易慣例法》允許“任何人”有權(quán)對(duì)違反該法條款的行為采取措施,而且“任何人”已被解釋為意指不管其是否有某種特殊利益的任何人 。該法規(guī)定,如果有人已經(jīng)實(shí)施、正在實(shí)施或者將要實(shí)施侵犯公益的行為,貿(mào)易慣例委員會(huì)或任何其他人都可以提起公益訴訟,即使與之沒有利害關(guān)系,但為了公益提起審查令申請(qǐng)的,法院應(yīng)該授予其資格。至于采取何種訴訟程序則取決于違法行為的性質(zhì)。針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害公益的訴訟則為行政公益訴訟。這是個(gè)人作為行政公益訴訟原告主體資格的法律依據(jù)。
州法律對(duì)行政公益訴訟原告資格也有規(guī)定。1979年新南威爾士州《環(huán)境規(guī)劃和評(píng)估法》第123條規(guī)定:(1)任何人可以在土地和環(huán)境法院提起訴訟程序,申請(qǐng)糾正或者限制違反這部法律的命令,無論該當(dāng)事人的任何權(quán)利是否已經(jīng)或者可能受到這種違反行為的侵害或者作為這種侵犯的結(jié)果。(2)在本條之下的程序可以由某人為了自己的利益或者任何其彵人(獲得彵們的同意)、某法人機(jī)構(gòu)(經(jīng)過其委員會(huì)或其他控制或調(diào)控機(jī)構(gòu)的同意)的利益而提起訴訟程序,只要在這些程序中有類似的或共同的利益即可。據(jù)此,第一項(xiàng)規(guī)定不管當(dāng)事人自身權(quán)利或利益是否受到侵害,都可以申請(qǐng)法院審查,說明不受個(gè)人利益受侵害的限制。如果當(dāng)事人自己權(quán)利受侵害,其訴訟主要是保護(hù)私益訴訟。而當(dāng)自己私權(quán)利沒有受侵害,但因?yàn)榍址钙涔珯?quán)利而導(dǎo)致其受到更大的損害,但其起訴是為了維護(hù)公益就構(gòu)成公益訴訟。提出公益訴訟的主體條件極為寬松。至于屬于哪一種公益訴訟則取決于違法行為的性質(zhì)。第二項(xiàng)規(guī)定,如果當(dāng)事人起訴主要是為了維護(hù)自己的利益則不構(gòu)成公益訴訟。反之,主要是為了他人或者公共利益則構(gòu)成公益訴訟 。
綜上,聯(lián)邦和州立法規(guī)定了總檢察長、個(gè)人(任何人)以及相關(guān)團(tuán)體可以提出行政公益訴訟。這些規(guī)定為行政公益訴訟原告資格提供了依據(jù)。但是立法并沒有明確將不同類型原告的資格類型化。
法院判例則對(duì)三類行政公益訴訟的原告資格,提出了具體的類型化判斷標(biāo)準(zhǔn)?？倷z察長作為公益訴訟原告的資格條件是公益或公權(quán)利受害;個(gè)人或公司成為公益訴訟原告的資格是,該類主體須在訴訟的主題事項(xiàng)上有特殊的利益,即比其他社會(huì)成員享有更大的利益;利益團(tuán)體成為公益訴訟原告的資格是,該團(tuán)體與公益事項(xiàng)之間有密切的關(guān)系,且與之存在某種特殊或特定的利益關(guān)系,但是法院在審查這種“特殊(特定)利益”關(guān)系時(shí),其標(biāo)準(zhǔn)比個(gè)人或者公司成為公益訴訟原告時(shí)所要求的“特殊利益”較低。
一、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)是提起公益訴訟的適格主體
（一）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律依據(jù)
《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)……保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)……保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利?！泵鞔_了檢察機(jī)關(guān)公共利益代表人的身份。同時(shí)，《刑事訴訟法》第77條關(guān)于檢察機(jī)關(guān)可以提起附帶民事訴訟的規(guī)定，也肯定了檢察機(jī)關(guān)代表國家提起公益訴訟的可行性。另外，在《民事訴訟法》第15條規(guī)定的支持起訴條款中也間接肯定了檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人的資格。
（二）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有著天然優(yōu)越性
首次，相對(duì)于行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其中立的法律地位決定了其沒有地方利益、部門利益的牽涉，更適合代表國家、社會(huì)公共利益提起訴訟。
其次，相比于其他社會(huì)團(tuán)體，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不僅是訴訟主體，更有著法律監(jiān)督者的特殊身份，擁有法定的調(diào)查權(quán)，相比于其他社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟過程中容易遇到的調(diào)查事實(shí)取證困難的現(xiàn)狀，檢察機(jī)關(guān)能為維護(hù)國家、社會(huì)公共利益提供更加有力的保障。
再者，檢察機(jī)關(guān)作為專業(yè)的司法機(jī)關(guān)，擁有專業(yè)法律知識(shí)的檢察人員和專門的民事行政檢察部門，擁有提起公益訴訟的客觀條件。在國外司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)也多為提起公益訴訟的合格主體。
因此，作為法定的公共利益代表人和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于侵害公益的行為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不僅是檢察監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)，同時(shí)更是維護(hù)公共利益所不容推辭的責(zé)任。
二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主要方式及原因分析
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟主要包括三種方式：直接起訴、民事督促起訴和支持起訴。直接起訴是指檢察機(jī)關(guān)作為原告直接向人民法院提起公益訴訟。民事督促起訴是指對(duì)于侵害國家利益、社會(huì)公共利益的行為，相關(guān)監(jiān)管部門或國有單位怠于行使監(jiān)管職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)依法督促有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位履行自己的職責(zé)，使其依法提起民事訴訟，從而保護(hù)國家和社會(huì)公共利益。支持起訴即根據(jù)《民事訴訟法》第十五條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人、支持原告的訴求的機(jī)關(guān)，以保障原告的合法權(quán)益能最終得到法院確認(rèn)、支持，達(dá)到勝訴的目的。
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的三種方式各有不同的側(cè)重點(diǎn)，在實(shí)踐中也發(fā)揮著重要的作用，以筆者所在地區(qū)廣州為例，廣州地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在探索公益訴訟的實(shí)踐中取得了顯著的成績，總體而言廣州市檢察機(jī)關(guān)公益訴訟體現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是集中于督促、支持起訴，直接起訴較少，以2011年為例，廣州全市檢察機(jī)關(guān)開展督促、支持起訴50件，而無直接起訴案件；二是督促起訴和支持起訴有機(jī)結(jié)合，檢察機(jī)關(guān)在辦理部分督促起訴案件時(shí)，在督促有關(guān)單位起訴時(shí)，為保證訴訟過程的順利開展，向法院發(fā)出《支持起訴意見書》，并派員參加法院的庭審活動(dòng)，發(fā)表支持起訴意見。三是案件類型集中于犯罪造成的侵犯國有資產(chǎn)案件，對(duì)于侵害公共利益而提起的公益訴訟數(shù)量較少。
究其原因，筆者認(rèn)為應(yīng)有以下幾點(diǎn)：
首先，檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)決定了其公益訴訟的線索來源集中于犯罪造成的國有資產(chǎn)的流失。檢察機(jī)關(guān)身負(fù)公訴職能和反貪職能，因此，對(duì)于普通刑事犯罪和職務(wù)犯罪造成的國有資產(chǎn)流失能夠較快地掌握，并及時(shí)采取措施防止國有資產(chǎn)的流失。而對(duì)于其他諸如國企改制過程中的國有資產(chǎn)流失、公共工程招標(biāo)、發(fā)包過程中的侵害國有資產(chǎn)行為以及侵害社會(huì)公共利益的行為等，卻因諸如線索來源等客觀原因而較難開展。
其次，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能在社會(huì)上并不為群眾所熟知。不少群眾不了解檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能，即使有了解，一般對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理解也僅限于直接起訴，而并不了解督促和支持起訴，由于直接起訴的案例較少，也導(dǎo)致群眾質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的可能性，因此，在遇到侵害國有利益和社會(huì)公共利益時(shí)，并沒有想到向檢察機(jī)關(guān)反映，從而也在客觀上造成了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟線索來源的狹窄。
再次，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)直接起訴，法律上并沒有明確的規(guī)定，因此導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟面臨諸多程序上的障礙，客觀上也影響了檢察機(jī)關(guān)直接起訴的數(shù)量和成功率。
三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)注意的問題
（一）堅(jiān)持職能定位，防止角色錯(cuò)位
檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該首先是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，基于法律監(jiān)督職能來維護(hù)國家和社會(huì)公共利益不受侵犯，因此，即使作為國家、社會(huì)公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)也不應(yīng)該偏離法律監(jiān)督的職能定位。
在民事訴訟中，應(yīng)當(dāng)保持當(dāng)事人之間的力量均衡，檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎參加訴訟，避免打破民事訴訟中當(dāng)事人均衡的狀態(tài)。因此，檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則，避免過分陷入“訴訟當(dāng)事人”的身份當(dāng)中。
具體而言，在民事督促起訴中，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)主要應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督被督促單位及時(shí)行使訴權(quán)，提起民事訴訟，以通過正當(dāng)?shù)拿袷略V訟途徑維護(hù)國有資產(chǎn)及社會(huì)公共利益，除非被督促單位拒絕起訴而檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要的，不宜以當(dāng)事人的身份直接參與訴訟。在支持起訴中，檢察機(jī)關(guān)可以幫助當(dāng)事人對(duì)證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，在訴訟過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀事實(shí)發(fā)表支持起訴意見并對(duì)庭審進(jìn)行法律監(jiān)督，而對(duì)于雙方當(dāng)事人在法庭上的辯論交鋒，應(yīng)不宜參與。
（二）應(yīng)當(dāng)確立直接起訴的謙抑性原則
作為國家機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中具有天然的強(qiáng)勢地位，不宜過于頻繁地參與民事訴訟，且檢察機(jī)關(guān)作為直接起訴的一方當(dāng)事人，在理論上也存在不少需要解決的問題：
1．檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟之后的勝訴利益歸屬問題
（1）針對(duì)國有資產(chǎn)流失提起的公益訴訟。在針對(duì)國有資產(chǎn)流失的案件中，檢察機(jī)關(guān)以國家名義提出訴訟，其所得利益是應(yīng)當(dāng)歸還被侵害的國有單位，還是上交國庫？雖然從名義上都是利益歸還國家，但實(shí)際差別顯然不言而喻。若歸國庫，顯然違背了誰受損害誰獲賠償?shù)脑瓌t；但若歸還被害單位，又有違訴訟的公益性，長此以往，也不利于公益訴訟發(fā)展的可持續(xù)性。因此，如何平衡此項(xiàng)利益，需要進(jìn)一步的制度完善。
（2）針對(duì)社會(huì)公共利益受損害而提起的公益訴訟。以對(duì)環(huán)境污染提起的公益訴訟為例，檢察機(jī)關(guān)獲得的賠償款，如何分配？是否應(yīng)當(dāng)作為受害群眾的人身權(quán)利傷害的賠償款？抑或是作為整治被污染環(huán)境的基金？若作為受害群眾的人身權(quán)利傷害的賠償款，如何確定賠償標(biāo)準(zhǔn)和賠償范圍？若作為整治基金，那么因污染受到人身權(quán)利傷害的群眾是否依然有權(quán)提起訴訟要求賠償？那對(duì)于被告人來說，是否意味著重復(fù)賠償？對(duì)于法院來說，是否違背了“一事不再理”？
2．檢察機(jī)關(guān)在直接提起公益訴訟過程中的調(diào)查取證權(quán)問題
檢察機(jī)關(guān)有法定的職權(quán)，在直接提起公益訴訟過程中不免遇到需要調(diào)查取證的情形。檢察機(jī)關(guān)在依法定職權(quán)在搜集和保全證據(jù)過程中，包括搜集證據(jù)、保全證據(jù)、勘驗(yàn)、鑒定、財(cái)產(chǎn)保全和強(qiáng)制措施等具有強(qiáng)制性質(zhì)，當(dāng)事人、證人、有關(guān)組織和個(gè)人有配合的義務(wù)。如果檢察機(jī)關(guān)向?qū)Ψ疆?dāng)事人搜集證據(jù)，對(duì)方是否有義務(wù)配合？若不加規(guī)定，則可能有導(dǎo)致公權(quán)力侵犯私權(quán)利事件的發(fā)生。
基于以上分析，筆者認(rèn)為，有必要在檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟中確立“謙抑性原則”，即在無法通過民事督促起訴或支持起訴等手段來保障國家和社會(huì)公共利益不受損失，而國家和社會(huì)公共利益又存在現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的情況下，方可由檢察機(jī)關(guān)作為原告直接向人民法院起訴。
四、關(guān)于完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的建議
（一）應(yīng)當(dāng)立法明確檢察機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的主體地位
檢察機(jī)關(guān)雖然在理論上和實(shí)踐中作為提起公益訴訟的主體，但是在立法中并未予以直接明確，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在作為公益訴訟主體提起訴訟時(shí)總不免尷尬，因此，在民事訴訟法修改引入公益訴訟制度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟主體地位，并明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的形式，從而在社會(huì)上擴(kuò)大影響，提高公益訴訟社會(huì)效果。
（二）立法明確檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的調(diào)查取證權(quán)
從實(shí)踐角度，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟主要由民事行政檢察部門負(fù)責(zé)，而相比于其他業(yè)務(wù)部門，民行檢察的調(diào)查取證的權(quán)限略顯尷尬，民行部門是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查取證及調(diào)查取證的權(quán)限范圍，并沒有充分的法律依據(jù)，實(shí)踐中也經(jīng)常遇到被調(diào)查單位不配合導(dǎo)致調(diào)查取證工作難以順利完成的現(xiàn)象。這也在客觀上影響了檢察機(jī)關(guān)民行部門進(jìn)行公益訴訟的效果。因此，應(yīng)當(dāng)明確賦予民行檢察進(jìn)行公益訴訟的調(diào)查取證權(quán)，并予以細(xì)化規(guī)定，保證調(diào)查取證權(quán)的行使，同時(shí)保障檢察機(jī)關(guān)在開展公益訴訟的同時(shí)又不至于侵犯公民的私權(quán)利，平衡公共利益和個(gè)人利益。
（三）強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)民事督促起訴的效力
民事督促起訴工作屬于檢察機(jī)關(guān)制度創(chuàng)新和職能創(chuàng)新的有益嘗試，目前關(guān)于該項(xiàng)制度沒有具體的法律規(guī)定，缺乏制度保障。由于沒有強(qiáng)制的效力，在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)的督促經(jīng)常會(huì)遇到被督促單位拒絕或拖延而無法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制的尷尬，一般只能向其發(fā)出《檢察建議書》或者直接起訴，故在督促起訴辦案過程中，檢察機(jī)關(guān)多依靠通過與被監(jiān)督單位的溝通才能順利推進(jìn)督促起訴工作的開展，檢察監(jiān)督權(quán)受到嚴(yán)重削弱，也直接影響了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的社會(huì)效果和法律效果。因此，應(yīng)當(dāng)立法賦予檢察機(jī)關(guān)民事督促起訴的職權(quán)，明確拒絕檢察機(jī)關(guān)督促意見的法律后果。這也是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的客觀要求。
（四）明確訴訟利益的歸屬
一、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)是提起公益訴訟的適格主體
(一)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律依據(jù)
《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定:“人民檢察院通過行使檢察權(quán)……保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)……保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利?！泵鞔_了檢察機(jī)關(guān)公共利益代表人的身份。同時(shí),《刑事訴訟法》第77條關(guān)于檢察機(jī)關(guān)可以提起附帶民事訴訟的規(guī)定,也肯定了檢察機(jī)關(guān)代表國家提起公益訴訟的可行性。另外,在《民事訴訟法》第15條規(guī)定的支持起訴條款中也間接肯定了檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人的資格。
(二)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有著天然優(yōu)越性
首次,相對(duì)于行政機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),其中立的法律地位決定了其沒有地方利益、部門利益的牽涉,更適合代表國家、社會(huì)公共利益提起訴訟。
其次,相比于其他社會(huì)團(tuán)體,檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),不僅是訴訟主體,更有著法律監(jiān)督者的特殊身份,擁有法定的調(diào)查權(quán),相比于其他社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟過程中容易遇到的調(diào)查事實(shí)取證困難的現(xiàn)狀,檢察機(jī)關(guān)能為維護(hù)國家、社會(huì)公共利益提供更加有力的保障。
再者,檢察機(jī)關(guān)作為專業(yè)的司法機(jī)關(guān),擁有專業(yè)法律知識(shí)的檢察人員和專門的民事行政檢察部門,擁有提起公益訴訟的客觀條件。在國外司法實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)也多為提起公益訴訟的合格主體。
因此,作為法定的公共利益代表人和法律監(jiān)督機(jī)關(guān),對(duì)于侵害公益的行為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不僅是檢察監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn),同時(shí)更是維護(hù)公共利益所不容推辭的責(zé)任。
二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主要方式及原因分析
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟主要包括三種方式:直接起訴、民事督促起訴和支持起訴。直接起訴是指檢察機(jī)關(guān)作為原告直接向人民法院提起公益訴訟。民事督促起訴是指對(duì)于侵害國家利益、社會(huì)公共利益的行為,相關(guān)監(jiān)管部門或國有單位怠于行使監(jiān)管職責(zé),檢察機(jī)關(guān)依法督促有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位履行自己的職責(zé),使其依法提起民事訴訟,從而保護(hù)國家和社會(huì)公共利益。支持起訴即根據(jù)《民事訴訟法》第十五條的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人、支持原告的訴求的機(jī)關(guān),以保障原告的合法權(quán)益能最終得到法院確認(rèn)、支持,達(dá)到勝訴的目的。
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的三種方式各有不同的側(cè)重點(diǎn),在實(shí)踐中也發(fā)揮著重要的作用,以筆者所在地區(qū)廣州為例,廣州地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在探索公益訴訟的實(shí)踐中取得了顯著的成績,總體而言廣州市檢察機(jī)關(guān)公益訴訟體現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn):一是集中于督促、支持起訴,直接起訴較少,以2011年為例,廣州全市檢察機(jī)關(guān)開展督促、支持起訴50件,而無直接起訴案件;二是督促起訴和支持起訴有機(jī)結(jié)合,檢察機(jī)關(guān)在辦理部分督促起訴案件時(shí),在督促有關(guān)單位起訴時(shí),為保證訴訟過程的順利開展,向法院發(fā)出《支持起訴意見書》,并派員參加法院的庭審活動(dòng),發(fā)表支持起訴意見。三是案件類型集中于犯罪造成的侵犯國有資產(chǎn)案件,對(duì)于侵害公共利益而提起的公益訴訟數(shù)量較少。
究其原因,筆者認(rèn)為應(yīng)有以下幾點(diǎn):
首先,檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)決定了其公益訴訟的線索來源集中于犯罪造成的國有資產(chǎn)的流失。檢察機(jī)關(guān)身負(fù)公訴職能和反貪職能,因此,對(duì)于普通刑事犯罪和職務(wù)犯罪造成的國有資產(chǎn)流失能夠較快地掌握,并及時(shí)采取措施防止國有資產(chǎn)的流失。而對(duì)于其他諸如國企改制過程中的國有資產(chǎn)流失、公共工程招標(biāo)、發(fā)包過程中的侵害國有資產(chǎn)行為以及侵害社會(huì)公共利益的行為等,卻因諸如線索來源等客觀原因而較難開展。
其次,檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能在社會(huì)上并不為群眾所熟知。不少群眾不了解檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能,即使有了解,一般對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理解也僅限于直接起訴,而并不了解督促和支持起訴,由于直接起訴的案例較少,也導(dǎo)致群眾質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的可能性,因此,在遇到侵害國有利益和社會(huì)公共利益時(shí),并沒有想到向檢察機(jī)關(guān)反映,從而也在客觀上造成了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟線索來源的狹窄。
再次,對(duì)于檢察機(jī)關(guān)直接起訴,法律上并沒有明確的規(guī)定,因此導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟面臨諸多程序上的障礙,客觀上也影響了檢察機(jī)關(guān)直接起訴的數(shù)量和成功率。
三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)注意的問題
(一)堅(jiān)持職能定位,防止角色錯(cuò)位
檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該首先是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),基于法律監(jiān)督職能來維護(hù)國家和社會(huì)公共利益不受侵犯,因此,即使作為國家、社會(huì)公共利益的代表,檢察機(jī)關(guān)也不應(yīng)該偏離法律監(jiān)督的職能定位。
在民事訴訟中,應(yīng)當(dāng)保持當(dāng)事人之間的力量均衡,檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎參加訴訟,避免打破民事訴訟中當(dāng)事人均衡的狀態(tài)。因此,檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù),以法律為準(zhǔn)繩的原則,避免過分陷入“訴訟當(dāng)事人”的身份當(dāng)中。
具體而言,在民事督促起訴中,檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)主要應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督被督促單位及時(shí)行使訴權(quán),提起民事訴訟,以通過正當(dāng)?shù)拿袷略V訟途徑維護(hù)國有資產(chǎn)及社會(huì)公共利益,除非被督促單位拒絕起訴而檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要的,不宜以當(dāng)事人的身份直接參與訴訟。在支持起訴中,檢察機(jī)關(guān)可以幫助當(dāng)事人對(duì)證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí),維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,在訴訟過程中,應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀事實(shí)發(fā)表支持起訴意見并對(duì)庭審進(jìn)行法律監(jiān)督,而對(duì)于雙方當(dāng)事人在法庭上的辯論交鋒,應(yīng)不宜參與。
(二)應(yīng)當(dāng)確立直接起訴的謙抑性原則
作為國家機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)在訴訟中具有天然的強(qiáng)勢地位,不宜過于頻繁地參與民事訴訟,且檢察機(jī)關(guān)作為直接起訴的一方當(dāng)事人,在理論上也存在不少需要解決的問題:
1.檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟之后的勝訴利益歸屬問題
(1)針對(duì)國有資產(chǎn)流失提起的公益訴訟。在針對(duì)國有資產(chǎn)流失的案件中,檢察機(jī)關(guān)以國家名義提出訴訟,其所得利益是應(yīng)當(dāng)歸還被侵害的國有單位,還是上交國庫?雖然從名義上都是利益歸還國家,但實(shí)際差別顯然不言而喻。若歸國庫,顯然違背了誰受損害誰獲賠償?shù)脑瓌t;但若歸還被害單位,又有違訴訟的公益性,長此以往,也不利于公益訴訟發(fā)展的可持續(xù)性。因此,如何平衡此項(xiàng)利益,需要進(jìn)一步的制度完善。
(2)針對(duì)社會(huì)公共利益受損害而提起的公益訴訟。以對(duì)環(huán)境污染提起的公益訴訟為例,檢察機(jī)關(guān)獲得的賠償款,如何分配?是否應(yīng)當(dāng)作為受害群眾的人身權(quán)利傷害的賠償款?抑或是作為整治被污染環(huán)境的基金?若作為受害群眾的人身權(quán)利傷害的賠償款,如何確定賠償標(biāo)準(zhǔn)和賠償范圍?若作為整治基金,那么因污染受到人身權(quán)利傷害的群眾是否依然有權(quán)提起訴訟要求賠償?那對(duì)于被告人來說,是否意味著重復(fù)賠償?對(duì)于法院來說,是否違背了“一事不再理”?
2.檢察機(jī)關(guān)在直接提起公益訴訟過程中的調(diào)查取證權(quán)問題
檢察機(jī)關(guān)有法定的職權(quán),在直接提起公益訴訟過程中不免遇到需要調(diào)查取證的情形。檢察機(jī)關(guān)在依法定職權(quán)在搜集和保全證據(jù)過程中,包括搜集證據(jù)、保全證據(jù)、勘驗(yàn)、鑒定、財(cái)產(chǎn)保全和強(qiáng)制措施等具有強(qiáng)制性質(zhì),當(dāng)事人、證人、有關(guān)組織和個(gè)人有配合的義務(wù)。如果檢察機(jī)關(guān)向?qū)Ψ疆?dāng)事人搜集證據(jù),對(duì)方是否有義務(wù)配合?若不加規(guī)定,則可能有導(dǎo)致公權(quán)力侵犯私權(quán)利事件的發(fā)生。
基于以上分析,筆者認(rèn)為,有必要在檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟中確立“謙抑性原則”,即在無法通過民事督促起訴或支持起訴等手段來保障國家和社會(huì)公共利益不受損失,而國家和社會(huì)公共利益又存在現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的情況下,方可由檢察機(jī)關(guān)作為原告直接向人民法院起訴。
四、關(guān)于完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的建議
(一)應(yīng)當(dāng)立法明確檢察機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的主體地位
檢察機(jī)關(guān)雖然在理論上和實(shí)踐中作為提起公益訴訟的主體,但是在立法中并未予以直接明確,導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在作為公益訴訟主體提起訴訟時(shí)總不免尷尬,因此,在民事訴訟法修改引入公益訴訟制度的同時(shí),應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟主體地位,并明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的形式,從而在社會(huì)上擴(kuò)大影響,提高公益訴訟社會(huì)效果。
(二)立法明確檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的調(diào)查取證權(quán)
從實(shí)踐角度,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟主要由民事行政檢察部門負(fù)責(zé),而相比于其他業(yè)務(wù)部門,民行檢察的調(diào)查取證的權(quán)限略顯尷尬,民行部門是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查取證及調(diào)查取證的權(quán)限范圍,并沒有充分的法律依據(jù),實(shí)踐中也經(jīng)常遇到被調(diào)查單位不配合導(dǎo)致調(diào)查取證工作難以順利完成的現(xiàn)象。這也在客觀上影響了檢察機(jī)關(guān)民行部門進(jìn)行公益訴訟的效果。因此,應(yīng)當(dāng)明確賦予民行檢察進(jìn)行公益訴訟的調(diào)查取證權(quán),并予以細(xì)化規(guī)定,保證調(diào)查取證權(quán)的行使,同時(shí)保障檢察機(jī)關(guān)在開展公益訴訟的同時(shí)又不至于侵犯公民的私權(quán)利,平衡公共利益和個(gè)人利益。
(三)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)民事督促起訴的效力
民事督促起訴工作屬于檢察機(jī)關(guān)制度創(chuàng)新和職能創(chuàng)新的有益嘗試,目前關(guān)于該項(xiàng)制度沒有具體的法律規(guī)定,缺乏制度保障。由于沒有強(qiáng)制的效力,在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)的督促經(jīng)常會(huì)遇到被督促單位拒絕或拖延而無法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制的尷尬,一般只能向其發(fā)出《檢察建議書》或者直接起訴,故在督促起訴辦案過程中,檢察機(jī)關(guān)多依靠通過與被監(jiān)督單位的溝通才能順利推進(jìn)督促起訴工作的開展,檢察監(jiān)督權(quán)受到嚴(yán)重削弱,也直接影響了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的社會(huì)效果和法律效果。因此,應(yīng)當(dāng)立法賦予檢察機(jī)關(guān)民事督促起訴的職權(quán),明確拒絕檢察機(jī)關(guān)督促意見的法律后果。這也是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的客觀要求。
2012年8月，修改的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱新《民訴法》）第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！毙隆睹裨V法》第55條首次對(duì)公益訴訟制度作出明確規(guī)定，這在我國公益訴訟發(fā)展史上具有劃時(shí)代的意義，標(biāo)志著社會(huì)公共利益司法救濟(jì)機(jī)制的正式建立。近年來，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，全國各地檢察機(jī)關(guān)通過司法實(shí)踐對(duì)環(huán)境公益訴訟開展了一系列探索，辦理了若干環(huán)境公益訴訟案件，開啟了我國環(huán)境公益訴訟實(shí)踐的先河，具有特殊的實(shí)踐和理論價(jià)值。筆者結(jié)合辦理的浙江首例環(huán)境公益訴訟及后續(xù)若干案件，對(duì)我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的問題進(jìn)行若干探討，以求進(jìn)一步推進(jìn)和完善檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐。
一、嘉興檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐
浙江嘉興地處中國東部發(fā)達(dá)地區(qū)，素有“魚米之鄉(xiāng)”、“絲綢之府”之美譽(yù)，輕紡、印染、皮革等行業(yè)發(fā)達(dá)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了一定的貢獻(xiàn)，但也對(duì)本地環(huán)境造成了污染和破壞，近年來環(huán)境污染問題一直成為制約嘉興社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)、科學(xué)發(fā)展的一個(gè)重要瓶頸。嘉興檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督職能創(chuàng)新，積極探索開展環(huán)境公益訴訟工作，多年來一直走在浙江省前列。在制度層面，早在2009年6月，嘉興市南湖區(qū)檢察院就與區(qū)環(huán)保局率先制定出臺(tái)了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的若干意見》，首次通過地方規(guī)范性文件形式參與到環(huán)境保護(hù)工作領(lǐng)域。當(dāng)年，海寧、秀洲等基層檢察院也相繼與環(huán)保部門簽署文件。2010年5月，經(jīng)過與市環(huán)保局多次協(xié)商，反復(fù)論證，并結(jié)合嘉興實(shí)際情況，最終會(huì)簽出臺(tái)了全市層面的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的若干意見》，該規(guī)范性文件在全省市級(jí)檢察院中為首創(chuàng)，成為指導(dǎo)全市檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保部門開展環(huán)境公益訴訟工作的重要依據(jù)。在實(shí)踐層面，先由基層先行先試，積累經(jīng)驗(yàn)，探索檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境案件的不同方式，再由市院統(tǒng)一指揮，重點(diǎn)突破，提起全省首例環(huán)境公益訴訟，最后由點(diǎn)帶面，全面鋪開，大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟工作深入開展。2009年12月，嘉興檢察機(jī)關(guān)通過靈活運(yùn)用民事行政檢察職能，以支持起訴的方式成功辦理了一起廢舊塑料造粒小作坊污染環(huán)境案。2011年11月，嘉興檢察機(jī)關(guān)成功辦理了浙江省首例環(huán)境公益訴訟案，因2010年嘉興市綠誼環(huán)保服務(wù)有限公司等五家企業(yè)將5000余噸含鉻污泥傾倒于平湖市飲用水源保護(hù)區(qū)造成環(huán)境污染，嘉興檢察機(jī)關(guān)在全省首次作為原告向法院提起民事訴訟，要求五被告賠償損失，并首次指派檢察員以公益訴訟原告身份出席法庭參加庭審。該案的成功辦理，打破了浙江省環(huán)境公益訴訟“紙上談兵”的局面，開啟了全省環(huán)境公益訴訟的破冰之旅，對(duì)于全省檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐具有重要的示范價(jià)值。該案被浙江省檢察院評(píng)為2011年度全省四大檢察創(chuàng)新成果之一，被《浙江法制報(bào)》、浙江法治在線網(wǎng)站評(píng)選為2011年度浙江省“十大法治新聞事件”。繼成功辦理全省首例環(huán)境公益訴訟案后，嘉興檢察機(jī)關(guān)在全市范圍內(nèi)大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟工作。2012年，嘉興市所轄桐鄉(xiāng)、嘉善、南湖、海寧等基層檢察院均向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞瓠h(huán)境公益訴訟，而且各自呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。
二、對(duì)嘉興檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的反思
（一）檢察機(jī)關(guān)的原告資格與主體定位
1.原告資格問題。修改前《民訴法》第108條規(guī)定起訴的原告必須是“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”，這一原告資格的限制一度成為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟無法逾越的司法障礙?！睹裨V法》修改后，除在私益訴訟領(lǐng)域繼續(xù)保留這一原告資格限制外，在第55條創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度，并將公益訴訟原告資格限定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，與“有直接利害關(guān)系”的資格限制相比已相對(duì)寬松。但新《民訴法》卻并未明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，而僅用“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”予以含糊界定，導(dǎo)致司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)作原告提起環(huán)境公益訴訟仍無明確具體之規(guī)定，在浙江省首例環(huán)境公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)的原告資格問題是庭審的爭議焦點(diǎn)之一，幾被告數(shù)次對(duì)檢察機(jī)關(guān)的原告資格提出質(zhì)疑。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的依據(jù)主要基于當(dāng)?shù)貦z察院與法院的會(huì)簽文件，或者地方人大常委會(huì)關(guān)于對(duì)公益訴訟實(shí)施檢察監(jiān)督的決議等地方性法律依據(jù)，顯然這些依據(jù)程序不規(guī)范、效力等級(jí)低，無法從根本上解決檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的資格問題，嚴(yán)重制約檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟工作的開展。
2.主體定位問題。新《民訴法》第55條規(guī)定的公益訴訟原告主體包括兩類：一是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)；二是有關(guān)組織。（1）關(guān)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，目前關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定僅見于《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定，對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。由此，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門是目前唯一具有明確法律授權(quán)的環(huán)境公益訴訟原告資格的機(jī)關(guān)，在海洋環(huán)境污染案件中，檢察機(jī)關(guān)與海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門在原告問題上存在主體沖突問題。關(guān)于地方環(huán)境保護(hù)行政部門能否成為環(huán)境公益訴訟原告一直存在爭議，但是在2010年6月最高人民法院的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》中，要求各級(jí)人民法院要“依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件”，司法實(shí)踐中亦有環(huán)境保護(hù)行政部門作原告提起環(huán)境公益訴訟的探索。檢察機(jī)關(guān)與地方環(huán)境保護(hù)行政部門之間就環(huán)境公益訴訟原告問題也存在主體沖突問題。（2）關(guān)于“有關(guān)組織”。《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案二次審議稿》）規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟。”隨著環(huán)境保護(hù)法的即將修改，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中將起到越來越重要的作用。檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保組織之間如何協(xié)調(diào)發(fā)揮作用將成為一個(gè)不得不面對(duì)的問題。
（二）檢察機(jī)關(guān)收集證據(jù)與訴訟請(qǐng)求的確定
1.證據(jù)收集問題。我國《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定，環(huán)境污染損害賠償案件實(shí)行舉證責(zé)任倒置制度，由污染者就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，但檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟仍需承擔(dān)污染者存在污染行為以及污染損害后果的舉證責(zé)任。由于環(huán)境污染具有專業(yè)性和技術(shù)性，檢察機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定和證據(jù)收集等方面需要一定的專業(yè)技術(shù)做支撐，特別是對(duì)環(huán)境污染損害后果的舉證更是遇到司法鑒定的瓶頸難題。在環(huán)境公益訴訟中，污染物的性質(zhì)、污染范圍、污染程度，以及污染造成經(jīng)濟(jì)損失的具體金額，都需要由具備評(píng)估能力和司法鑒定資質(zhì)的第三方鑒定機(jī)構(gòu)作出的司法鑒定文書為證據(jù)才能最終確定。而生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估鑒定是一個(gè)多學(xué)科、綜合性和技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，國內(nèi)既具備評(píng)估能力，又有司法鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)少之又少，浙江省至今沒有一家具有司法鑒定資質(zhì)的環(huán)境損害評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)。正是由于司法鑒定困難，嘉興檢察機(jī)關(guān)的大部分訴訟請(qǐng)求僅局限在“排除妨礙”層面上，或者由于證據(jù)缺位，不得不接受法院調(diào)解結(jié)案，只有突破環(huán)境損害司法鑒定難題，環(huán)境公益訴訟才能走上正軌。此外，檢察機(jī)關(guān)基于訴訟監(jiān)督權(quán)所擁有的調(diào)查取證權(quán)、調(diào)卷權(quán)、詢問權(quán)等權(quán)力在環(huán)境公益訴訟案件中能否使用，檢察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)的證明力大小等問題都沒有明確的法律依據(jù)。
2.訴訟請(qǐng)求的確定。我國《民法通則》規(guī)定的侵權(quán)民事責(zé)任承擔(dān)方式主要包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等。對(duì)于環(huán)境污染侵權(quán)行為，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)可以提出哪幾種訴訟請(qǐng)求引起諸多爭議，各個(gè)地區(qū)和不同個(gè)案也有不同的做法。筆者根據(jù)嘉興司法實(shí)踐，將環(huán)境公益訴訟類型分為排除妨礙型公益訴訟和賠償損失型公益訴訟，訴訟類型區(qū)分的主要標(biāo)準(zhǔn)是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求不同，以“排除妨礙、停止侵害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀”為訴訟請(qǐng)求的稱之為排除妨礙型公益訴訟，以“賠償損失”為訴訟請(qǐng)求的稱之為賠償損失型公益訴訟。排除妨礙型公益訴訟的訴訟請(qǐng)求與污染者承擔(dān)的行政責(zé)任有重疊的部分，往往實(shí)際意義不大，且容易導(dǎo)致司法資源浪費(fèi)，而賠償損失型環(huán)境公益訴訟是最典型的公益訴訟，如前所述，由于司法鑒定難題導(dǎo)致證明具體污染損失金額的證據(jù)缺位，此類訴訟卻難以展開或者以調(diào)解結(jié)案。
（三）環(huán)境公益訴訟資金問題
關(guān)于環(huán)境公益訴訟的資金問題，一方面是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟時(shí)所需資金問題，另一方面是環(huán)境公益訴訟勝訴后，環(huán)境損害賠償金的歸屬問題。目前環(huán)境公益訴訟面臨巨大的訴訟成本難題，評(píng)估費(fèi)、鑒定費(fèi)、訴訟費(fèi)以及其他費(fèi)用讓環(huán)境公益訴訟舉步維艱，特別是目前環(huán)境污染的評(píng)估鑒定費(fèi)用非常高，僅鑒定污染物屬于危險(xiǎn)廢物還是一般固廢就需要數(shù)萬元，環(huán)境損害評(píng)估司法鑒定更是價(jià)格不菲，高達(dá)幾十萬元，這些訴訟成本由檢察機(jī)關(guān)或者環(huán)保部門承擔(dān)都不現(xiàn)實(shí)。另外，因勝訴而取得的損害賠償金的歸屬問題十分復(fù)雜。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟從本質(zhì)上屬于民事訴訟，根據(jù)民事訴訟規(guī)則，環(huán)境損害賠償金應(yīng)由被告支付給原告，但由于環(huán)境公益訴訟的公益性以及檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中僅行使訴訟權(quán)利而不享有實(shí)體權(quán)利，損害賠償金的所有權(quán)并不歸屬于檢察機(jī)關(guān)，理論上應(yīng)歸屬于社會(huì)公眾，但實(shí)際上卻難以操作。
三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟之制度突破
（一）明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體資格
新《民訴法》第55條規(guī)定，可提起環(huán)境公益訴訟的主體是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”為一項(xiàng)法律授權(quán)性規(guī)范，新《民訴法》將環(huán)境公益訴訟起訴主體授權(quán)給了其他法律規(guī)定。我國國家機(jī)關(guān)包括很多類型，既包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)，又包括審判機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)，在當(dāng)前情況下，相較于其他國家機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告具有較大的優(yōu)勢。首先，檢察機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的訴訟能力和超脫地位，有更大的把握勝訴。同環(huán)保部門和環(huán)保組織相比，檢察機(jī)關(guān)不僅擁有一支長期從事司法工作的法律專業(yè)化隊(duì)伍，還享有調(diào)查取證等諸多職權(quán)，熟悉證據(jù)固定和訴訟程序，能有力的抗衡強(qiáng)勢被告，取得勝訴。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還能超越地方保護(hù)主義的桎梏，獨(dú)立地從事環(huán)境公益訴訟活動(dòng)，真正維護(hù)環(huán)境公共利益。其次，檢察機(jī)關(guān)具有權(quán)威的司法震懾力，能產(chǎn)生“外溢”的訴訟效果。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)不僅能在環(huán)境公益訴訟的過程中發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門的瀆職、濫權(quán)等違法犯罪現(xiàn)象，而且能通過提起環(huán)境公益訴訟，有力地震懾被告及其他同類違法者，促使他們自覺維護(hù)社會(huì)公共利益。在2009年嘉興檢察機(jī)關(guān)辦理的全省首例環(huán)境支持起訴案中，通過檢察機(jī)關(guān)的介入，這起環(huán)境污染案件在事發(fā)三年后終于得到圓滿解決，違法設(shè)立且嚴(yán)重?cái)_民的污染企業(yè)主動(dòng)搬離原址，附近遭受污染侵害的居民百姓對(duì)處理結(jié)果表示非常滿意。再次，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告符合世界通例。世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)，無論是大陸法系還是英美法系國家，檢察機(jī)關(guān)通常被認(rèn)為是社會(huì)公共利益的代表，諸如美國、英國、德國、法國、日本、俄羅斯、我國澳門地區(qū)等都賦予了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。因此，賦予檢察機(jī)關(guān)以原告資格是許多國家在環(huán)境公益訴訟制度中的選擇。故，在實(shí)體法方面，應(yīng)在有關(guān)民事、經(jīng)濟(jì)（商事）實(shí)體法中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)具有相應(yīng)職權(quán)，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)違反法律、法規(guī)規(guī)定，損害社會(huì)公共利益、破壞社會(huì)公德，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的民事活動(dòng)的檢察監(jiān)督權(quán)，為檢察院提起公益訴訟，代表國家以司法手段主動(dòng)干預(yù)民事生活確定法律基礎(chǔ)。在程序法方面，可對(duì)《人民檢察院組織法》進(jìn)行修改，明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，使檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟具有明確具體的法律依據(jù)。
另外，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域應(yīng)協(xié)調(diào)好與法律規(guī)定的“有關(guān)組織”之間的關(guān)系?；谖覈h(huán)保公益組織正處于發(fā)展過程中，還很不成熟，在社會(huì)生活中還沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，而檢察機(jī)關(guān)提出環(huán)境公益訴訟具有諸多優(yōu)勢，因此，環(huán)境公益訴訟發(fā)展前期，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮主要作用，引領(lǐng)環(huán)境公益訴訟健康發(fā)展。當(dāng)環(huán)保組織日益成熟，環(huán)境公益訴訟走上正軌后，有關(guān)環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮主要作用，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要是發(fā)揮好訴訟監(jiān)督作用。
（二）制定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的特別程序
檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上屬于民事訴訟范疇，但又不同于普通民事訴訟，筆者認(rèn)為需要制定特別程序?qū)z察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行規(guī)范，明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的定位、證據(jù)收集、訴訟費(fèi)用繳納、職能設(shè)置等規(guī)定。具體包括：明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，既具有當(dāng)事人的地位，又具有法律監(jiān)督者的地位，就其所具有的當(dāng)事人的地位而言，檢察機(jī)關(guān)與被告方的訴訟地位應(yīng)該是平等的，雙方應(yīng)享有同等的訴訟權(quán)利，履行對(duì)等的法律義務(wù)。但同時(shí)檢察機(jī)關(guān)又具有法律監(jiān)督者的地位，因此，應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的起訴權(quán)作出相應(yīng)的限制，如可明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)不能隨意放棄訴權(quán)等。明確賦予檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)，以解決環(huán)境侵權(quán)案件中舉證難的問題，以形式上的強(qiáng)勢達(dá)到實(shí)質(zhì)上的對(duì)等。建立專門的環(huán)境損害評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)，規(guī)范鑒定評(píng)估行為，完善鑒定標(biāo)準(zhǔn)、程序及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保證鑒定機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟提供客觀、公正的證據(jù)。修改新《民訴法》第118條的規(guī)定，在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)無需事先預(yù)交訴訟費(fèi)用，被告敗訴的，由被告承擔(dān)訴訟費(fèi)用，原告敗訴的，從國庫或公益訴訟基金撥付③；在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專業(yè)的職能部門負(fù)責(zé)環(huán)境公益訴訟案件，可與民事行政檢察部門合署辦公，明確檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門之間的權(quán)責(zé)，優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，填補(bǔ)環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)缺乏必要監(jiān)督的漏洞。關(guān)于特別程序的具體形式，筆者建議最高人民法院、最高人民檢察院通過司法解釋的方法在法律授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)環(huán)境公益訴訟案件如何適用法律作出明確、具體的指導(dǎo)性規(guī)則，為檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)辦理具體環(huán)境公益訴訟案件提供具有可操作性的方法。
中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1006-0278（2013）06-078-01
一、公益訴訟概況
公益訴訟是一個(gè)古老的概念。二千多年前的古羅馬時(shí)期，羅馬法學(xué)家把法律分為私法和公法，也就有了私益訴訟和公益訴訟的劃分。“以私人資格發(fā)生的訴訟，以保護(hù)私人權(quán)益為目的的，叫私益訴訟；以保護(hù)公益為目的的，就叫做公益訴訟。”國內(nèi)學(xué)者常用的對(duì)公益訴訟的一般闡述為：“公益訴訟是指任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律，侵犯國家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院提訟，由法院依法追究違法者法律責(zé)任的活動(dòng)?！?/p>
二、民事訴訟法對(duì)民事公益訴訟范圍的規(guī)定
2013年1月1日我國頒布施行的新《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟。”這是新法為保護(hù)社會(huì)公共利益特別規(guī)定的一項(xiàng)新制度，即民事公益訴訟制度。新民事訴訟法解決了制約開展民事公益訴訟的關(guān)鍵性問題，原告資格的問題，這是在我國立法中落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。新民事訴訟法的規(guī)定，為這項(xiàng)訴訟制度的創(chuàng)立提供了法律依據(jù)，而具體的實(shí)施規(guī)則尚需通過司法實(shí)踐進(jìn)一步探索。
新民事訴訟法第五十五條采用列舉加概括式的方式規(guī)定民事公益訴訟的適用范圍是“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”。表明當(dāng)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為只有在損害公共利益，即涉及不特定多數(shù)人的利益時(shí)，才可基于維護(hù)社會(huì)公共利益提起公益訴訟。如果針對(duì)此種行為，受害人可以確定，訴訟目的是為維護(hù)個(gè)人利益，盡管代表人訴訟涉及眾多當(dāng)事人，也不屬于公益訴訟的范圍，而是一般普通民事訴訟即私益訴訟?？梢蕴崞鹈袷鹿嬖V訟的案件包括但不限于“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”兩類案件，公益訴訟的適用范圍還可以根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展穩(wěn)步拓展。
三、民事訴訟法對(duì)民事公益訴訟主體的規(guī)定
新民事訴訟法第五十五條規(guī)定公益訴訟的主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。關(guān)于其中“法律規(guī)定的”的限制范圍問題，有兩種不同的解讀。一是“法律規(guī)定的”既限制“機(jī)關(guān)”，又限制“有關(guān)組織”；二是“法律規(guī)定的”僅限制“機(jī)關(guān)”，而不限制“有關(guān)組織”，不強(qiáng)調(diào)“有關(guān)組織”須由法律規(guī)定，而是表明，至于哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在司法實(shí)踐中逐步探索，在制定相關(guān)法律時(shí)作出進(jìn)一步明確規(guī)定。
從現(xiàn)行法律來看，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款有具體規(guī)定規(guī)定。根據(jù)本法，對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。目前可以提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)，是行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。
關(guān)于“有關(guān)組織”的范圍，本法尚不明確，需要人民法院在司法實(shí)踐中逐步探索確定。但公民只能為自己的利益進(jìn)行訴訟，對(duì)于與自己沒有直接利益沖突的社會(huì)公共利益則不能介入，即使公權(quán)的腐敗造成了公共利益的嚴(yán)重破壞，公民也最多只能向有關(guān)部門反應(yīng)，而無權(quán)通過訴訟向公權(quán)違法說“不”。不能提訟，公權(quán)領(lǐng)域仍被視為私權(quán)進(jìn)入的，“消極執(zhí)法”、“議價(jià)執(zhí)法”、“權(quán)錢交易”、“官官相護(hù)”也就大量存在。用公權(quán)力來制衡公權(quán)力并不是一個(gè)萬全的方法。我國傳統(tǒng)上長期偏好于行政管理式的執(zhí)法，公權(quán)力得到無限擴(kuò)張。以國家處罰和制裁作為重要治理方式，試圖通過公共制裁實(shí)現(xiàn)法律的目標(biāo)，較少考慮是否必要、可行、能否真正執(zhí)行。
（一）消費(fèi)者的概念
相對(duì)經(jīng)營者、生產(chǎn)者而言，由于消費(fèi)者在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、信息、知識(shí)和技術(shù)等方面處于劣勢地位，且在現(xiàn)實(shí)中難以與他們相抗衡，法律為平衡利益而給予消費(fèi)者傾斜保護(hù)。我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第2條規(guī)定，“消費(fèi)者為了生活消費(fèi)需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，其權(quán)益受本法保護(hù)；本法未規(guī)定的，受其他有關(guān)法律、法規(guī)保護(hù)?！睆脑摋l來看，消費(fèi)者具備三個(gè)特征：（1）主體是自然人；（2）行為是購買、使用商品或接受服務(wù)；（3）目的是為了生活需要。
（二）金融消費(fèi)者概念
金融消費(fèi)者，實(shí)際上是指為生活需要購買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的社會(huì)個(gè)體成員。金融消費(fèi)者欲尋求消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，必須要符合該法第2條之規(guī)定。而該定義基本上是參照消費(fèi)者保護(hù)法對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行界定的，但金融消費(fèi)往往是以營利性為目的購買金融產(chǎn)品和接受金融服務(wù)，與傳統(tǒng)的“生活需要”的目的仍有所差別。
首先，個(gè)人與金融機(jī)構(gòu)之間的金融交易本質(zhì)上是向金融機(jī)構(gòu)購買金融產(chǎn)品或金融服務(wù)，符合消費(fèi)者的特征。例如個(gè)人與銀行之間存貸款服務(wù)、信用服務(wù)；個(gè)人與保險(xiǎn)公司之間的人身和財(cái)產(chǎn)保障服務(wù)；在股票買賣過程中購買股票等等。
其次，個(gè)人購買金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)是為了個(gè)人或家庭的生活需要。對(duì)于“生活需要”法律并無明文規(guī)定，但長期司法實(shí)踐中理解為“衣食住行”。實(shí)際上，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，金融需求就像衣食住行一樣，是個(gè)人消費(fèi)需求的一部分。個(gè)人對(duì)金融的需求是隨著消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)升級(jí)而逐漸出現(xiàn)的，金融需求并非人生而有之，而是一類較高級(jí)別的消費(fèi)需求。
最后，金融消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)限定為購買金融產(chǎn)品和接受金融服務(wù)的個(gè)人。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，大多數(shù)國家將消費(fèi)者限定在個(gè)人?！睹绹鹑诟母锓桨浮穼⒔鹑谙M(fèi)者定義為“為個(gè)人、家庭成員或家務(wù)目的而從金融機(jī)構(gòu)得到金融產(chǎn)品或服務(wù)的個(gè)人”；英國金融服務(wù)局根據(jù)《2000年金融服務(wù)與市場法》將其定為“貿(mào)易、商業(yè)、職業(yè)目的之外接受金融服務(wù)的任何自然人”筆者認(rèn)為，從理論上來說消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度是為了保護(hù)弱勢地位一方，基于金融消費(fèi)者的特殊性，個(gè)人購買金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)處于弱勢地位。
（三）消費(fèi)者與金融消費(fèi)者的關(guān)系
隨著金融消費(fèi)在家庭消費(fèi)中的比例不斷提高和生活需求范圍從傳統(tǒng)衣食住行向包括金融消費(fèi)在內(nèi)的更高層次的擴(kuò)展，僅以購買金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)具有營利性而否定其消費(fèi)性及其消費(fèi)者的地位不盡合理，金融消費(fèi)者突破了營利目的的限制。盡管金融消費(fèi)者有其特殊性，但是金融消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)是消費(fèi)者下位的概念，其理應(yīng)同樣受到消費(fèi)者保護(hù)的實(shí)體法和程序法的保護(hù)。對(duì)于侵害眾多金融消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織理應(yīng)可以向人民法院提起公益訴訟，即金融消費(fèi)者公益訴訟制度具有了法律依據(jù)。
二、提起金融消費(fèi)者權(quán)益公益訴訟的必要性
公益訴訟通常是指特定的組織和個(gè)人根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，就侵犯社會(huì)公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責(zé)任的現(xiàn)代型訴訟。金融消費(fèi)者公益訴訟的提起必要性要從多個(gè)方面分析：（1）金融消費(fèi)者與經(jīng)營者之間的地位差距懸殊；（2）侵害金融消費(fèi)者權(quán)益有侵害社會(huì)公共利益的可能性；（3）只有提起公益訴訟才能保護(hù)廣大金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。
（一）金融領(lǐng)域“社會(huì)分層”及“信息不對(duì)稱”導(dǎo)致地位不平等
依據(jù)社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)，社會(huì)分層是指特定的資源配置方式所形成的有價(jià)值的社會(huì)資源在社會(huì)成員中的不平等分配。金融領(lǐng)域社會(huì)分為經(jīng)營者階層和消費(fèi)者階層，二者在獲取社會(huì)資源的能力和機(jī)會(huì)相差很大，經(jīng)營者對(duì)消費(fèi)者利益的侵犯隨時(shí)都會(huì)發(fā)生。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，經(jīng)營者與消費(fèi)者之間日益加劇的信息不對(duì)稱是保護(hù)消費(fèi)者的根源。金融行業(yè)對(duì)信息具有高度依賴性，誰掌握了最新、最全面的信息誰就能在金融領(lǐng)域占據(jù)優(yōu)勢地位。但在金融行業(yè)，金融業(yè)者與消費(fèi)者的信息不對(duì)稱的現(xiàn)象尤為突出。首先，金融創(chuàng)新與金融市場的發(fā)展，加劇了金融業(yè)者與消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱。金融衍生工具為代表的金融新產(chǎn)品不斷地普及與推廣強(qiáng)化了金融產(chǎn)品的專業(yè)性，一般的消費(fèi)者通常不具備對(duì)金融衍生產(chǎn)品的產(chǎn)品性質(zhì)、結(jié)構(gòu)及風(fēng)險(xiǎn)有效判斷的能力。其次，金融業(yè)者在銷售金融產(chǎn)品過程中更加專業(yè)化，使消費(fèi)者獲取信息的難度和成本增加，極易產(chǎn)生誘導(dǎo)甚至欺詐。
（二）侵害金融消費(fèi)者權(quán)益具有損害社會(huì)公共利益的可能性
金融業(yè)者侵害消費(fèi)者的權(quán)益不僅僅是私權(quán)益的侵害，很多時(shí)候也會(huì)造成對(duì)公共利益的損害。但是，以銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司、基金公司為代表的金融機(jī)構(gòu)通常業(yè)務(wù)范圍遍布全國，如果其對(duì)廣大中小金融消費(fèi)者在提供金融產(chǎn)品和金融服務(wù)過程中采取欺詐等方式，那么其所侵害的消費(fèi)者權(quán)益就具有廣泛性，廣大消費(fèi)者的綜合經(jīng)濟(jì)價(jià)值將會(huì)非常巨大，甚至影響到社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序。如銀行在信用卡業(yè)務(wù)過程中有侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益的行為將造成眾多消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)損失。基于金融消費(fèi)者的主體的廣泛性、單一主體經(jīng)濟(jì)利益較小、社會(huì)綜合經(jīng)濟(jì)價(jià)值較大等特征，金融消費(fèi)權(quán)益公益訴訟非常有必要。我國監(jiān)管部門也意識(shí)到了公益訴訟的必要性，中國證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人承認(rèn)證券民事賠償存在成本高、費(fèi)時(shí)長、權(quán)益難以得到保障的問題，表示將推動(dòng)立法部門啟動(dòng)《證券法》修訂的工作，開始探索在證券期貨民事領(lǐng)域建立公益訴訟制度。
（三）我國現(xiàn)有代表人訴訟制度的不足
我國《民事訴訟法》規(guī)定，一方當(dāng)事人眾多的共同訴訟，可以由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行訴訟，代表人對(duì)其所代表的當(dāng)事人發(fā)生效力，人民法院作出的判決、裁定，對(duì)參加登記的全體權(quán)利人發(fā)生效力，未參加登記的權(quán)利人在訴訟時(shí)效期間提起訴訟的，適用該判決、裁定。代表人訴訟在解決群體訴訟方面能起到一定的作用，但在金融領(lǐng)域群體訴訟方面有如下不足：（1）代表人訴訟需要推選出代表人，在大范圍的共同訴訟中很難統(tǒng)一推選出代表人，使代表人訴訟在處理金融領(lǐng)域內(nèi)的共同訴訟方面難以有效利用；（2）單個(gè)消費(fèi)者遭受的損失可能比起訴訟成本要小很多，因此不愿意提起訴訟，“搭便車”的現(xiàn)象很容易發(fā)生；（3）代表人訴訟受制于起訴條件中“直接利害”關(guān)系的規(guī)定，代表人必須是與本案有直接利害關(guān)系的人，但是金融領(lǐng)域的訴訟專業(yè)性非常強(qiáng)，選出的代表人很難勝任，而公益訴訟則不必受制于直接利害關(guān)系的約束，可以由有專業(yè)知識(shí)的組織提起訴訟；（4）消費(fèi)者代表訴訟保護(hù)的是實(shí)際受到侵害的消費(fèi)者，對(duì)于可能受到侵害或者威脅的消費(fèi)者的權(quán)益沒有事前防范功能，也缺乏對(duì)違法侵害消費(fèi)者利益的行為進(jìn)行懲罰的措施，本質(zhì)上是事后補(bǔ)償性救濟(jì)措施，而公益訴訟可以克服這方面的缺陷。
由于單個(gè)金融消費(fèi)者與經(jīng)營者地位的嚴(yán)重不對(duì)等，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益不僅依賴于實(shí)體法律規(guī)定，也要求程序法予以保障和救濟(jì)。由于侵害眾多金融消費(fèi)者權(quán)益時(shí)通常會(huì)造成社會(huì)公共利益的損害，而代表人訴訟制度尋在局限，建立金融消費(fèi)者公益訴訟制度非常必要。
三、新《民事訴訟法》下金融消費(fèi)者提起公益訴訟的可行性
根據(jù)《民事訴訟法》第119條規(guī)定，原告要求與案件具有直接利害關(guān)系。但新《民事訴訟法》第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，突破了公益訴訟主體必須有“直接利害關(guān)系”的限制，公益訴訟起訴便有了法律依據(jù)。但是對(duì)于哪些組織可以提起公益訴訟，依賴于法律的明確規(guī)定，我國目前只有《海洋環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定了海洋行政主管部門可以就海洋環(huán)境污染事件提起公益訴訟。但對(duì)于消費(fèi)者領(lǐng)域公益訴訟的提起主體未作規(guī)定。結(jié)合理論界的觀點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)情況，以下兩大類主體有可能成為提起金融消費(fèi)者公益訴訟的主體：
